張加飛

（云南省曲靖市富源縣水務(wù)局，655500，曲靖）

一、滇黔小黃泥河概況

小黃泥河是珠江流域西江水系南盤江干流左岸一級支流黃泥河的主要支流， 發(fā)源于貴州省六盤水市盤州市石橋鎮(zhèn)，流經(jīng)云南省曲靖市富源縣，又在黔西南布依族苗族自治州興義市烏沙鎮(zhèn)匯入黃泥河，為云南省富源縣和貴州省盤州市、 興義市三地跨界河流。 該河是一條山區(qū)雨季型河流，因其流經(jīng)滇黔黃土高原，河水常年渾濁發(fā)黃而得名。該河全長150 km，落差715 m，河口流量41.5 m3/s，平均比降7.3‰，流域面積1 446 km2。 上游盤州市河段長42.5 km， 流域面積505 km2，有馬草塘河、南沖河、雨打河等主要支流15條；中游富源縣河段長98.7 km，流域面積796.5 km2，有岔河、紅巖腳河、 扎外河等主要支流5 條；下游興義市河段長8.8 km，流域面積144.5 km2，有革里河、下分田河2 條主要支流。根據(jù)《曲靖市水功能區(qū)劃》《六盤水市水功能區(qū)劃》，小黃泥河共劃分為3 個一級水功能區(qū)和3 個二級水功能區(qū)，流域目標(biāo)水質(zhì)Ⅲ類。 流域內(nèi)人口密集，村莊密布，共有40.57萬人沿河而居，生產(chǎn)活動頻繁，經(jīng)濟(jì)富庶。

二、滇黔小黃泥河跨界共治現(xiàn)狀

滇黔小黃泥河跨界共管共治起步較早，2017 年河長制剛在全國全面推行， 滇黔三地就共同協(xié)商于2017年10 月在云南省富源縣舉辦了小黃泥河管理保護(hù)聯(lián)合行動啟動儀式暨第一次聯(lián)席會議，宣讀了聯(lián)合行動宣言，三方審議通過了《河流環(huán)境保護(hù)協(xié)同監(jiān)督工作機(jī)制》《打擊破壞河流生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為工作聯(lián)動機(jī)制》， 此次會議標(biāo)志著滇黔小黃泥河跨界共管共治正式啟動。 2018 年11月，三地在貴州省興義市召開第二次聯(lián)席會議，共同簽訂了《小黃泥河共管共治2019 年目標(biāo)方案》，制定了宣傳教育、信息共享、加強(qiáng)污染治理等機(jī)制和措施。2019 年11 月，三地在貴州省盤州市召開以 “共治共享·人水和諧” 為主題的第三次聯(lián)席會議，兩省省委常委、省紀(jì)委書記共同出席會議并作重要講話，簽訂了《2020 年小黃泥河兩省三地共管共治目標(biāo)方案》， 制定了互派副河長及市縣兩級紀(jì)檢聯(lián)合監(jiān)督檢查、互相考核、加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測等機(jī)制。 四年來，三地累計建立共管機(jī)制9 項， 召開推進(jìn)會2次，開展聯(lián)合巡河11 次、聯(lián)合執(zhí)法2次，互相交辦整改河湖問題76 個，小黃泥河跨界共管共治取得初步成效。

三、滇黔小黃泥河跨界共治存在的主要問題

1.領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一

三地自開展小黃泥河跨界共管共治工作以來，溝通協(xié)調(diào)和相關(guān)任務(wù)落實，均由三地河長辦“一方提議，協(xié)商多方”， 達(dá)成一致意見后再報請各地安排落實，沒有一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來具體協(xié)調(diào)，工作效率低，工作成效得不到有力保障。 同時，沒有建立統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，三地采用各自監(jiān)督模式，雖建立了市縣兩級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督和通報機(jī)制，但這種監(jiān)督只限于各自區(qū)域內(nèi)，“自己人監(jiān)督自己人”，其監(jiān)督尺度和力度彈性較大，間接影響監(jiān)督效力和監(jiān)督效果。

2.共管共治方式仍單一

目前三地共管共治工作內(nèi)容主要是：輪值舉辦聯(lián)席會議，通報各自區(qū)域河段治理情況； 開展聯(lián)合巡河，發(fā)現(xiàn)河流問題函告對方進(jìn)行整改；開展水質(zhì)監(jiān)測， 掌握水質(zhì)變化等情況。雖然三地在第三次聯(lián)席會議后又建立了互派副河長、相互考核、推進(jìn)水質(zhì)監(jiān)測和加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)督檢查等工作機(jī)制， 但對復(fù)雜的水治理工作而言，這些聯(lián)治方式還顯單一，缺乏有效載體，合作面也未能完全覆蓋河長制六大任務(wù)，活動組織不持續(xù)、頻次少，配合不緊密，工作方式亟待創(chuàng)新和拓展。

3.現(xiàn)有監(jiān)督考核缺乏剛性

三地制定的小黃泥河流域共管共治市縣兩級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查機(jī)制要求，各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)每年開展監(jiān)督檢查不少于1 次，各自對監(jiān)督檢查結(jié)果進(jìn)行處置。 這種監(jiān)督方式有其局限性，缺乏剛性約束，結(jié)果應(yīng)用也達(dá)不到很好促進(jìn)工作的目的。 考核模式也同樣如此，由輪值地上級河長辦組織考核，實行百分制，考核結(jié)果只在當(dāng)年的聯(lián)席會上通報，同樣缺少“干貨”，沒有實質(zhì)性獎懲。 沒有獎懲的考核等同于虛設(shè)，必然會流于形式，對工作的促進(jìn)作用大打折扣。

4.工作機(jī)制不夠健全完善

目前三地建立的工作機(jī)制主要有聯(lián)席會議、互派副河長、相互考核、監(jiān)督檢查、水質(zhì)監(jiān)測、信息通報等機(jī)制，還沒有建立聯(lián)合保潔、聯(lián)合執(zhí)法、問題督辦、 生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴臋C(jī)制，協(xié)調(diào)聯(lián)動還有盲區(qū)和脫節(jié)的地方，機(jī)制還沒有覆蓋至流域治理的全環(huán)節(jié)、全過程，協(xié)調(diào)聯(lián)動不足，所涉區(qū)域及部門權(quán)責(zé)也不甚明晰，沒有壓實到具體部門和個人，在一些交叉、重疊等特殊河段還存在兩地推諉扯皮現(xiàn)象。

5.區(qū)際治理力度不一

三地間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在差異，地方有關(guān)政策支持不一致，導(dǎo)致投入河湖管護(hù)治理的人力、物力、財力參差不齊，共管共治任務(wù)落實不能同步同力，同頻共振，極大制約了小黃泥河整體治理的成效。 比如，近年來“一煤獨(dú)大”的云南省富源縣，就因國家產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，資源型經(jīng)濟(jì)遭受斷崖式下跌，全縣用于環(huán)境保護(hù)和河湖治理的資金有限，而貴州兩地區(qū)域經(jīng)濟(jì)較為活躍，相對而言開展河湖保護(hù)治理工作更具優(yōu)勢。 區(qū)際發(fā)展差異的存在致使工作推進(jìn)統(tǒng)籌難。

6.河湖管護(hù)基礎(chǔ)依然薄弱

三地管護(hù)治理的河長和流域面積不一，任務(wù)輕重差異較大，就長度而言， 上游盤州市治理的河道長為42.5 km，下游興義市治理的河道長為8.8 km， 而中游富源縣治理的河道長達(dá)98.7 km，治理任務(wù)繁重，需投入的力量也比其他兩地更多。 另外，三地沿河居民環(huán)保和護(hù)河意識普遍不高，亂排亂倒現(xiàn)象廣泛存在；綜合執(zhí)法力量不足，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，存在對涉河違法行為“看得見卻管不了”的現(xiàn)象；河流“最后一公里”管護(hù)隊伍配備不到位，末端橫向聯(lián)系不夠緊密，小黃泥河共管共治基礎(chǔ)有待加強(qiáng)。

四、滇黔小黃泥河跨界共治工作思路及對策

1.滇黔小黃泥河跨界共治工作思路

堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，牢固樹立“山水林田湖草是生命共同體”治理理念，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，堅持從實際出發(fā)，全流域“一盤棋”治理，以區(qū)域共建、成果共享、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、友好協(xié)商為原則，聚焦河長制“六大任務(wù)”整體布局，整合三地各方力量系統(tǒng)施策，織密全流域聯(lián)動防護(hù)網(wǎng)，扣緊各區(qū)域責(zé)任環(huán)，建立從源頭到末端的無縫隙銜接協(xié)調(diào)聯(lián)動治理機(jī)制， 開展全流域整體保護(hù)、全地域宏觀管控、 全方位多手發(fā)力、全過程閉環(huán)治理，實現(xiàn)全流域管護(hù)治理多主體協(xié)同、多要素參與、多措施推進(jìn)，使各方資源系統(tǒng)集成，各方力量 “同頻共振”， 促進(jìn)全河從末端治理、區(qū)域治理向全域治理轉(zhuǎn)變，構(gòu)建全域信息互通、聯(lián)動協(xié)調(diào)、全民參與的大保護(hù)、大治理工作格局，合力把小黃泥河建設(shè)成為造福滇黔兩岸人民的美麗幸福河流。

2.滇黔小黃泥河跨界共治對策

（1）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，成立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

建立集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系是確保工作高效推進(jìn)、 條塊暢達(dá)、執(zhí)行有力的組織保障。 滇黔三地應(yīng)統(tǒng)一組建小黃泥河共管共治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，可實行“三組長”制，由三地縣級總河長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，副組長為各區(qū)域小黃泥河縣級河長，成員單位為各區(qū)域水務(wù)、住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人。 領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在聯(lián)席會議輪值主辦方，其縣級分管領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任，副主任為三地的縣級河長辦主任，成員為三地河長辦的工作人員。 領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開會議，共商聯(lián)動治水事宜，實行“一套班子”領(lǐng)導(dǎo)、“一盤大棋” 謀劃、“一個步調(diào)” 推進(jìn)、“一張藍(lán)圖”落實。 也可采用設(shè)置總流域長（由輪值地縣級總河長擔(dān)任）、流域長（由各地縣級分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任）的組織領(lǐng)導(dǎo)模式。 還可建立三地“水事議事堂”，定期共議共管共治工作。

（2）完善聯(lián)動機(jī)制，厘清區(qū)域治理權(quán)責(zé)

建立完善的協(xié)同治理機(jī)制，是開展小黃泥河共管共治的關(guān)鍵。 要立足精準(zhǔn)有效，建立人員通、信息通、指令通、監(jiān)督通的從源頭至末端覆蓋各環(huán)節(jié)的治理機(jī)制，并理順關(guān)系，壓實責(zé)任。 一是要在現(xiàn)有機(jī)制基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步完善聯(lián)席會商、相互考核、監(jiān)督檢查、水質(zhì)監(jiān)測、信息通報等機(jī)制。 其中完善監(jiān)督檢查機(jī)制要由三地統(tǒng)一成立聯(lián)合監(jiān)督檢查組進(jìn)行定期檢查，或采取區(qū)域間交叉檢查，確保監(jiān)督“一把尺子”； 河道水質(zhì)檢測要統(tǒng)一設(shè)置點(diǎn)位，統(tǒng)一聘請第三方按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測，才能保證監(jiān)測結(jié)果客觀公平。 二是要補(bǔ)充建立聯(lián)合巡河、聯(lián)合保潔、聯(lián)合執(zhí)法、問題督辦、重大事項報告等方面的機(jī)制和辦法，突出管用實用，體現(xiàn)“見行動”和“見效果”。三是要厘清區(qū)域權(quán)責(zé)，每一個機(jī)制都要突出針對性和可操作性， 每一個條款都要具化細(xì)化，有明確的實施主體，壓緊扣實區(qū)域、部門、人員責(zé)任，實現(xiàn)人、權(quán)、責(zé)、效高度統(tǒng)一。

（3）堅持河長主體，充分發(fā)揮河長作用

河長始終是河湖管護(hù)治理的主體，河長作用發(fā)揮好壞，直接關(guān)系河湖治理成效。 要重視加強(qiáng)對各區(qū)域各級河長的考核， 督促河長主動作為，盡力履職。 各地應(yīng)制定或完善河長履職辦法，使河長履職有法可依。 作為河長更要主動自覺，切實擔(dān)負(fù)起責(zé)任流域或河段第一責(zé)任人的責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力，一級督促一級，對河湖問題親自研究、親自部署、親自過問、親自落實、親自督促，身體力行推動工作。 要改變過去發(fā)現(xiàn)問題由河長辦發(fā)文或通知對方河長辦整改，對方再逐級請示匯報河長的“上報式”為“直通式”，倡導(dǎo)三地河長“直接對話”，促進(jìn)河湖問題“立行立改、快改快結(jié)”。 河長在采用“直通”方式處理河湖問題時，可充分運(yùn)用“預(yù)警函、督辦函、領(lǐng)導(dǎo)小組或總流域”長督辦令等方式，直接送呈對方河長，實行閉環(huán)整改銷號，從而倒逼河長履職， 能大幅提高河湖問題的應(yīng)急處置能力和整治效率。

（4）加大資金投入，提升治河科技含量

沒有投入，便沒有保障，僅靠建立機(jī)制，成效必大打折扣。 一是要加大治理經(jīng)費(fèi)投入。 三地應(yīng)考慮建立小黃泥河治理資金長效投入制度， 明確剛性支出比例和任務(wù)， 保證共治工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 經(jīng)費(fèi)安排要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，可互相支援，突出工作重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排。二是要加大工作裝備投入。要努力夯實共管共治基礎(chǔ)，完善河庫水質(zhì)水量監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，落實入河排污口“身份證”數(shù)據(jù)管理，建立排污口數(shù)據(jù)庫，在重要入河排污口、出入境河流斷面安設(shè)遠(yuǎn)程監(jiān)控； 充分運(yùn)用無人機(jī)、視頻監(jiān)控等科技手段，對重點(diǎn)河段岸線、水質(zhì)、排污（水）口進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控。借助高科技執(zhí)法手段，引進(jìn)衛(wèi)星遙感技術(shù)、無人機(jī)巡察，提高水環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)能力、執(zhí)法能力和解決能力。三是要加大保障支撐投入。 建立統(tǒng)一的小黃泥河全流域管護(hù)治理信息平臺，實現(xiàn)信息即時共享，問題線上交辦督辦，線下整改銷號。

（5）倡導(dǎo)綠色理念，加強(qiáng)全域宣傳教育

生態(tài)環(huán)境保護(hù)， 沒有旁觀者，都是參與者。 必須以綠色環(huán)保理念引領(lǐng)小黃泥河跨區(qū)共管共治工作，構(gòu)建全流域大宣傳、大環(huán)保、大管護(hù)工作格局。 首先要推動環(huán)保理念深入人心。要將環(huán)保方面的法律法規(guī)、要求措施等，深入宣傳到學(xué)校、社區(qū)、企業(yè)、機(jī)關(guān)等社會各領(lǐng)域， 堅持常抓不懈，整體提升沿河兩岸居民的生態(tài)環(huán)保意識。 其次要廣泛開展主題活動。 堅持從娃娃抓起，組織區(qū)域內(nèi)中小學(xué)廣泛開展水環(huán)境保護(hù)教育， 開展愛河、護(hù)河主題實踐活動； 借助脫貧攻堅、愛國衛(wèi)生專項行動開展等入戶走訪、開群眾會的機(jī)會，大力宣傳節(jié)水惜水和環(huán)境保護(hù)知識；利用各種媒體曝光群眾不文明及涉水違法行為，倡導(dǎo)健康文明的生活方式。 最后是強(qiáng)化正向激勵引導(dǎo)。 聯(lián)合舉辦“最美護(hù)水人”“最美河段”“優(yōu)秀河長”“護(hù)河治河先進(jìn)單位”等活動，強(qiáng)化正向激勵，凝聚全社會護(hù)河正能量。

（6）探索生態(tài)補(bǔ)償，推進(jìn)流域受益均衡

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對推進(jìn)流域水環(huán)境水生態(tài)治理均衡具有十分重要的意義， 三地應(yīng)進(jìn)一步拓展合作空間，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，探索建立公平有效的小黃泥河跨界水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。 在具體實踐中，可參考河流過境水質(zhì)監(jiān)測斷面化學(xué)需氧量、氨氮、總磷三項水質(zhì)指標(biāo)，核算跨界斷面補(bǔ)償金。

其計算方法為： 單個指標(biāo)補(bǔ)償金=斷面水量（斷面水質(zhì)監(jiān)測值-斷面水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)值）×水質(zhì)超標(biāo)系數(shù)×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)； 水質(zhì)超標(biāo)系數(shù)=斷面水質(zhì)監(jiān)測值÷斷面水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)值； 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為化學(xué)需氧量X 萬元/t， 氨氮X 萬元/t，總磷X 萬元/t。 考核斷面補(bǔ)償金為超標(biāo)指標(biāo)計算的補(bǔ)償金之和。 同一區(qū)域所有超過水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)的斷面按月累加計算補(bǔ)償金。 繳納的補(bǔ)償金，全部用于流域河道保護(hù)治理。 通過實施補(bǔ)償機(jī)制，實現(xiàn)小黃泥河上中下游污染付費(fèi)、受益補(bǔ)償、利益均衡，共享流域保護(hù)治理成果。

（7）抓實區(qū)域考核，激發(fā)共治內(nèi)生動力

考核具有“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”的作用， 三地要高度重視對小黃泥河跨界共治工作的考核， 制定統(tǒng)一的考核方案，考核內(nèi)容要聚焦河湖問題整改、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、聯(lián)合執(zhí)法、投入保障等重點(diǎn)方面，實行“跨區(qū)河流出問題，兩邊都要受處罰”“問題雙向考核， 責(zé)任雙向落實”的模式，促進(jìn)小黃泥河共治各方共治共贏共享。 要修訂完善原有考核機(jī)制，增加考核“干貨”，投入一定考核獎勵資金， 如三地可各出100 萬元治河保障金， 以年末考核分值來核算兌現(xiàn)獎勵基金，干得好的多得，干不好的少拿， 確保考核真正起到獎優(yōu)罰劣的作用；同時還可引入“獎補(bǔ)制”，根據(jù)考核得分情況或考核等次， 對工作開展情況進(jìn)行績效獎補(bǔ)， 有條件還可進(jìn)一步創(chuàng)新考核機(jī)制， 實行水質(zhì) “改善獎勵”“下降扣繳”的補(bǔ)償獎懲措施，上游水質(zhì)有改善，下游來獎勵。 通過發(fā)揮考核獎勵“推進(jìn)器”的作用，匯聚更多力量參與保護(hù)治理。

（8）創(chuàng)新合作方式，拓展管護(hù)治理深度

一是要編制好全域規(guī)劃。 三地要統(tǒng)一編制小黃泥河全域“一河（庫）一策”、水域岸線保護(hù)和利用規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)保護(hù)專項規(guī)劃、水質(zhì)保護(hù)規(guī)劃和綜合治理規(guī)劃等，統(tǒng)一劃定河道管理范圍，強(qiáng)化規(guī)劃約束，加強(qiáng)對規(guī)劃實施的全過程監(jiān)管，實現(xiàn)全域“一個標(biāo)準(zhǔn)、一個清單、一張施工圖”。 二是要加強(qiáng)末端橫向聯(lián)動。 三地相鄰兩岸地方的鄉(xiāng)村級河長和部門要主動對接協(xié)調(diào)，自發(fā)開展聯(lián)合行動，建立長效合作機(jī)制，統(tǒng)一設(shè)置公益性崗位，聘任專職人員負(fù)責(zé)重點(diǎn)河段日常管護(hù)和保潔，打通鎮(zhèn)村河段管護(hù)“最后一公里”。三是要探索推進(jìn)區(qū)域立法。 三地要通過積極爭取省級層面制定小黃泥河流域管理保護(hù)方面的規(guī)章條例，解決水資源配置、產(chǎn)業(yè)布局、水污染聯(lián)防等問題。四是要強(qiáng)化水行政執(zhí)法。建立全流域水行政執(zhí)法權(quán)責(zé)清單，統(tǒng)籌三地執(zhí)法隊伍，成立流域聯(lián)合綜合執(zhí)法隊，建立快速響應(yīng)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，落實水利掃黑除惡專項斗爭任務(wù)，實現(xiàn)小黃泥河水行政執(zhí)法領(lǐng)域地域全覆蓋。

五、結(jié) 語

小黃泥河作為滇黔跨界河流，深入探索實踐跨界共管共治十分必要且意義重大，能為小黃泥河全流域水污染治理、水環(huán)境改善和水生態(tài)保護(hù)提供更完善、更堅實、更全面的制度保障。 ■