馬銀福

【內(nèi)容提要】2021年2月1日，緬甸軍方扣押昂山素季等政府領(lǐng)導(dǎo)人而引發(fā)了緬甸國內(nèi)政治危機(jī)。此次政治危機(jī)嚴(yán)重阻礙了緬甸民主化與民族和解進(jìn)程。在解決緬甸政治危機(jī)過程中，被國際社會寄予厚望的東盟就緬甸政治危機(jī)進(jìn)行了積極的外交斡旋。由于緬甸在“五點共識”上未取得任何進(jìn)展，東盟決定不邀請敏昂萊參加?xùn)|盟峰會。東盟對緬舉動突破了“東盟方式”中不干涉成員國內(nèi)政和協(xié)商一致的原則。迫于東盟和國際社會的壓力，緬甸釋放政治犯以示讓步。盡管東盟對緬甸只是進(jìn)行了有限干涉，而緬甸也僅做了有限讓步，雙方并未完全突破各自的政治底線，但預(yù)示著東盟會因成員國內(nèi)部事務(wù)的外溢而采取有限介入，并反映了隨著地區(qū)和國際局勢的不斷發(fā)展，“東盟方式”也在逐漸地調(diào)適與改變。因此對今后東盟處理內(nèi)部問題具有積極的政治意義。盡管如此，緬甸政治危機(jī)的最終解決仍掌握在緬甸自己手中。

2021年2月1日，緬甸軍方以2020年大選存在大規(guī)模選舉舞弊為由突然扣押了國務(wù)資政昂山素季、總統(tǒng)溫敏以及其他部分政府高級官員，并宣布在全國實行為期一年的緊急狀態(tài)；緊急狀態(tài)解除后將舉行新的選舉，權(quán)力將移交給獲勝的政黨。緬甸軍方突然行動再次引發(fā)了緬甸國內(nèi)的政治危機(jī)，同時引起了國內(nèi)外高度關(guān)注。盡管已過去了一年多，但緬甸政治危機(jī)造成國內(nèi)政治沖突加劇，民主化進(jìn)程再遇挫折，緬甸政府軍與少數(shù)民族地方武裝沖突再起，民族和解進(jìn)程嚴(yán)重受阻，大量難民與非法移民流向鄰國……緬甸國內(nèi)政治危機(jī)不僅對東南亞地區(qū)安全與穩(wěn)定構(gòu)成了潛在威脅，而且對東盟一體化進(jìn)程也造成了沖擊與挑戰(zhàn)。

針對目前緬甸政治危機(jī)，查爾斯·鄧斯特(Charles Dunst)在《緬甸政變是東盟的轉(zhuǎn)折點》一文回顧了東盟的回應(yīng)和華盛頓的看法，重點探討了東盟的選擇，強(qiáng)調(diào)東盟在處理緬甸問題時需考慮到中美兩國的因素，尤其是美國對地區(qū)的影響力。(1)Charles Dunst,“The Myanmar Coup As an ASEAN Inflection Point,”Journal of Indo-Pacific Affairs,August,2021,https://media.defense.gov/2021/Aug/26/2002840264/-1/-1/1/DUNST.PDF，訪問時間：2021年11月19日。廖春勇從2020年緬甸大選、軍政雙方博弈、軍方接管政權(quán)后的政局變動和緬甸政局對東盟的影響與應(yīng)對四個方面進(jìn)行了分析，指出了緬甸危機(jī)對中國及其周邊國家的影響以及東盟參與解決該問題的可能性與困難。(2)廖春勇：《緬甸政局變動的影響及東盟建設(shè)性參與》，《和平與發(fā)展》2021年第4期，第117-134頁。彭念從地緣政治競爭和戰(zhàn)略偏好入手分析緬甸軍政府的對華政策走向，認(rèn)為在中美地緣政治競爭日益激烈的背景下，敏昂萊會進(jìn)一步靠近中國以抵御美國壓力。(3)彭念：《地緣政治競爭、戰(zhàn)略偏好演變與緬甸對華政策》，《和平與發(fā)展》2021年第3期，第93-114頁。然而“東盟方式”在上述研究中并不是討論的重點。本文從緬甸政治危機(jī)與“東盟方式”兩個因變量之間的互動探討東盟介入緬甸政治危機(jī)中所發(fā)揮的作用，并試圖回答以下問題：緬甸國內(nèi)政治危機(jī)對東盟形成了何種挑戰(zhàn)？東盟將如何借機(jī)發(fā)揮其在地區(qū)事務(wù)中“中心地位”的作用與角色？東盟能否變危機(jī)為契機(jī)而對“東盟方式”進(jìn)行有限突破，并發(fā)揮建設(shè)性作用以實現(xiàn)緬甸危機(jī)的解決，從而促進(jìn)東南亞地區(qū)的和平與穩(wěn)定？

一、緬甸政治危機(jī)

政治危機(jī)發(fā)生后，緬甸軍方像以往一樣試圖依據(jù)法令鎮(zhèn)壓、逮捕政治犯、控制媒體和言論自由等強(qiáng)制手段打壓國內(nèi)民眾的抗議，以盡快平息國內(nèi)抗議浪潮。政治危機(jī)給緬甸民眾生活造成了極大影響。政治危機(jī)發(fā)生僅僅兩個月后，緬元對美元匯率就下跌了14%。由于貨幣危機(jī)，緬甸一直面臨通貨膨脹，物價飆升的問題。(4)Maini Majeed,“Myanmar Coup:People Face Cash Shortage,Rising Prices of Goods and Services,”May 30,2021,https://www.republicworld.com/world-news/rest-of-the-world-news/myanmar-coup-people-face-cash-shortage-rising-prices-of-goods-and-services.html,訪問時間：2021年6月17日。持續(xù)的政治危機(jī)，使緬甸一直處于混亂狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)陷入癱瘓。政府軍與少數(shù)民族地方武裝組織(下文簡稱“民地武”)的沖突此起彼伏。西方不少外交官和學(xué)者認(rèn)為緬甸局勢正滑向大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)邊緣。(5)Edith M.Lederer,“Myanmar Faces the Possibility of Major Civil War,UN Envoy Says,”March 31,2021,https://globalnews.ca/news/7732615/myanmar-civil-war-un-envoy/,訪問時間：2021年6月17日。緬甸媒體也認(rèn)為，與1988年政變后上臺的政權(quán)不同，目前的緬甸軍方無法控制民眾、管理國家、防止新的武裝叛亂的興起、遏制廣泛的公眾不滿和拯救經(jīng)濟(jì)。(6)“Trying to Legitimize Myanmar’s Regime Can Only Backfire for China,”The Irrawaddy,June 7,2021,https://www.irrawaddy.com/opinion/editorial/trying-to-legitimize-myanmars-regime-can-only-backfire-for-china.html,訪問時間：2021年6月9日。就目前緬甸局勢而言，除了緬甸軍方對抗議者的打壓以及全國接連不斷的抗議浪潮外，緬甸還處于兩大國內(nèi)政治危機(jī)之中。

第一大政治危機(jī)是緬甸國內(nèi)形成了兩個對立的“平行政府”。一個是以軍方領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊為核心的國家管理委員會(SAC)；另一個是以緬甸聯(lián)邦議會代表委員會(CRPH)為主體，并得到緬甸民地武聲援的“民族團(tuán)結(jié)政府”《NUG》。2021年2月5日，全國民主聯(lián)盟(NLD)的380名成員成立了緬甸聯(lián)邦議會代表委員會，對外宣稱取代軍方成立的國家管理委員會。國家管理委員會和緬甸聯(lián)邦議會代表委員會相互指責(zé)對方為非法組織。國家管理委員會宣稱將追究緬甸聯(lián)邦議會代表委員會以及與之合作的每一個組織和個人的法律責(zé)任。4月16日，緬甸聯(lián)邦議會代表委員會正式宣布建立“民族團(tuán)結(jié)政府”，由總統(tǒng)、國務(wù)資政、副總統(tǒng)、總理和13部部長及副部長共33人組成；昂山素季擔(dān)任國務(wù)資政，溫敏擔(dān)任總統(tǒng)，杜瓦拉希拉(Duwa LashiLa)擔(dān)任副總統(tǒng)，曼溫凱丹(Mahn Winn Khaing Thann)擔(dān)任總理?！懊褡鍒F(tuán)結(jié)政府”的愿景是“建立一個和平的聯(lián)邦民主聯(lián)盟，保證自由、公正和平等，”(7)“National Unity Government,”https://gov.nugmyanmar.org/,訪問時間：2021年6月9日。希望國際社會和國際組織承認(rèn)其為緬甸正式的主權(quán)政府，并要求制裁國家管理委員會，認(rèn)定國家管理委員會是一個恐怖集團(tuán)，是一個非法組織。(8)[泰]邦拓·丹西翁：《緬甸的“影子政府”》，2021年4月21日，https://thaipublica.org/2021/04/pundop27/,訪問時間：2021年5月24日。鑒于緬甸軍方對抗議民眾的武力鎮(zhèn)壓，“民族團(tuán)結(jié)政府”正準(zhǔn)備組建自己的武裝力量以反抗緬甸軍方的武力鎮(zhèn)壓。此外，“民族團(tuán)結(jié)政府”認(rèn)為應(yīng)該被邀請參與2021年4月24日在印尼雅加達(dá)召開的東盟特別峰會，以維護(hù)自身權(quán)力和民選政府的合法性，同時防止緬甸軍政府得到東盟的官方承認(rèn)。2021年9月，緬甸軍政府接受東盟特使艾瑞萬(Erywan Pehin Yusof)關(guān)于在全國停火直到年底，以便對緬進(jìn)行人道主義救援的建議。2021年9月7日，“民族團(tuán)結(jié)政府”卻突然宣布全國進(jìn)入“緊急狀態(tài)”并向緬甸軍政府宣戰(zhàn)，號召“人民國防軍”聯(lián)合民地武等地方武裝組織并肩戰(zhàn)斗以驅(qū)趕緬甸軍政府。(9)“Myanmar’s Shadow Government Declares‘Resistance War’Against Military Junta,”September 7,2021,https://www.myanmar-now.org/en/news/myanmars-shadow-government-declares-resistance-war-against-military-junta,訪問時間：2021年9月8日。此外，在爭取國際社會承認(rèn)政權(quán)合法性問題上，“民族團(tuán)結(jié)政府”也與緬甸軍政府展開了激烈爭奪。2021年10月15日，東盟外長會議決定不邀請敏昂萊出席第38、39屆東盟峰會，改而邀請緬甸一名非政治人物出席峰會，對此“民族團(tuán)結(jié)政府”表示歡迎，希望以非政治代表身份受邀出席亞細(xì)安(“亞細(xì)安”即“東盟”)峰會，并要求東盟承認(rèn)其為合法代表。(10)《稱致力于恢復(fù)和平民主敏昂萊將社會動亂歸咎于反對派》，《聯(lián)合早報》2021年10月19日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211019-1204677,訪問時間：2021年10月19日。日媒認(rèn)為，不邀請敏昂萊出席峰會的原因是“民族團(tuán)結(jié)政府”也要求參加。(11)《今起舉行緬軍政府恫嚇不派代表出席亞細(xì)安峰會傳將繼續(xù)向緬甸施壓》，《聯(lián)合早報》2021年10月26日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211026-1206953,訪問時間：2021年10月27日。

與此同時，緬甸軍政府也對“民族團(tuán)結(jié)政府”進(jìn)行了反擊。2021年5月8日，緬甸軍政府宣布“民族團(tuán)結(jié)政府”是緬甸動亂背后的“恐怖組織”。(12)[泰]納隆·瑪諾詹平：《緬甸軍方宣布民族團(tuán)結(jié)政府為“恐怖組織”》，2021年5月9日，https://thestandard.co/myanmar-army-proclaims-national-unity-government-to-terrorist-organizations/,訪問時間：2021年5月24日。緬甸軍政府已將“民族團(tuán)結(jié)政府”成員列為“恐怖分子”，意味著任何與他們交談的人，包括記者都有可能受到反恐法的指控。(13)“ASEAN Envoys Arrive in Myanmar for Talks with Junta Chief,”June 3,2021,https://www.france24.com/en/live-news/20210603-asean-envoys-arrive-in-myanmar-for-talks-with-junta-chief,訪問時間：2021年6月9日。2021年5月21日，由緬甸軍方任命的緬甸選舉委員會主席表示，選舉委員會將考慮解散昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟，原因是該黨涉嫌參與選舉舞弊，并以叛國罪起訴該黨領(lǐng)導(dǎo)人。外媒分析指出，選舉委員會的目的是將國家選舉制度從“得票最多者當(dāng)選”(first past the post)改為比例代表制。(14)“Myanmar Election Chief Considers Dissolving Suu Kyi’s Party,”May 22,2021,https://abcnews.go.com/International/wireStory/myanmar-election-chief-considers-dissolving-suu-kyis-nld-77823561,訪問時間：2021年5月24日。7月26日，緬甸官方媒體援引聯(lián)邦選舉委員會的聲明稱，該委員會取消了2020年大選結(jié)果。根據(jù)選舉委員會的聲明，由于選舉不符合法律、不公平，選舉結(jié)果被取消。(15)“Myanmar’s Union Election Commission Cancels Results of Last Year’s General Elections,”July 27,2021,http://www.xinhuanet.com/english/asiapacific/2021-07/27/c_1310087831.htm,訪問時間：2021年7月31日。2021年8月1日，國家管理委員會宣布成立看守政府，國防軍總司令敏昂萊擔(dān)任看守政府總理，并將國內(nèi)的動亂歸咎于反對派。敏昂萊在2021年10月18日表示，由反軍政府人士組成的非法組織“民族團(tuán)結(jié)政府”及民地武試圖破壞亞細(xì)安帶頭推動的和平進(jìn)程。(16)《稱致力于恢復(fù)和平民主敏昂萊將社會動亂歸咎于反對派》，《聯(lián)合早報》2021年10月19日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211019-1204677,訪問時間：2021年10月19日。

第二大政治危機(jī)是緬甸民地武公開反對軍方干政，支持民眾游行示威和抗議活動，導(dǎo)致緬甸軍方與民地武之間的矛盾與沖突進(jìn)一步升級和激化。目前，緬甸主要有17支民地武，2015年有8支民地武與緬甸政府簽署了?；饏f(xié)議，之后又有兩支民地武簽署了?；饏f(xié)議，因此目前共有10支民地武與緬甸政府簽署了?；饏f(xié)議，但還有7支民地武尚未簽署?；饏f(xié)議。(17)7支尚未簽署停火協(xié)議的民地武：佤邦軍、克欽獨(dú)立軍、果敢軍、撣邦前進(jìn)黨、德昂軍、孟臘軍和若開軍。民地武作為緬甸國內(nèi)重要政治力量，對緬甸民族和解進(jìn)程以及政治發(fā)展起著舉足輕重作用。危機(jī)發(fā)生后，主要的民地武發(fā)表了反對軍方干政的聲明。2021年2月1日，撣邦較大的一支民地武——撣邦復(fù)興委員會(RCSS)立即就軍方引發(fā)的政治危機(jī)發(fā)表聲明稱，緬甸軍方發(fā)動“政變”(18)對于2021年2月1日發(fā)生的緬甸軍方接管政權(quán)的行為，緬甸國內(nèi)諸多政黨、團(tuán)體、民地武以及西方國家稱此次政治危機(jī)為“政變”。奪取民選政府政權(quán)，對國家和平進(jìn)程和聯(lián)邦制國家的構(gòu)建造成了負(fù)面影響，因此反對此次“政變”；致力于推動國家向民主聯(lián)邦制國家發(fā)展的撣邦復(fù)興委員會將和國家的大多數(shù)民眾站在一起；軍方發(fā)動的“政變”勢必會成為和平進(jìn)程和簽署全國停火協(xié)議的障礙；為了度過當(dāng)前艱難時刻，希望有關(guān)各方舉行對話，以尋求國家和平之路。(19)[泰]邦拓·丹西翁：《民地武——緬甸的重要變量》，2021年3月18日，https://thaipublica.org/2021/03/pundop22/,訪問時間：2021年5月21日。已與緬甸政府簽訂?；饏f(xié)議的克倫民族聯(lián)盟(KNU)和新孟邦黨(NMSP)也是第一批發(fā)表聲明反對“政變”的民地武，聲明稱他們將與人民站在一起，全力支持公民抗命運(yùn)動(CDM)。(20)[泰]《民地武與緬甸危機(jī)》，2021年3月19日，https://www.matichon.co.th/columnists/news_2631013,訪問時間：2021年6月22日。2021年2月19日-20日，和平進(jìn)程指導(dǎo)小組(PPST)(21)和平進(jìn)程指導(dǎo)小組是在2015年及其之后與緬甸政府簽署了停火協(xié)議的10個少數(shù)民族地方武裝組織組成的領(lǐng)導(dǎo)小組。也發(fā)表了反對軍方干政的5點聲明。(22)五點聲明：(1)和平進(jìn)程指導(dǎo)小組支持人民以和平方式反對專制和軍隊的奪權(quán)運(yùn)動，特別是公民抗命運(yùn)動；(2)呼吁緬甸軍方立即、無條件釋放所逮捕的領(lǐng)導(dǎo)人和每一個抗議的人；(3)譴責(zé)對和平集會者采取任何形式的暴力行為；(4)和平進(jìn)程指導(dǎo)小組將暫停與軍方代表的政治對話；(5)和平進(jìn)程指導(dǎo)小組將與每個國家和國際組織合作，以推翻軍事獨(dú)裁統(tǒng)治，尋求解決國內(nèi)政治形勢的出路。參見[泰]邦拓·丹西翁：《民地武：緬甸的重要變量》，2021年3月18日，https://thaipublica.org/2021/03/pundop22/,訪問時間：2021年5月21日。

此次緬甸政府軍與民地武之間沖突大多是由于后者主動進(jìn)攻前者營地、哨所、運(yùn)輸補(bǔ)給線而引發(fā)的，與之前大都是由緬甸政府軍發(fā)動的攻擊形成了鮮明對比。2021年3月28日，克倫民族聯(lián)盟軍占領(lǐng)了緬甸政府軍第73軍的一個根據(jù)地，導(dǎo)致雙方發(fā)生激烈沖突，緬甸政府軍從空中和地面對克倫民族聯(lián)盟軍發(fā)起進(jìn)攻，沖突持續(xù)了兩天，造成近2000緬甸難民涌入泰國避難。(23)[泰]《克倫民族聯(lián)盟軍與緬政府軍持續(xù)激戰(zhàn)兩日，造成近2000緬甸人進(jìn)入泰國避難》，2021年3月28日，https://mgronline.com/local/detail/9640000029678,訪問時間：2021年8月31日。由于緬政府軍與民地武的矛盾由來已久，此次“政變”后雙方之間發(fā)生的各種大小沖突不僅會加重彼此的猜疑與戒備，還會導(dǎo)致之前為緩和關(guān)系所做的各種努力化為泡影。

盡管國家管理委員會掌握著國家內(nèi)政與外交大權(quán)，同時國內(nèi)抗議活動也有所緩和，但緬甸國內(nèi)所形成的兩個“平行政府”在很大程度上是社會分裂的映射，也是軍政府與民選政府之間對政權(quán)合法性與民心的爭奪。民地武與緬甸軍政府的沖突是民地武對緬甸軍方影響民主和解進(jìn)程的反應(yīng)?？傊?，無論是哪一種形式的對抗或競爭，都進(jìn)一步加劇了緬甸國內(nèi)政治勢力和利益集團(tuán)之間的政治分化與對立，導(dǎo)致彼此間的矛盾和利益更加難以調(diào)和與妥協(xié)。

二、東盟的契機(jī)

緬甸政治危機(jī)發(fā)生后，其國內(nèi)政治形勢的變化對地區(qū)安全和東盟的影響已明顯超出了緬甸“內(nèi)部事務(wù)”的范圍，更重要的是影響了東盟在國際社會中的信譽(yù)、形象和地位。政治危機(jī)發(fā)生后，國際社會對緬甸局勢的立場大致可分為兩種：一種是以美國、西歐為首的西方國家力圖通過外交譴責(zé)和制裁表達(dá)對緬甸“政變”的強(qiáng)烈不滿和反對，以此迫使軍政府屈服，釋放扣押人員，盡快恢復(fù)民主；另一種觀點認(rèn)為制裁無益于解決問題，主張以政治對話和協(xié)商方式解決危機(jī)，而不是干涉緬甸內(nèi)政。然而，聯(lián)合國、美國、歐盟等對緬甸國內(nèi)危機(jī)無論是采取公開批評、譴責(zé)還是制裁方式，對解決當(dāng)前緬甸政治危機(jī)并未奏效，也表明國際調(diào)解對解決緬甸政治危機(jī)作用有限。(24)李晨陽：《國際社會對緬甸國內(nèi)政治危機(jī)的調(diào)解為何難以奏效》，《世界知識》2021年第12期，第73頁。時至今日，上述兩種立場并未對緬甸政局產(chǎn)生實質(zhì)性影響。與此同時，國際社會將目光轉(zhuǎn)向了東盟，希望由東盟自己來處理“內(nèi)部事務(wù)”。2021年5月11日，聯(lián)合國發(fā)言人表示，聯(lián)合國秘書長鼓勵東盟迅速履行自己的承諾，并鼓勵國際社會支持東盟的努力，以結(jié)束緬甸軍方統(tǒng)治。(25)United Nations Secretary-General,“Statement Attributable to the Spokesperson for the Secretary-General-on Myanmar,”May 11,2021,https://www.un.org/sg/en/content/statement-attributable-the-spokesperson-for-the-secretary-general-myanmar-0,訪問時間：2021年5月17日。2021年10月15日，美國、英國、澳大利亞、新西蘭、加拿大、挪威、韓國和東帝汶八國發(fā)表聯(lián)合聲明表示“對緬甸吃緊的局勢深感擔(dān)憂”，呼吁緬甸當(dāng)局同亞細(xì)安特使“積極互動”。(26)《外長開特別會議討論緬甸政治危機(jī)外媒：亞細(xì)安不邀請敏昂萊出席峰會》，《聯(lián)合早報》2021年10月16日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211016-1203812,訪問日期：2021年10月19日。緬甸國內(nèi)政局的持續(xù)動蕩和國際社會的施壓迫使東盟采取措施應(yīng)對緬甸政治危機(jī)。

(一)東盟成員國的態(tài)度與立場

2021年2月24日，印尼外長蕾特諾、緬甸軍方任命的新外長吳溫納貌倫(Wunna Maung Lwin)和泰國外長敦·巴穆威奈舉行三邊會談。蕾特諾呼吁緬甸官員“優(yōu)先考慮緬甸人民的安全和福祉”，強(qiáng)調(diào)“所有東盟成員國尊重《東盟憲章》規(guī)定的原則的重要性”和“給予人道主義準(zhǔn)入和探訪(政治)拘留者的重要性。”泰國外交部表示，泰國堅持支持緬甸的和平與穩(wěn)定，并希望看到局勢改善。(27)“Myanmar Foreign Minister Visits Thailand,1st Visit Abroad since Coup,”February 25,2021,https://english.kyodonews.net/news/2021/02/07e40e446c05-breaking-news-myanmar-foreign-minister-visits-thailand-1st-visit-since-coup.html,訪問時間：2021年5月21日。危機(jī)發(fā)生后，盡管印度尼西亞表現(xiàn)出作為東盟“天然領(lǐng)導(dǎo)人”的角色，在東盟成員國之間積極開展穿梭外交。在訪問泰國之前，蕾特諾與東盟成員國文萊、柬埔寨、老撾、馬來西亞、菲律賓、新加坡和越南的外長以及澳大利亞、英國、中國、印度、日本和美國的外長舉行了一系列會談，然而收效甚微。

面對突發(fā)的緬甸政治危機(jī)，東盟內(nèi)部有兩種不同的意向：一種是持強(qiáng)硬態(tài)度，以文萊、新加坡、印尼、馬來西亞和菲律賓為代表，主張公開討論緬甸問題，要求緬甸軍政府釋放扣押人員，呼吁各方避免使用暴力，盡快恢復(fù)國內(nèi)民主進(jìn)程，希望東盟采取更積極的措施。例如，在2021年8月4日舉行的東盟外長會議上，新加坡和印尼再次呼吁釋放昂山素季，但被緬甸拒絕了。(28)“Brunei Foreign Minister Appointed ASEAN Special Envoy to Myanmar,”August 4,2021,https://www.irrawaddy.com/news/burma/brunei-foreign-minister-appointed-asean-special-envoy-to-myanmar.html,訪問時間：2021年8月6日。另一種是持模糊態(tài)度，即不表明立場或保持沉默，以泰國、老撾、柬埔寨和越南為代表。其主張除了發(fā)表措辭謹(jǐn)慎的東盟主席的關(guān)切聲明外，還避免譴責(zé)緬甸。(29)[泰]西哈薩·普格高：《“緬甸問題”對“東盟方式”的挑戰(zhàn)》，2021年4月24日，https://www.matichon.co.th/foreign/news_2688232,訪問時間：2021年6月20日。執(zhí)行五點共識的障礙之一是，東盟內(nèi)部在任命誰為特使以及特使的作用和任務(wù)方面缺乏共識。此外，據(jù)東盟內(nèi)部的幾位外交消息人士稱，印度尼西亞和泰國在此事上存在分歧。印尼最初傾向于由一名特使領(lǐng)導(dǎo)一個特別工作組，而泰國與鄰國緬甸關(guān)系密切，則力促由多名代表組成“主席之友”(friends of the chair)小組。(30)“Trying to Legitimize Myanmar’s Regime Can Only Backfire for China,”The Irrawaddy,June 7,2021,https://www.irrawaddy.com/opinion/editorial/trying-to-legitimize-myanmars-regime-can-only-backfire-for-china.html,訪問時間：2021年6月9日。印尼希望在穩(wěn)定緬甸局勢方面發(fā)揮作用，以顯示其有效性，并加強(qiáng)佐科總統(tǒng)等人的權(quán)力地位，而泰國希望“確保其與緬甸的邊境安全和商業(yè)利益得到保障?！?31)Siti Rahil and Chananthorn Kamjan,“Focus:ASEAN Deadlocked in Selection of Special Envoy to Myanmar,”July 7,2021,https://english.kyodonews.net/news/2021/07/fcb57b7aa094-focus-asean-deadlocked-in-selection-of-special-envoy-to-myanmar.html,訪問時間：2021年7月7日。簡言之，東盟各成員國在“堅持不干涉別國內(nèi)政的傳統(tǒng)”和“通過制裁政變領(lǐng)導(dǎo)人來保持聯(lián)盟信譽(yù)”兩種決策之間存在分歧。(32)熊超然：《印尼馬來菲律賓新加坡四國強(qiáng)硬施壓，將緬軍軍政府領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊排除在東盟峰會之外》，觀察者網(wǎng)，2021年10月19日，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_19_611420.shtml,訪問時間：2021年10月19日。

由于東盟內(nèi)部意見分歧導(dǎo)致的結(jié)果是，雖然印度尼西亞在推動外交倡議方面發(fā)揮了積極作用，但東盟的集體努力卻很少。觀察人士質(zhì)疑東盟是否能有效地影響緬甸的事態(tài)發(fā)展。盡管歐盟和美國加大對緬甸將領(lǐng)的制裁力度，但東盟卻難以形成統(tǒng)一戰(zhàn)線。(33)“ASEAN Envoys Arrive in Myanmar for Talks with Junta Chief,”June 3,2021,https://www.france24.com/en/live-news/20210603-asean-envoys-arrive-in-myanmar-for-talks-with-junta-chief,訪問時間：2021年6月9日。2021年11月14日，泰國副總理兼外長敦秘密訪問緬甸，并會見了軍方領(lǐng)導(dǎo)敏昂萊，更是在東盟內(nèi)部引起了巨大爭議。2022年1月，東盟輪值主席國柬埔寨首相洪森訪問緬甸，旨在落實五點共識，保持對話開放性，解決?；鹋c暴力，對緬實施人道主義援助，為東盟緬甸問題特使與有關(guān)各方接觸鋪平道路，以化解緬甸危機(jī)，雖然柬埔寨并不代表東盟，也無意賦予軍政府以合法性，(34)Sumathi Bala,“Cambodia Prime Minister’s Trip to Myanmar Was Not to Legitimize the Junta,Says Minister Delegate,”January 21,2022,https://www.cnbc.com/2022/01/21/cambodia-pm-hun-sens-trip-to-myanmar-not-legitimizing-junta-delegate.html,訪問時間：2022年2月22日。然而柬埔寨的“單邊行動”卻遭到了東盟部分國家的擔(dān)憂與質(zhì)疑。因為柬埔寨作為東盟輪值主席國，此訪會被視為代表東盟和對軍政府的認(rèn)可。(35)“Voices of Concern at ASEAN over Hun Sen’s Myanmar Visit,”January 14,2022,https://www.aljazeera.com/news/2022/1/14/concern-in-asean-over-cambodia-pms-myanmar-visit-malaysia-minister-says,訪問時間：2022年2月22日。

(二)東盟的行動

緬甸政治危機(jī)引起了東盟的高度重視，并在印尼主導(dǎo)下開展了一系列外交斡旋，其中東盟采取的兩個最重要的行動是召開東盟特別峰會和派遣駐緬特使與緬甸軍方接觸。

1.召開東盟特別峰會

為了協(xié)調(diào)東盟內(nèi)部意見，盡快解決緬甸國內(nèi)政治危機(jī)，2021年4月24日，東盟決定召開東盟特別峰會以討論緬甸當(dāng)前局勢及解決途徑。泰國學(xué)者指出，在東盟54年的歷史上，因“成員國國內(nèi)形勢令人十分擔(dān)憂”而舉行特別峰會尚屬首次。(36)[泰]西哈薩·普格高：《“緬甸問題”對“東盟方式”的挑戰(zhàn)》，2021年4月24日，https://www.matichon.co.th/foreign/news_2688232,訪問時間：2021年6月20日。盡管會議上部分東盟國家表達(dá)了向緬甸軍方明確施壓的態(tài)度，例如馬來西亞總理穆希丁·亞辛要求緬甸軍方停止對人民使用暴力，并呼吁釋放昂山素季以及其他被扣押的政治犯。印尼總統(tǒng)佐科表達(dá)了要求釋放民選領(lǐng)袖、向緬甸提供人道主義援助和派遣特使進(jìn)行協(xié)調(diào)的立場。泰國則提出了相對溫和的建議，泰國外長敦提議成立“主席之友”小組以協(xié)調(diào)緬甸危機(jī)，主張通過降低暴力等級、進(jìn)行人道主義援助、釋放被扣押人士和舉行對話的方式解決緬甸問題。(37)[泰]《在雅加達(dá)舉行的東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議上，泰國副總理兼外長以總理特別代表身份提出支持東盟解決緬甸問題的建議》，2021年4月25日，https://www.mfa.go.th/th/content/dpmfmthaiaseanleadersmeeting24apr2021-2?cate=5d5bcb4e15e39c306000683b,訪問時間：2021年5月17日。而峰會最終就緬甸局勢達(dá)成五點共識：第一，緬甸應(yīng)立即停止暴力，各方應(yīng)保持最大程度的克制；第二，有關(guān)各方應(yīng)以人民利益出發(fā)，展開建設(shè)性對話，尋求以和平方式解決問題；第三，設(shè)立一名東盟主席特使，同時在東盟秘書長協(xié)助下，為調(diào)解各方對話進(jìn)程提供便利；第四，東盟將通過人道主義援助和災(zāi)害管理協(xié)調(diào)中心向緬甸提供人道主義援助；第五，東盟主席特使和代表將訪問緬甸，并與有關(guān)各方會晤。(38)“Chairman’s Statement on the ASEAN Leaders’Meeting and Five-Point Consensus,”April 24,2021,https://asean.org/storage/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf,訪問時間：2021年10月20日。五點共識的達(dá)成表明東盟與緬甸形成了相互諒解與妥協(xié)，為日后解決緬甸政治危機(jī)奠定了良好基調(diào)。

2.東盟特使訪緬

2021年6月4日，根據(jù)此前雅加達(dá)峰會達(dá)成的共識，東盟秘書長林玉輝(Lim Jock Hoi)和文萊第二外交部長艾瑞萬以東盟特使身份會見緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊，旨在就緬甸目前的政治動蕩和內(nèi)亂進(jìn)行對話談判。此外，會議還討論了與緬甸在人道主義問題上的合作。但會談只是提供了一個雙方討論的大致綱要，并未談及更多細(xì)節(jié)問題。緬甸軍政府新聞辦公室表示，雙方就東盟特別峰會的結(jié)果交換了意見。緬甸軍方重申,昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟通過舞弊和違規(guī)行為贏得了2020年大選。緬甸還向東盟特使通報了在恢復(fù)和平與穩(wěn)定后舉行新選舉的計劃。(39)“ASEAN Representatives Meet with Myanmar Junta Leader,”June 4,2021,https://english.kyodonews.net/news/2021/06/1a5ccd5782d6-update1-asean-representatives-meet-with-myanmar-junta-leader.html,訪問時間：2021年6月9日。

而東盟特使與緬甸軍方的接觸引發(fā)了“民族團(tuán)結(jié)政府”的強(qiáng)烈不滿，認(rèn)為東盟也應(yīng)與其接觸，而不僅僅是與軍方接觸。2021年4月6日，“民族團(tuán)結(jié)政府”表示，它不再指望東盟能幫助緬甸，因為東盟只與緬甸軍政府接觸而忽視了它。“民族團(tuán)結(jié)政府”副外長吳莫佐烏(U Moe Zaw Oo)說，東盟必須與雙方都進(jìn)行接觸。東盟目前沒有與“民族團(tuán)結(jié)政府”進(jìn)行接觸，而只與軍政府領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行接觸。他說：“我們對東盟的努力不再有任何信心，我們也不抱任何期望?！笨雌饋怼皷|盟對他們的信譽(yù)沒有一個可靠的計劃?！?40)“Myanmar’s National Unity Govt‘No Longer Has Faith’in ASEAN ,”June 5,2021,https://www.irrawaddy.com/news/burma/myanmars-national-unity-govt-no-longer-has-faith-in-asean.html,訪問時間：2021年6月9日?！懊褡鍒F(tuán)結(jié)政府”在一次新聞發(fā)布會上表示，東盟領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該與其舉行會談，而不是與壓迫人民的軍政府舉行會談。“民族團(tuán)結(jié)政府”發(fā)言人薩薩表示，有關(guān)緬甸人民未來的外交對話和問題必須包括緬甸人民，任何談判都必須與代表平民的“民族團(tuán)結(jié)政府”舉行。(41)Zaini Majeed,“ASEAN Leaders Meet Myanmar’s Senior General Min Aung Hlaing for Dialogue on Envoy,”June 5,2021,https://www.republicworld.com/world-news/rest-of-the-world-news/asean-leaders-meet-myanmars-senior-general-min-aung-hlaing-for-dialogue-on-envoy.html,訪問時間：2021年6月17日。“任何關(guān)于緬甸人民未來的討論和會議都必須包括緬甸人民，必須傾聽他們的聲音。”(42)Jerry Harmer,“ASEAN Envoys Meet Myanmar Junta Leader to Press for Dialogue,”June 5,2021,https://apnews.com/article/myanmar-business-global-trade-eb277280603f65d4b3baca9509555548,訪問時間：2021年6月17日。

3.任命東盟緬甸問題特使

2021年8月4日，東盟舉行外長會議并正式任命艾瑞萬為東盟特使。東盟特使在緬甸的工作將包括在充分接觸有關(guān)各方的情況下建立信任和信心，并為落實五點共識提供明確的時間表。在此次東盟外長會議上，東盟外長們討論了緬甸最近的事態(tài)發(fā)展，并表達(dá)了他們對該國局勢的關(guān)切，包括有關(guān)死亡和暴力的報道。此外，會議還發(fā)表了聯(lián)合公報，就緬甸對五點共識的承諾，并及時接受和全面落實五點共識表示歡迎。東盟部長們注意到其對話伙伴對東盟“迅速和全面落實共識的努力”的支持。(43)“Brunei Foreign Minister Appointed ASEAN Special Envoy to Myanmar,”August 4,2021,https://www.irrawaddy.com/news/burma/brunei-foreign-minister-appointed-asean-special-envoy-to-myanmar.html,訪問時間：2021年8月6日。聯(lián)合國也認(rèn)為，東盟任命緬甸特使是落實2021年4月24日東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議通過的五點共識的重要一步。聯(lián)合國注意到東盟主席特使和聯(lián)合國秘書長特使的互補(bǔ)作用，期待繼續(xù)與東盟合作，對緬甸危機(jī)作出一致反應(yīng)。(44)“Secretary-General Welcomes ASEAN’s Appointment of Special Envoy on Myanmar,Saying United Nations Expects Continuing Cooperation in Quest for Coherent Response,”August 4,2021,https://www.un.org/press/en/2021/sgsm20843.doc.htm,訪問時間：2021年8月6日。歐盟對此次任命也持歡迎態(tài)度，表示支持東盟尋求和平解決當(dāng)前危機(jī)的努力，強(qiáng)調(diào)需要迅速、切實落實2021年4月24日東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會通過的五點共識。歐盟堅定地站在緬甸人民一邊，并準(zhǔn)備同東盟的其他伙伴一起協(xié)助特使，幫助緬甸開辟一條恢復(fù)民主的道路。(45)“Myanmar/Burma:Statement by the Spokesperson on the Appointment of an ASEAN Special Envoy,”August 4,2021,https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/102739/myanmarburma-statement-spokesperson-appointment-asean-special-envoy_en,訪問時間：2021年8月6日。

(三)東盟的作用與限度

盡管東盟領(lǐng)導(dǎo)人沒有全部出席雅加達(dá)特別峰會，但東盟特別峰會無論是對解決緬甸政治危機(jī)尋求出路，還是對東盟作為東南亞次區(qū)域合作組織都具有重要的政治意義。對緬甸軍方來說，敏昂萊可以利用此次機(jī)會從自身角度闡明“政變”原因，可以借機(jī)參加?xùn)|盟特別峰會以尋求支持和獲得東盟的理解，同時聽取東盟各國領(lǐng)導(dǎo)人的看法。在發(fā)表五點共識之前，東盟輪值國主席文萊代表會議發(fā)表了主席聲明，聲明稱東盟領(lǐng)導(dǎo)人就緬甸最新局勢的發(fā)展進(jìn)行了討論，對有報道稱死亡人數(shù)和使用暴力增加的局勢十分擔(dān)憂，東盟領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識到在促進(jìn)緬甸人民利益和生活方面應(yīng)發(fā)揮積極和建設(shè)性作用。(46)[泰]《對外方式：緬甸與東盟》，2021年5月3日，https://www.matichon.co.th/foreign/news_2701169,訪問時間：2021年5月17日。

緬甸政治危機(jī)對整個東南亞的地緣政治影響力構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。因此，對東盟而言，能否解決好當(dāng)前緬甸危機(jī)具有重要的地緣政治意義。其一，向外界展示東盟有能力解決和處理好“內(nèi)部事務(wù)”，防止外部勢力借緬甸政治危機(jī)干涉緬甸內(nèi)政和東盟內(nèi)部事務(wù)。1967年《曼谷宣言》就明確指出，成員國必須防止外部干涉，以確保國內(nèi)和地區(qū)穩(wěn)定。(47)Charles Dunst,“The Myanmar Coup As an ASEAN Inflection Point,”Journal of Indo-Pacific Affairs,August 2021,https://media.defense.gov/2021/Aug/26/2002840264/-1/-1/1/DUNST.PDF,訪問時間：2021年11月19日。此后，東盟力圖在涉及東盟“內(nèi)部事務(wù)”時都努力將外部力量排除在外，以便更好地維護(hù)東盟在國際和地區(qū)舞臺上的獨(dú)立性與自主性，進(jìn)而確保東盟在地區(qū)事務(wù)中的“中心地位”。如果東盟無法處理緬甸問題，那就意味著不能有效捍衛(wèi)其一直所聲稱的東盟“中心地位”的有效性。正如泰國總理巴育在出席東盟第38屆東盟峰會時所言，“緬甸問題能否妥善解決，考驗亞細(xì)安解決本區(qū)域內(nèi)部問題的能力?！?48)《李顯龍總理：強(qiáng)烈呼吁緬甸軍政府與亞細(xì)安特使合作》，《聯(lián)合早報》2021年10月27日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211027-1207265,訪問時間：2021年10月27日。東盟顯然是希望通過自身努力解決內(nèi)部問題以排除外界干涉。其二，東盟通過積極主動的政治接觸和外交斡旋與緬甸接觸，并恪守不干涉內(nèi)政原則，避免過度刺激緬甸，反映了東盟在努力維護(hù)集體團(tuán)結(jié)，防止內(nèi)部分裂。例如，在五點共識中，“東盟不僅沒有再次譴責(zé)‘政變’，也沒有要求敏昂萊立即將權(quán)力交還民選政府，也沒有明確譴責(zé)緬甸軍人對平民的襲擊?！?49)Vanessa Chong and Tanyalak Thongyoojaroen,“Beyond the Coup in Myanmar:The ASEAN Way Must Change,”May 14,2021,https://www.justsecurity.org/76126/beyond-the-coup-in-myanmar-the-asean-way-must-change/,訪問時間：2021年11月7日。因此此次東盟特別峰會的召開有點類似于20世紀(jì)90年代初期東盟對緬所采取的“積極接觸”政策，以阻止采取“使其難堪和孤立”的措施反對緬甸軍人集團(tuán)。(50)[加拿大]阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，王正毅、馮懷信譯，上海人民出版社，2004年，第153頁。

然而，從東盟對緬甸政治危機(jī)采取的行動和緬甸軍政府反應(yīng)以及緬甸國內(nèi)局勢來看，其效果是有限的，且東盟所發(fā)揮的作用與外界期望也相去甚遠(yuǎn)。更為重要的是，東盟在解決內(nèi)部問題時往往會因內(nèi)部分歧，缺乏統(tǒng)一立場和堅定意志而使效果大打折扣。

在政治危機(jī)發(fā)生后不久，由于東盟在呼吁緬甸軍政府釋放政治犯這個問題上缺乏強(qiáng)硬立場而引起了人權(quán)活動家和“政變”反對者的失望。(51)“Trying to Legitimize Myanmar’s Regime Can Only Backfire for China,”The Irrawaddy,June 7,2021,https://www.irrawaddy.com/opinion/editorial/trying-to-legitimize-myanmars-regime-can-only-backfire-for-china.html,訪問時間：2021年6月9日。雖然東盟特別峰會達(dá)成了五點共識，但東盟領(lǐng)導(dǎo)人要求立即釋放政治犯，并結(jié)束暴力和侵犯人權(quán)的行為與緬甸的談判陷入僵局。(52)Zaini Majeed,“ASEAN Leaders Meet Myanmar’s Senior General Min Aung Hlaing for Dialogue on Envoy,”June 5,2021,https://www.republicworld.com/world-news/rest-of-the-world-news/asean-leaders-meet-myanmars-senior-general-min-aung-hlaing-for-dialogue-on-envoy.html,訪問時間：2021年6月17日。緬甸部分媒體毫不掩飾對東盟的失望，指出不要對東盟抱有任何期望。(53)“Trying to Legitimize Myanmar’s Regime Can Only Backfire for China,”The Irrawaddy,June 7,2021,https://www.irrawaddy.com/opinion/editorial/trying-to-legitimize-myanmars-regime-can-only-backfire-for-china.html,訪問時間：2021年6月9日。另據(jù)日媒2021年7月6日報道，在任命緬甸特使問題上，東盟內(nèi)部出現(xiàn)了嚴(yán)重分歧。東盟目前有來自泰國、馬來西亞和印尼的三名候選人，但4月東盟特別峰會達(dá)成的五點共識中東盟只能任命一位東盟特使。一位東盟消息人士說，東盟特使的任命現(xiàn)在被推遲了，“因為一些國家，如印尼堅持他們的提名人應(yīng)該是特使?！?54)Siti Rahil and Chananthorn Kamjan,“Focus:ASEAN Deadlocked in Selection of Special Envoy to Myanmar,”July 7,2021,https://english.kyodonews.net/news/2021/07/fcb57b7aa094-focus-asean-deadlocked-in-selection-of-special-envoy-to-myanmar.html,訪問時間：2021年7月7日。直到2021年8月4日，東盟正式任命了緬甸問題的東盟特使，才結(jié)束了長達(dá)三個月的爭議。西方學(xué)者指出，東盟在解決緬甸政治危機(jī)時暴露了其內(nèi)部存在分歧和缺乏集體意愿的問題。(55)Brian Harding,Jason Tower,“Myanmar Coup Weakens Southeast Asia Security and Cooperation,”April 13,2021,https://www.usip.org/publications/2021/04/myanmar-coup-weakens-southeast-asia-security-and-cooperation,訪問時間：2021年11月7日。盡管國際社會對東盟任命緬甸問題特使持歡迎和支持態(tài)度，但僅憑東盟特使一己之力要在緬甸軍方和反對派各方之間達(dá)成和解，化解緬甸政治危機(jī)并非易事。東盟人權(quán)議員泰國委員會成員甲西·比羅亞(Kasit Piromya)表示，艾瑞萬必須確?！八粫蔀檐娬螒蛑械钠遄印保丛诰挼檐姺嚼^續(xù)其壓迫性統(tǒng)治的同時，利用東盟獲得國際合法性。(56)Jim Gomez and Eileen Ng,“ASEAN Ministers Pick Brunei Diplomat as Envoy to Myanmar,”August 4,2021,https://www.washingtonpost.com/world/asean-ministers-pick-brunei-diplomat-as-envoy-to-myanmar/2021/08/04/f2db2a5e-f4f8-11eb-a636-18cac59a98dc_story.html,訪問時間：2021年8月7日。

2021年9月4日，艾瑞萬向緬甸軍政府表達(dá)了與昂山素季會面的請求，但尚未得到回應(yīng)。(57)《東盟緬甸問題特使艾瑞萬呼吁緬甸全面停火四個月》，央視新聞網(wǎng)，2021年9月6日，http://m.news.cctv.com/2021/09/06/ARTIKX3udRQHi1QgT6qrd6lA210906.shtml,訪問時間：2021年9月8日。而東盟目前能對緬甸施壓的措施也極其有限。例如，直到2021年10月，鑒于緬甸軍政府對五點共識未采取任何行動，對東盟駐緬甸特使艾瑞萬要求會見昂山素季的請求也沒有做出直接回應(yīng)，東盟外長對緬甸軍政府的不作為表示失望，因此考慮不邀請敏昂萊出席2021年10月26-28日舉行的東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會。(58)《亞細(xì)安考慮不邀請敏昂萊出席月底領(lǐng)導(dǎo)人峰會》，《聯(lián)合早報》2021年10月7日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211007-1200863,訪問時間：2021年10月13日。令東盟感到沮喪的是，自達(dá)成五點共識至今，五點共識中真正得到落實的僅有一個，即東盟任命了緬甸問題特使，但也是東盟單方面努力的結(jié)果。而緬甸軍政府對五點共識和東盟的要求消極反應(yīng)使得東盟之前的外交努力大打折扣，同時再次表明東盟在處理緬甸政治危機(jī)上所起的作用有限。

三、突破“東盟方式”

如上文所述，能否妥善處理內(nèi)部事務(wù)對東盟而言具有重要的政治意義，但問題在于東盟以何種方式介入并妥善解決緬甸政治危機(jī)。換句話說，“東盟方式”實際上已成為東盟介入緬甸政治危機(jī)的最大障礙之一。因此，東盟如何突破“東盟方式”，以一種被東盟和緬甸均可接受的方式處理緬甸政治危機(jī)是東盟發(fā)揮建設(shè)性作用的關(guān)鍵。

(一)“東盟方式”的核心要義

歷史上，東南亞大多數(shù)國家都有被殖民經(jīng)歷，冷戰(zhàn)期間又被美蘇在地區(qū)的爭霸所裹挾。因此，對一直在大國競爭夾縫中生存的東南亞國家而言，對外部勢力始終保持高度警惕。1976年簽署的《東南亞友好合作條約》就有“互不干涉內(nèi)政”的原則。盡管有爭議，但“不干涉成員國內(nèi)部事務(wù)是東盟地區(qū)主義最為重要的原則”，而且“從一開始，不干涉原則就被融合在東盟的所有主要的政治聲明中”，并“禁止對成員國政府對待其人民的行動進(jìn)行批評，包括違反人權(quán)的行動在內(nèi)”。(59)[加拿大]阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，王正毅、馮懷信譯，上海人民出版社，2004年，第79-81頁。而東盟內(nèi)部關(guān)系也是建立在不干涉原則的基礎(chǔ)上:成員國不應(yīng)干涉彼此的內(nèi)政，也不應(yīng)支持鄰國的政治運(yùn)動。(60)Charles Dunst,“The Myanmar Coup as an ASEAN Inflection Point,”Journal of Indo-Pacific Affairs,August,2021,https://media.defense.gov/2021/Aug/26/2002840264/-1/-1/1/DUNST.PDF,訪問時間：2021年11月19日。經(jīng)過不斷實踐與調(diào)整，在處理內(nèi)部矛盾和分歧上，東盟形成了明顯有別其他地區(qū)組織的行為方式——“東盟方式”。它不是一個明確的定義，而是由多種描述性特征組合而成。它“是一種將國家主權(quán)放在首位、強(qiáng)調(diào)‘不干涉別國內(nèi)政’的區(qū)域合作方式的委婉說法?！?61)Vanessa Chong and Tanyalak Thongyoojaroen,“Beyond the Coup in Myanmar:The ASEAN Way Must Change,”May 14,2021,https://www.justsecurity.org/76126/beyond-the-coup-in-myanmar-the-asean-way-must-change/,訪問時間：2021年11月7日。其基本特征是成員國之間的協(xié)商一致、靈活性原則和政府間合作，(62)[加拿大]阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，王正毅、馮懷信譯，上海人民出版社，2004年，前言，第14頁。強(qiáng)調(diào)互不干涉原則，尋求妥協(xié)和共識。通過平等磋商，求同存異和達(dá)成共識，具有一定的靈活性和務(wù)實性。其“舒適性原則”，即不公開批評別國，不輕易使用懲罰性手段更受到成員歡迎。(63)梁志明、張錫鎮(zhèn)、韋民等：《東盟發(fā)展進(jìn)程研究——東盟四十年回顧與展望》，香港社會科學(xué)出版社，2008年，第3頁。其中，不干涉成員國內(nèi)政主要基于兩方面因素的考慮：一是東南亞國家的多樣性；另一個是殖民主義和西方干涉主義的經(jīng)歷，但根本原因是東盟國家并不想干預(yù)他國的內(nèi)政以避免他國干涉自己的內(nèi)政。(64)[菲]魯?shù)婪颉.塞韋里諾：《東南亞共同體建設(shè)探源：來自東盟前任秘書長的洞見》，王玉主等譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第79頁。同時，不干涉內(nèi)政也有助于保護(hù)東盟成員國免受可能來自西方的人權(quán)批評。(65)Charles Dunst,“The Myanmar Coup as an ASEAN Inflection Point,”Journal of Indo-Pacific Affairs,August 2021,https://media.defense.gov/2021/Aug/26/2002840264/-1/-1/1/DUNST.PDF,訪問時間：2021年11月19日。

強(qiáng)調(diào)協(xié)商一致、不干涉成員內(nèi)政的“東盟方式”既符合東南亞國家的歷史經(jīng)歷，也契合彼此的外交文化，并有效化解了彼此之間的矛盾與沖突。該外交沖突管理方式因而得到成員國的一致認(rèn)同，從而使得“東盟方式”“因其對成員國和平與穩(wěn)定的貢獻(xiàn)而受到強(qiáng)烈擁護(hù)的一種意識形態(tài)”。(66)Vanessa Chong and Tanyalak Thongyoojaroen,“Beyond the Coup in Myanmar:The ASEAN Way Must Change,”May 14,2021,https://www.justsecurity.org/76126/beyond-the-coup-in-myanmar-the-asean-way-must-change/,訪問時間：2021年11月7日。

(二)打破“東盟方式”

在東盟成立初期及其之后的發(fā)展歷程中，“東盟方式”有力地促進(jìn)了東盟的擴(kuò)容與東盟一體化進(jìn)程。然而，隨著東盟一體化的推進(jìn)和東盟內(nèi)部國家之間相互依賴增強(qiáng)，“東盟方式”的弊端也日益顯露出來，并成為東盟有效應(yīng)對威脅地區(qū)穩(wěn)定的主要障礙，還普遍被外界認(rèn)為是東盟在處理內(nèi)部事務(wù)時效率不高的主因。“東盟方式”作為組織機(jī)制和決策程序，具有非正式性、非制度化的特點，缺乏約束力與監(jiān)督機(jī)制。(67)梁志明、張錫鎮(zhèn)、韋民等：《東盟發(fā)展進(jìn)程研究——東盟四十年回顧與展望》，香港社會科學(xué)出版社，2008年，第5頁?！皷|盟的最大問題在于對任何決策沒有強(qiáng)制力，對決定的實施沒有監(jiān)督，同時也沒有制裁。”(68)[新加坡]馬凱碩、孫合記：《東盟奇跡》，翟崑、王麗娜等譯，北京大學(xué)出版社，2017年，第203-204頁。換言之，缺乏有效的制度監(jiān)控和強(qiáng)制性的執(zhí)行規(guī)則是“東盟方式”最大的缺點和弱點之一。另外，對東盟而言，不干涉內(nèi)政原則還必須要考慮到《東盟憲章》里規(guī)定的各種原則，包括民主、人權(quán)、善治和法理原則。(69)[泰]西哈薩·普格高：《“緬甸問題”對“東盟方式”的挑戰(zhàn)》，2021年4月24日，https://www.matichon.co.th/foreign/news_2688232,訪問時間：2021年6月20日。因此，對此次緬甸危機(jī)，有些成員主張對緬甸采取強(qiáng)硬立場，但也有部分東盟國家保持模棱兩可或沉默態(tài)度，不能不說沒有對不干涉內(nèi)政這一原則的考慮。

然而，緬甸對五點共識的消極反應(yīng)，對東盟國際信譽(yù)產(chǎn)生了消極影響，迫使東盟采取了之前未曾有過的“干預(yù)”措施和力度。2021年10月16日，輪值主席國文萊的一份聲明稱，10月15日舉行的東盟緊急會議決定，將敏昂萊排除在10月26-28日東盟峰會之外，并將邀請緬甸非政治人物參加峰會。東盟的決定也被解讀為敏昂萊自2月1日對緬甸進(jìn)行軍事接管以來受到的最嚴(yán)厲譴責(zé)，也被認(rèn)為是“史無前例”的。因為按照以往慣例，該集團(tuán)(指東盟)會避免干涉其成員國事務(wù)。(70)李麗：《東盟峰會拒邀緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)人出席，緬方：美歐干涉》，觀察者網(wǎng)，2021年10月18日，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_18_611259.shtml,訪問時間：2021年10月18日。因此，將敏昂萊排除在峰會之外對東盟來說是個重大問題，是對不干涉成員國內(nèi)政的一次破例。菲律賓外交部長洛欽在會議前表示，東盟無法再在緬甸問題上保持中立立場，標(biāo)志著一向不干涉成員國內(nèi)政的亞細(xì)安，立場出現(xiàn)轉(zhuǎn)變?！?71)《亞細(xì)安將邀請緬甸一名非政治人物出席峰會》，《聯(lián)合早報》2021年10月17日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211017-1204106,訪問時間：2021年10月19日?！霸摏Q定打破了東盟數(shù)十年來堅持接觸和不干涉成員國國內(nèi)事務(wù)的政策?！?72)熊超然：《印尼馬來菲律賓新加坡四國強(qiáng)硬施壓，將緬軍軍政府領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊排除在東盟峰會之外》，觀察者網(wǎng)，2021年10月19日，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_19_611420.shtml,訪問時間：2021年10月20日。“這次是亞細(xì)安首次因某個成員國內(nèi)政問題而采取應(yīng)對行動。”(73)《緬軍領(lǐng)導(dǎo)人誓言“盡可能”配合落實亞細(xì)安五點共識》，《聯(lián)合早報》2021年10月25日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211025-1206595,訪問時間：2021年10月27日。緬甸軍政府批評亞細(xì)安的決定違背了該組織向來不干預(yù)成員國內(nèi)政的立場。(74)《稱致力于恢復(fù)和平民主敏昂萊將社會動亂歸咎于反對派》，《聯(lián)合早報》2021年10月19日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211019-1204677,訪問時間：2021年10月19日。與此同時，針對緬甸人權(quán)危機(jī)的不斷惡化，馬來西亞外交部長賽富丁認(rèn)為，亞細(xì)安應(yīng)該重新審視成員國互不干預(yù)的原則,并強(qiáng)調(diào)緬甸的問題固然是地方和國家性質(zhì)，但也對區(qū)域造成了影響，不能把互不干預(yù)原則當(dāng)成回避問題的擋箭牌。(75)《緬甸人權(quán)危機(jī)不斷惡化馬國外長：亞細(xì)安應(yīng)重新審視成員國互不干預(yù)原則》，《聯(lián)合早報》2021年10月22日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211022-1205690,訪問時間：2021年10月24日。

除了緬甸軍政府不嚴(yán)格履行五點共識外，來自國際社會的壓力也是促使東盟對緬甸態(tài)度強(qiáng)硬的另一個重要原因。國際社會“要求東盟對緬甸未能采取協(xié)商步驟結(jié)束暴力、允許人道主義援助以及與反對派展開對話等事采取更強(qiáng)硬的立場?！?76)熊超然：《印尼馬來菲律賓新加坡四國強(qiáng)硬施壓，將緬軍軍政府領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊排除在東盟峰會之外》，觀察者網(wǎng)，2021年10月19日，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_19_611420.shtml,訪問時間：2021年10月20日。東盟在此壓力下，通過上述集體行動對緬甸施壓，并起到了一定的效果。2021年10月18日，緬甸看守政府宣布，將釋放5600多名2021年2月份以來被逮捕的抗議者，是緬甸軍政府自8個月前掌權(quán)以來做出的最重大讓步。(77)李麗：《緬軍“最大讓步”釋放5600多名示威者，專家：估計沒她》，觀察者網(wǎng)，2021年10月19日，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_19_611390.shtml,訪問時間：2021年10月19日。顯然，對于一貫采取“東盟方式”來解決問題的東盟來說，此次在緬甸問題上態(tài)度的轉(zhuǎn)變表明其正在修正“東盟方式”，是對“東盟方式”的一次大膽嘗試與突破。東盟希望通過以這種方式向緬甸軍政府發(fā)出強(qiáng)硬的信號，即不執(zhí)行東盟共識會受到東盟的“孤立”，也反映出東盟在試圖打破“東盟方式”。東盟前秘書長魯?shù)婪颉.塞韋里諾指出，東盟在以下兩種情況下會傾向于干預(yù)成員國的“內(nèi)部事務(wù)”：一是一國的形勢對另外兩個或者更多成員國具有負(fù)面影響；二是存在實質(zhì)性違反議定的共同規(guī)范和價值觀的情況。(78)[菲]魯?shù)婪颉.塞韋里諾：《東南亞共同體建設(shè)探源：來自東盟前任秘書長的洞見》，王玉主等譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第82頁。從此次東盟對緬甸的“干涉”可以看出東盟成員國更多是出于對后者的考慮，即緬甸不遵守五點共識這一“共同的價值規(guī)范與集體準(zhǔn)則”。泰國學(xué)者也認(rèn)為，東盟可能必須重新評估互不干預(yù)內(nèi)政的原則。(79)《亞細(xì)安壓力下緬政府釋放逾5600政治犯》，《聯(lián)合早報》2021年10月20日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211020-1204981,訪問時間：2021年10月20日。東盟的目的在于一方面向緬甸進(jìn)行政治和外交施壓，獲得會見昂山素季和其他反對派的機(jī)會，幫助緬甸各方建立和樹立信心，促進(jìn)危機(jī)的解決和各方的和解，重振國際社會對東盟“中心地位”的信心；另一方面回應(yīng)國際社會就東盟對緬甸政治危機(jī)“無所作為”的質(zhì)疑，以維護(hù)東盟的國際信譽(yù)。若東盟表現(xiàn)得“軟弱無力”甚至可有可無，那么將對東盟國際形象和信譽(yù)造成極其負(fù)面影響，不但會嚴(yán)重削弱東盟在地區(qū)事務(wù)中的“中心地位”，而且對東盟一體化建設(shè)也會直接造成消極影響。因此，對東盟來說，“這是維護(hù)亞細(xì)安信譽(yù)的艱難但是必要的決定。”(80)《亞細(xì)安將邀請緬甸一名非政治人物出席峰會》，《聯(lián)合早報》2021年10月17日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211017-1204106,訪問時間：2021年10月19日。

(三)有限介入與有限妥協(xié)

東盟決定不邀請敏昂萊參加?xùn)|盟峰會的決定在東盟歷史上是首次，表明成員國因內(nèi)政問題而引起了東盟的介入，打破了其不干涉成員國內(nèi)政的傳統(tǒng)。其原因基于以下三個方面：一是東盟五點共識未取得任何實質(zhì)性進(jìn)展；二是緬甸國內(nèi)人權(quán)問題不斷惡化；三是國際社會的壓力。在東盟成員國中，馬來西亞、印尼、新加坡和菲律賓一直堅持采取強(qiáng)有力的措施解決緬甸問題。盡管東盟政界和學(xué)界不少人士認(rèn)為東盟已超越了不干涉成員國內(nèi)政的底線，但需要強(qiáng)調(diào)的是這只是在一定程度上修正了“東盟方式”，并未從根本上突破不干涉內(nèi)政原則的底線。如果完全突破不干涉內(nèi)政，那也就意味著今后有可能會運(yùn)用到東盟成員國身上，是各國所不能接受的。在第39屆東盟峰會上，文萊蘇丹博爾基亞表示，峰會堅定地維護(hù)了《亞細(xì)安憲章》原則，包括不干預(yù)成員國內(nèi)政。(81)范曉琪：《文萊蘇丹：緬甸是亞細(xì)安不可或缺成員身份不因缺席峰會受質(zhì)疑》，《聯(lián)合早報》2021年10月29日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211029-1207998,訪問時間：2021年10月31日。同時，鑒于緬甸地緣戰(zhàn)略位置的重要性，如果過度干預(yù)其內(nèi)政，有可能將其逼入更加孤立的境地而影響到整個東盟的團(tuán)結(jié)。隨之而來的是必定會對東盟一體化建設(shè)、區(qū)域合作產(chǎn)生負(fù)面影響。重要的是將對東盟一直所強(qiáng)調(diào)的東盟“中心地位”造成不可挽回的影響。更為嚴(yán)重的是，如果東盟被證實不能解決內(nèi)部問題，可能會給域外勢力提供干涉的機(jī)會。屆時東盟將可能會面臨緬甸成為大國競爭與對抗舞臺的局面。(82)[泰]西哈薩·普格高:《“緬甸問題”對“東盟方式”的挑戰(zhàn)》，2021年4月24日，https://www.matichon.co.th/foreign/news_2688232,訪問時間：2021年6月20日。東盟輪值主席國文萊強(qiáng)調(diào)，雖然緬甸缺席了此次峰會，但其作為東盟成員國的身份不會受到質(zhì)疑。(83)范曉琪：《文萊蘇丹：緬甸是亞細(xì)安不可或缺成員身份不因缺席峰會受質(zhì)疑》，《聯(lián)合早報》2021年10月29日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211029-1207998,訪問時間：2021年10月31日。印尼加札馬達(dá)大學(xué)國際關(guān)系專家穆哈迪·蘇吉奧諾(Muhadi Sugiono)認(rèn)為，盡管東盟特別峰會可以認(rèn)為是一個“突破”，但鑒于其長期不干涉成員國內(nèi)部事務(wù)的政策,該集團(tuán)將很難采取強(qiáng)硬立場反對緬甸軍政府。(84)Siti Rahil and Chananthorn Kamjan,“Focus:ASEAN Deadlocked in Selection of Special Envoy to Myanmar,”July 7,2021,https://english.kyodonews.net/news/2021/07/fcb57b7aa094-focus-asean-deadlocked-in-selection-of-special-envoy-to-myanmar.html,訪問時間：2021年7月7日。由此可見，東盟對緬甸政治危機(jī)的干預(yù)是有限度的干涉。

對緬甸軍政府而言，盡管對東盟打破“東盟方式”，干涉其內(nèi)政表達(dá)了強(qiáng)烈不滿與遺憾，但還是做出了一定的妥協(xié)與讓步。例如，釋放了5636名政治犯被認(rèn)為是緬甸軍政府做出的最大讓步，反映了東盟的施壓起到了一定的效果。然而，緬甸軍政府的妥協(xié)也是有限度，其拒絕東盟特使要求會見昂山素季，拒絕釋放昂山素季或其他重要官員，表明緬甸軍政府并未做出實質(zhì)性的讓步和妥協(xié)。西方學(xué)者認(rèn)為，釋放緬甸合法選舉產(chǎn)生的政治領(lǐng)導(dǎo)人，并將權(quán)力分享。否則，現(xiàn)狀不會改變或改善。(85)李麗：《緬軍“最大讓步”釋放5600多名示威者，專家：估計沒她》，觀察者網(wǎng)，2021年10月19日，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_19_611390.shtml,訪問時間：2021年10月19日。此外，在釋放了5600多名政治犯之后，又有110人重新被扣押，(86)《維權(quán)組織：釋放5000多政治犯后緬軍方重新逮捕逾百人》，《聯(lián)合早報》2021年10月23日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211023-1206039,訪問時間：2021年10月23日。目前仍有至少7300人因參與反政變示威而被扣押。(87)《稱致力于恢復(fù)和平民主敏昂萊將社會動亂歸咎于反對派》，《聯(lián)合早報》2021年10月19日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211019-1204677,訪問時間：2021年10月19日。由此可見，緬甸軍政府迫于東盟和外界壓力做出了一定的妥協(xié)和讓步，但不是實質(zhì)性的讓步，只是有限的妥協(xié)以對東盟和外部國際社會的回應(yīng)。

盡管東盟和緬甸都只是做了有限的干預(yù)和有限的讓步，但這可能預(yù)示著對未來東盟政治外交產(chǎn)重要影響。正如東盟前秘書長所言，東盟已經(jīng)歷了半個世紀(jì)，隨著地區(qū)和世界的巨變，“東盟方式”必須隨之改變，既非全部，也非大部分改變……但必須對東盟人民的需要作出回應(yīng)。(88)[菲]魯?shù)婪颉.塞韋里諾：《東南亞共同體建設(shè)探源：來自東盟前任秘書長的洞見》，王玉主等譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第35頁。今后東盟成員國因國內(nèi)問題而對東盟信譽(yù)和地位產(chǎn)生不利影響，那么東盟可能會采取有限介入的方式促使成員國做出改變，將對個別成員國特別是東盟跨境問題的治理產(chǎn)生積極作用。(89)例如環(huán)境問題和跨境煙霾治理等，參見馬銀?！秴^(qū)域治理視域下的東盟環(huán)境問題》，《南亞東南亞研究》2021年第1期。此外還包括跨國犯罪、非法移民、非法勞工、難民、自然災(zāi)害、疾病傳播等非傳統(tǒng)安全問題。而東盟成員國在解決國內(nèi)問題時也會對東盟的反應(yīng)有所顧慮，不會再拿不干涉原則或“東盟方式”作為擋箭牌來回避東盟的干預(yù)。從這個意義上說，此次東盟對緬甸問題的處理具有積極的政治意義。

(四)緬甸自身的變革與合作

2010年緬甸通過大選選出民選政府之后，有學(xué)者稱贊道：“緬甸實現(xiàn)從軍人執(zhí)政到民主制的和平轉(zhuǎn)型堪稱是當(dāng)代的一個奇跡?！?90)[新加坡]馬凱碩、孫合記：《東盟奇跡》，翟崑、王麗娜等譯，北京大學(xué)出版社，2017年，第166頁。然而，2021年2月1日的政治危機(jī)再次打亂了緬甸原來的民主化進(jìn)程。不管是國際社會的批評、譴責(zé)和制裁，還是東盟的集體協(xié)商與外交行動，對緬甸局勢的改變都顯得微弱而無力，效果也不如人意。究其原因，緬甸問題的根本解決還在于緬甸自身的變革。

第一，緬甸軍方始終自主決定國內(nèi)的政治議程。2021年5月，敏昂萊在接受鳳凰衛(wèi)視專訪時表示，鑒于2020年大選有明顯舞弊現(xiàn)象，軍方依照憲法對國家進(jìn)行過渡性管理。認(rèn)為“軍事政變”不是形容2021年2月份緬甸突發(fā)事件的正確用語。至于是否會修改憲法，敏昂萊表示，修改憲法必須要符合人民的意愿?！拔覀兿胍獙崿F(xiàn)的是以多黨民主制和邦聯(lián)制為基礎(chǔ)的聯(lián)邦國家。如果形勢允許，我們希望一年之內(nèi)就實現(xiàn)這一點，不行就推遲六個月?！?91)《敏昂萊接受鳳凰專訪：緬甸不是“軍事政變”媒體夸大傷亡數(shù)據(jù)》，鳳凰網(wǎng)，2021年5月21日，https://news.ifeng.com/c/86QsBSRodej,訪問時間：2021年6月8日。另據(jù)日本公共廣播公司表示，敏昂萊似乎暗示，軍事統(tǒng)治只是暫時的，以期獲得反政變抗議者和國際社會的理解。(92)Riya Baibhawi,“Myanmar Military Leader Expresses Intention to Shift to Civilian Rule in‘12 to 18 Months’,”May 23,2021,https://www.republicworld.com/world-news/rest-of-the-world-news/asean-leaders-meet-myanmars-senior-general-min-aung-hlaing-for-dialogue-on-envoy.html,訪問時間：2021年6月9日。2021年8月1日，緬甸成立了由國家管理委員會主席兼陸軍總司令敏昂萊將軍領(lǐng)導(dǎo)的看守政府，并擔(dān)任總理。敏昂萊將軍宣布，緬甸計劃在2023年下半年舉行新的大選，預(yù)計將持續(xù)6個月的準(zhǔn)備工作，將于2023年8月完成。他承諾2023年年底前將舉行自由公正的多黨大選，強(qiáng)調(diào)緬甸要恢復(fù)民主，并表示愿意在東盟框架內(nèi)與東盟合作，包括與東盟緬甸問題特使進(jìn)行對話。(93)“Myanmar Forms Interim Government,”August 1,2021,https://vovworld.vn/en-US/news/myanmar-forms-interim-government-1010685.vov,訪問時間：2021年8月2日?！癕yanmar Sets up a Caretaker Government,Min Aung Lai,Stresses that Democracy Will be Restored-RTHK,”August 1,2021,https://uaenews.ekumkum.com/myanmar-sets-up-a-caretaker-government-min-aung-lai-stresses-that-democracy-will-be-restored-rthk/,訪問時間：2021年8月2日。截至2022年9月，緬甸軍政府也先后5次對昂山素季進(jìn)行審判，累計判處她20年監(jiān)禁。(94)《昂山素季因選舉舞弊再增3年刑期，累計已達(dá)20年》，中國青年網(wǎng)，2022年9月2日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1742844126738579016&wfr=spider&for=pc,訪問時間：2022年9月12日。

第二，緬甸軍方對東盟和外界壓力持消極態(tài)度。2021年6月，敏昂萊在會見東盟特使時表示，當(dāng)“局勢恢復(fù)正常”時，軍政府將舉行新的選舉，軍政府此前曾表示將在兩年內(nèi)舉行選舉。4月東盟特別會議聲明呼吁“立即停止暴力”并由地區(qū)特使訪問緬甸，但敏昂萊在后來的電視采訪中表示，緬甸尚未準(zhǔn)備好接受該計劃。(95)“Asean Envoys Meet Leader of Myanmar Junta,”June 5,2021,https://www.dawn.com/news/1627571,訪問時間：2021年6月17日。外界認(rèn)為東盟特使將于5月中旬訪問緬甸，但緬甸軍政府對盡早接受這一安排表示了消極態(tài)度。緬甸曾表示，只有在“國內(nèi)局勢恢復(fù)穩(wěn)定”時，才會“認(rèn)真考慮東盟領(lǐng)導(dǎo)人提出的建設(shè)性建議”，為派遣特使做出安排可能有些棘手。(96)“ASEAN Representatives Meet with Myanmar Junta Leader,”June 4,2021,https://english.kyodonews.net/news/2021/06/1a5ccd5782d6-update1-asean-representatives-meet-with-myanmar-junta-leader.html,訪問時間：2021年6月9日。而緬甸軍方在東盟特別峰會后并未表現(xiàn)出實施五點共識的意愿，而是重申了自己完全不同的恢復(fù)秩序和民主的計劃。緬甸軍方缺乏行動令包括印度尼西亞、馬來西亞和新加坡在內(nèi)的東盟最有發(fā)言權(quán)的成員感到沮喪。(97)“Russia Supports ASEAN Consensus on Myanmar Crisis,”July 7,2021,https://ondequando.com/2021/07/06/russia-supports-asean-consensus-on-myanmar-crisis-asean-news/,訪問時間：2021年7月7日。到目前為止，緬甸軍政府對東盟特別峰會達(dá)成的五點共識都沒有做出明確承諾，也未采取任何實質(zhì)性行動。在東盟任命緬甸特使一事上，緬甸軍方也沒有感到在特使問題上采取任何行動的壓力。(98)Siti Rahil and Chananthorn Kamjan,“Focus:ASEAN Deadlocked in Selection of Special Envoy to Myanmar,”July 7,2021,https://english.kyodonews.net/news/2021/07/fcb57b7aa094-focus-asean-deadlocked-in-selection-of-special-envoy-to-myanmar.html,訪問時間：2021年7月7日。

第三，緬甸軍方對東盟和外界壓力持強(qiáng)硬立場。2021年8月4日艾瑞萬被任命緬甸問題特使至今也未能訪問緬甸。10月初緬甸對東盟特使訪緬一事的要求給予了強(qiáng)硬回應(yīng)。緬甸國家管理委員會發(fā)言人佐敏吞要求東盟緬甸問題特使除了五點共識之外，避免提出新建議。并就已達(dá)成的共識提出三點要求，分別是要求東盟緬甸問題特使按照達(dá)成的五點共識履行任務(wù)；呼吁東盟特使在執(zhí)行任務(wù)時，尊重一個國家的自由、主權(quán)平等和不干涉內(nèi)政；東盟特使來緬時只允許會見法律范圍內(nèi)的相關(guān)人士，不允許會見被劃定為“恐怖組織”的人士。(99)《本月東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會或不邀請敏昂萊大將參加？緬甸軍方態(tài)度強(qiáng)硬》，《緬甸金鳳凰報》2021年10月7日，https://www.mmgpmedia.com/static/content/YW/2021-10-07/895726046086049792.html,訪問時間：2021年10月13日。敏昂萊在2021年10月18日的電視演講中表示，艾瑞萬提出的一些要求(指會見昂山素季)沒有商量余地。(100)《稱致力于恢復(fù)和平民主敏昂萊將社會動亂歸咎于反對派》，《聯(lián)合早報》2021年10月19日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211019-1204677,訪問時間：2021年10月19日。對于東盟決定不邀請敏昂萊參加10月26-28日東盟峰會的決定，緬甸也做出了強(qiáng)硬回應(yīng)，認(rèn)為“關(guān)于緬甸代表權(quán)問題的討論和決定是在沒有達(dá)成共識的情況下進(jìn)行的，違背了東盟的目標(biāo)”，“是美國和歐盟代表向東盟其他領(lǐng)導(dǎo)人施壓，才導(dǎo)致其軍方領(lǐng)導(dǎo)人被排除在東盟峰會之外?！?101)李麗：《東盟峰會拒邀緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)人出席，緬方：美歐干涉》，觀察者網(wǎng)，2021年10月18日，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_18_611259.shtml,訪問時間：2021年10月18日。緬甸拒絕了東盟要求其派一名非政治代表參加?xùn)|盟峰會的要求，首次缺席了自加入東盟以來的東盟峰會。11月2日，緬甸軍方高級官員再次重申了不會讓東盟特使與昂山素季會面的立場。(102)《緬甸軍政府重申不讓亞細(xì)安特使見翁山淑枝》，《聯(lián)合早報》2021年11月4日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211104-1210038,訪問時間：2021年11月4日。

由此可見，緬甸軍政府對自身外交自主權(quán)保持著高度警惕，嚴(yán)防外部力量包括東盟在內(nèi)對自己內(nèi)政的干涉。因此，緬甸政治危機(jī)的解決關(guān)鍵在于緬甸自身作出調(diào)整與改變，即根據(jù)自身政權(quán)屬性、國內(nèi)政治利益集團(tuán)和國內(nèi)外形勢尋求解決問題的出路，外界的努力作用有限。當(dāng)然，這并不是否定東盟以及國際社會的外交協(xié)調(diào)與努力，東盟應(yīng)該在說服緬甸政府尋求政治解決方案方面發(fā)揮更大的作用，以此作為避免國家失敗的最后機(jī)會。(103)Brian Harding,Jason Tower,“Myanmar Coup Weakens Southeast Asia Security and Cooperation,”April 13,2021,https://www.usip.org/publications/2021/04/myanmar-coup-weakens-southeast-asia-security-and-cooperation,訪問時間：2021年11月7日。而緬甸軍政府也不應(yīng)拒絕外界的幫助，如果繼續(xù)拒絕國際社會的聲音，那么必定會使緬甸處于更加孤立的境地。

結(jié) 語

緬甸在軍事統(tǒng)治下停滯了50年，導(dǎo)致國際社會的孤立和制裁，而2021年的這場“政變”中斷了緬甸10年來在民主方面的緩慢進(jìn)展。因政治危機(jī)產(chǎn)生的外溢效應(yīng)顯然對東盟產(chǎn)生了復(fù)雜的影響。為此，東盟就緬甸危機(jī)采取的一系列外交行動和舉行東盟特別峰會表明，一方面，東盟希望通過“東盟方式”處理內(nèi)部問題；另一方面，將域外大國或國際組織排除在外，不使其介入東盟“內(nèi)部事務(wù)”。在解決緬甸政治危機(jī)過程中，東盟也經(jīng)歷從不干涉到有限干涉的轉(zhuǎn)變。從東盟特別峰會所達(dá)成的五點共識可以看出，東盟并未跨越不干涉成員內(nèi)政這一條紅線，最明顯的就是在五點共識中東盟并未要求緬甸軍政府釋放政治犯，也未采取強(qiáng)硬措辭批評其行為，反映了東盟在處理內(nèi)部問題時照顧到了各方關(guān)切和小心謹(jǐn)慎的態(tài)度。但是2021年10月15日東盟外長緊急會議決定不邀請敏昂萊參加?xùn)|盟峰會，反映了東盟正在突破“東盟方式”，通過向緬甸施壓迫使其做出妥協(xié)和讓步，表明東盟在內(nèi)外環(huán)境的共同作用下，為了維護(hù)東盟的國際地位和信譽(yù)，有限度地突破了不干涉成員內(nèi)政的原則。

對于此次緬甸政治危機(jī)，東盟首次對“東盟方式”進(jìn)行了有限度的突破，向外界展示了其維護(hù)自身在地區(qū)事務(wù)中“中心地位”的決心和意志，以東盟自己的方式化解緬甸危機(jī)，并對外展示東盟有能力解決和處理好“內(nèi)部事務(wù)”，也是對“東盟方式”的一種突破性嘗試與革新。但問題在于，東盟此次違背協(xié)商一致原則，干涉緬甸內(nèi)政也只是有限度的突破，并未從根本上進(jìn)行改革，因此發(fā)揮的作用也必將是有限的。緬甸對東盟的“干涉”做出的回應(yīng)也只是有限的讓步和妥協(xié)就是最好的證明。不過，東盟此次對緬甸問題的處理首次打破了不干涉內(nèi)政原則，對于未來東盟及其成員國解決內(nèi)部各種問題具有積極的政治意義。今后如何進(jìn)一步調(diào)整和修正“東盟方式”，也將是對東盟政治智慧的最大考驗與挑戰(zhàn)。再有，無論是東盟還是國際社會以及地區(qū)大國，都只是解決緬甸政治危機(jī)的外部因素，緬甸問題的根本解決還將取決于緬甸自身。換言之，只有緬甸通過自身的變革與調(diào)適進(jìn)而找到適合本國發(fā)展的現(xiàn)實路徑，才是解決緬甸政治危機(jī)的根本出路。