劉世錦

第十三屆全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任

【編者按】2021 年深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想研討會(huì)，以“深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想 努力建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國”為主題，于2021 年12 月28 日在四川省成都市舉行。第十三屆全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦出席會(huì)議并作主旨演講。在此全文刊發(fā)，以饗讀者。

2020 年9 月，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上提出碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，在國內(nèi)外產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。這既是中國作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國的鄭重承諾，又體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。

分步驟實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，將會(huì)全面推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型。概而言之，這將會(huì)帶來一次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，一個(gè)重大的技術(shù)創(chuàng)新和投資機(jī)遇，一場配套的制度變革和創(chuàng)新，一次生活方式、生產(chǎn)方式、發(fā)展理念、發(fā)展方式的系統(tǒng)性重大變革。

不容否認(rèn)，對(duì)我國而言，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)是一個(gè)前所未有的挑戰(zhàn)。我國人均碳排放已經(jīng)超過7 噸，在碳達(dá)峰前其增長不會(huì)超過10%。而我國確定的發(fā)展目標(biāo)是，到2035 年，人均收入要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，大概為3 萬～4 萬美元。也就是說，在人均碳排放基本不增長或者有所減少的情況下，實(shí)現(xiàn)人均收入由1 萬美元到3 萬～4 萬美元的增長，這是發(fā)達(dá)國家未曾經(jīng)歷、人類歷史上未曾有過的事情。我國已不可能走發(fā)達(dá)國家高碳高增長的自然達(dá)峰之路，也不會(huì)走低碳低增長之路，只能走低碳或零碳較高增長之路，力爭減碳和增長雙贏。

選擇這條道路，挑戰(zhàn)和壓力很大，但轉(zhuǎn)換思維方式，不難發(fā)現(xiàn)機(jī)遇更多，不少機(jī)遇是發(fā)達(dá)國家所不具有的。這里想強(qiáng)調(diào)一下我國在綠色轉(zhuǎn)型中的五個(gè)優(yōu)勢。

第一，相比發(fā)達(dá)國家在3 萬～4 萬美元以上的收入水平向綠色發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，我國在1 萬美元水平上開始轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)工業(yè)化時(shí)期形成的資本擱置和減值成本相對(duì)要低。

第二，我國在今后一個(gè)較長時(shí)期仍能保持5%～6%增速，市場規(guī)模大，成長性強(qiáng)，更有利于形成商業(yè)模式，帶動(dòng)綠色技術(shù)的創(chuàng)新和推廣。

第三，我國在綠色技術(shù)領(lǐng)域與發(fā)達(dá)國家差距并不很大，與以往技術(shù)革命相比明顯不同，一些領(lǐng)域如光伏發(fā)電、新能源汽車處在并跑或領(lǐng)跑位置，有可能利用當(dāng)前轉(zhuǎn)型之機(jī)形成新的競爭優(yōu)勢。

第四，我國在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域也有一定的優(yōu)勢，可以與綠色發(fā)展相互支撐。

第五，我國各級(jí)政府的組織協(xié)調(diào)和執(zhí)行能力較強(qiáng)，有利于形成社會(huì)共識(shí)、提供政策支持。

如果能夠重視和發(fā)揮好這些優(yōu)勢，就會(huì)使機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，形成我國發(fā)展新的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)提出后，各個(gè)地區(qū)各個(gè)方面都行動(dòng)起來。以往生態(tài)環(huán)保和綠色發(fā)展更多是生態(tài)環(huán)境、能源領(lǐng)域的事情，但現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)已經(jīng)成為全社會(huì)的事情。另一方面，前段時(shí)間也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的現(xiàn)象和問題。近期召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，針對(duì)出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步明確了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的方向和重點(diǎn)。結(jié)合中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神的學(xué)習(xí)體會(huì)，在這里想提出并討論一下實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的“三個(gè)不能”“三個(gè)政策目標(biāo)”和“兩個(gè)創(chuàng)新”。

1 實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的“三個(gè)不能”

一是減碳不能“單打一”，而應(yīng)該從我國現(xiàn)階段國情出發(fā)，堅(jiān)持降碳、減污、增綠、增長四位一體，協(xié)同推進(jìn)。我國總體上作為一個(gè)發(fā)展中國家，與發(fā)達(dá)國家仍存在重要區(qū)別。發(fā)達(dá)國家已經(jīng)度過了工業(yè)化的高峰期，進(jìn)入服務(wù)業(yè)為主的增長階段，常規(guī)污染問題基本解決，生態(tài)環(huán)境總體上較好，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入成熟期，不再有較高增長潛力了，綠色轉(zhuǎn)型主要涉及碳的問題。

而我國除了碳的問題之外，環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題依然突出，更重要的是，我國有必要也有潛力繼續(xù)保持較快的經(jīng)濟(jì)增長。這幾個(gè)方面都很重要，都要抓，不可偏廢，要形成降碳、減污、增綠、增長的協(xié)同機(jī)制。這種協(xié)同機(jī)制不會(huì)弱化降碳而是有利于降碳。深圳市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)、碳達(dá)峰、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長的經(jīng)驗(yàn)表明，這種協(xié)同效應(yīng)是完全能夠?qū)崿F(xiàn)的。

二是減碳不能“運(yùn)動(dòng)式”，也就是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所說的“不能畢其功于一役”。應(yīng)該明確，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，關(guān)鍵是用綠色技術(shù)替代傳統(tǒng)技術(shù)，是要減少碳排放，而不是減少生產(chǎn)能力，不是降低增長速度，更不是在不具備綠色技術(shù)的情況下人為打亂正常的供求秩序。

在這個(gè)過程中一定要遵循綠色轉(zhuǎn)型規(guī)律和市場規(guī)律，否則就會(huì)適得其反，好事不一定能辦好。通常我們講破舊立新，“舊的不去，新的不來”，而在綠色轉(zhuǎn)型中，應(yīng)當(dāng)是“新的不來，舊的不去”，也就是黨中央強(qiáng)調(diào)的“先立后破”，著眼點(diǎn)首先要放到形成新的綠色供給能力上，確保產(chǎn)業(yè)供給安全前提下平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

一個(gè)地方是不是真的重視碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，首先要看其是不是認(rèn)真地進(jìn)行綠色技術(shù)的創(chuàng)新和推廣，實(shí)實(shí)在在地提高低碳零碳能源的比重，而不是簡單地拉閘限電、停工停產(chǎn)，以減少甚至不搞生產(chǎn)的辦法節(jié)能減排。

三是減碳不能指標(biāo)錯(cuò)位。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度說，用實(shí)物的數(shù)量指標(biāo)，如某個(gè)行業(yè)產(chǎn)量、生產(chǎn)領(lǐng)域中包括能耗在內(nèi)的投入品數(shù)量，作為或?qū)嶋H上成為宏觀考核和監(jiān)管指標(biāo)，容易造成資源配置的扭曲。應(yīng)該慎用少用行政性辦法，多用經(jīng)濟(jì)性、市場性辦法，如放開煤電價(jià)格等辦法。這樣更有利于企業(yè)以內(nèi)在動(dòng)力節(jié)能減排。

2 近期應(yīng)力爭實(shí)現(xiàn)“三個(gè)政策目標(biāo)”

著眼于落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的有效進(jìn)展，近期應(yīng)力爭實(shí)現(xiàn)三個(gè)政策目標(biāo)。

一是盡快實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”(能耗總量和強(qiáng)度)向碳排放“雙控”(碳減排總量和強(qiáng)度)轉(zhuǎn)變。這是近期中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議針對(duì)前一段時(shí)間出現(xiàn)的問題而提出的要求。節(jié)能有利于減排，但不能將二者畫等號(hào)，能源供給既可以是高碳，也可以是低碳甚至零碳。

經(jīng)濟(jì)增長需要相應(yīng)的能源供給增長，一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)，甚至一個(gè)企業(yè)，究竟需要多少能源，事先是不可能精確計(jì)算的，能耗的直接數(shù)量控制有可能影響增長。而且一般意義上的節(jié)能，主要是降低成本，應(yīng)主要通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。由能耗“雙控”轉(zhuǎn)到碳減排“雙控”，有利于促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型，同時(shí)有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長。

二是高碳行業(yè)不搞“一刀切”，實(shí)行“放開、穩(wěn)住、限制”相結(jié)合的差別化政策。近期，有的地方在減污降碳過程中，對(duì)高耗能或高碳行業(yè)實(shí)行“一刀切”限制，不論是否采用綠色技術(shù)，是否達(dá)到綠色標(biāo)準(zhǔn)，全都按照一定比例限產(chǎn)，其結(jié)果是減少供給，促使價(jià)格上漲，同時(shí)也傷害了推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型企業(yè)的積極性。

所謂高耗能、高碳行業(yè)，是由技術(shù)特點(diǎn)決定的，其產(chǎn)品只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展有需求，還不能不生產(chǎn)，通過綠色轉(zhuǎn)型，其產(chǎn)業(yè)完全可以成為可持續(xù)、有競爭力的產(chǎn)業(yè)。

建議對(duì)高碳行業(yè)實(shí)行“放開、穩(wěn)住、限制”相結(jié)合的差別化政策，具體地說，即:放開綠色生產(chǎn)、投資、技術(shù)創(chuàng)新和推廣的空間；穩(wěn)住對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全和平穩(wěn)運(yùn)行直接相關(guān)、短期內(nèi)難以被替代的環(huán)節(jié)；有序限制其他非綠色生產(chǎn)、投資并加快實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。

三是加快制定受沖擊領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防控與產(chǎn)業(yè)就業(yè)重整規(guī)劃和政策。我國能源稟賦是多煤、貧油、少氣，發(fā)電以火電為主，火電以燒煤為主。根據(jù)清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院的測算，在碳中和的目標(biāo)下，2050 年中國非石化發(fā)電量占總電量的比例將超過90%，煤炭比例則將降至5%以下。

山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等以煤炭為主的傳統(tǒng)能源地區(qū)，將面臨主體性產(chǎn)業(yè)替換的嚴(yán)重沖擊。鋼鐵、有色、化工、水泥等高耗能產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的區(qū)域也面臨著同樣挑戰(zhàn)。綠色轉(zhuǎn)型將會(huì)引起高碳資產(chǎn)價(jià)值下跌和重估，成為金融風(fēng)險(xiǎn)的另一個(gè)起因，有可能影響區(qū)域性金融穩(wěn)定。

應(yīng)對(duì)這些沖擊，有關(guān)部門和地區(qū)應(yīng)抓緊制定富有前瞻性、針對(duì)性的規(guī)劃方案和政策措施，包括替代技術(shù)的引入、接續(xù)產(chǎn)業(yè)的培育、員工退出安置和再就業(yè)培訓(xùn)、金融風(fēng)險(xiǎn)防控、相關(guān)企業(yè)關(guān)閉重組等。

3 著眼長遠(yuǎn)，扎實(shí)推進(jìn)“兩個(gè)創(chuàng)新”

從中長期看，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的重點(diǎn)是推進(jìn)“兩個(gè)創(chuàng)新”，也就是技術(shù)創(chuàng)新和相應(yīng)的制度創(chuàng)新。當(dāng)前在這方面應(yīng)抓緊做一些打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的工作。

首先是技術(shù)創(chuàng)新。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，從根本上說，要靠綠色技術(shù)驅(qū)動(dòng)，大規(guī)模、系統(tǒng)性地“換技術(shù)”。綠色技術(shù)應(yīng)達(dá)到三個(gè)目標(biāo):一是高技術(shù)含量和高生產(chǎn)率，二是少排放或零排放，三是與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比富有競爭力的低成本。要達(dá)到這三個(gè)目標(biāo)難度很大，但通過努力是有可能實(shí)現(xiàn)的。以光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，過去十年，光伏發(fā)電的成本下降了80%～90%，已經(jīng)可以和傳統(tǒng)的燃煤發(fā)電相競爭。業(yè)內(nèi)專家估計(jì)，今后幾年，光伏發(fā)電成本還會(huì)較大幅度地下降。

從技術(shù)創(chuàng)新方面看，重要的是推廣那些已經(jīng)成熟且應(yīng)用后能夠產(chǎn)生明顯社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的技術(shù)。同時(shí)要加快形成激勵(lì)綠色技術(shù)創(chuàng)新和推廣的體制機(jī)制與政策環(huán)境。還需要提出的一個(gè)問題是，過去講生態(tài)環(huán)保，不少人擔(dān)心會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長。這種擔(dān)心一定程度上可以理解，因?yàn)檫^去的環(huán)保，做減法比較多。現(xiàn)在我們講綠色技術(shù)創(chuàng)新，不但做減法，如防治污染，更多的是做加法和乘法，如開展低碳和零碳新技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。有研究認(rèn)為綠色技術(shù)創(chuàng)新將會(huì)帶來百萬億級(jí)別的巨量投資，這是傳統(tǒng)發(fā)展方式下不可能有的投資和增長空間。

其次是制度創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會(huì)明確了市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，那么，如何使市場在綠色發(fā)展中起重要或決定性作用? 客觀地說，過去生態(tài)環(huán)保和綠色發(fā)展在全社會(huì)引起重視不夠，主要以行政性辦法推動(dòng)相關(guān)工作。但進(jìn)入碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)約束下的全面綠色轉(zhuǎn)型期后，應(yīng)該也有可能形成由市場起決定性作用的微觀基礎(chǔ)。當(dāng)然，目前還有相當(dāng)大的差距，但通過努力是可以縮短乃至消除這個(gè)差距的，這就是制度創(chuàng)新所要達(dá)到的目標(biāo)。

制度創(chuàng)新需要做的事情很多，其中一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作是建立賬戶，包括碳賬戶、生態(tài)賬戶和綠色責(zé)任賬戶。

建立賬戶的前提是搞好核算，首先是碳核算和生態(tài)核算。核算是綠色轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。實(shí)際上，無論是行政性辦法，還是市場性辦法，前提是把賬算清楚，有一套科學(xué)的算賬方法。這件事情很重要、很緊迫，迄今仍然是一大短板，甚至還沒有引起足夠的關(guān)注。前述提到的碳排放“雙控”指標(biāo)，重要的制約因素也是缺少核算基礎(chǔ)。

在碳核算、生態(tài)核算的基礎(chǔ)上，建立碳賬戶和生態(tài)賬戶，再形成包括碳減排、其他污染物防治、生態(tài)修復(fù)和經(jīng)濟(jì)增長等要素在內(nèi)的各級(jí)政府、各類企業(yè)和個(gè)人的綠色責(zé)任賬戶，確定各個(gè)主體的減排責(zé)任，進(jìn)而推動(dòng)國家減排目標(biāo)分解落地。

在這個(gè)過程中，要處理好頂層設(shè)計(jì)和基層試驗(yàn)的關(guān)系。頂層設(shè)計(jì)主要是指方向、劃底線，在此前提下，要鼓勵(lì)支持地方和基層創(chuàng)新，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各個(gè)地方、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的積極性、創(chuàng)造性，多一些自選動(dòng)作，多一些試錯(cuò)空間，通過試錯(cuò)逐步找到正確的方向，形成適合各個(gè)地方、各個(gè)行業(yè)和各個(gè)企業(yè)具體情況的管用的戰(zhàn)略、政策和具體做法，有些好的經(jīng)驗(yàn)和辦法可在更大范圍乃至全國推廣，進(jìn)而使綠色轉(zhuǎn)型平穩(wěn)扎實(shí)有效地取得進(jìn)展。