陳建宏，李潤杰，郭凱先，賈海博

（1.青海省水利水電科學研究院有限公司流域水循環(huán)與生態(tài)環(huán)境保護重點實驗室，青海西寧 810000；2.青海大學三江源生態(tài)與高原農(nóng)牧業(yè)國家重點實驗室，青海西寧 810000）

黨的十八屆三中全會明確提出“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。為貫徹落實國務院關于推進國家水權制度建設的要求，青海省水利廳和青海省海西蒙古族藏族自治州人民政府聯(lián)合下發(fā)《關于印發(fā)青海省水流產(chǎn)權確權試點方案的通知》（青水資〔2016〕283 號），決定選取德令哈市、格爾木市作為試點，開展水流產(chǎn)權確權試點工作，通過改革建立歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效及流轉順暢的水權制度體系，促進水資源節(jié)約利用和優(yōu)化配置。試點期為2016 年7 月至2019 年7 月。

1 青海省水權試點工作的建設目標和建設任務

1.1 建設目標

自2017 年起，用2 年左右探索水流產(chǎn)權確權的路徑和方法，界定權利人的責權范圍和內容，基本完成德令哈市、格爾木市水資源使用權確權登記工作，建立水資源確權登記數(shù)據(jù)庫，完善取水許可制度。同時，探索建立水權歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效、流轉順暢的水權市場制度體系，試點引導用水戶間、行業(yè)間、區(qū)域間開展不同形式、不同層次的水權交易。

1.2 建設任務

1.2.1 開展水權分配和確權登記

1）依據(jù)水資源調查評價、生態(tài)環(huán)境需水分析、水資源綜合規(guī)劃等技術成果，以用水總量控制指標和河道外經(jīng)濟社會的用水權為約束，統(tǒng)籌考慮河道外經(jīng)濟社會各行業(yè)用水現(xiàn)狀和未來用水需求，科學劃分生活水權（包括城鎮(zhèn)、農(nóng)村生活）、農(nóng)業(yè)水權（包括人工生態(tài)環(huán)境用水）、工業(yè)水權和政府預留水權。2）建設德令哈市、格爾木市水資源使用權確權數(shù)據(jù)庫。3）實行動態(tài)管理，對區(qū)域內水資源使用權進行統(tǒng)一登記，實現(xiàn)水資源確權登記工作動態(tài)管理。

1.2.2 探索建立水權交易制度

1）根據(jù)德令哈市、格爾木市水權分配和水權交易的需要，研究制定2 市的水權交易和管理制度辦法。2）探索建立反映水資源稀缺程度、市場決定價格的水權交易價格形成機制，為水市場建設提供支撐。3）明確富余水權的認定、轉讓規(guī)則，規(guī)范水權轉讓資金的管理和使用，加強水權轉讓節(jié)水工程建設和管理，為水權轉讓提供制度保障。

1.2.3 探索建立水權交易信息平臺

開展在線數(shù)據(jù)采集、出讓意向提交、受讓意向提交、建議參考價格、線上交易、資金結算、信息公開及爭端處理等服務，為有關行政主管部門進行監(jiān)管提供條件。

1.2.4 引導開展水權交易

根據(jù)用戶需求，積極引導與鼓勵區(qū)域、行業(yè)和用水戶間開展水權交易，進一步補充、完善、規(guī)范水流產(chǎn)權確權和交易制度。

2 青海省水權試點工作進展及完成情況

以德令哈市、格爾木市用水總量控制指標和人類可利用量為約束，統(tǒng)籌考慮區(qū)域經(jīng)濟社會各行業(yè)用水現(xiàn)狀和未來用水需求，科學劃分了生活水權、農(nóng)業(yè)水權、工業(yè)水權和政府預留水權，完成了德令哈市、格爾木市的五級水權分配。

1）編制完成德令哈市初始水權分配方案、格爾木市初始水權分配方案、一州兩市（海西蒙古族藏族自治州、德令哈市、格爾木市）水權市場管理辦法等11項管理辦法。2）建設了德令哈市、格爾木市水資源使用權確權數(shù)據(jù)庫和水資源使用權確權登記管理信息系統(tǒng)，對區(qū)域內水資源使用權進行統(tǒng)一登記，主要包括區(qū)域水資源、水資源可利用量、用水總量控制指標、行業(yè)水權、用水戶的取用水情況、取水許可證、使用權證及水資源費繳納等信息，同時以水權登記信息為基礎，建設完成了德令哈市、格爾木市水權數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)水資源確權登記工作數(shù)字化網(wǎng)絡管理［1］。

3 青海省水權試點工作取得的經(jīng)驗和成效

3.1 尊重現(xiàn)狀，依據(jù)合理

本次初始水權分配的現(xiàn)狀年為2016 年，目標年為2030 年。水權分配最重要的原則就是尊重現(xiàn)狀，即承認和保障合法用水人的用水權利。除了要尊重取水許可制度的成果，還要尊重歷史上用水許可涵蓋的習慣用水，這實際上也是對用水和固有權利的保障。在尚未建立水權市場或水權交易制度不盡完善的條件下，“推倒重來”的水權分配模式可能會造成現(xiàn)有的生產(chǎn)力布局失衡，給流域的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來混亂，給現(xiàn)有用水者造成不必要的混亂、恐慌和新的糾紛，在實踐中缺乏可操作性。結合海西州德令哈市、格爾木市的發(fā)展需要，未來用水增長主要集中在工業(yè)用水和生活用水，本次水權分配以生活和工業(yè)用水取水許可為主要依據(jù)，同時統(tǒng)籌考慮現(xiàn)狀與未來的用水需求。農(nóng)業(yè)水權以尊重現(xiàn)狀為基本原則，以土地經(jīng)營權確權數(shù)據(jù)這一具有法律效力的數(shù)據(jù)為主要參考依據(jù)，并結合水資源論證報告的論證成果進行確定。

3.2 科學比對，選定數(shù)據(jù)

在分配某些行業(yè)的水權時，會遇到不同口徑的數(shù)據(jù)差異現(xiàn)象，其中以林業(yè)和農(nóng)業(yè)水權最為明顯。因此，需要通過詳細對比，分析不同數(shù)據(jù)的權威性與可靠性，采用科學方法做出邏輯校驗，選擇最合理的數(shù)據(jù)。

在林業(yè)水權確權上，林業(yè)部門和水利部門關于林業(yè)灌溉用水的統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在差異，在沒有辦理取水許可和相關水資源論證的前提下，通過從林業(yè)部門獲取詳細的林灌區(qū)灌溉面積后，結合科學合理的灌溉定額進行計算，確定林業(yè)水權［2］。

在農(nóng)業(yè)水權確權上，考慮的綜合因素很多，其中充分考慮土地權屬問題是重中之重。目前，灌區(qū)土地面積有以下4 種統(tǒng)計口徑，包括現(xiàn)有耕地面積、實際灌溉面積、統(tǒng)計上報面積及土地經(jīng)營權確權面積。此外，各灌區(qū)的水資源論證報告中也有相關的灌溉面積統(tǒng)計數(shù)據(jù)。各灌區(qū)的水資源論證雖然以土地經(jīng)營權確權面積為論證依據(jù)，但在部分村仍存在灌溉面積與土地經(jīng)營權面積不符的情況。

3.3 層級明晰，易于控制

水權分配應確保各層級明晰。確定水權，主要是將水資源使用權確定到有實際取用水權利的用水戶一級，但從水資源管理的角度來說，需要合理考慮不同行業(yè)水權分配的最末級，實現(xiàn)水權管理的效率最優(yōu)。對于生活水權和工業(yè)水權，在遵循取水許可的基礎上，為便于管理，應當分配至有取水許可的用水戶或提供集中供水服務的取水者，如自來水公司一級。對于農(nóng)業(yè)水權，為明晰農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)用水量，應在考慮各灌區(qū)土地確權、相關灌溉設施、計量設施建設成熟程度等情況的基礎上，盡可能細化水權，在充分考慮土地權屬的前提下，將水權分配到最末級的農(nóng)戶手上。對于人工生態(tài)水權，為方便統(tǒng)一管理，應分配至政府相關部門統(tǒng)一管理。此外，水權確權遵循“自上而下”與“自下而上”相結合。自上而下，主要表現(xiàn)在各行業(yè)水權確權總量不能超過最嚴格水資源管理制度規(guī)定的用水指標總量，地區(qū)總耗水量不能超過區(qū)域人類可利用水資源量；自下而上，主要表現(xiàn)在水權總量統(tǒng)計的時候，從各行業(yè)確定的最末級水權人開始，一級一級向上匯總統(tǒng)計，做到各級水權不漏、不錯。

3.4 加強計量，節(jié)水灌溉

目前，2 個試點市灌區(qū)的基礎設施建設有了很大的進步，海西蒙古族藏族自治州的灌溉水有效利用系數(shù)從0.30 逐步提高到0.48。從德令哈市、格爾木市的灌區(qū)建設情況來看，德令哈市的基礎設施條件好于格爾木市。此項工作的開展有力推動了水管體制改革和水流產(chǎn)權確權工作的落實，使灌區(qū)管理更加容易、便捷，同時減少了大量的巡渠工作，減輕了工作強度，水管單位與用水戶之間的責、權、利更加明晰，水費收繳更加容易。目前還存在2 方面的問題：1）灌區(qū)計量設施仍未覆蓋各終端用水戶，農(nóng)業(yè)灌溉最后一公里的問題依然存在；2）由于灌區(qū)的建設年限較早且建設標準較低，近幾年實施的灌區(qū)改造項目只是改變了局部的灌區(qū)條件，較難從根本上提高灌區(qū)的建設標準，導致水權轉讓缺乏計量依據(jù)，灌區(qū)節(jié)水能力出現(xiàn)了瓶頸，難以保證農(nóng)業(yè)用水戶可轉讓的水權。

3.5 調整結構，定額管理

從德令哈市、格爾木市的農(nóng)業(yè)灌溉用水結構來看，近幾年的林業(yè)灌溉面積增加較多，由于林業(yè)灌區(qū)建設項目一般由林業(yè)部門統(tǒng)一管理，渠系條件較差，林灌區(qū)普遍存在超定額灌溉現(xiàn)象，用水量較大。例如，格爾木市近幾年持續(xù)加強城市生態(tài)建設，城市防風林和生態(tài)林面積已超過0.28 萬hm2，每畝（1 畝=667 m2）毛灌溉用水量在1 500 m3左右，是柴達木盆地林業(yè)灌溉定額的1.8～2.0 倍，不但導致農(nóng)業(yè)灌溉用水緊張，而且會造成林灌區(qū)下游村鎮(zhèn)因上游過度灌溉而出現(xiàn)內澇問題，反映出農(nóng)業(yè)灌溉與生態(tài)用水的協(xié)調性存在問題。因此，嚴格按定額灌溉是進行水權轉讓的基本保障。

4 試點工作的啟示

4.1 建立基于水權的水資源配置制度

1）以各級政府制定的監(jiān)督機制為前提，州、市水利局統(tǒng)一管理，并由灌區(qū)管理所和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水管站共同具體落實，針對各灌區(qū)的條件制定嚴格的灌區(qū)管理制度和科學的灌水計劃，切實保障水權確認方案的實施。2）動態(tài)監(jiān)測實際用水與水權的匹配情況，及時糾正配水與水權的偏離，保證依據(jù)水權來配水，并協(xié)助監(jiān)督各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水總量控制指標的完成情況。

4.2 完善水權交易制度體系

水權交易具有通過市場機制把水資源從用水低效者向高效者轉移的重要作用。為進一步發(fā)揮水權制度的作用，在確認初始水權后，應逐步建立水權交易制度。此外，應與用途管制相結合，區(qū)分不同用水的市場屬性，區(qū)分農(nóng)村和農(nóng)場灌區(qū)的不同特點，根據(jù)地域特點和經(jīng)濟發(fā)展定位，逐步完善流轉順暢、節(jié)水優(yōu)先的水權交易制度體系。

4.3 完善渠系配套和計量設施

完善的渠系和完備的計量設施是水資源總量監(jiān)控的客觀要求，也是各級用水進行水權交易轉讓的基本保障。省、州應進一步加強灌區(qū)改造，提供覆蓋灌區(qū)各級用水戶的用水計量設施，配置視頻自動化監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)各級用水戶取水的精確計量，使水權交易有計量保障，以精準計量促進節(jié)水［3］。

4.4 合理發(fā)展生態(tài)林業(yè)，調整灌區(qū)種植結構

1）從德令哈市、格爾木市的地域環(huán)境和生態(tài)功能定位出發(fā)，加強生態(tài)林業(yè)建設，完善林業(yè)灌區(qū)基礎設施，優(yōu)先發(fā)展高效節(jié)水灌溉。2）調整灌區(qū)種植結構，在完善灌區(qū)基礎設施的前提下，嚴格按照定額灌溉，避免林業(yè)用水擠占基本農(nóng)業(yè)用水。

4.5 合理應用行政手段和經(jīng)濟手段

實行最嚴格的水資源管理，不但需要政府的宏觀調控和引導，還需要采取相應的經(jīng)濟手段，尤其是水價杠桿的應用，可促進水資源的節(jié)約和流通，加快用水戶對水權價值觀的認同，促使用水戶由“要我節(jié)水”向“我要節(jié)水”轉變［4］。在工業(yè)經(jīng)濟下行的背景下，可引入工農(nóng)業(yè)用水戶節(jié)水獎勵機制，對節(jié)水效益突出的用水戶，提供節(jié)水獎勵，用節(jié)水獎補制度促進水權交易轉讓［5］。