程春梅 陳華偉 徐劍青

（浙江大京生態(tài)環(huán)境科技有限公司 浙江寧波 315140）

引言

隨著中國沿海經(jīng)濟的發(fā)展，其對環(huán)境也造成了一定的影響。海洋環(huán)境的污染影響了人類的正常生活，并且海洋環(huán)境污染會進一步加深水污染狀況。海域使用論證是基于海洋自然環(huán)境條件的特點，保護海洋生態(tài)環(huán)境的新型手段。海域使用論證在實際使用過程中會存在一系列問題與隱患，因此需要采用科學(xué)的方式分析問題并制定相應(yīng)的解決措施。在明確工作目的基礎(chǔ)上，進一步明確海域使用論證工作重點，充分發(fā)揮海域使用論證對海洋生態(tài)的保護作用，使得海洋生態(tài)環(huán)境水平得到提升。

1 海域使用論證工作中主要存在的問題和實際應(yīng)用隱患研究

1.1 申請海域使用時需要注意的問題及漏洞

第一，報告質(zhì)量。海域使用論證報告需要具有完整的內(nèi)容與簡單明了的結(jié)構(gòu)，確保其邏輯的嚴密性，運用圖文并茂的方式提高論述效率。但較多海域使用論證報告的實質(zhì)內(nèi)容層級較低，并未與文章標題相對應(yīng)，嚴重缺乏附近工程區(qū)的資料信息，難以解決關(guān)鍵性的問題。在書寫報告時，并未將可行性專題研究內(nèi)容、海洋環(huán)境影響及其他關(guān)鍵性數(shù)據(jù)信息羅列出來，未加消化吸收便放進報告中，錯別字頻出。同時，在報告中缺乏對必要問題的論證環(huán)節(jié)，并未分析出重點內(nèi)容，并未解決海域使用論證必須要解決的各種問題，出現(xiàn)大量的內(nèi)容雷同現(xiàn)象，影響了海域使用論證領(lǐng)域的公信力。

第二，報告結(jié)果評審。在檢查海域使用論證之后，需要由專家組寫出專業(yè)性較強的評審論證報告，在審批過程中及時發(fā)現(xiàn)每個環(huán)節(jié)中的問題，采取靈活調(diào)整的策略。海域使用論證存在可實施與不可實施兩種結(jié)果，具有較強的絕對性，難以界定中間界限范圍。在專家評審過程中，并未注重論證報告的質(zhì)量，只是象征性的提出幾個問題及相應(yīng)修改方案，在職能分工方面具有較大的缺陷，報告內(nèi)容的真實客觀性有待提高，需做好職責(zé)審查工作，落實責(zé)任到人制度，提高辦事效率。

第三，海域使用審批流程。在海洋使用論證過程中需要根據(jù)實際情況分析用海的必要性，確保海洋資源極其環(huán)境符合相關(guān)用海要求，提高與區(qū)域海洋開發(fā)規(guī)劃的一致性，提高對周邊海洋資源的開發(fā)利用效率，做好協(xié)調(diào)工作，提高各個部門的綜合利益，提高永華問題的合理性，做好海洋產(chǎn)業(yè)的布局分配工作，提高海域使用管理過程的秩序性。

1.2 海域使用論證在保護海洋過程中應(yīng)當考慮的實際情況以及優(yōu)化措施

需要考慮的實際情況：第一，應(yīng)用海域使用論證需要考慮其區(qū)域內(nèi)的聯(lián)合效應(yīng)。目前的海域使用論證大多是從單個項目的角度進行考慮，并沒有結(jié)合周邊的海洋環(huán)境進行全方位考量，在海洋運動中，各個項目的運行都有可能相互影響，產(chǎn)生一定的聯(lián)合效應(yīng)，僅僅考慮單個項目不能得出較為科學(xué)合理的結(jié)論。第二，應(yīng)當充分考慮海洋環(huán)境影響同海域使用論證聯(lián)合工作情況。海域使用論證主要針對未進行的用海項目，但在確定項目可持續(xù)性并進行建設(shè)后，無法對其建設(shè)進行很好地監(jiān)督預(yù)防，只有兩項工作同時開展，才能從整體上更合理準確的進行區(qū)域海洋的保護。第三，充分考慮海域使用論證與海洋環(huán)境影響評價的不同側(cè)重點。在二者進行實際操作中，存在一定重合的工作，要進行側(cè)重點突出，緊抓工作重點，避免二者出現(xiàn)工作沖突。

針對上述問題提出了針對性措施：第一，各個部門和建設(shè)單位需要切實做好海域使用論證與海洋規(guī)劃。在進行用海規(guī)劃時，要對整體進行考慮，需要包括合理的用海方式以及產(chǎn)業(yè)體系安排，協(xié)調(diào)好與周邊海洋環(huán)境的關(guān)系，減少對周邊住戶的影響。第二，保證區(qū)域海洋環(huán)境影響評價同海域使用論證協(xié)調(diào)配合，加強保護力度。將兩項技術(shù)進行疊加使用，加大保護力度。第三，加強技術(shù)創(chuàng)新，構(gòu)件海域使用論證技術(shù)支持，深化相關(guān)法律法規(guī)的落實工作。大力發(fā)展技術(shù)成果，同時引進國外先進技術(shù)，為海域使用論證提供先進技術(shù)，在發(fā)展的同時嚴格遵守法律法規(guī)的規(guī)定，二者相輔相成，共同促進海域使用論證方法的發(fā)展，進而更好的保護海洋資源。

2 海域使用論證工作研究目的和發(fā)展現(xiàn)狀

中國是一個海洋大國，擁有漫長的海岸線，對于現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展而言，海洋資源具有重要的價值，然而由于盲目開發(fā)或者沒有科學(xué)用海，導(dǎo)致海洋資源開發(fā)利用活動并不完善，尤其是隨著海洋經(jīng)濟的進一步發(fā)展，社會經(jīng)濟與海洋環(huán)境之間的矛盾愈發(fā)突出，由此產(chǎn)生了海域使用論證。

2.1 海域使用論證工作研究目的

中國具有豐富的海洋資源，雖然僅就現(xiàn)代海洋開發(fā)而言，中國海洋開發(fā)度并不高，但其已經(jīng)成為生產(chǎn)總值的一部分，帶動了經(jīng)濟發(fā)展，成為了國民經(jīng)濟的新的增長點。然而在經(jīng)濟增長的同時，存在一些問題，由于盲目開發(fā)或者對于使用海洋資源的知識儲備不夠，海洋開發(fā)利用活動缺乏系統(tǒng)的管理，并且該項問題隨著海洋開發(fā)利用規(guī)模的不斷擴大產(chǎn)生的問題與矛盾也越來越尖銳。針對其盲目開發(fā)的行為，本文作了一定調(diào)查，主要表現(xiàn)如下：第一，針對海洋開發(fā)的方式以及利用海洋資源的方法粗略，沒有系統(tǒng)的體系，布局不合理，并且存在過度開發(fā)與資源的嚴重浪費；第二，在進行海上經(jīng)濟發(fā)展過程中，由于沒有完善的體系與評價制度，容易出現(xiàn)用海矛盾與用海糾紛，不利于社會穩(wěn)定；第三，在開發(fā)利用中，擅自圍海，填海等行為，嚴重破壞了海洋資源的公共開發(fā)；第四，違反相關(guān)規(guī)定向海洋內(nèi)排污，導(dǎo)致近海岸資源嚴重浪費[1]。

2.2 海域使用論證工作發(fā)展現(xiàn)狀

為解決海洋在開發(fā)利用過程中的問題，我國已經(jīng)制定了相關(guān)法律法規(guī)，并在行政，經(jīng)濟等方面采取了相應(yīng)的措施，在中國進行現(xiàn)代海洋開發(fā)的近二十年間，能夠推進海洋綜合管理，合理開發(fā)利用的最好方式便是加強對海域的管控。中國海域使用論證工作已經(jīng)具有近二十年歷史，自1993 年起，就陸續(xù)頒布一系列法律法規(guī)以及一些行為規(guī)范，僅涉海的法律法規(guī)就有20 多部，例如《中華人民共和國漁業(yè)法》等。針對海域使用論證存在著《海域使用論證管理條例》進行相關(guān)指導(dǎo)，來實現(xiàn)對海洋資源的綜合利用以及對海洋資源的充分保護。隨著中國沿海地區(qū)快速發(fā)展，針對海洋的開發(fā)利用，其開發(fā)程度只會越來越大，僅就“十三五”期間，中國沿海地區(qū)的各級政府就進行了一系列的開發(fā)，例如天津濱海新區(qū)，遼寧“五點一線”沿海經(jīng)濟區(qū)等。

3 對比海洋環(huán)境影響評價分析海域使用論證在海洋環(huán)境保護方面的工作重點

3.1 海域使用論證工作簡介

海域使用論證是一項新發(fā)展技術(shù)，主要是通過科學(xué)的調(diào)查，研究論證，分析以及測量，對即將進行海域開發(fā)的項目進行合理性分析，并針對不合理或需要改進之處提供書面材料與制度。在進行實際操作中，海域使用論證主要是管理分析用海方式和項目選址兩項來確定該項目對海洋產(chǎn)生的影響。針對以下幾個方面進行全面考量：首先，分析用海方式是否合理。用海方式必須符合中國法律法規(guī)規(guī)定，不得采用非法或者禁止方式，在操作過程中，要嚴格按照操作方案進行，不得違規(guī)操作；其次，論述用海是否科學(xué)；最后，對海洋環(huán)境的影響較小。在進行操作過程中，必須采用對海洋影響最小的方案，不得隨意變更開發(fā)方案。在研究好方案后，進行建立數(shù)學(xué)模型，導(dǎo)入相關(guān)數(shù)據(jù)，從理論上對其所屬海域環(huán)境影響作定量分析。

3.2 海洋環(huán)境影響評價的定義

海洋環(huán)境評價是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后，對該項目產(chǎn)生的環(huán)境影響進行分析與評估，針對相關(guān)不良因素需要提供預(yù)防措施，或者采取一定緊急措施減少或者消除對海洋環(huán)境的不良影響。海洋環(huán)境評估在海洋工程建設(shè)開始階段的一項重要工作，與海域使用論證不同的是，海洋環(huán)境影響主要是針對從海洋工程項目建成后可能產(chǎn)生的影響進行評價分析，并對相關(guān)風(fēng)險進行預(yù)測。在已經(jīng)確定的用海方式下，分析評價該用海施工方式，是否會對環(huán)境造成影響，并提供相應(yīng)的保護對策，進而達成保護海洋環(huán)境的目的。

相對于海洋環(huán)境影響評估而言，海域使用論證更為嚴格，表現(xiàn)為預(yù)見性。其主要針對未進行的海域開發(fā)，相對于進程的海域開發(fā)的治理來說，針對未進行的海域開發(fā)，其考核標準更為嚴格，評估也更為細致。

4 實例分析海域使用論證對于海洋環(huán)境保護的作用

本文就浙江省建設(shè)項目用海為例，分析海域使用論證對海洋環(huán)境保護的保護作用。

4.1 本項目用海過程中的應(yīng)用現(xiàn)狀

浙江土地資源有限，城市所能應(yīng)用的土地資源更為有限，因此，填海方式廣泛應(yīng)用，其既可以增加建設(shè)用地指標，還能夠重塑岸線。但隨著圍海計劃的實施，浙江省可供開發(fā)的灘涂大量減少，幾乎沒有了可成片開發(fā)的區(qū)域，且在發(fā)展過程中，存在許多開發(fā)問題，首先，其審批控制體系缺少完善的規(guī)范要求，無法高效率進行管理。其次，在進行開發(fā)過程中，對環(huán)境的保護力度不夠，無法緩解自然岸線壓力。因此，浙江省逐步出臺相關(guān)文件，對海域使用論證進行合理利用，保證自然岸線的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 在用海方式方面的作用

在中國經(jīng)濟發(fā)展初期，粗放用海成為中國沿海用海地主要方式，由于沒有詳細的用海指南，在進行海洋資源的開發(fā)利用過程中，圍海造地方式較多，在進行項目建設(shè)或者項目選址等方面僅依據(jù)項目本身進行施工，較少考慮到該種用海方式對海洋環(huán)境的影響，對海洋環(huán)境造成了一定的破壞，在近幾年的發(fā)展中，海域使用論證的引入，引導(dǎo)人們注重保護海洋資源的保護，逐漸推出新的用海使用方式，減少了傳統(tǒng)的用海方式對海洋造成的破壞，能夠有意識的將海岸線保護，區(qū)域海洋保護以及海洋面積保護進行有機結(jié)合，減少對海洋資源的浪費，保護海洋生物賴以生存的環(huán)境。在進行工程建設(shè)時，沒有采用原有技術(shù)，而是故意將灣內(nèi)用海面積進行縮小，加大內(nèi)灣的寬度，從而大大增強了海水的動力，能夠有效促進灣內(nèi)海水循環(huán)流動，不僅如此，該種建設(shè)方案能夠在兩岸增設(shè)港口，泊位等，使得用海方式增加，另外，從填海造陸的角度來看，該種用海方式更有助于海洋環(huán)境的發(fā)展，免除了永久性用海的弊端，通過海域使用論證，綜合考量進行海域使用規(guī)劃，在保護海洋環(huán)境的同時，大力發(fā)展了海洋經(jīng)濟[2]。

同時，還應(yīng)該在宏觀層面上做好評價規(guī)劃工作，提高環(huán)境保護工作的可行性?？梢詫⒕哂腥中约皯?zhàn)略性的海域使用與環(huán)境評價引入到海洋活動開發(fā)過程中，制定科學(xué)的總體規(guī)劃方案，提高綜合利用效率，確保經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展性。在選定方案規(guī)劃時，需要遵循擇優(yōu)原則，權(quán)衡不同方案之間的利弊關(guān)系，確定最佳的替選方案。

4.3 在項目選址方面的作用

在進行選址方面，需要在考慮經(jīng)濟與社會效益外，還需要考慮以下幾點：第一，在相關(guān)海域進行該項目建設(shè)，不可以對該用海區(qū)域造成嚴重影響；第二，該項目必須嚴格符合國家對海洋用途的規(guī)劃，不得進行禁止與違法事項；第三，該項目建設(shè)不能對周邊地區(qū)或者周邊用海項目造成影響。只有從宏觀考慮，才能切實避免用海污染，本項目嚴格遵守以上要求，從宏觀方面綜合考量，實現(xiàn)了對用海區(qū)域的保護。

4.4 環(huán)保作用

我國長期高度重視海洋環(huán)境保護，結(jié)合實際針對現(xiàn)階段海洋環(huán)境的整體狀況對海域進行科學(xué)規(guī)劃，在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上選擇合適的入海排污口，同時也是各項海洋工程建設(shè)項目的重要科學(xué)依據(jù)。

在海域使用論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合海域的實際區(qū)位、資源、環(huán)境等多方面自然屬性，從經(jīng)濟社會實際發(fā)展需求角度出發(fā)，針對海洋生態(tài)環(huán)境予以保護和改善，推進海洋資源的長期可持續(xù)利用，助力海洋經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展。經(jīng)過海域使用論證得到的結(jié)論進一步制定科學(xué)、明確的海域功能，規(guī)劃各項海洋事業(yè)，充分展現(xiàn)出我國對海域管理的高度重視，以及對海洋資源開發(fā)的決心與信心，滿足全社會發(fā)展的整體利益需求。

海域使用管理需要以海洋功能區(qū)劃為依據(jù)，而海洋功能區(qū)劃需要建立在海域使用論證的基礎(chǔ)上，這對于海域資源長期可持續(xù)開發(fā)利用具有積極意義。海域使用論證是我國海洋行政主管部門進行海洋功能區(qū)劃、海洋資源利用分析的重要依據(jù)。以海域使用論證為基礎(chǔ)，制定合理的海洋功能區(qū)劃可以科學(xué)引導(dǎo)、調(diào)控海洋資源利用，可以有效避免因為海洋區(qū)域規(guī)劃不合理造成對海洋功能破壞，進而使海洋區(qū)域遭受污染。與此同時在海域使用論證基礎(chǔ)上開展海洋功能區(qū)，還可以實現(xiàn)對海域未來長期使用方向的科學(xué)指導(dǎo)與控制，以此來作為保護、改善海洋生態(tài)環(huán)境的重要基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)海洋資源高效利用長期可持續(xù)發(fā)展。

海域使用論證對于海事行業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、安排協(xié)調(diào)具有積極意義，從海洋事業(yè)戰(zhàn)略角度出發(fā)可以保障國家戰(zhàn)略資源、社會經(jīng)濟發(fā)展等多重需求，同時也有助于協(xié)調(diào)兼顧各海事行業(yè)、部門單位之間的關(guān)系，最大限度上避免海域使用矛盾，以海域使用論證為基礎(chǔ)可以實現(xiàn)對海域資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，更加合理的安排各項海洋經(jīng)濟活動，最大限度上抑制海洋開發(fā)活動對海洋環(huán)境造成的影響效應(yīng)。

4.5 污染把控

使用海域使用論證對海洋環(huán)境影響進行評價分析時，可以對各海事產(chǎn)業(yè)實際執(zhí)行過程中可能對海洋造成的環(huán)境污染進行預(yù)測，同時結(jié)合可能發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的污染問題制定具有針對性的防治措施，將各海事產(chǎn)業(yè)污染物排放量控制在環(huán)境可承受范圍內(nèi)。廢水污染一直是海洋生態(tài)保護所面臨的嚴重問題，因此運用海域使用論證進行科學(xué)分析，并在此基礎(chǔ)上制定具有針對性的廢水排放限定標準，進而實現(xiàn)對海洋的有效保護。

海洋環(huán)境影響評價建立在以海域使用論證為前提的海域監(jiān)測基礎(chǔ)上，涉及到水質(zhì)、海域底質(zhì)、海洋生物等一系列活動調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，借助這些數(shù)據(jù)對海域適合開展哪些類型的項目建設(shè)進一步分析，同時這些數(shù)據(jù)還可以作為參照標準，在未來海洋項目建設(shè)中對海洋環(huán)境監(jiān)測獲得的數(shù)據(jù)對比分析，進而獲得海域環(huán)境收效影響的實際程度。

海洋環(huán)境影響評價報告書的制定需要以海域使用論證獲得的一切結(jié)論、數(shù)據(jù)為基準，包括環(huán)境管理制度、海洋環(huán)境管理機構(gòu)、海洋環(huán)境管理職責(zé)分配等，此外還包括對各種海洋污染物的分析評價，包括水質(zhì)、沉積物等。在針對這些項目進行科學(xué)分析后，進一步結(jié)合實際情況對海洋生態(tài)保護的可行性、必要性進行全面分析。

海事項目單位需要以海域使用論證得出的海洋環(huán)境管理監(jiān)測結(jié)果為依據(jù)，進一步制定科學(xué)的計劃安排，確保有關(guān)部門、人員可以有序開展海域環(huán)境保護，海洋環(huán)境保護行政主管部門結(jié)合海洋生態(tài)保護實際情況的基礎(chǔ)上，針對各項計劃、國家相關(guān)規(guī)定把控海洋環(huán)境、監(jiān)督海洋環(huán)保部門的任務(wù)執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)不利于海洋生態(tài)保護與海洋事業(yè)發(fā)展的行為，及時制止并要求整改。

5 海洋區(qū)域規(guī)劃與論證協(xié)調(diào)

使用海域使用論證更能從長期戰(zhàn)略角度出發(fā)，對未來存在的一系列問題進行前瞻性分析而不再僅僅局限于眼前的情況，由此可以同時兼顧海洋生態(tài)保護、海洋事業(yè)未來的發(fā)展。海洋事業(yè)發(fā)展過程中需要運用海域使用論證與海洋區(qū)域規(guī)劃論證協(xié)調(diào)，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)對區(qū)域海洋環(huán)境影響的整體評價，并結(jié)合評價實際結(jié)果與情況制定具有針對性的海洋區(qū)域規(guī)劃方案，結(jié)合規(guī)劃方案對海洋污染物排放總量進行控制，同時對整個海洋區(qū)域污染物排放濃度展開全面預(yù)測模擬分析，一旦在監(jiān)測工作中發(fā)現(xiàn)存在污染物超標排放的情況，此時就需要進一步強化海洋污染物排放管控力度標準，將海洋污染物排放控制在海洋生態(tài)系統(tǒng)可承受范圍之內(nèi)，以此實現(xiàn)對海洋區(qū)域生態(tài)環(huán)境的有效保護。

無論是海洋生態(tài)保護還是海洋事業(yè)發(fā)展，海域使用論證當中涉及到的學(xué)科知識交錯復(fù)雜，對于沒有經(jīng)驗借鑒的內(nèi)容，需要在不斷地實踐中進行經(jīng)驗總結(jié)、探索，在此基礎(chǔ)上進行不斷的調(diào)整、完善。海域使用論證為更加科學(xué)的編撰海域使用工作大綱提供了新思路，不僅對海域使用論證實施操作進行相對系統(tǒng)性的規(guī)定，還將海洋工作實踐經(jīng)驗納入其中，著力解決海洋事業(yè)工作中存在的一系列困難，由一線作業(yè)人員、專家、審批人員共同進行充分交流、討論，最終生成合理的問題解決方案，助力新時代背景下的海洋生態(tài)保護、海洋事業(yè)得到長期可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)語

綜上所述，海域使用論證一般應(yīng)用在用海項目建設(shè)前對用海方式和項目選址方面論述項目對海洋環(huán)境的影響程度，結(jié)合專業(yè)技術(shù)手段，分析用海選址和用海方式是否存在披露，是否具有科學(xué)性與合理性。本文致力于進一步完善海域使用論證體系，促進海域使用論證工作與海洋環(huán)境保護建立聯(lián)系，保證海域使用論證工作的合理性，合法性與科學(xué)性，同時，通過對海域使用論證的進一步研究，堅可持續(xù)發(fā)展理念，促進海洋資源與環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展與體系建立。