錢 坤

（南京林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210037）

2021年最新公布的第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)代中國的常住人口城市化率已經(jīng)達(dá)到63.98%。毋庸置疑，城市建設(shè)和發(fā)展已經(jīng)成為中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的核心引擎，城市工作在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。國家治理的關(guān)鍵在城市，城市治理的核心在社區(qū)。社區(qū)是城市的基本單元，社區(qū)治理是國家治理的基石。2021年7月11日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》正式發(fā)布，《意見》明確提出要用15年左右的時間，從體系、機(jī)制、平臺等方面發(fā)力，基本實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

社區(qū)治則基層安，基層安則國家安。改革開放以來，隨著單位制的解體與街居制的轉(zhuǎn)型，社區(qū)制作為城市基層治理的主要形態(tài)逐漸成熟并制度化，同時，隨著2011年中國的常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過50%，“城市中國”時代正式到來。在此背景下，城市社區(qū)治理的重要性愈發(fā)凸顯，并在實踐和理論層面都有諸多探索和推進(jìn)，但也存在很多需要厘清的問題。從本質(zhì)上看，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化必須回答三個核心問題，即誰來治理？治理什么？怎么治理？本文從當(dāng)代中國豐富而復(fù)雜的城市社區(qū)治理實踐出發(fā)，對城市社區(qū)治理的主體、內(nèi)容等進(jìn)行深入探討，并在此基礎(chǔ)上厘清城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑選擇。

一、“多元共治”：理論構(gòu)想與現(xiàn)實邏輯

改革開放以來，隨著城市基層治理體制從“單位制”“街居制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)型，基層政府和基層黨組織之外的眾多主體開始成為城市社區(qū)治理的參與者。政府之外的治理主體積極參與城市社區(qū)治理，被認(rèn)為是實現(xiàn)了從政府“一元”主體主導(dǎo)下的管理向“多元”主體主導(dǎo)下的治理轉(zhuǎn)型。因此，學(xué)者普遍認(rèn)可從行政型社區(qū)向合作型社區(qū)和自治型社區(qū)的發(fā)展過程，它代表著我國城市社區(qū)治理模式發(fā)展的基本方向[1]。由此，社區(qū)也愈發(fā)被學(xué)者看作是一個多元主體互動博弈的特殊社會場域和理解其他理論問題的“透鏡”[2]。

在合作治理、協(xié)商治理、多中心治理等理論的支撐下，學(xué)者熱衷于探討包括社區(qū)組織、社會組織、駐區(qū)單位、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、居民等社區(qū)治理的利益相關(guān)者[3]，如何作為相對平等的主體通過協(xié)商的方式以增進(jìn)共識，達(dá)成合作行動，從而促成社區(qū)善治。政府更是通過主動購買社會組織服務(wù)的形式[4]，在社區(qū)治理中引入專業(yè)性的第三方“社會主體”，試圖推動形成“多元共治”的基層社會治理格局。城市社區(qū)治理“多元共治”模式的理論構(gòu)想的關(guān)鍵是要突破傳統(tǒng)的政府“單中心”治理，實現(xiàn)多個權(quán)力中心共存的“多中心”治理?！岸嘀行闹卫怼币啾粚W(xué)者認(rèn)為是為基層公共事務(wù)提供了不同于官僚行政理論的治理邏輯[5]。其中，社會組織和社區(qū)居民是兩個重要的參與主體，地方的具體實踐往往圍繞上述兩大主體“做文章”。當(dāng)然，包括業(yè)主委員會、物業(yè)公司等在內(nèi)的主體也是這種“多中心”治理理論構(gòu)想的組成部分，但其重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及上述兩個核心主體，故本文不再單獨討論。

1.社會組織參與城市社區(qū)治理的理論構(gòu)想與現(xiàn)實邏輯

改革開放以來，社會從國家的全面控制中逐漸獲得了自主成長的空間，社會組織的發(fā)展則被視為社會力量壯大的重要標(biāo)志。因此，學(xué)界持續(xù)不斷地呼吁拓展社會組織的生存空間，建構(gòu)社會組織參與社區(qū)治理的制度化模式[6]，試圖讓其在社區(qū)治理中發(fā)揮更大作用；在實踐中，各地的社區(qū)治理也紛紛以引入和培育社會組織作為重要的創(chuàng)新與亮點。故而，以社區(qū)社會組織為重要支撐的“三社聯(lián)動”[7]模式被認(rèn)為是城市社區(qū)治理的發(fā)展方向，并基于此提出了一系列推動社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理的創(chuàng)新機(jī)制與保障制度[6]。但是，既有研究大多將注意力放到了社會組織與政府的關(guān)系上，無論是社會組織為了生存發(fā)展嵌入國家，還是國家通過社會組織反向嵌入社會[8]，抑或是國家與社會組織的“雙向嵌入”[9]，這些關(guān)系向度上的研究似乎默認(rèn)了社會組織解決了生存問題就自然而然能夠發(fā)揮作用了，而并未追問其在城市社區(qū)治理實踐中發(fā)揮作用的適應(yīng)領(lǐng)域與能力限度。

我們深入分析城市社區(qū)治理實踐，就會發(fā)現(xiàn)一個吊詭現(xiàn)象：各地方政府投入大量資源培育的社會組織，并未在社區(qū)治理中發(fā)揮理論所預(yù)想的作用。正如有學(xué)者基于廣泛的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的社區(qū)服務(wù)型社會組織，都像是懸浮在社區(qū)之上的一層油，游離在社區(qū)治理實踐之外[10]（P38-39），多數(shù)是與社區(qū)無社會關(guān)聯(lián)的外生型社會組織，它們由于缺乏多樣性無法對接大眾需求，又由于缺乏專業(yè)性而無法對接小眾群體需求[11]。實際上，不僅是普通的服務(wù)型社會組織，即便是那些樞紐型社會組織亦難以擺脫形式化的困境[12]，懸浮在社區(qū)治理之上。

這種“懸浮”背后有其內(nèi)在邏輯：一方面，社會組織往往通過政府購買服務(wù)的方式參與到社區(qū)治理中，完成申報項目時所要求的各項具體工作指標(biāo)是其主要追求，從而滿足政府考核的要求，解決組織的“生存”問題，但是被“項目化”的社區(qū)社會組織沒有精力精細(xì)化地回應(yīng)社區(qū)居民的“痛點”需求；另一方面，參與社區(qū)治理的社會組織往往是“外來”的，缺少在社區(qū)開展工作的群眾基礎(chǔ)，也沒有能力真正參與到社區(qū)治理的各項事務(wù)中。

當(dāng)然，上述基于具體實踐的批評并不意味著對社會組織作用的全然否定，正如有學(xué)者所言，社會組織在基層組織忙于行政任務(wù)而疏于回應(yīng)居民需求的時候，發(fā)揮了一定的替代作用，特別是一些針對特殊群體的專業(yè)服務(wù)提供方面，有其獨特的優(yōu)勢[10]（P72）。因而，需要從是否有助于提高城市基層社區(qū)治理能力的角度，重新評估社會組織參與城市社區(qū)治理的作用。基于大量的實踐探索與具體案例的經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)治理實踐中的社會組織，往往更適合做一些針對少數(shù)特殊人群的專業(yè)性服務(wù)工作，無力滿足和解決大部分普通群眾的日常需求和一般問題。

2.社區(qū)居民參與城市社區(qū)治理的理論構(gòu)想與現(xiàn)實邏輯

理論上，社區(qū)居民在城市社區(qū)治理中具有雙重身份：一是作為社區(qū)治理對象的身份，城市社區(qū)治理需要滿足城市居民對美好生活的向往；二是作為社區(qū)治理參與主體的身份，社區(qū)居民是社區(qū)“多元共治”中的重要主體，要積極參與到滿足自身需求和解決日常生活中各種痛點問題的社區(qū)公共事務(wù)治理中。而社區(qū)居民的積極參與，往往被視作城市社區(qū)治理有序的重要標(biāo)志?？梢哉f，強(qiáng)調(diào)公民參與是社區(qū)治理的本質(zhì)要求，也是城市基層民主政治建設(shè)的核心內(nèi)容[13]，同時，社區(qū)居民的積極參與也是社會自治的重要表現(xiàn)。學(xué)者也普遍認(rèn)同從威權(quán)式治理向參與式治理轉(zhuǎn)型是社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向[14]。但是，長期以來，我國居民自身參與社區(qū)自治的意識比較淡薄，種種情況的疊加導(dǎo)致社區(qū)自治的行動者由社區(qū)自治的法定參與者變成了實際的缺席者[15]。

居民參與缺乏往往使城市社區(qū)治理績效不彰，社區(qū)難以提供精細(xì)化和有針對性的管理和服務(wù)以實現(xiàn)社區(qū)善治。學(xué)者也明確指出了在社區(qū)治理中居民參與呈現(xiàn)出參與率總體偏低、參與明顯不均衡、參與效能不高等問題[16]，并將其背后的原因歸結(jié)為制度困境、組織困境和文化困境三大困境[17]。如何更有效地動員居民參與社區(qū)公共事務(wù)治理成為理論界和實務(wù)界關(guān)心的重要問題。圍繞這個痛點，各地社區(qū)治理創(chuàng)新辦法頻出，但其核心邏輯是一致的，即“讓人們走出家門，增加互動，相互熟悉，密切情感”。但是，在實踐中我們往往會發(fā)現(xiàn)，即便社區(qū)組織了各種各樣的活動試圖動員居民走出家門、相互熟悉，進(jìn)而參與社區(qū)公共事務(wù)的治理，卻依然難以在社區(qū)治理中發(fā)現(xiàn)普通居民的身影。這背后實際上存在一種認(rèn)識誤區(qū)：即認(rèn)為居民自治就是“全民參與”，就是要讓所有人都廣泛參與進(jìn)來，而未能考慮到社區(qū)中中青年人群的生活交往空間實際上存在于社區(qū)之外的城市空間中，追求社區(qū)參與的“廣度”往往變成“無用功”[18]（P36）。如果從參與社區(qū)公共事務(wù)態(tài)度的維度對社區(qū)居民群體做結(jié)構(gòu)性劃分，那么絕大部分居民是“沉默的大多數(shù)”，他們在社區(qū)提供基本生活秩序的前提下往往更愿意過自己的私人生活，剩下的部分則是少數(shù)的“積極分子”和“消極分子”。事實上，已經(jīng)有學(xué)者發(fā)現(xiàn)實現(xiàn)社區(qū)參與式治理的關(guān)鍵在于對“骨干力量”的動員，社區(qū)骨干來源于居民，但他們在參與意愿、參與能力和社區(qū)威望等方面都要高于普通的社區(qū)居民[19]。這些社區(qū)骨干就是社區(qū)治理中的“積極分子”和“關(guān)鍵少數(shù)”，依靠他們能夠?qū)崿F(xiàn)對更多普通居民的再動員。因此，居民參與并不意味著所有（大多數(shù)）居民的直接參與，而是通過發(fā)揮積極分子的“橋梁”和“媒介”作用，使大多數(shù)居民能夠直接或間接參與到社區(qū)公共事務(wù)中。

因此，城市社區(qū)治理中居民參與問題的關(guān)鍵并不在于要不要“找回居民”[20]，而在于通過什么樣的方式找回以及找回什么樣的居民，即回答“如何找回居民”的問題。抓“關(guān)鍵少數(shù)”從而帶動“沉默的大多數(shù)”，目前看來是經(jīng)過實踐驗證的相對比較有效的路徑。當(dāng)然，這個過程中也需要注意社區(qū)參與中的“精英替代”問題，社區(qū)基層組織需要把工作重心放到識別、動員、激勵那些有公心、群眾基礎(chǔ)好的積極分子上，讓積極分子真正發(fā)揮“媒介”和“橋梁”作用。

總而言之，從實踐和現(xiàn)實邏輯出發(fā)，需要重新審視社會組織、居民等多元主體參與社區(qū)治理的理論構(gòu)想，社會組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域與功能限度、居民參與的范圍與方式等都是需要著重討論的問題。城市社區(qū)治理現(xiàn)代化需要包括政府在內(nèi)的多元主體的參與，但是不同主體參與什么、如何參與的問題需要從實踐出發(fā)，找出一條可行的實現(xiàn)路徑。

二、以“日常生活”為中心的“小事”治理

社區(qū)是城市居民重要的日常生活空間，社區(qū)治理狀況的好壞能夠被直觀感受到，這也是影響居民生活幸福感的重要方面。城市社區(qū)治理除了要厘清“誰來治理”的問題，還需要明確“治理什么”的問題。從治理事務(wù)來源的角度，可以將城市社區(qū)治理的內(nèi)容劃分為“自上而下”的國家治理任務(wù)和“自下而上”的內(nèi)生性治理需求。兩類治理問題在城市社區(qū)治理場域互相交織，決定了城市社區(qū)治理的復(fù)合性特質(zhì)。

1.“自上而下”的國家治理任務(wù)

社區(qū)是城市治理的基本單元，也是國家治理的末梢。從治理體系的視角看，社區(qū)作為重要的組成部分，天然地要承擔(dān)國家“自上而下”的各項治理任務(wù)。隨著改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城市作為人口、資源等要素高度集聚的空間，治理事務(wù)頻發(fā)且變動不居。為了回應(yīng)這種治理需求，城市政府將越來越多的管理與服務(wù)職能下沉到基層，社區(qū)自然面臨著日益增多的行政性任務(wù)。黨的十九大以來，國家更是不斷地推動社會治理重心向基層下移，重心下移和強(qiáng)化基層已經(jīng)成為新時代社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵詞之一[21]。

正是在這樣的背景下，早已有之的“社區(qū)行政化”問題愈演愈烈，表現(xiàn)為社區(qū)居委會承擔(dān)了超過其自身承受能力的政府行政性事務(wù)，其回應(yīng)民眾需求的時間與空間受到極大壓縮?！白陨隙隆钡膰抑卫砣蝿?wù)紛繁復(fù)雜，概括而言分為以下四種類型，即基礎(chǔ)信息傳遞、社會管理、公共服務(wù)遞送和重大任務(wù)完成[22]。完成上述任務(wù)是社區(qū)作為基本治理單元天然需要承擔(dān)的責(zé)任，但是其中的“度”需要好好把握。

2.“自下而上”的內(nèi)生性治理需求

社區(qū)作為城市居民的基本生活空間，除了要完成國家各項治理任務(wù)外，更重要的是回應(yīng)社區(qū)各種內(nèi)生性治理需求，解決社區(qū)居民日常生活中存在的各種痛點問題。這些治理需求和痛點問題有大有小，是城市居民基于其生活體驗和實際需求提出的，而能否有效回應(yīng)需求和解決問題決定了城市社區(qū)治理的成敗。

在現(xiàn)實生活中，我們時常能從新聞報道中聽到很多有關(guān)“業(yè)主維權(quán)”“業(yè)委會選舉”等具有高度沖突性的事件和案例。對此。學(xué)者關(guān)注的主要是業(yè)主維權(quán)背后的“居住的政治”[23]，試圖探究這種集體行動背后的策略與邏輯[24]。需要看到的是，上述事件或者說行動只是少部分城市居民生活中很小的一部分內(nèi)容，但卻“遮蔽”了絕大多數(shù)居民日復(fù)一日年復(fù)一年的日常生活小事。這些小事看似不起眼，卻構(gòu)成了城市居民生活的主要內(nèi)容，從微觀而直接的層面影響他們的美好生活體驗。這些小事的特點是日常性、重復(fù)性和彌散性，往往難以通過正式治理系統(tǒng)得到有效回應(yīng)或者回應(yīng)成本過高。而社區(qū)“辦小事”的能力卻非常重要，這直接關(guān)系到居民的切身利益與生活體驗。正如有學(xué)者指出的，“人民成為無組織的個人，辦不好小事，缺少日常生活的公正感，已經(jīng)成為國家治理的主要矛盾”[25]。因此，這些社區(qū)“小事”的化解，終究需要將居民自己動員和組織起來，依靠自己的力量解決問題，政府基層組織在這個過程中主要發(fā)揮引領(lǐng)和補(bǔ)充的作用。

隨著當(dāng)代中國的城市發(fā)展進(jìn)入深度城市化階段，城市治理開始逐步由粗放式的規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向精細(xì)化的內(nèi)涵式治理。2015年，中央城市工作會議正式提出“人民城市”的理念，人民群眾是城市的創(chuàng)造者和發(fā)展的關(guān)鍵推動者，城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)以滿足城市民眾對美好生活的向往為依歸。2017年，黨的十九大報告明確提出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。故而，在城市中國新時代，城市社區(qū)治理的關(guān)鍵內(nèi)容，是圍繞城市居民的日常生活秩序建構(gòu)，并把民眾組織起來解決與他們利益高度相關(guān)的“小事”。組織起來辦“小事”不僅是關(guān)乎城市居民個體生活體驗的問題，更是關(guān)乎安頓生活、穩(wěn)定人心，進(jìn)而構(gòu)建“人心秩序”目標(biāo)實現(xiàn)的問題。

三、以治理能力提升為目標(biāo)的城市社區(qū)治理現(xiàn)代化

長期以來，如何推動城市社區(qū)治理現(xiàn)代化，即“怎么治理”的問題是學(xué)者關(guān)注的焦點。概括而言主要有兩條路徑：其一，凸顯社區(qū)的“自治”屬性，推動國家權(quán)力從社區(qū)“退場”，典型表現(xiàn)就是普遍存在的對社區(qū)“行政化”的批判以及社區(qū)“去行政化”的改革對策建議；其二，在社區(qū)治理中引入政府之外的第三方主體，典型代表是全國各地都在推動的以政府購買服務(wù)的方式將社會組織引入城市社區(qū)治理的模式。上述兩條路徑的共同特點都是試圖重構(gòu)城市社區(qū)治理的組織架構(gòu)，以治理結(jié)構(gòu)的重塑來實現(xiàn)治理績效的提升。但是，治理結(jié)構(gòu)的重塑往往被簡單地理解為某些治理主體“越位”和“缺位”之后的“退位”和“補(bǔ)位”，似乎政府權(quán)力退出社區(qū)之后凸顯社區(qū)的自治屬性，再加上諸如社會組織等主體的參與就能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)的善治。

從實踐中的具體經(jīng)驗看，偏重重塑治理結(jié)構(gòu)的改革模式并未取得想象中的效果。一方面，部分地區(qū)將社區(qū)“去行政化”操作為將基層組織的行政職能從居委會剝離，通過單設(shè)新的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。國家行政職能從社區(qū)的“退場”看似解決了社區(qū)的行政化問題，卻使得居委會缺少了常態(tài)化的與社區(qū)居民打交道、積累治理資源和治理權(quán)威的機(jī)會，居民自治也無法有效開展。另一方面，社會組織作為第三方主體的介入，使得社區(qū)治理架構(gòu)更加多元，但正如上文所分析的，社會組織參與社區(qū)治理并未真正帶來社區(qū)治理能力的提升。故而，如果只是從破除“一元”治理架構(gòu)的角度推動改革，可能并不能帶來城市社區(qū)治理能力的實質(zhì)提升。如果治理能力沒有相應(yīng)提升，城市社區(qū)良性治理秩序的建構(gòu)亦無從談起，更不要說實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)了。

因此，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑的關(guān)鍵就是秉持“能力”導(dǎo)向，從具體實踐而非理論構(gòu)想出發(fā)，在真正深入分析社區(qū)治理存在的各種問題基礎(chǔ)上，再回到實踐中，提出具體可操作的政策建議。從治理能力提升的角度，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化可以從激發(fā)社會合作、激活群眾路線和做實重心下移三個方面推進(jìn)。

1.激發(fā)社會合作

在“人民城市”理念的指導(dǎo)下，當(dāng)代中國城市治理的重心逐步轉(zhuǎn)向滿足人民群眾對城市美好生活的向往。其中，城市居民感受最直觀、關(guān)注度最高并對其生活影響力最大的是那些重復(fù)性、日常性的“小事”。這些“小事”多數(shù)指向的是城市居民社區(qū)生活中的“痛點”問題，往往難以低成本地由正式治理體系有效解決。這其中存在兩個結(jié)構(gòu)性的張力：其一，正式治理體系的標(biāo)準(zhǔn)化要求與居民群眾的差異化需求之間的張力；其二，政府的公共資源支出與居民個體的負(fù)外部性行為之間的張力。換句話說，由正式的基層組織直接解決社區(qū)居民的日常生活“小事”，既“不經(jīng)濟(jì)”亦“無效率”。故而，解決這些日常生活“小事”的關(guān)鍵在于激活社區(qū)中的社會合作，將社區(qū)居民組織起來，化解他們生活中遇到的各種問題。不過，即便是一些小事情也很難依靠居民的社會合作和自治解決，仍然需要基層組織在其中發(fā)揮“補(bǔ)充”作用。激發(fā)社區(qū)社會合作的關(guān)鍵在于重塑社區(qū)居民同社區(qū)、國家的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也就是重建居民的責(zé)任義務(wù)觀念，讓居民認(rèn)識到自己本身就是美好生活的責(zé)任主體。在此基礎(chǔ)上，還要抓住社區(qū)中的“骨干力量”和“積極分子”，建構(gòu)有效的識別和輸出機(jī)制，讓越來越多有公心、熱心公益、有群眾基礎(chǔ)的積極分子能夠積極參與到社區(qū)治理中，帶領(lǐng)普通居民靈活高效地化解社區(qū)日常生活中常態(tài)化出現(xiàn)的各種“小事”。

2.激活群眾路線

城市社區(qū)治理需要承擔(dān)雙重職能：一是承接國家自上而下的各種治理任務(wù)；二是需要回應(yīng)社區(qū)內(nèi)生性的各種治理需求。城市社區(qū)治理的雙重職能使得基層組織的正式治理體系難以有效應(yīng)對。國家自上而下的治理任務(wù)主要由正式治理體系承擔(dān)；社區(qū)內(nèi)生性、常規(guī)化的“小事”則需要居民自發(fā)組織起來解決，即社區(qū)非正式治理體系。但是，長期以來，城市社區(qū)治理過程偏重于正式治理體系的建構(gòu)，因應(yīng)國家推動的社區(qū)管理與服務(wù)職能下沉而催生的要求，以及政府內(nèi)部管理的信息化、規(guī)范化等要求，社區(qū)干部隊伍向著職業(yè)化、知識化、年輕化、專業(yè)化的導(dǎo)向發(fā)展。

城市社區(qū)干部隊伍在結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)的職業(yè)化、正規(guī)化、年輕化趨向，帶來了治理過程中的相應(yīng)問題：即年輕的基層干部缺乏做群眾工作的能力，更多的成為完成自上而下國家治理任務(wù)的主體；一旦超出基層組織承受能力的行政性任務(wù)進(jìn)入社區(qū)，城市社區(qū)就會普遍出現(xiàn)職能“超載”，社區(qū)行政化問題越發(fā)凸顯，進(jìn)而進(jìn)一步壓縮基層干部做群眾工作的時間與空間。于是，社區(qū)基層干部越是不會做群眾工作，解決不好社區(qū)中的“小事”，就越是無法積累治理資源、威望，更難以動員并組織群眾。為此，城市社區(qū)治理必須激活群眾路線，在組織群眾的過程中構(gòu)建社區(qū)治理的非正式體系，通過非正式體系應(yīng)對常態(tài)化出現(xiàn)的各種“小事”，正式治理體系則予以協(xié)助。城市社區(qū)中做群眾工作的關(guān)鍵是要建立起一套有效識別、保護(hù)、輸出社區(qū)治理“積極分子”和“骨干力量”的機(jī)制，并通過賦予其“居民組長”“樓棟長”等公共身份實現(xiàn)組織吸納[10]（P72）。由此建立起一套“正式＋非正式”的治理組織體系，以適配城市社區(qū)治理的復(fù)合特質(zhì)。

3.做實重心下移

近年來，基層治理在國家治理中的重要性愈發(fā)凸顯，在重心下移的政策導(dǎo)向下，國家不斷提高基層發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的能力：一方面，城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、12345市長熱線等現(xiàn)代技術(shù)手段的使用，極大提高了基層的問題發(fā)現(xiàn)能力，大量治理事務(wù)經(jīng)由上述系統(tǒng)進(jìn)入正式治理體系；另一方面，通過綜合執(zhí)法改革等方式，將管理、服務(wù)與資源下沉到基層社區(qū)，試圖提高基層的問題化解能力。但是，重心下移在實踐中往往被異化為基層組織的行政化問題，基層工作人員被淹沒在大量行政任務(wù)和提供行政服務(wù)中，“責(zé)”的不斷下沉并未帶來社區(qū)治理能力的提升，反而進(jìn)一步加劇了基層“責(zé)權(quán)利”不對稱的問題[26]。

因此，做實重心下移的關(guān)鍵是要將原本集中在上層的治理資源真正下沉到基層，推動基層“責(zé)權(quán)利”對稱而非“責(zé)”的單方面下沉，從而真正提高基層解決問題的能力。但仍需注意的是，基于技術(shù)手段提高的問題發(fā)現(xiàn)能力與基于信息汲取渠道高效化、便捷化運作提升的基層問題發(fā)現(xiàn)能力，不可避免地將大量原本可以通過社會合作機(jī)制促使居民自發(fā)組織、靈活解決的“小事”吸納到正式治理體系中，轉(zhuǎn)化為上級需要進(jìn)行考核的行政性任務(wù)，反而再難以運用相對靈活的群眾工作方法進(jìn)行解決，進(jìn)而極大增加了基層治理成本。從本質(zhì)上看，做實重心下移的根本目的是為了讓基層社區(qū)能夠真正提高治理能力，實現(xiàn)既“簡約”又“高效”的基層治理體制建構(gòu)目標(biāo)。在這個過程中，既要重視基層正式治理體系的“責(zé)權(quán)利”對稱問題，使其有發(fā)現(xiàn)問題并解決問題的能力，又要重視基層非正式治理體系的建設(shè)，通過“積極分子”的帶動，使得社區(qū)居民能夠自發(fā)組織起來解決他們?nèi)粘Ｉ钪杏龅降母鞣N“小事”。

總之，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于治理能力的現(xiàn)代化，需要以治理能力的提升為目標(biāo)推動社區(qū)治理改革。從這個意義上說，激發(fā)社會合作、激活群眾路線以及做實重心下移，目的都是為了讓城市社區(qū)既具有承接自上而下各項國家治理任務(wù)的能力，又具有回應(yīng)自下而上內(nèi)生性“小事”的能力。

四、結(jié)論與討論

社區(qū)是社會的基本單元，是人民群眾安居樂業(yè)的家園，是創(chuàng)新社會治理的基礎(chǔ)平臺，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要基石[27]。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和關(guān)鍵在基層、在社區(qū)。黨的十九屆三中全會正式提出“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”的目標(biāo)，習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)“要推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)與管理放到社區(qū)”，這都為新時代推動城市社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。城市社區(qū)治理是一個理論問題，更是一個實踐問題。當(dāng)代中國的城市社區(qū)是如何構(gòu)成的、居住格局與國外有什么不同，進(jìn)而衍生出了什么樣的治理問題等，都需要在實踐中基于扎實的調(diào)研和分析才能夠得出結(jié)論，遠(yuǎn)非基于源自西方的理論構(gòu)想所能直接指導(dǎo)的。當(dāng)代中國的城市社區(qū)治理研究必須沿著“經(jīng)驗—理論—經(jīng)驗”[28]的研究路徑，通過長期扎實的實地調(diào)研，從中國獨特的集合式居住模式以及帶來的個人、家庭、社區(qū)乃至于城市、國家的變革入手，深入剖析城市社區(qū)治理各方主體的功能范圍和能力限度，厘清城市社區(qū)治理的基本內(nèi)容。

城市社區(qū)是國家與城市居民之間的重要中介，社區(qū)治理是國家治理的末梢，是“最后一公里”。城市社區(qū)治理現(xiàn)代化需要回應(yīng)國家和城市社區(qū)的雙重需求，既需要推動基層組織的職業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)以承接國家的各項治理任務(wù)，也需要將城市居民組織起來構(gòu)建社區(qū)非正式的治理力量，以靈活高效地解決日常生活中常態(tài)化的“小事”。