陳念平

（中共江西省委黨校公共管理學教研部，江西 南昌 330108）

對于科層制（Bureaucracy），學界和實務界都熱衷于發(fā)表批評意見，但批評的指向往往混淆不清。在國內(nèi)，“Bureaucracy”被翻譯為官僚制、官僚政治、官僚主義、科層制等多個名稱，概念使用時常含義模糊。在西方，理論與現(xiàn)實中的科層制似乎呈現(xiàn)出背反的面相，對于其是否有效，是否應該保持價值中立、非人格化與人的自主性等眾說紛紜。在某種意義上，公共管理學學科發(fā)展是以對科層制的探討為主線的：從傳統(tǒng)行政學（官僚制范式）的“政治—行政二分”，到新公共行政范式倡導社會公平以批判科層制的價值無涉；從新公共管理范式倡導效仿企業(yè)管理，到新公共服務強調(diào)價值的重要性，再到公共治理范式倡導多中心網(wǎng)絡以突破科層制等級化的封閉結構等。那么，科層制是被摒棄了，還是被改善優(yōu)化或者強化了呢？出現(xiàn)爭議的重要原因之一是缺少概念界定的判準。科層制的本質(zhì)特征到底是什么？本研究試圖為科層制設定一個關鍵判準，以緩解理論與現(xiàn)實的張力。

一、科層制的多重面相：理想與現(xiàn)實的反差

（一）多維面相

作為一種政體的官僚制概念主要出現(xiàn)在馬克思·韋伯以前，在傳統(tǒng)政治學中，貶義表達由官員統(tǒng)治的政體形式；在以“政治—行政”二分為起點的公共行政學中，科層制成為現(xiàn)代公共行政的代名詞；大部分情況下，科層制以某種大型組織的形式出現(xiàn)；很多哲學家認為科層制具有現(xiàn)代性的典型制度性特征，成為工業(yè)系統(tǒng)巨網(wǎng)和現(xiàn)代國家機器，把世界卷入全面客觀化軌道。梳理浩繁文獻，可將科層制概念歸納為政體、公共行政、組織、現(xiàn)代性、意識形態(tài)五種類型。一是作為一種政體。19世紀以前官僚制主要指官員統(tǒng)治的政體形式，莫斯卡將政府分為結構簡單、直接運用個人權威的封建制國家與職能分化、存在大量領薪官員的官僚制國家；拉斯維爾將官僚制這種精英官員組成的統(tǒng)治形式界定為與貴族制、倫理統(tǒng)治、民主制等并列的八種統(tǒng)治形式之一。二是作為公共行政。一些學者用“官僚制范式”描述傳統(tǒng)行政學，認為“政治—行政二分”將行政活動設想為一個遠離政治、遠離價值、借助技術官僚的行政科學[1]。塔洛克將之等同于所有等級制的行政管理[2]（P2，6），里格斯視之為以政府工作為主業(yè)的群體[3]（P50-61）。三是作為大型組織。盡管韋伯對科層制一詞的使用在制度、官員群體、統(tǒng)治形式、組織形式、現(xiàn)代性等范疇間飄移，但他仍主要將科層制視作一種現(xiàn)代的大規(guī)模組織形式。四是作為現(xiàn)代性及相應的社會形態(tài)。科層制被泛化為一種按社會本質(zhì)分類的，與民主制度、共產(chǎn)主義制度、資本主義、社會主義并列的現(xiàn)代社會形態(tài)，在這種形態(tài)中，社會淪為組織，文化淪為經(jīng)濟學，心理學淪為認同，語言淪為信息，思維淪為邏輯，政治淪為行政管理[4]（P14-63）。五是作為意識形態(tài)術語。列寧認為，官僚制是只能被資產(chǎn)階級統(tǒng)治所采用的組織形式，因而要堅決粉碎官僚制國家機器[5]（P4）。

為規(guī)避“官僚”一詞的價值和意識形態(tài)屬性，國內(nèi)學者將“Bureaucracy”譯為科層制、官僚制、官僚政治、現(xiàn)代科層制、理性科層制等。為避免我國意識形態(tài)話語中的傳統(tǒng)譯法與韋伯官僚制的中性組織形式概念相混淆，我國學者通常將組織形式意義上的“Bureaucracy”一詞譯為科層制，將意識形態(tài)話語中的“Bureaucracy”一詞以及行政機構中的特權現(xiàn)象和文牘主義譯為官僚主義，將作為政體形式的“Bureaucracy”譯為官僚制。

（二）背反面相

在韋伯理想類型的理性科層制中，科層制是一種高效的組織形式；而在現(xiàn)實中，科層制卻又弊病叢生，例如繁文縟節(jié)、效率低下。韋伯認為所有的權威以及對指令的服從，其基礎都是對權威的信念。法理型權威是一種理性化的現(xiàn)代權威，建立在抽象、普遍的法律秩序之上，以成文規(guī)范為依據(jù)，個人利益與職位相分離，權威來源于職位而非個人，行使權威者也服從這種非人格性的秩序。理想類型的理性科層制是多種法理型權威體制中最純粹的一種方式，可以歸納為專業(yè)化、等級化、標準化、非人格化、薪資與地位的可預期性及相應的自律精神六大特征[6]（P1095-1142）。在韋伯看來，理性科層制因完美的手段合理性而具有技術優(yōu)越性：“從純粹技術觀點來看，純粹科層制的行政組織類型——獨斷式科層制，能達到最高度的效率，在形式上也是對人類行使權威的已知最理性的手段。它的精確性、穩(wěn)定性、紀律嚴厲程度以及可靠性，無不優(yōu)于任何其他形式。組織成員的行動后果具有相當高的可計算性。它可以高效率、大范圍地運作，形式上能適用于任何一種行政任務?！盵7]（P330）

在現(xiàn)實運行之中，科層制遭遇重重困難，飽受學界與實務界詬病?？茖又凭哂袎艛嘈畔ⅰ⒖咕茏冞w、行為專斷等特點，缺乏適應性、靈活性，導致機械僵化、結構臃腫、繁文縟節(jié)等負功能?？茖又埔坏┙?，便不斷以權力維護鞏固其地位，在相對穩(wěn)定的惡性循環(huán)上維持平衡。不斷增加的規(guī)則、判斷性決策的集中化、等級地位的彼此孤立和平行權力使科層制變得更加剛性[8]（P94-104）。遵守規(guī)則下的職業(yè)安全、激勵機制的不足使得科層制缺乏對結果關注的動力，遠離決策層的人們將目標由成就和價值置換為恪守規(guī)則、穩(wěn)定安逸。人被消解在金字塔結構、剛性制度和枯燥繁瑣的工作程序中，喪失了對情感、價值、意義的追求。

更加吊詭的是，盡管對科層制有諸多抱怨，或者說科層制本身的確存在難以克服的頑疾，但大部分研究者仍然認為，科層制化幾乎是現(xiàn)代社會無法避免的趨勢。米歇爾斯曾悲觀地指出，組織社會行動無處不面臨兩難困境：盡管官僚組織與社會合法化的民主價值是不相容的，但社會行動只有通過官僚組織才能進行，復雜的官僚機構及時有效地處理事務是統(tǒng)治的保障。

二、還原科層制的本相：形式合理性及其特點

在這些面向背后，能否找到理解科層制概念的關鍵線索，還原科層制的本來面目？這又需要回到韋伯那里。對韋伯相關論述再探究后發(fā)現(xiàn)，科層制以形式合理性為靈魂。形式理性是科層制最本質(zhì)的特征，也是辨別科層制的一個關鍵判準，而專業(yè)化、等級化、標準化、非人格化等諸多特征都是形式理性的外在表現(xiàn)。形式合理性的核心價值在于精確控制下的穩(wěn)定性，因而，科層制對穩(wěn)定性的追求往往凌駕于有效性之上。

（一）本質(zhì)特征：形式合理性

理性化是韋伯科層制理論的基礎與主線。韋伯把理性化行為區(qū)分為手段合理性、選擇合理性與規(guī)范合理性三個子屬。形式合理性包括手段合理性與選擇合理性兩個方面，也就是用合理性的手段實現(xiàn)合理性的目的，表現(xiàn)在具體實踐中，可以理解為在技術上可能的，并被實際應用的量化計算或核算的程度，即以數(shù)字計算方式表述的程度[7]（P114，182），手段與目的兼有可計算性、可預測性等特點。價值合理性則是一種遵循合理規(guī)范的原則性、同一性的生活方式。韋伯將符合形式理性的行為稱之為目的理性行為，符合規(guī)范合理性的行為稱之為價值理性行為。他認為，理性化包括社會、文化與個體三個層面，社會層面的理性化集中體現(xiàn)在兩個系統(tǒng)中，一是以貨幣經(jīng)濟為基礎的現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟系統(tǒng)，二是由抽象的法律規(guī)則為權威來源的現(xiàn)代行政系統(tǒng)亦即理性科層制[9]（P209-220）。社會合理化的關鍵在于目的理性行為的制度化，而理性科層制就是一種將目的理性行為制度化的最純粹的組織類型，它通過結構上的專業(yè)分工與集中協(xié)調(diào)、機制上的程序化與規(guī)則化設計、人員上的專職化等，實現(xiàn)可計算性、可預測性、可控制性，從而達到以理性之手段實現(xiàn)理性設定之目標的形式理性要求?？茖又葡到y(tǒng)包括了一種不受傳統(tǒng)拘束的形式理性組織架構，盡可能通過各種技術工具，精確計算并控制組織中的人的行為，使之符合組織預期并產(chǎn)生效用。獨立于價值的形式理性行為的進步，既可能使組織行為客觀化、客體化，體現(xiàn)出前所未有的技術優(yōu)越性，也可能在有利于純粹的工具理性行為的同時有損價值，致使分割的組織行為背離價值理性。如此，日漸增強的現(xiàn)世支配與美好生活的追求不僅未必達成一致，甚至以理性來處理生活的條件還會凌駕于這種生活安排的目標之上[10]（P131，96-98）。

（二）關鍵判準：組織的形式合理性程度

如果將形式理性認定為科層制組織的本質(zhì)特征，那么，辨識科層制概念的關鍵判準則應是組織的形式合理性程度。為此，可以從以下三個方面理解組織的形式合理性。

首先，它是一種組織理性。個體理性即個體從行動集中選擇自身利益最大化的子集，但可能與其他個體利益沖突，市場機制以之為基礎運行。群體理性是通過某種對個體行動的協(xié)調(diào)整合機制使個體從行動集中選擇群體利益的最優(yōu)解，這個行動選擇未必是個體利益的最優(yōu)解，但對群體更有利。組織理性以實現(xiàn)組織目標為歸依，個體必須服從組織的分工安排、制度規(guī)則，并按上級指令行動。個體只是實現(xiàn)組織目標的手段，對個體需求的滿足是工具性的。也不等同于組織內(nèi)群體利益的最優(yōu)解，如政府科層組織不能只以政府雇員群體的利益為組織目標。組織中的各種安排，包括子目標或中間目標的設計、人員聘用、部門設置，都是為實現(xiàn)組織目標而選擇的合理性手段。

第二，形式理性表現(xiàn)為組織行為與結果的可計算性與可預測性。結構上，組織將總目標分解為各類各層的子目標、中間目標以及相應的結構制度，設計并規(guī)定各部門、各層級的行動，依靠自上而下的強制權威協(xié)調(diào)橫向部門與縱向層級的行動。機制上，程序與結果分開，將工作任務拆解為不同的程序，為每個程序設計標準化的規(guī)則，組織運行就像流水線工廠，各個部門就如同分工的車間，經(jīng)過流水線運轉，再層層加總為總的工作結果；盡可能把工作標準化，把工作任務、流程與績效結果按某個性質(zhì)的計量單位切割成可計算的數(shù)，以精確地計算流程、任務與結果。在人員上，以技術和功用為導向，行為與價值無涉，聘用專業(yè)資格人員專職從事某專業(yè)事務，并進行職業(yè)培訓，組織不依靠外部市場來評估其成員產(chǎn)出[11]（P24-25）。

第三，實現(xiàn)可預測性的手段主要是強制而非自愿。集體行動建立在社會行為得以整合的基礎上，而整合通過組織的強制與自愿的契約這兩種方式實現(xiàn)[12]（P5-6）?？茖又平M織通過精心設計的結構制度、程序規(guī)則盡可能壓縮個體理性行為選擇空間，強制安排成員的工作行為，體現(xiàn)出非人格化特征，從而增強了對成員之間行為的可預測性，降低溝通成本。塔洛克以政治關系概念解釋科層制等級結構中人的行為，認為個人在政治關系中的行為要比在經(jīng)濟關系中的行為容易預測，因為政治關系中缺少選擇的可能性[2]（P1-3）。行為的可選擇性與可預測性呈反向關系，當存在選擇的時候，問題本身的結構會變得復雜。

需說明的是，形式理性是一個相對概念。信息需要成本，組織不可能將所有程序、任務、結果標準化計算，精確地分配每個部分每個環(huán)節(jié)的任務，控制每一道程序，并計算產(chǎn)出結果。人的價值及其自主行動空間總是存在的，沒有哪個組織可以實現(xiàn)絕對的非人格化?？茖又频男问嚼硇蕴卣鳎窃谂c家產(chǎn)制、社區(qū)部落等組織形式和與市場機制的比較中體現(xiàn)出來的。根據(jù)形式理性程度的差異，科層制組織中可以分為理性化尚未成熟的、家產(chǎn)制依附關系基礎上的傳統(tǒng)科層制，作為理性化權威關系的純粹類型的現(xiàn)代科層制，以及數(shù)字時代技術理性日趨成熟的數(shù)字科層制等。傳統(tǒng)科層制與現(xiàn)代科層制并非功能上而只是在技術完善程度上有所區(qū)別[10]（P69，94-95）。

（三）核心價值：穩(wěn)定性而非有效性

學者們圍繞“科層制是否有效”這一議題，爭論不休。韋伯認為科層制組織比其他行政體系運轉得更有效率，它提高了非人格化執(zhí)行官職任務的效率[13]（P427）。與傳統(tǒng)的家長制、家產(chǎn)制組織形式對比，非人格化的科層秩序在技術上優(yōu)于基于個人忠誠的封建制管理。批評者對比以政府部門為代表的科層制與自由市場中的經(jīng)濟組織后認為，前者比后者低效。應該看到，科層組織的優(yōu)點和效率僅與特定的社會職能以及履行該職能的社會組織有關：科層制在執(zhí)行重要的非市場職能時比其他組織形式更有效率；而在配置資源時則不如自由市場的非中心化決策有效[11]（P32-33）。私營部門經(jīng)營公共事業(yè)往往比公共部門低效，奧圖爾在研究西方國家自來水供給時發(fā)現(xiàn)，私人部門的管理效率甚至不如官僚制組織，而且同樣缺乏靈活性[14]。

有效性的爭論聲中，科層制更重要的穩(wěn)定性面向卻時常被遮蔽?？茖又剖且环N效率讓位于穩(wěn)定控制的制度安排，其核心價值在于非人格化的固化控制而非效率?？茖又茖Ｗ⒂诩夹g專性與可預期性，依賴于其成員給予充分的順從[15]（P17-22）。赫梅爾認為，現(xiàn)代科層制是使控制固化的行政管理形式，穩(wěn)定、紀律、可信、結果的可計算性，以及形式上的理性、客觀、平等對待是現(xiàn)代科層制組織的價值觀。正是通過使行政部門的機構不具有靈活性，現(xiàn)代科層制才具有使不斷變化的世界固化的穩(wěn)定性價值。而韋伯提出的現(xiàn)代科層制的結構、行為和內(nèi)含的心理等特征，都反映著控制的終極規(guī)則。如正式職責、穩(wěn)定分布的權威、連續(xù)履職（終身雇傭）等內(nèi)部結構反映著秩序；等級化原則、層級節(jié)制的上下級關系有利于秩序的形成；文書化是未來隨時可以進行糾正和控制的管理基礎；專業(yè)訓練、全面的工作能力是官員做出穩(wěn)定行為的保證，而照章辦事則使管理本身變得可以預測[4]（P40-57）。

這種非人格化的固化控制恰恰體現(xiàn)出科層制組織的形式理性，它的整個結構與機制都是為實現(xiàn)控制者的目的而設計的。這種組織控制的程度與控制方式，在專家型科層組織與懲戒型科層組織中又有明顯差異。專家型科層組織采取溫和的壓力，通過交流的結構、生產(chǎn)線路的組織、工作崗位的技術性調(diào)整、經(jīng)濟范疇的刺激以及更復雜的理性算計等一些間接和理性范疇的手段來使組織內(nèi)的人的行為更具可預測性；懲戒型科層組織在上下級間的壓力平衡中維持著僵化的規(guī)則，個人的隔離、類別間交流的缺乏以及面對面關系的恐懼，形成科層組織長時間的穩(wěn)定期與短時間的危機和變化期交替的基本節(jié)奏[16]（P273）。非人格化原則下的穩(wěn)定是以犧牲組織靈活性為代價的，在不確定性的環(huán)境中缺少靈活性事實上又將傷害組織效率。

三、從形式理性的實現(xiàn)方式理解科層制的內(nèi)在張力

可以從結構、機制、人員三個方面來理解科層制的形式理性的表現(xiàn)與困境?？茖又平M織通過橫向專業(yè)分工與縱向集權協(xié)調(diào)的結構制度，程序化、規(guī)則化、文書化的運行機制，以及專業(yè)化、專職化的人員聘用與培訓，來實現(xiàn)手段合理性與目的合理性的統(tǒng)一，以自上而下的精確控制實現(xiàn)組織行為過程與產(chǎn)出結果的可預測性、可計算性。科層制結構、機制與人員等方面的形式理性又是產(chǎn)生各種弊病的緣由。權力分化導致不同部門之間只關注自身職責，為爭取自身的子目標而努力，而忽略總體目標；等級化集中協(xié)調(diào)又強化層級隔離，使組織信息阻隔和組織行動遲緩。機制上的程序化、規(guī)則化、文書化引發(fā)機械主義、繁文縟節(jié)、目標置換等負功能。在長期專業(yè)化的訓練中，組織中的個人過分關注專業(yè)細節(jié)，嚴守規(guī)則的象征意義而遺忘實質(zhì)目的，甚至造成人格異化。

（一）形式理性的結構表現(xiàn)與困境

1.結構表現(xiàn)：橫向專業(yè)分工與縱向協(xié)調(diào)整合

橫向專業(yè)分工是提高組織效率的合理手段。分工是現(xiàn)代科學管理的重要原則。亞當·斯密認為，“勞動生產(chǎn)力上最大的增進，以及運用勞動時所表現(xiàn)的更大熟練、技巧和判斷力，都似乎是分工的結果”[17]（P5）。按形式理性原則，科層制把組織總體意志計算并設計分割成工作任務，由不同的部門分工分期負責實施完成。專業(yè)分工反映在個人上，即為按專業(yè)資格任職、職業(yè)培訓與員工專職化；反映在組織結構上則是按專業(yè)分類設置橫向職能部門。聘用專業(yè)的人專職做專業(yè)的事，有利于減少注意力損耗，最大程度地提高工作效率與質(zhì)量。

縱向集中協(xié)調(diào)是整合分散的分工行動以貫徹組織意圖、實現(xiàn)組織目標的合理手段。個體理性與組織理性、局部理性與整體理性間的沖突無處不在。專業(yè)分工之后的協(xié)調(diào)整合是組織結構制度設計的難點。在缺乏市場機制的條件下，對大規(guī)?；顒拥膮f(xié)調(diào)需要一個等級制的權威結構[11]（P44），避免因爭權而引發(fā)沖突。專業(yè)越是分化，越需要權威的控制機器，使總體意志和目標得以貫徹實現(xiàn)?？茖又仆ㄟ^縱向等級化權威協(xié)調(diào)的方式，一級抓一級，一級對一級負責，領導者以職位權威為基礎發(fā)布強制命令，實現(xiàn)對專業(yè)分化部門的整合協(xié)調(diào)。受層級管理幅度限制，組織規(guī)模越大，結構上縱向層級也就越多，為減少層級控制鏈條之間的逐級損耗，層級之間的紀律越森嚴。

2.結構矛盾：權力沖突與組織僵化

專業(yè)分工引起權力沖突。專業(yè)分化與等級結構在組織中造成了個體的分化權力與組織的總體權力。一是專家權力，這是因個人專業(yè)能力而擁有的知識權力，組織的專業(yè)分工將擴大專家權力，個體因自身掌握的能力、信息而控制影響組織運作；另一種是職務權力，這是因個人在組織中所處職位而擁有的權力，用以控制專家權力并在不得已時取而代之。等級化使組織內(nèi)個人的能力與職權之間的差距擴大，產(chǎn)生服從職位還是技術專長、服從規(guī)則還是服從上級的內(nèi)在權威沖突[18]（57-58）。集權與等級化造成組織僵化?？茖又平Y構中等級鏈式的信息傳輸渠道將會產(chǎn)生溝通障礙和信息內(nèi)容的扭曲[19]，使之不能及時糾正行為。決策的集權化和規(guī)則制度的不斷增加，造成各等級層次或職別的隔離等現(xiàn)象，致使群體內(nèi)外、組織內(nèi)外難以交流，組織難以適應環(huán)境變化，效率低下，加之金字塔頂端的領導者只掌握了新的制度規(guī)則和進一步集權這一種工具，這又促成新的集權與非人格化[16]（P222-230）。

（二）形式理性的機制表現(xiàn)與困境

1.機制表現(xiàn)：程序化、規(guī)則化、文書化

科層制組織在精確的控制閉環(huán)中運行，從機制上保障了組織行為與結果的可預測性。典型的科層組織通常會設計兩類標準圖示，一是組織結構圖，二是辦事流程圖?？茖咏M織把各類行政事務設計成可以分解的步驟，按程序在組織結構的縱橫節(jié)點中運轉，并在之間設計一些相互約束的監(jiān)督環(huán)節(jié)。每一道程序都限制在嚴格的規(guī)則之下，盡可能壓縮各環(huán)節(jié)中的個體選擇空間。組織規(guī)模越大，需要設計的程序、規(guī)則也越多。通過程序化、規(guī)則化運轉，組織運行過程被精心設計成既分割又連接的流程，把運行過程中的偏離降到最低。組織目標被精心地設計與計算，分解成一個個具體的工作任務或子目標、中間目標，下達至各層級與各專業(yè)部門，每個環(huán)節(jié)在規(guī)定的程序中按規(guī)則運轉，再通過自下而上的請示報告、自上而下的協(xié)調(diào)與監(jiān)督檢查，將子目標、子任務一層層連接加總起來，組織運轉就完成了一個閉環(huán)。在這個閉環(huán)中，信息以各類文書為載體，通過自上而下的指令傳遞與自下而上的請示報告，按層級化、痕跡化的方式單向度封閉運行，任何環(huán)節(jié)一旦出現(xiàn)偏差都可及時回溯，這種程序化、規(guī)則化、文書化的信息運轉流程又映射著組織的運行機制和結構關系。

2.機制矛盾：程序主義引發(fā)目標置換

程序至上、照章辦事的運行機制引發(fā)目標置換，組織目標在不斷分割的程序規(guī)則中被遺忘，人們在程序規(guī)則的繁文縟節(jié)中喪失工作動力，甚至被異化?？茖又瓢炎非笕诵曰罘绞降捻椖孔兂砂闯绦蛞?guī)則運行的機械項目，原本是手段的東西變成了目的本身，本來作為工具的行為，變成了獨立的而不是為了實現(xiàn)目標的行為[20]。信息時代，各種計算機程序軟件、算法技術的應用，促進了現(xiàn)代科層制組織的程序化、規(guī)則化、客觀化與痕跡管理，組織的形式理性程度空前提高。被算法加持的理性科層制一方面優(yōu)化了運作效率，另一方面也將非人格化、程序化、規(guī)則化的形式理性推向極致，形成無所不在的控制。

（三）形式理性的人員表現(xiàn)與困境

形式理性特征也反映在組織內(nèi)的人員之中。人員的形式理性化在政府機構中表現(xiàn)為專家治國，在社會形態(tài)中表現(xiàn)為文憑社會，進入數(shù)字時代表現(xiàn)為算法官僚?？茖又平M織的雇傭關系使具有專業(yè)技能的個體走出傳統(tǒng)的人格依附式關系，獲得前所未有的獨立感，但也需要付出被客體化、工具化的代價。

1.人員表現(xiàn)：專業(yè)化、符號化、職業(yè)化

一是人的專業(yè)化。人的專業(yè)化也是勞動分工的產(chǎn)物，只不過在科層組織中的專業(yè)人員不以市場評估價值，而是以專業(yè)資格或文憑獲得穩(wěn)定的薪資。專業(yè)化的個體只需要專注于專業(yè)知識與技能的自我提高，就可以獲得科層制組織中的就業(yè)機會與相應的薪酬，而不再需要通過依附他人的幫助。這使得人們有機會從傳統(tǒng)的依附關系中走出來成為獨立的個體，或者說依附于抽象的組織，科層組織中的人也因此顯得更加冷漠。二是專業(yè)人的符號化。專業(yè)技能資格同樣被標準化、文書化為各種資格證書、文憑。這些資格證書、文憑某種意義上成為人才市場中的“貨幣”，組織中的個體以文憑為價值符號，被抽象成人力資源的一般等價物，被標準化計量并成為職業(yè)市場流通的票證?？茖咏M織根據(jù)不同等級的文憑、專業(yè)資格證書支付不同等次的工資報酬。符號化的專業(yè)人員客體化為某種抽象價值被計算、流通與支付。三是人的職業(yè)化。科層制組織中的個體入職后，通常專職從事某專業(yè)工作，甚至是職業(yè)終身化，人的行為被職業(yè)與職位設定，按照專業(yè)與崗位要求行事，易于形成專業(yè)習慣、職業(yè)人格與科層文化氣息。不同專業(yè)或職業(yè)的人隨著分工的細化越來越難以溝通，并形成職業(yè)壁壘。

2.科層人的弊?。鹤灾骰瘍A向與社會分層

非人格化規(guī)則與人的自主性傾向間存在矛盾。施路赫特認為應在支配者、行政官僚、被支配者三者關系中理解科層制，一個習慣服從領導者命令，愿意持續(xù)提供執(zhí)行命令的勞務的行政官僚群體是任一支配的前提，但行政官僚一直有朝向自主化的趨勢[10]（P80）。組織內(nèi)部的非正式組織以及非正式活動普遍存在，非正式組織及其非正式的人際活動使得組織內(nèi)的具體行為難以嚴格恪守非人格化的固化規(guī)則，科層組織易被俘獲為個體理性的利益博弈場。同時，等級結構中的不同層級的非人格化程度存在明顯差異，中間層級的行政官僚行為明顯比頂層與底層更具非人格化特征。唐斯發(fā)現(xiàn)相較于中層與低層官員，高層官員往往需要更多的人格化的關系與力量[11]（P56-59）；而利普斯基發(fā)現(xiàn)街頭官僚的日常行為也并不遵循非人格化原則，街頭官僚的工作情景太復雜以至于無法使用規(guī)則，對問題的主觀或人為的反應常需要在現(xiàn)場作出應對，這樣工作的周全性便提高了個別街頭官員行為的合法性[21]（P49）。泛在的個體自主性造成了對科層制形式理性的侵蝕，減弱了組織自上而下控制的力量，產(chǎn)生組織內(nèi)耗。

行政工作的專業(yè)化與官僚的自主性傾向可能加劇社會分層。組織條件和組織提供的崗位類型產(chǎn)生有影響的人格并因此影響到獲得崗位的機會，隨著時間的推移，組織條件強化了社會的分層[15]（P139-155）。專業(yè)化導致社會及政治機會趨于獨占，行政系統(tǒng)日趨封閉。隨著行政事務復雜化、科層官僚的專業(yè)分化，行政官僚壟斷了行政事務的專業(yè)性知識與事務性知識，參與行政事務的專業(yè)與事務知識門檻降低社會參與，行政官僚日益獨占公共事務的決策與執(zhí)行，掌握著實際權力，形成一個新的官僚階層[10]（P139-155）。

科層制鐵籠還有把人異化的風險。盡管在科層組織中人們需要付出代價，如難以獲得個人的價值與成就感，工作乏味，缺少創(chuàng)造的自由，與現(xiàn)實隔離等；但人們在其中也得到好處，如遠離決策使人們保持獨立和廉潔，僵硬的規(guī)則保護個體的安全感，在不用承擔責任的安全感中享受被迫參與帶來的工作意義感，群體隔離還可以使人們逃避競爭且保持一種傳統(tǒng)愜意的生活方式[16]（P249-255）。一種精神依賴的且精神破碎的新型人出現(xiàn)了：他們的社會關系被貶低為面具和角色，價值觀從個人價值觀轉換成程序的價值觀[4]（P2-3）。

四、當代中國政治實踐：嵌入價值理性

如何駕馭科層制？韋伯一方面對科層制的不斷自我強化與形式理性的不可阻遏表達了悲觀的態(tài)度，另一方面提出以魅力型領袖統(tǒng)馭科層制，為科層制重新嵌入價值理性。但韋伯寄期望于英雄式人物出現(xiàn)，而在實踐中如何操作化價值理性，他并沒有解答。中國在科層運作實踐中從頂層嵌入價值、讓結構服務于實質(zhì)目的、在基層打通組織內(nèi)外交流與信息向上反饋的通道，這是以價值理性改進形式理性的實踐探索。

（一）雙軌結構：科層治理與運動式治理并行

中國黨政科層制采取了一些獨特的方案，應對“工具理性下政策制定烏托邦式的形式合理性與技術官僚消極服從式的政策執(zhí)行導致政策失靈”[22]的矛盾。在結構功能上整合政黨與行政，采取科層治理與運動治理并行的雙向軌道，緩解理性科層制的目標置換困境。科層體制以條線為主依法進行專業(yè)事務治理，完成常規(guī)性的行政事務，而黨政體制承擔單個部門無法解決、需要在短時間內(nèi)解決的重大整體性事務[23]。在縣域治理中，執(zhí)政黨通過“組織嵌入、體制吸納、價值引領”[24]，構建了具有縱向多層級、橫向廣輻射特點的立體化權力網(wǎng)絡，實現(xiàn)滲透各級行政力量的向內(nèi)整合、吸納各級社會力量的向外整合、融入廣大群眾的向下整合等多層次的有機整合機制[25]。

（二）機制優(yōu)化：以數(shù)字技術完善群眾路線

通過大數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡平臺等技術實現(xiàn)政府與群眾溝通界面與政府內(nèi)部行為流程的再造，讓群眾更好地參與公共治理。群眾路線是中國共產(chǎn)黨獨特的政治優(yōu)勢，其獨特性在于把“黨的領導”和“向群眾學習”結合起來[26]。通過市長熱線等政務服務平臺、電視問政、網(wǎng)絡問政等新技術開放交互界面，廣泛吸納事件與問題，及時回應群眾訴求，搭建群眾路線的數(shù)字化實現(xiàn)機制。在基層治理中，“12345”集成式熱線通過整合行業(yè)熱線、呼叫平臺，進行集中接單、派單、跟蹤、評估和考核，構建了統(tǒng)一的、制度化的、閉環(huán)的公共部門響應機制，將“需求—響應”過程中的個性化、部門化、主觀化因素降低到最小，成為政府內(nèi)部多部門協(xié)作、運行的重要工作平臺、界面和機制[27]。解決問題驅動的“吹哨報到”機制以通過自下而上地發(fā)現(xiàn)與界定問題來啟動治理流程，建立了黨建引領、向街鄉(xiāng)行政授權、驅動中間管理層、協(xié)同條線與屬地關系、基于清單制劃分權責和實施綜合執(zhí)法的基層治理方法，彌補了科層體制的僵化與低效[28]。

（三）價值嵌入：以使命擔當?shù)膬r值理性超越科層制的工具理性

基于特有的治理傳統(tǒng)和政治體制，中國的政府組織并不是韋伯筆下的以法理為基礎的西方現(xiàn)代官僚制，而是融價值理性和工具理性為一體的復合官僚制[29]。中國特色黨政治理融合政治權威性、開拓性與行政的科層性、規(guī)范性[30]，既充分彰顯了使命型政黨的政治擔當與政治智慧，又充分展現(xiàn)了理性官僚制的科層特色與專業(yè)優(yōu)勢[31]。中國共產(chǎn)黨具有對偉大使命的明確認知與自覺擔當，對人民群眾的價值承諾與倫理關切，對黨性修養(yǎng)的高度強調(diào)與典型示范等特點[32]；能夠通過長遠的規(guī)劃向老百姓許諾，再檢驗自己是否完成了使命，而獲取合法性[33]。擔當精神是中國共產(chǎn)黨超凡魅力權威的一種外顯，是傳遞價值理性的力量[34]。在中國黨政科層制中，行政官員是有明確價值取向的（黨員）干部而非冰冷的、價值中立的技術官僚。黨對各自為政、各行其是、脫離群眾等科層人的工具理性弊病保持高度警惕，把政黨價值作為官員甄別選拔、教育培養(yǎng)、監(jiān)督激勵等的重要標準，保證黨的干部“又紅又?！薄Ｓ袚斁竦母骷壐刹?，被挑選到科層鏈條的各個崗位上，為實現(xiàn)共同的價值使命，既各負其責，又密切合作。

五、小結與討論

形式理性是科層制最本質(zhì)的特征，也是辨別科層制的一個關鍵判準，而專業(yè)化、等級化、程序化、標準化、專職化等特征都是形式理性的外在表現(xiàn)?？茖又平M織的形式理性，在結構上表現(xiàn)為橫向的專業(yè)分工與縱向的等級權威協(xié)調(diào)的結合；在機制上表現(xiàn)為程序化、規(guī)則化、文書化的運行過程；在人員上則表現(xiàn)為人的專業(yè)化、職業(yè)化以及專業(yè)的符號化。而形式理性在結構、機制、人員方面的體現(xiàn)，又是產(chǎn)生各種科層制弊病的重要原由。結構矛盾集中體現(xiàn)在權力分化與信息隔離，專業(yè)化分工導致權力分化、部門割據(jù)，等級化集權協(xié)調(diào)又強化層級隔離，造成信息阻滯。機制矛盾則主要表現(xiàn)為機械主義下的目標轉換與繁文縟節(jié)，組織在過于繁雜的規(guī)則和文書、過于機械的程序中空轉。人員矛盾即為人的異化，形式理性中的專業(yè)人、職業(yè)人過度專注于自身的專業(yè)技術，恪守規(guī)則以自我保護，獨立于他者，難以溝通、死氣沉沉，異化為組織流水線中的工具人。中國黨政科層制提供了可能的科層制改進方案。它為科層制組織自上而下地嵌入政黨價值，采取以實質(zhì)目的為導向的科層治理與運動治理并行的雙軌結構，利用信息技術改造基層溝通界面，讓群眾參與到科層制內(nèi)部運行過程中來，以使命擔當?shù)膬r值理性超越科層制的工具理性。