■/ 曹靜娜 李永海

對我國地方債發(fā)展歷程梳理，有助于對地方債發(fā)展有系統(tǒng)的認(rèn)識。1994 年《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府沒有舉債權(quán)，但因1998 年亞洲金融危機(jī)的沖擊，我國地方債進(jìn)入“國債轉(zhuǎn)貸”階段，地方政府依據(jù)《國債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法》，以國債轉(zhuǎn)貸方式獲得債務(wù)資金，緩解地方收支矛盾，這個(gè)階段地方政府獲取資金雖未列入預(yù)算科目，但實(shí)質(zhì)上屬地方債，債務(wù)主體與資金使用主體間存在責(zé)權(quán)不清，可歸為地方政府隱性債務(wù)。2008 年金融危機(jī)爆發(fā)后，在全國實(shí)行積極的財(cái)政政策背景下，《地方政府債券管理辦法》規(guī)定，由財(cái)政部代發(fā)地方政府債券，自此地方債進(jìn)入“中央代發(fā)代還”階段，王世濤和湯喆峰（2013）指出，“中央代發(fā)代還”雖然暫時(shí)緩解了地方政府收支困難，但因憲法和法律的欠缺，對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生威脅等負(fù)面影響開始顯現(xiàn)。隨著中央財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，地方政府隱性債務(wù)不斷上升，2011 年，《地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》規(guī)定，上海、廣東、浙江和深圳試行自行發(fā)債，自此地方債進(jìn)入“試點(diǎn)自發(fā)自還”階段，隨后2014 年新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定地方政府具有適度舉債權(quán)，地方債進(jìn)入“自發(fā)自還”階段，修訂的《新預(yù)算法》賦予地方政府舉債權(quán)存在缺陷，未考慮財(cái)政收支困難、資金需求量大的市縣級政府。為全面考慮各級地方政府財(cái)政收支，2014年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，該意見規(guī)定市縣級政府可通過省級代發(fā)，獲取債務(wù)資金。熊偉和許戀天（2022）認(rèn)為省級政府的“待舉”機(jī)制可緩解因分稅制引起地方財(cái)政收支加重矛盾，但也存在濃厚的行政色彩。因地方債問題涉及面廣，影響力度大，成為我國重大風(fēng)險(xiǎn)之一。鑒于此，本文對我國地方債研究的現(xiàn)狀做一個(gè)文獻(xiàn)綜述，旨在梳理我國地方債成因、規(guī)模、影響后果和治理對策，并對今后的研究方向進(jìn)行展望。

一、關(guān)于地方債發(fā)展成因的研究

厘清地方債概念是研究發(fā)展規(guī)模的前提，地方債概念一直以來都缺少統(tǒng)一界定，學(xué)術(shù)界有不同看法，國內(nèi)外普遍認(rèn)可將政府債務(wù)以法律規(guī)定和債務(wù)是否發(fā)生分為四類債務(wù)，分別為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)。劉窮志和王君衍（2020）通過梳理，將我國地方政府債務(wù)劃分為三個(gè)階段：2014年之前，地方債務(wù)主要分為政府債務(wù)和政府或有債務(wù)；2014-2016 年之間，分為一般債和專項(xiàng)債兩種類型；2017年至今，以顯性債務(wù)與隱性債務(wù)兩種類型存在。劉尚希（2018）進(jìn)一步將隱性債務(wù)細(xì)分為建設(shè)性債務(wù)、消費(fèi)性債務(wù)和地方政策性擔(dān)保融資債務(wù)。只有廓清地方債的成因，才能從源頭實(shí)施有效治理。關(guān)于我國地方債成因的研究，學(xué)術(shù)界研究豐富，通過對已有文獻(xiàn)的梳理，主要?dú)w納為行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政體制等三方面原因。

（一）行政體制原因

我國因行政問責(zé)制度不健全且落實(shí)不到位，導(dǎo)致地方債務(wù)迅速膨脹（王雍君，2014）。我國以GDP作為地方政府官員政績考核的晉升機(jī)制，并且官員選調(diào)離開后對在位期間債務(wù)不用承擔(dān)償還責(zé)任，進(jìn)一步助長地方政府官員追求政績和晉升的功利動(dòng)機(jī)，引發(fā)地方政府主動(dòng)發(fā)債（楊燦明和魯元平，2013；羅黨論和佘國滿，2015；沈雨婷，2019；周亮和任靜，2020）。另外，龐偉和孫玉棟（2018）認(rèn)為，若中央還是以經(jīng)濟(jì)增長為主要指標(biāo)對地方官員進(jìn)行考核，則會(huì)使地方債規(guī)模產(chǎn)生失控問題，且失控會(huì)持續(xù)，持續(xù)的主要原因是地方政府將借貸資金用于改善當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化建設(shè)，從而人口回流又使當(dāng)?shù)刎?cái)政收入增加，緩解了地方政府還債壓力，進(jìn)而推動(dòng)地方政府次輪舉債，引發(fā)惡性循環(huán)；李佳棟等（2016）指出，地方稅體系缺乏、地方政府龐大和繁雜機(jī)構(gòu)設(shè)置以及政府工作人員系統(tǒng)臃腫使行政成本增加，進(jìn)而引發(fā)政府債務(wù)擴(kuò)大。

（二）經(jīng)濟(jì)體制原因

我國地方政府債務(wù)生成和擴(kuò)張與市場經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)（趙麗江和胡舒揚(yáng)，2018）。目前，我國經(jīng)濟(jì)體制改革處于攻堅(jiān)期，存在遺留問題，如經(jīng)濟(jì)體制改革存在缺陷和不足，市場化機(jī)制不完善、投融資體制不健全，導(dǎo)致地方政府不規(guī)范舉債行為推動(dòng)地方債增長（楊燦明和魯元平，2013；劉窮志和王君衍，2020）。進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革主要目的是協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系，但我國因金融市場發(fā)展時(shí)間短，各方面較發(fā)達(dá)國家存在缺陷，出現(xiàn)政府有形之手過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)，因金融市場不完善引發(fā)地方債風(fēng)險(xiǎn)加?。ㄠ嵭∑剑?016），劉尚希等（2003）認(rèn)為，我國市場經(jīng)濟(jì)改革不徹底，金融市場不成熟，容易導(dǎo)致地方債擴(kuò)張且積聚風(fēng)險(xiǎn)。另外，金融市場在不成熟發(fā)展基礎(chǔ)上創(chuàng)新產(chǎn)生影子銀行，其產(chǎn)生在某種程度也造成地方債務(wù)增長。

（三）財(cái)政體制原因

1994 年分稅制改革是地方債產(chǎn)生的主要原因。我國因中央財(cái)政陷入危機(jī)，以財(cái)政手段對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控能力嚴(yán)重不足，為改變現(xiàn)狀、扭轉(zhuǎn)局面，1994 年施行分稅制改革，保障中央政府的財(cái)權(quán)，雖然中央采取稅收返還和轉(zhuǎn)移支付手段彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收支缺口，但作用不明顯，造成地方政府擁有的財(cái)權(quán)與所承擔(dān)的事權(quán)之間不對等現(xiàn)象加劇，為保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生需求，地方政府被動(dòng)舉債（王瑋，2012；華國慶等，2016；李紅霞，2017；沈偉，2020）。黃韜（2015）提出，地方債務(wù)大規(guī)模形成，必然與政治經(jīng)濟(jì)體制諸多方面有關(guān)，但地方政府所擁有的資源無法滿足現(xiàn)實(shí)支出是地方債擴(kuò)張不可避免的原因。與此觀點(diǎn)相近的有，趙麗江和胡舒揚(yáng)（2018）認(rèn)為，政府債務(wù)產(chǎn)生的直接原因是地方政府過多替代中央政府提供公共服務(wù)的結(jié)果。但也有學(xué)者持不同看法，賈康（2010）認(rèn)為，分稅制并不會(huì)造成地方債問題，最根本的原因是在省以下分稅制沒有真正落實(shí)。高培勇（2014）也認(rèn)為，偏離“分稅制”軌道是地方債問題的根源。轉(zhuǎn)移支付公共池機(jī)制會(huì)引發(fā)地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)（范子英和王倩，2019），使地方政府的償還責(zé)任弱化，進(jìn)而規(guī)模膨脹，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足會(huì)造成經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方政府債務(wù)增加（許夢博和張巖，2009）；我國中央與地方政府間存在隱性擔(dān)保的關(guān)系，下級政府認(rèn)為，當(dāng)陷入舉債危機(jī)時(shí)上級政府會(huì)兜底，盡可能降低對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的沖擊，即“政府兜底”，會(huì)提高地方債過度的可能性（劉丹，2013）；許夢博和張巖（2009）認(rèn)為，我國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策助長了地方債擴(kuò)張，劉窮志和王君衍（2020）也指出，積極的財(cái)政政策同樣會(huì)引發(fā)地方債；匡小平和蔡芳宏（2014）認(rèn)為，地方債務(wù)因在政府預(yù)算中不披露，所以也會(huì)引起地方債急劇增長；另外還有學(xué)者指出，地方政府由于舉債過程預(yù)算軟約束缺乏也是我國地方債攀升的重要原因之一（孫婧，2013；張曉晶等，2019；畢泗鋒和王雪原，2021）；岳紅舉（2018）指出，地方財(cái)政管理體制的不規(guī)范是造成我國地方債財(cái)政體制的誘因。

二、關(guān)于地方債規(guī)模的研究

我國地方債規(guī)模發(fā)展迅速，債務(wù)規(guī)模當(dāng)前存量大，債務(wù)融資平臺繁多，地方債種類復(fù)雜（岳紅舉，2018），地方債風(fēng)險(xiǎn)積聚，引起許多學(xué)者廣泛關(guān)注，通過對地方債發(fā)展規(guī)模研究文獻(xiàn)梳理，發(fā)現(xiàn)對地方債發(fā)展規(guī)模研究主要集中于顯性債務(wù)規(guī)模和隱性債務(wù)規(guī)模兩方面。

（一）顯性債務(wù)規(guī)模

我國將地方顯性債務(wù)化分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，鑒于顯性債務(wù)是由官方統(tǒng)計(jì)和公布，數(shù)據(jù)獲得性和規(guī)模的統(tǒng)計(jì)較容易，所以學(xué)術(shù)界對顯性債務(wù)規(guī)模研究比較全面。徐諾金（2017）選取2012 至2016年地方債務(wù)數(shù)據(jù)，在以GDP每年增長6%的假設(shè)前提下，用現(xiàn)行地方債限額管理模式對政府債務(wù)做壓力測試，結(jié)果表明2023 年我國地方債務(wù)率會(huì)高于100%的國際標(biāo)準(zhǔn)警戒線，到2035 年將出現(xiàn)“雙超”（地方債大于150%，負(fù)債率高于100%）現(xiàn)象；李升等（2019）發(fā)現(xiàn)地方政府顯性債務(wù)規(guī)模受融資約束限制，具體影響機(jī)制是當(dāng)融資約束有限時(shí)，地方債務(wù)規(guī)模會(huì)緩慢增加；謝進(jìn)城和張宗澤（2019）基于GMM動(dòng)態(tài)面板模型，以2016至2018年各省份為研究對象，得出地方顯性債務(wù)規(guī)模與PPP項(xiàng)目投資額有正向關(guān)系；李升和陸琛怡（2020）實(shí)證檢驗(yàn)地方政府顯性債務(wù)規(guī)模與地方財(cái)政缺口、轉(zhuǎn)移支付以及稅收返還有關(guān)；劉清杰和任德孝（2022）基于債務(wù)空間模型，從稅收競爭視角研究地方債務(wù)規(guī)模，發(fā)現(xiàn)地方顯性債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)地區(qū)空間聯(lián)動(dòng)特征；劉窮志和王君衍（2020）從總量、增速以及限額三方面對地方顯性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行分析，就總量而言，顯性債務(wù)規(guī)模由2014年15.41萬億元增加為2019年21.31萬億元，顯性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大；地方顯性債務(wù)增速由2015年-4.22%突增，2019年已上升為15.89%，顯性債務(wù)增速不斷膨脹。但2014年與2019年之間債務(wù)余額均低于地方債限額，處于管控范圍內(nèi)。根據(jù)財(cái)政部公布數(shù)據(jù)顯示，2021 年年末全國地方債務(wù)余額低于人大批準(zhǔn)限額，約為25.7 萬億元，但是債務(wù)率已經(jīng)向國際警戒線100%逼近，整體來講，地方債風(fēng)險(xiǎn)可控，但未來隱患有所加重。

（二）隱性債務(wù)規(guī)模

由于隱性債務(wù)缺乏統(tǒng)一口徑測算，難以識別估計(jì)，且規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，具有“黑天鵝”特征。很多學(xué)者開始關(guān)注地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，陸續(xù)進(jìn)行測算。劉尚希（2005）對我國2004年政府隱性負(fù)債規(guī)模進(jìn)行估算，地方債務(wù)負(fù)擔(dān)率預(yù)計(jì)為91.18%；吉富星（2018）在考慮數(shù)據(jù)可獲得性的基礎(chǔ)上，首先對2017 年政府隱性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行估計(jì)，發(fā)現(xiàn)2017 年政府隱性直接債務(wù)規(guī)模為7.64萬億元，最后基于債務(wù)矩陣視角，測算地方政府主要隱性債務(wù)規(guī)模約為22.23 萬億元；張簫簫（2019）從構(gòu)成政府直接隱性債務(wù)的養(yǎng)老金視角研究，選取城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金為研究對象，構(gòu)建開放系統(tǒng)債務(wù)模型，對養(yǎng)老金隱性債務(wù)規(guī)模測算，認(rèn)為我國基本職工養(yǎng)老金債務(wù)在未來存在較大風(fēng)險(xiǎn)；歐陽勝銀和蔡美玲（2020）對我國2003年至2018年地方政府隱性債務(wù)規(guī)模通過構(gòu)建MIMIC模型測算，十五年間地方隱性債務(wù)規(guī)模分別在2007 年和2015 年左右達(dá)到峰值，2016 年后地方隱性債務(wù)規(guī)模下降；馬萬里和張敏（2020）估計(jì)，我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為21-30.5 萬億，是顯性債務(wù)的1.4-2.0 倍，而且以超過20%的速度在不斷擴(kuò)張。但是由于每個(gè)學(xué)者核算口徑存在差異，使測算結(jié)果也不相同，其準(zhǔn)確性還有待考量。

三、關(guān)于地方債影響后果的研究

我國地方債最大風(fēng)險(xiǎn)不是規(guī)模的擴(kuò)張，而主要是地方政府科學(xué)理財(cái)能力欠缺和償債意識薄弱（李紅霞，2017），地方債風(fēng)險(xiǎn)不僅僅會(huì)造成財(cái)政財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)（吳啟高，2020）。故而引起國內(nèi)眾多學(xué)者的關(guān)注，通過對地方債影響后果研究的現(xiàn)有文獻(xiàn)梳理，主要可歸納為對以下五個(gè)方面產(chǎn)生影響。

（一）對GDP增長的影響

地方債對GDP 增長呈現(xiàn)出先促進(jìn)后抑制的關(guān)系。郭步超和王博（2014）以國外52 個(gè)國家為對象，研究地方債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長間關(guān)系，最后發(fā)現(xiàn)地方債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長存在“倒U型”關(guān)系，即地方債在到達(dá)上限之前，規(guī)模的增加可以促進(jìn)當(dāng)?shù)谿DP 增長，到達(dá)上限之后，規(guī)模的增加會(huì)對當(dāng)?shù)谿DP 產(chǎn)生抑制作用。與此觀點(diǎn)相近的有，邱櫟樺等（2015）實(shí)證研究表明，只要政府債務(wù)不超過20%，地方債務(wù)增加會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，一旦突破20%，這種關(guān)系將不顯著，很有可能產(chǎn)生負(fù)向作用；項(xiàng)后軍等（2017）通過分析地方債對經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的傳導(dǎo)機(jī)制，實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)地方債會(huì)對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，地方債規(guī)模擴(kuò)張會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)波動(dòng)加劇的現(xiàn)象；潘琰和吳修瑤（2017）實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在5%顯著性水平以及其它變量不變條件下，GDP增長率每增加1%，會(huì)引起城投債利率降低0.359%，具體量化了GDP 增長和地方債之間影響關(guān)系的大??；另外，朱晨赫等（2018）實(shí)證表明地方債對企業(yè)創(chuàng)新存在抑制效應(yīng)，不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）對房價(jià)波動(dòng)的影響

地方債規(guī)模增加會(huì)加劇房價(jià)波動(dòng)。宋林清（2017）選取35 個(gè)大中城市十三年數(shù)據(jù)為研究樣本，結(jié)合“自發(fā)自還”的政策契機(jī)，實(shí)證結(jié)果表明，短期內(nèi)地方債規(guī)模發(fā)行的增加會(huì)推動(dòng)住宅以及商品房的價(jià)格，并且結(jié)果通過穩(wěn)健性檢驗(yàn)；葛成唯等（2017）選取我國30 個(gè)省份十五年地方債務(wù)與房價(jià)相關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方債規(guī)模與房價(jià)之間存在互相影響的關(guān)系，即地方債規(guī)模增加引起房價(jià)上升，房價(jià)的上升又會(huì)引發(fā)地方債規(guī)模第二輪的增加，以此循環(huán)。與以上觀點(diǎn)相近的還有，黃映紅等（2018）實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)，選取土地財(cái)政為地方債代理變量，得出地方債對房價(jià)有正向促進(jìn)作用，且該促進(jìn)作用穩(wěn)?。粍⒂砭?019）選取我國22個(gè)省以及4個(gè)直轄市為研究對象，構(gòu)建面板向量自回歸模型，實(shí)證研究地方債與房價(jià)關(guān)系，結(jié)果表明，無論是短期還是長期，地方債都對房價(jià)的升高存在促進(jìn)作用，而房價(jià)的升高對地方債風(fēng)險(xiǎn)降低只在短期內(nèi)有效。

（三）對金融體系的影響

地方債規(guī)模擴(kuò)大使金融體系風(fēng)險(xiǎn)積聚，危害金融體系安全。周曉明（2013）認(rèn)為我國若對地方債務(wù)不采取監(jiān)管措施，當(dāng)?shù)胤絺L(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)蔓延，首先會(huì)影響關(guān)系密切的當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行，進(jìn)而擴(kuò)散到國有銀行，直至危害整個(gè)金融體系，并且地方債還會(huì)演變?yōu)椤按钨J危機(jī)”的誘因；蔣冠和霍強(qiáng)（2014）通過構(gòu)建非線性模型，實(shí)證研究得出，隨著我國地方債規(guī)模的增加會(huì)對金融體系安全運(yùn)行造成嚴(yán)重影響，目前地方政府性債務(wù)已經(jīng)成為金融體系健康運(yùn)行的重要影響因素；毛銳等（2018）基于DSGE 模型，對地方債引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化衡量，發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行等金融中介部門是地方債風(fēng)險(xiǎn)的主要載體，地方債風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過積累和迭加，進(jìn)而會(huì)觸發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，并且在控制地方債杠桿率與經(jīng)濟(jì)增長之間得出最優(yōu)去杠桿率（當(dāng)年新增債務(wù)與GDP 比重為2.88%）以及中央政府隱性擔(dān)保率（7.9%）；楊旸等（2020）認(rèn)為，雖然地方債相較于其它的債券具有免稅和低風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)勢，但地方債通常期限長，容易使商業(yè)銀行陷入流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（四）對政府信用的影響

地方債規(guī)模上升會(huì)使政府信用下降。穆迪和惠譽(yù)兩大國際評級機(jī)構(gòu)下調(diào)了我國的信用評級，周曉明（2013）認(rèn)為這一現(xiàn)象背后反映出地方債會(huì)成為今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府信用的重大隱患，地方債務(wù)盤根錯(cuò)節(jié)，影響面廣，伴隨地方債風(fēng)險(xiǎn)的不斷聚集，地方政府償債壓力不斷加重，地方政府信用會(huì)受到損害；王周偉（2021）基于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的視角，構(gòu)建指標(biāo)體系對地方政府流動(dòng)性信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行衡量，實(shí)證結(jié)果表明，2013 年與2015 年之間地方政府流動(dòng)性信用風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)明顯空間溢出關(guān)系，即地方政府流動(dòng)性信用風(fēng)險(xiǎn)不僅受自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)受到關(guān)聯(lián)省市地方債風(fēng)險(xiǎn)累積的影響；熊偉和許戀天（2022）指出“省級待舉”制度會(huì)使地方各級政府陷入連鎖性信用危機(jī)，當(dāng)“債務(wù)違約”發(fā)生，不但會(huì)影響作為第一償債主體的市縣級政府信譽(yù)，還會(huì)牽連作為直接責(zé)任主體的省級政府信用。

（五）對資源配置的影響

地方債規(guī)模擴(kuò)張會(huì)抑制資源配置。張中華和萬其龍（2018）通過理論和實(shí)證發(fā)現(xiàn)，以政府投資為中介，引發(fā)地方債務(wù)擴(kuò)張，進(jìn)而會(huì)對私人投資產(chǎn)生影響，兩者間呈“倒U型”關(guān)系，地方債突破峰值時(shí)，對資源配置產(chǎn)生不利影響；繆小林和趙一心（2019）基于地方政府產(chǎn)出最大化和地方政府效率最大化兩種不同的經(jīng)濟(jì)增長模式，構(gòu)建地區(qū)全要素生產(chǎn)率與地方債模型，實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，我國因地方債的制度激勵(lì)作用較弱，當(dāng)?shù)胤絺?guī)模增加時(shí)，產(chǎn)生了對私人投資的擠出效應(yīng)，使優(yōu)化資源配置的作用未發(fā)揮，并且發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)地方債的管理和財(cái)政獨(dú)立性的提升，都會(huì)增加地方債對資源配置的作用。

四、關(guān)于地方債治理對策的研究

黨中央多次提出防范和治理地方債風(fēng)險(xiǎn)，洪小東（2019）認(rèn)為，確保地方政府財(cái)政的主體地位是我國地方債治理的關(guān)鍵，具體建立以“政治過程”為主，“行政過程和市場機(jī)制”為輔的治理體系。通過對地方債治理對策研究的已有文獻(xiàn)梳理，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學(xué)者主要從中央政府宏觀層面、地方政府中觀層面以及融資平臺微觀層面對地方債治理提出對策建議。

（一）中央政府宏觀層面的治理對策

國內(nèi)眾多學(xué)者對地方債風(fēng)險(xiǎn)治理大多都是以地方債成因的源頭為視角，認(rèn)為應(yīng)重新對中央和地方之間財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行分配（劉尚希，2009；劉衡和陳志勇，2016）。對地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)嚴(yán)格管理和落實(shí)，提高轉(zhuǎn)移支付透明度（沈偉，2020），改變我國以政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的模式，減少地方政府用于投資的支出（毛銳等，2018），切實(shí)降低地方政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，加快推進(jìn)財(cái)政體制改革（楊燦明和魯元平，2013；潘迎喜和董素，2016；劉窮志和王君珩，2020）。華國慶等（2016）基于法律視角出發(fā)，指出法律是最有效約束地方政府舉債的手段，當(dāng)中央與地方之間財(cái)政關(guān)系實(shí)現(xiàn)法治化，可以有效治理地方債的問題，可以通過制定《財(cái)政基本法》明確界定地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)；鄭小平（2016）建議，應(yīng)該逐漸賦予地方各級政府在金融市場上直接舉債的權(quán)力；肖鵬等（2015）基于全國29 個(gè)省份數(shù)據(jù)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政透明度與政府性債務(wù)之間存在負(fù)相關(guān)的顯著關(guān)系，財(cái)政透明度的提高，有助于防范和化解地方債產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，更加規(guī)范地方政府的舉債行為；中央政府對政績考核制度應(yīng)進(jìn)行改革（潘迎喜和董素，2016），使債務(wù)成為地方官員考核的指標(biāo)（孫婧，2013；陸銘，2016），從而降低地方債的規(guī)模。另外，匡小平和蔡芳宏（2014）認(rèn)為規(guī)范地方債管理是防范地方債風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，中央應(yīng)加強(qiáng)對地方舉債行為的監(jiān)管力度，將地方債加入審計(jì)范圍，增加審計(jì)獨(dú)立性以充分發(fā)揮審計(jì)部門對地方債的監(jiān)管作用），對地方各省份債務(wù)限額設(shè)置“雙指標(biāo)”（絕對指標(biāo)和相對指標(biāo)）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，有效防范地方債風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府中觀層面的治理對策

地方政府尤其是省級政府應(yīng)建立地方債監(jiān)管機(jī)制，對財(cái)政困難的縣、鄉(xiāng)級政府債務(wù)全程（前、中、后）追蹤監(jiān)管（劉窮志和王君珩，2020）。孫婧（2013）也指出未來我國地方債問題的解決趨勢應(yīng)在事前、事中、事后三個(gè)階段相互配合，形成有效監(jiān)管，防范地方政府債務(wù)危機(jī)，李紅霞（2017）也表明各級政府建立中期財(cái)政規(guī)劃，統(tǒng)籌各類財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，防患未然；趙麗江和胡舒揚(yáng)（2018）認(rèn)為政府債務(wù)是市場經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣具有周期性，地方政府官員應(yīng)依據(jù)實(shí)地情況，制定與本地區(qū)匹配的地方政府債務(wù)管理制度來化解地方債風(fēng)險(xiǎn)；節(jié)儉自古是我國傳統(tǒng)美德，相應(yīng)具有高儲蓄率的特征，為改善地方政府收不抵支現(xiàn)象，地方政府可以將民間私人投資引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（沈偉，2020），降低地方債風(fēng)險(xiǎn)在金融中介機(jī)構(gòu)積聚。地方政府還可以利用優(yōu)良資產(chǎn)，通過將優(yōu)良資產(chǎn)證券化擴(kuò)寬資金來源（楊燦明和魯元平，2013；劉衡和陳志勇，2016），實(shí)現(xiàn)地方政府多元化的融資（孫婧，2013）；地方政府應(yīng)注重對財(cái)政資金日常流動(dòng)性管理，避免流動(dòng)性不足引致地方政府違約風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)對地方債進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分類，當(dāng)出現(xiàn)無力償還債務(wù)時(shí)，應(yīng)設(shè)置應(yīng)急處置規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)（劉振海和門寧，2018）；地方政府應(yīng)因地制宜建立符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警機(jī)制；地方政府將發(fā)行地方債納入政府預(yù)算，優(yōu)化地方債券的結(jié)構(gòu)（許夢博和張巖，2009）。培養(yǎng)地方主體稅種，增強(qiáng)地方政府財(cái)政收入（華國慶和汪永福，2016），提高地方政府抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。

（三）融資平臺微觀層面的治理對策

商業(yè)銀行等金融中介部門是地方債風(fēng)險(xiǎn)的主要載體，銀行等融資平臺也是地方債風(fēng)險(xiǎn)治理所關(guān)注的主體之一（毛銳等，2018）。對商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)來說，應(yīng)對地方債樹立正確的認(rèn)識，中央對地方債不具有擔(dān)保責(zé)任，規(guī)范商業(yè)銀行對地方政府放貸行為，加強(qiáng)對現(xiàn)有地方債風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解，積極建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制和破產(chǎn)制度。其次，商業(yè)銀行應(yīng)對地方債建立定價(jià)機(jī)制和信用評級機(jī)制，控制地方債風(fēng)險(xiǎn)以及保障地方債持續(xù)性（潘迎喜和董素，2016；鄭小平，2016；徐諾金，2017）；商業(yè)銀行等金融中介機(jī)構(gòu)應(yīng)積極響應(yīng)國家對地方債置換工作，推進(jìn)地方債置換進(jìn)程（劉振海和門寧，2018），防范產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。最后商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用金融市場自身調(diào)節(jié)功能（吳啟高，2020），分散地方債風(fēng)險(xiǎn)；對地方融資平臺來說，在中央剝離為地方政府融資職能后，應(yīng)積極轉(zhuǎn)型，爭取成為具有穩(wěn)定收入、實(shí)體化的企業(yè)（吳濤和張亮，2018），為當(dāng)?shù)卣峁┓€(wěn)定的資金來源，增加地方收入（時(shí)東等，2019），用于緩解地方政府建設(shè)性支出壓力，未來可以將私人等社會(huì)資本引入項(xiàng)目的建設(shè)中（陸銘，2016）。

五、地方債研究的總結(jié)與展望

（一）研究總結(jié)

通過對地方債研究文獻(xiàn)的梳理，從現(xiàn)有文獻(xiàn)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)來看，眾多學(xué)者都是結(jié)合財(cái)政學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科知識對我國地方債成因、規(guī)模、影響后果和治理對策進(jìn)行研究；從現(xiàn)有文獻(xiàn)研究過程發(fā)現(xiàn)，大部分文獻(xiàn)都是從宏觀視角出發(fā)，研究對象主要是中央政府和地方政府；從現(xiàn)有文獻(xiàn)研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，大部分學(xué)者都是在分析了我國地方債現(xiàn)狀和成因后，總結(jié)治理對策。

從地方債研究的具體內(nèi)容來看，對地方債成因的理論研究很豐富，但很少有學(xué)者關(guān)注眾多成因之間疊加對地方債的影響關(guān)系，對有些成因的研究仍停留在理論層面，對成因造成具體影響進(jìn)行實(shí)證量化研究者較少，比如地方行政機(jī)構(gòu)設(shè)置引發(fā)地方債的研究缺乏實(shí)證具體量化；對地方債規(guī)模的研究，由于對地方隱性債務(wù)規(guī)模缺乏統(tǒng)一的口徑，出現(xiàn)“百家爭鳴”現(xiàn)象，各個(gè)學(xué)者的研究結(jié)論都有差異，且大都是從地方政府舉債需求分析規(guī)模，鮮有文獻(xiàn)考慮地方政府舉債能力對規(guī)模影響；對地方債影響后果的研究，實(shí)證研究豐富但理論研究稍有欠缺；對地方債治理政對策建議的研究，現(xiàn)有文獻(xiàn)涉及了中央政府宏觀層面、地方政府中觀層面以及融資平臺微觀層面，但有些政策建議可操作性相對較弱，時(shí)效性相對欠缺。

（二）研究展望

基于對現(xiàn)有文獻(xiàn)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)梳理，未來對地方債的研究可以考慮多個(gè)學(xué)科，增加地方債研究內(nèi)容的多樣性，具體可涉及管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)等；對現(xiàn)有文獻(xiàn)研究過程梳理，未來可以多從微觀視角出發(fā)，考慮縣鄉(xiāng)級政府以及當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)；對現(xiàn)有文獻(xiàn)研究結(jié)果梳理，以后應(yīng)注意時(shí)效性，可以從政策實(shí)施后效果進(jìn)行研究。

基于對地方債研究的具體內(nèi)容梳理，對地方債成因的研究未來可綜合考慮各個(gè)成因疊加交互對地方債的影響，進(jìn)一步完善地方行政機(jī)構(gòu)設(shè)置對地方債影響的研究；對地方債規(guī)模研究的梳理，未來可以全方位、多角度、寬領(lǐng)域構(gòu)建對地方政府隱性債務(wù)規(guī)模測算的科學(xué)合理體系；對地方債影響后果的研究，現(xiàn)有文獻(xiàn)實(shí)證研究豐富，但理論研究尚缺，未來在增加理論支撐基礎(chǔ)上，全面系統(tǒng)考量地方債影響后果；對地方債治理對策建議研究的梳理，未來應(yīng)跟隨國家治理政策的進(jìn)度，提出與時(shí)俱進(jìn)的具體化政策治理。

考慮到我國政府機(jī)構(gòu)層級眾多、區(qū)域間地方債發(fā)展差異大的實(shí)際國情，進(jìn)行統(tǒng)籌管理模式不可行，未來的研究方向應(yīng)為中央和地方雙向管理，中央層面應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控和監(jiān)管作用，現(xiàn)有文獻(xiàn)鮮有融合現(xiàn)代財(cái)政治理的理念，未來在融合現(xiàn)代財(cái)政治理的理念基礎(chǔ)上構(gòu)建適應(yīng)國家現(xiàn)代化政策的治理對策，研究方向應(yīng)從體制改革轉(zhuǎn)向治理能力的提升。地方政府層面應(yīng)注重自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，現(xiàn)有文獻(xiàn)鮮有在提升地方政府自身盈利能力方面的研究，未來在地方政府層面研究，可多鼓勵(lì)地方企業(yè)發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，研究方向應(yīng)從對借債行為的規(guī)范轉(zhuǎn)向?qū)攤芰Φ奶嵘胶鈧鶆?wù)率與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。