彭艾萍（云南省政府法制研究中心）

我國鄉(xiāng)村人口約5.0979億人，占全國人口的36.11%①國家統(tǒng)計局：《第七次全國人口普查公報（第七號）》，訪問網(wǎng)址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/d7c/202111/P020211126523667366751.pdf。，推進鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕任重道遠。有序的社會環(huán)境是鄉(xiāng)村振興的必要條件，良好的環(huán)境需要通過鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，②中共中央 國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》。2021年6月1日，鄉(xiāng)村振興促進法正式施行，這是對鄉(xiāng)村振興在法治軌道上推進的最好詮釋。要對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序破壁重塑，讓法治之光浸潤到鄉(xiāng)村，法治鄉(xiāng)村建設是重要路徑。形成一套自洽、規(guī)范的法治鄉(xiāng)村建設工作體系對于提升法治鄉(xiāng)村建設效能，進而推動法治鄉(xiāng)村建設提檔升級具有重要意義。研究如何更好推進法治鄉(xiāng)村建設的工作體系，也是對中國制度為什么“行”的規(guī)律性認識，更是對道路自信的堅定。云南省地處西南邊疆，結合了邊疆地理位置、少數(shù)民族聚居、經(jīng)濟欠發(fā)達等多重特征，研究云南法治鄉(xiāng)村建設工作機制的幾種模式，對于其他邊疆少數(shù)民族地區(qū)及經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的法治鄉(xiāng)村建設具有參考借鑒意義。

一、借鑒脫貧攻堅工作機制的“景東模式”

云南省普洱市景東彝族自治縣精準識別建檔立卡戶18808戶66299人，貧困村110個，2020年全部實現(xiàn)脫貧。景東縣法治鄉(xiāng)村建設工作機制的核心是借鑒脫貧攻堅工作機制，以現(xiàn)有扶貧攻堅組織機制、村民自主參與機制、網(wǎng)格化管理機制等為基礎，融入法治元素，組建鄉(xiāng)村治理工作隊伍，建立工作機制，厘清縣、鄉(xiāng)、村三級在鄉(xiāng)村治理中的職能職責，以鄉(xiāng)、村為主要陣地，搭建了“六八四”制度框架?！傲笔侵冈卩l(xiāng)鎮(zhèn)重點突出法治，圍繞依法治理任務，開展六項工作；“八”是指在行政村重點突出自治主導，圍繞村民自治功能，開展八項工作；“四”是指在村小組重點突出德治引領，圍繞社會主義思想道德建設要求，開展四項工作。

（一）脫貧攻堅工作機制與法治鄉(xiāng)村建設工作機制的融合機理

1.兩者均需要充分考慮鄉(xiāng)村發(fā)展實際情況。推進法治鄉(xiāng)村建設，應當基于鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實特征和歷史方位，形成符合治理實際需求的體制機制，推動形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局和良好秩序，③楊弘：《新時代推進中國基層治理現(xiàn)代化的著力點》，《光明日報》，2018年2月8日。脫貧攻堅工作也是如此，這一套已被證明為有效的成功范本，與同樣必須基于鄉(xiāng)村工作特點的法治鄉(xiāng)村建設具有相適性。 基于這種相似，“六八四”制度充分利用了現(xiàn)有脫貧攻堅工作機構及其他機構。例如，在鄉(xiāng)里，由政法委牽頭，由政法委、派出所、司法所、黨政辦、綜治辦組成了“一委兩所兩辦”領導協(xié)調(diào)機構，協(xié)調(diào)全鄉(xiāng)的法治鄉(xiāng)村建設工作。在村級，由群眾工作委員會牽頭，由群眾工作委員會、社會治安綜合治理中心、群眾工作中心、矛盾糾紛排查調(diào)解中心組成了“一委三中心”的工作實施機構，具體落實法治鄉(xiāng)村建設工作。在村小組，原有脫貧攻堅委員會成為協(xié)助所在行政村做好法治鄉(xiāng)村建設的工作機構。隊伍建設中并不新增機構，而是在原有機構基礎上適當整合并突出法治建設的職能職責。

2.兩者均以農(nóng)民的自主參與為重要基礎。鄉(xiāng)村振興和法治鄉(xiāng)村建設的目的是農(nóng)民群眾的生活水平得到改善，農(nóng)民群眾的自身發(fā)展更有保障。要廣泛收集民意、匯聚民智，充分了解農(nóng)民群眾需求，切實增強農(nóng)民群眾的主人翁意識和主觀能動性，使其積極參與到鄉(xiāng)村振興和法治鄉(xiāng)村建設中來。脫貧攻堅中村民的自主參與是必不可少的，這也是脫貧攻堅的活力和靈魂所在?！傲怂摹敝贫戎小鞍藗€一”之“一部村規(guī)民約”就是在宣傳、起草、修改、審核等既定程序中，充分征求村民意見，并實現(xiàn)村規(guī)民約入戶率全覆蓋。同時，建立“一個村風文明評議團”，也是以老黨員、老干部和村民代表為成員，圍繞村民生產(chǎn)、生活開展評議工作。

3.兩者均需要建立上下聯(lián)動的工作體系。脫貧攻堅中，各級政府都充分發(fā)揮了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)領導作用，為脫貧攻堅戰(zhàn)的決定性勝利提供堅強的組織保障和強有力的領導基礎。法治鄉(xiāng)村建設工作也是如此，農(nóng)村的法治建設工作需要各級政府高度重視、齊抓共管?！傲怂摹敝贫仍诰皷|全縣范圍內(nèi)實現(xiàn)了從縣到村的上下聯(lián)動，各層級都有明確分工。縣級負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、頂層設計，為法治鄉(xiāng)村建設整體開展謀劃、布局；鄉(xiāng)級、村級、村小組主要負責開展具體工作，其中，以鄉(xiāng)、村為主體，真正實現(xiàn)了村民自主參與、自我管理、自我建設，既解決了法治鄉(xiāng)村建設的人手問題，又使農(nóng)民切實增強獲得感、參與感，推動法治鄉(xiāng)村建設取得實效。

4.兩者均需要做到精準。“精準”是脫貧攻堅的關鍵詞，以此為導向，形成了脫貧攻堅獨有的工作機制，如動態(tài)管理、程序透明、結對幫扶等。法治鄉(xiāng)村建設中，各地鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平、法治建設、農(nóng)民的文化水平都不盡相同，鄉(xiāng)村文化更是“五里不同風、十里不同俗”，這些因素都影響著法治鄉(xiāng)村建設工作機制的形成，應當精準施策，找準當?shù)胤ㄖ梧l(xiāng)村建設的痛點、難點，因地制宜，這就需要建立針對性的發(fā)現(xiàn)機制和解決機制。“六八四”框架“八個一”中的“一個矛盾糾紛化解評議組”的工作機制，“四個一”中的“一個糾紛調(diào)解隊”，都體現(xiàn)了矛盾糾紛精準化解，同時通過了解民情動態(tài)，并采取系列措施，重點擊破矛盾癥結，將矛盾糾紛妥善化解于初始。

（二）景東“六八四”框架的運行機制

2021年4月，景東縣印發(fā)《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的實施意見》，以“六八四”框架為基礎的法治鄉(xiāng)村建設工作體系在全縣鋪開。

“六八四”制度框架未增設新的組織機構，只是在鄉(xiāng)村現(xiàn)有機構、各項制度的基礎上整合資源，對基層綜合治理、自我管理的功能和體系進一步細化、優(yōu)化、重組，分別賦予縣、鄉(xiāng)、村三級不同的職能職責。在法治鄉(xiāng)村建設工作體系的構建中引入脫貧攻堅工作機制，既升華了脫貧攻堅工作經(jīng)驗，又在保留基層原有各機構、制度的基礎上最大限度整合資源，和現(xiàn)行鄉(xiāng)村基層行政管理體制高度契合、并行不悖，無需打破、重構，為法治鄉(xiāng)村建設提供良好機制保障?！傲怂摹笨蚣艿倪\行機制主要是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點突出法治，圍繞依法治理目標，構建“六個一”，即重點開展六項工作：設立一個法治鄉(xiāng)村建設領導協(xié)調(diào)機構、一個法律服務所、一支法治宣傳隊伍、一個法治文化陣地、一個法治動力超市，建立一支綜合行政執(zhí)法隊伍。行政村重點突出自治主導，圍繞村民自治功能，構建“八個一”，即重點開展八項工作：建設一個法治文化中心、一個公共法律服務工作室、一個農(nóng)村警務流動室、一個鄉(xiāng)村治理片區(qū)網(wǎng)，制定一部村規(guī)民約（居民公約），組建一個村風文明評議團、一個矛盾糾紛化解評議組，設立一個法治公益崗（或志愿崗）。村小組重點突出德治引領，圍繞社會主義思想道德建設要求，構建“四個一”，即重點開展四項工作：建立一個法治宣傳點、一支法律服務隊伍、一個糾紛調(diào)解隊、一個百姓文明風尚評議組。

二、突出“三治融合”機制的“曲靖模式”

（一）法治鄉(xiāng)村建設中的“三治融合”

自治、法治、德治是鄉(xiāng)村治理中不可或缺的三要素，“三治融合”對于改善鄉(xiāng)村治理、推進鄉(xiāng)村振興至關重要。2020年，中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》中明確提出，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。自治、法治、德治是維持鄉(xiāng)村治理格局良性運轉(zhuǎn)的不同治理方式，在鄉(xiāng)村治理體系中，自治、法治、德治隸屬不同的主體領域。自治是村一級的治理方式，法治是國家治理的模式，德治是社會治理的途徑，三種方式互為補充、缺一不可。鄉(xiāng)村治理在法治的基礎上更應注重自治和德治的作用。在鄉(xiāng)村治理中，需要法治手段與傳統(tǒng)治理資源的結合，堅持“三治融合”有助于降低鄉(xiāng)村社會治理成本，搭建鄉(xiāng)村群眾參與基層治理的多種途徑和平臺，鼓勵引導鄉(xiāng)村群眾共建共治共享。

（二）曲靖市的典型做法

近年來，曲靖市部分社區(qū)（村）通過成立社區(qū)治理協(xié)商委員會、鄉(xiāng)賢會、紅白理事會、道德評議小組等組織，充分融合自治與德治，最大限度聽取村民意見和合理訴求，讓其參與社區(qū)、村內(nèi)事務，形成管理共同參與、大事共同商議、矛盾共同解決、工作共同監(jiān)督的良好氛圍。

1.社區(qū)治理協(xié)商委員會。曲靖市麒麟?yún)^(qū)益寧街道金江社區(qū)成立由轄區(qū)企事業(yè)單位、企業(yè)、商家、黨員、政協(xié)委員、居民、農(nóng)民工代表等組成的社區(qū)治理協(xié)商委員會，現(xiàn)有委員21人，每季度由社區(qū)黨委牽頭定期召開會議，協(xié)商處理群眾關心的民生事務，同時，根據(jù)居民委員會組織法修訂《金江社區(qū)居規(guī)民約》，建立由社區(qū)黨委領導、社區(qū)治理協(xié)商委員會決定、社區(qū)治理協(xié)商委員會分會辦理、居務監(jiān)督委員會監(jiān)督的自治模式。在當?shù)丶w產(chǎn)權改革、興盛水果批發(fā)市場整體改造、永樂康游泳館建設等一批重大事件中，通過召開黨員大會、居民大會，充分聽取居民意見，讓居民充分參與。

2.鄉(xiāng)賢會。曲靖市中所村創(chuàng)新“村兩委+鄉(xiāng)賢會”的治理模式，由老黨員、老教師、復員軍人等共31人組建鄉(xiāng)賢會，制定鄉(xiāng)賢會章程，明確鄉(xiāng)賢會性質(zhì)、職能、組織機構，規(guī)范鄉(xiāng)賢參事的形式、方法、程序、邊界和要求。鄉(xiāng)賢會通過列席村級會議，參與監(jiān)督村委會、村小組重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用等，在村決策咨詢、公共事務監(jiān)督、糾紛調(diào)解、社會管理、村情民意反饋、法律及政策上傳下達等方面發(fā)揮了重要作用。鄉(xiāng)賢會成立以來，成功化解各類矛盾糾紛30多起，處理信訪問題13件，有力推動了“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交”。在村里各類重大建設項目中，鄉(xiāng)賢會積極參與協(xié)商與監(jiān)督，在服務村黨的建設、經(jīng)濟發(fā)展、促進鄉(xiāng)風文明等方面發(fā)揮了重要作用。另外，中所村每年對鄉(xiāng)賢會會員開展?jié)M意度測評并進行表彰。鄉(xiāng)賢會的成立，形成了中所村以村黨委為核心，村委會、村監(jiān)委會、鄉(xiāng)賢會相互聯(lián)動的新型村級治理體系。

3.紅白理事會、“誠信紅黑榜”。曲靖市塢白村自成立紅白喜事理事會和道德評議小組后，滿月宴、周歲酒、祭祖宴已很少辦理，村內(nèi)賭博酗酒現(xiàn)象也已基本不復存在，社會風氣得到凈化，成功爭創(chuàng)為省五星級文明村；鷓雞村明確了可以操辦酒席的三類事項（喜喪事及80歲以上壽宴）并嚴格按照書面申報、村民小組核實、紅白喜事理事會集體討論、村委會主任審批等程序辦理，極大減輕了村民經(jīng)濟負擔，獲得廣泛支持和好評。中村結合村規(guī)民約建立的“誠信紅黑榜”，對違法違規(guī)、不贍養(yǎng)老人、義務教育適齡兒童輟學、越級上訪、纏訪亂訪等實行一票否決，每月檢查一旦發(fā)現(xiàn)即列入黑榜，開具證明等村級服務事項一律停辦，待限期整改完成后恢復辦理，急需辦理的事項必須有擔保人擔保，限期內(nèi)未整改完的擔保人一并列入黑榜。

三、以村民小組為基本治理單元的“迪慶模式”

近年來，迪慶藏族自治州緊密結合自身工作實際和少數(shù)民族聚居的地區(qū)特點，在法治鄉(xiāng)村建設上持續(xù)發(fā)力，目前共建成5個全國民主法治示范村，13個省級民主法治示范村，成效顯著。主要做法是將鄉(xiāng)村治理重心進一步“下沉”到村民小組，打通鄉(xiāng)村治理“最后一公里”。

（一）村民小組在鄉(xiāng)村治理中的功能定位

村民小組構成鄉(xiāng)村治理體系中最基本的治理單元，是村治結構中的細胞，在村級利益表達和鄉(xiāng)村政策執(zhí)行中發(fā)揮著獨到的功能。④程同順、趙一瑋：《村民自治體系中的村民小組研究》，《晉陽學刊》，2010年第2期。村民小組自治具有利益相關性強、利益分配難度小、治理規(guī)模小的特點，有利于村民自治的有效實現(xiàn)。村民小組適度的治理規(guī)模為低成本達成社會共識找到了組織基礎，熟人社會“情”與“理”的治理邏輯可推動社區(qū)問題的解決。⑤向勇、孫迎聯(lián)：《項目進村與微治理：村民小組治理何以有效？——基于涉農(nóng)項目落地的多案例考察》，《農(nóng)村經(jīng)濟》，2020年第1期。

2014年至2018年，中央一號文件均對“以村民小組為基本單元”的村民自治試點作出了部署。2014年，“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”。⑥參見《中共中央 國務院關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》。2015年，“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式”。⑦參見《中共中央 國務院關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》。2016年，“在有實際需要的地方開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點”。⑧參見《中共中央 國務院關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》。2017年，“完善村黨組織領導的村民自治有效實現(xiàn)形式，加強村務監(jiān)督委員會建設，健全務實管用的村務監(jiān)督機制，開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作”。⑨參見《中共中央 國務院關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》。2018年，“繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作”。⑩參見《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。

（二）迪慶州的典型做法

1.鄉(xiāng)村振興綜合治理員。迪慶州德欽縣統(tǒng)籌各部門職能職責，整合鄉(xiāng)村治理中各類專職、兼職人員的職能，在每個村民小組中，由村民選舉產(chǎn)生1名鄉(xiāng)村振興綜合治理員。鄉(xiāng)村振興綜合治理員由村“兩委”負責日常管理，在工作業(yè)務上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各相關部門給予指導，主要包括在政策及法律法規(guī)宣傳、矛盾糾紛排查化解、生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境衛(wèi)生、自然資源保護、社情民意傳遞等領域履行動員、督促、反饋、走訪、傳遞群眾訴求等職責。

2.村民服務管理委員會。迪慶州維西縣在不打破村民自治制度原有框架結構的基礎上，在各村民小組成立村民服務管理委員會（以下簡稱“民管委”）。每個村民小組根據(jù)人數(shù)，由群眾大會或群眾代表大會選舉3至7名委員，設主任1名，每名委員根據(jù)分工職能不同，民管委由村“兩委”直接領導，與村“兩委”同時換屆，其職責和前述鄉(xiāng)村綜合治理員的職責大致相同。民管委每月均有工作清單，并且每月向村、鄉(xiāng)反饋工作情況。無論是鄉(xiāng)村振興綜合治理員，還是民管委，都是迪慶州探索以村民小組為基本單元的村民自治，引導村民積極參與法治鄉(xiāng)村建設的縮影。通過這些制度的建立，搭建起了村民之間、村民與政府之間溝通的橋梁。一方面可以更直接、更充分地了解群眾需求、提出的建議和存在的矛盾糾紛等方面最真實的信息；另一方面，鄉(xiāng)村振興綜合治理員和民管委委員在引導帶領群眾學習法律法規(guī)政策、遵守村規(guī)民約、改善村容村貌、化解矛盾糾紛等各方面發(fā)揮著示范帶頭作用，構建起“人人參與、人人受益”的共建共治共享的法治鄉(xiāng)村建設格局。

四、三種模式應用的可行性

（一）三種模式應用的主要基礎

“景東模式”以脫貧攻堅工作機制為基礎，并結合法治鄉(xiāng)村建設工作實際對脫貧攻堅工作機制下的機構、人員進行優(yōu)化、重組，無需增加機構和人員，也不需要過多的資金投入，成本相對較低。“曲靖模式”則建立在村（社區(qū)）有一定的經(jīng)濟基礎之上，特別是有一定的集體經(jīng)濟基礎，或者村（居）民之間有其他經(jīng)濟利益關聯(lián)，村（居）民法治意識和文化素質(zhì)也相對較高?！暗蠎c模式”由于需要長期開展日常工作，相關工作人員均領取一定酬勞，需要財政投入資金予以保障。

（二）可探索運用三種模式的地區(qū)類型

前述運用三種模式的云南省普洱市景東縣、曲靖市麒麟?yún)^(qū)、迪慶藏族自治州分別代表了脫貧地區(qū)、經(jīng)濟基礎較好州（市）的中心區(qū)域和少數(shù)民族聚居地區(qū)。云南省乃至全國其他情況相近的地區(qū)，對于其在推進法治鄉(xiāng)村建設中的典型做法都可以嘗試探索運用。脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村，可借鑒景東縣以脫貧攻堅工作機制為基礎，搭建法治鄉(xiāng)村建設工作的組織架構、工作任務體系的做法；經(jīng)濟較為發(fā)達，特別是集體經(jīng)濟發(fā)展較為成熟，村（居）民法治意識較強的城市中心區(qū)域及周邊的村（社區(qū)），可借鑒曲靖市的做法，在法治建設的基礎上，充分挖掘自治和德治融合機制的功能；少數(shù)民族聚居地區(qū)，可以借鑒迪慶州將工作進一步下沉到村民小組的做法，激活鄉(xiāng)村基層治理末端，保障法治鄉(xiāng)村建設相關工作更加扎實、有效推進。

鄉(xiāng)村治理的民主公平、鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定安寧、群眾安全感的獲得和提升，是鄉(xiāng)村振興的意義所在。法治鄉(xiāng)村建設對于貫徹黨和國家各項政策，規(guī)范開展鄉(xiāng)村各項事務，促進農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展不可或缺。鄉(xiāng)村振興應當重視法治鄉(xiāng)村建設的重要意義，通過創(chuàng)新法治鄉(xiāng)村建設實踐，夯實鄉(xiāng)村治理的法治基礎?？茖W、務實、高效的工作機制在法治鄉(xiāng)村建設中扮演著重要角色，作用不可替代。當前，邊疆少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，法治基礎相對薄弱，構建符合地區(qū)實際的法治鄉(xiāng)村建設工作機制是推進鄉(xiāng)村振興的題中應有之義。