金文成

地欲不失利，民必有恒業(yè)。黨的二十大報告提出要“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益”，為接續(xù)推進農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，激發(fā)全面推進鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力指明了方向。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系作為深化農(nóng)村改革的主線，扎實推進農(nóng)村土地各項改革，落實農(nóng)村土地“三權(quán)”分置制度，依法賦權(quán)確權(quán)、穩(wěn)妥活權(quán)、規(guī)范行權(quán)，穩(wěn)定和完善了農(nóng)村土地承包關(guān)系，提高了農(nóng)村土地資源配置效率，基本構(gòu)建了符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的農(nóng)村土地制度框架和政策體系。展望新征程，加快建設農(nóng)業(yè)強國，全面推進鄉(xiāng)村振興，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興，還必須進一步深化農(nóng)村土地制度改革。

一、深化農(nóng)村土地制度改革的重大意義

（一）構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，迫切要求進一步優(yōu)化土地資源配置

當前，我國要素市場體系還不健全、市場發(fā)育還不充分，“同地不同權(quán)”的城鄉(xiāng)二元土地制度仍沒有打破，土地在城鄉(xiāng)間雙向流動、平等交換的障礙還沒有從根本破除。突出表現(xiàn)在農(nóng)村集體土地和城市國有土地具有不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)。農(nóng)村集體土地特別是建設用地還不能像國有土地那樣進入建設用地市場。2019年修訂的土地管理法打通了農(nóng)村集體建設用地入市通道，但入市限制仍然較多。城鄉(xiāng)建設用地、農(nóng)村宅基地及農(nóng)房和城鎮(zhèn)住宅用地、住房同地不同權(quán)、同房不同權(quán)，已經(jīng)成為深化農(nóng)村土地制度改革亟待突破的難題。

（二）推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，迫切要求進一步暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)

當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)民農(nóng)村發(fā)展不充分。其“中梗阻”就在城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的市場體系還沒有真正形成。城鄉(xiāng)居民在義務教育、基本醫(yī)療、社會保障、基礎設施等方面的差距任然較大。特別是以土地、資金、勞動力為代表的城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流動、平等交換的統(tǒng)一市場還沒有真正形成，城市仍是巨大的抽水機，把農(nóng)村生產(chǎn)要素持續(xù)不斷地抽吸到城市，農(nóng)村失血現(xiàn)象嚴重。伴隨戶籍制度改革，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城的障礙進一步破除，城鄉(xiāng)勞動力流動的問題已經(jīng)有了顯著改善。至今仍沒有破題的主要是土地、資金這兩大生產(chǎn)要素。農(nóng)村土地不能以市場化方式進入城鎮(zhèn)市場，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征最為明顯，金融機構(gòu)從農(nóng)村吸收存款，但大部分資金沒有到農(nóng)村，而是投放到城市。長此以往，得到生產(chǎn)要素的支撐，鄉(xiāng)村振興將難以為繼。土地出讓支出中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出不足土地出讓收益的35%和土地出讓收入的7%。

（三）加快現(xiàn)代化建設，迫切要求健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能

全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村。土地是集體和農(nóng)民最大的財產(chǎn)，承包地和宅基地是農(nóng)民安身立命、走向共同富裕的根本。建立健全歸屬清晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村土地制度，既是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，也是建立比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。有恒產(chǎn)，才有恒心。改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國農(nóng)村土地制度的基本框架和政策體系已經(jīng)基本建立，但距比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的要求還有差距。要圍繞賦予農(nóng)民更加充分的土地權(quán)益，深化農(nóng)村土地制度改革。第二輪土地承包30年即將到期，亟待落實土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變；土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能還不夠完善，亟待穩(wěn)定新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營預期；宅基地使用權(quán)和農(nóng)房確權(quán)登記工作還沒有完成，亟待給農(nóng)民一個安居的“定心丸”；農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市還有障礙，亟待實現(xiàn)與國有建設用地同權(quán)同價；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員及產(chǎn)權(quán)制度還不完善，亟待構(gòu)建集體收益分配權(quán)益保障機制。

二、深化農(nóng)村土地制度改革、賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益的發(fā)力點

新時代新征程，全面推進鄉(xiāng)村振興、加快社會主義現(xiàn)代化建設，深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，要著力在以下方面發(fā)力。

（一）全面貫徹落實習近平總書記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的重要論述

要深入學習貫徹黨的二十大精神，全面貫徹落實習近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作重要論述，特別是關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的一系列重要論述，堅持以處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系為主線，堅持落實農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，堅持守住農(nóng)村改革的底線，堅持保持歷史耐心，以構(gòu)建高水平市場體系為戰(zhàn)略基點，以推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、暢通城鄉(xiāng)要素流動為著力點，強化制度創(chuàng)新和制度供給，賦予農(nóng)民更加充分更有保障的財產(chǎn)權(quán)益。

（二）深化拓展農(nóng)民各項財產(chǎn)權(quán)利的權(quán)能內(nèi)涵

農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，最重要的是承包和流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利、宅基地分配和使用權(quán)利、集體建設用地流轉(zhuǎn)的收益分配權(quán)利、集體土地被征收征用獲得補償和安置的權(quán)利、集體資產(chǎn)和收益的分配權(quán)利等。目前，以上5個方面，國家均依法賦予了農(nóng)民享有的基本權(quán)益，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、被征地的補償安置權(quán)、集體收益分配權(quán)等。但因各項權(quán)利的來源不同、權(quán)能設置不同，各項財產(chǎn)權(quán)利的權(quán)能設置還不夠完備，需要進一步深化拓展。土地承包經(jīng)營權(quán)來源于土地承包，本輪土地承包30年，從2021年起到2030年，各地陸續(xù)有村組的土地承包期到期，比較集中在2027～2028年，要通過再延長土地承包期30年繼續(xù)承包賦權(quán)；通過土地流轉(zhuǎn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得土地經(jīng)營權(quán)，需要通過簽訂流轉(zhuǎn)合同和辦理流轉(zhuǎn)登記獲得，且法律已經(jīng)明確其權(quán)能，包括再流轉(zhuǎn)、抵押、擔保等，需要平等保護。被征占地農(nóng)民的安置補償權(quán)利，法律已經(jīng)賦予農(nóng)民，需要在實踐中依法落實。宅基地和農(nóng)村集體建設用地、集體資產(chǎn)及收益的分配權(quán)利、成員資格權(quán)利、使用權(quán)能等還沒有完全明確，需要通過試點探索建立，并依法賦權(quán)，使其達到更加充分，更有保障，這是今后深化農(nóng)村改革需要解決的重點問題。

（三）穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度

以家庭承包經(jīng)營為基礎統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，適應生產(chǎn)力發(fā)展要求，符合廣大農(nóng)民意愿，已經(jīng)黨和國家根本大法確認，要毫不動搖長期堅持。同時，要根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展變化，進一步穩(wěn)定和完善?！胺€(wěn)定”，重點是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，用好承包地確權(quán)登記頒證成果，穩(wěn)妥推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，確保現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，確保土地承包政策銜接、平穩(wěn)過渡。“完善”，重點是按照承包地“三權(quán)分置”要求，豐富土地承包相關(guān)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，進一步厘清“三權(quán)”權(quán)利主體的權(quán)利邊界和相互權(quán)利關(guān)系，健全“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系。完善集體所有所有權(quán)權(quán)能，依法維護農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)利，健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制。強化農(nóng)戶承包權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，維護承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)利。平等保護土地經(jīng)營權(quán)，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，引導土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流傳，依法保護各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)；健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務制度和社會資本農(nóng)地流轉(zhuǎn)的審查審核和風險防范制度，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。

（四）穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革

農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)億萬農(nóng)民切身利益和社會穩(wěn)定大局，需要穩(wěn)慎推進，先立后破，厘清宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)之間關(guān)系，明確各自權(quán)能，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。一要堅守紅線意識和底線思維。在當前情況下，城里人到農(nóng)村買宅基地這個口子還是不能開，下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院、私人會館的現(xiàn)象不能有，依照規(guī)劃管制土地用途的原則不能破。特別要防止借改革之名，打農(nóng)民宅基地的主意，與民爭利，確保改革試點不跑偏、不脫軌，這是改革不得觸碰的紅線；切實保護農(nóng)民宅基地各項權(quán)益，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件，這是改革必須堅守的底線。二要穩(wěn)慎推進宅基地確權(quán)賦能。按照農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的要求，積極探索落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的有效途徑和具體辦法。穩(wěn)步開展農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的確權(quán)登記頒證，依法落實農(nóng)民對宅基地和農(nóng)房的財產(chǎn)權(quán)益。穩(wěn)慎開展農(nóng)村宅基地改革試點，穩(wěn)妥解決突出問題，探索完善宅基地集體所有權(quán)行使機制、農(nóng)戶資格權(quán)保障機制、宅基地使用權(quán)分配制度和流轉(zhuǎn)、退出機制，先立后破，切實保障農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)益，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定安寧。

（五）穩(wěn)妥審慎開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點

探索增量集體經(jīng)營性建設用地入市的具體方式，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市活動，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。一要堅持入市收益向集體和農(nóng)民傾斜。加快推進農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，落實入市主體。按照“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”的原則，健全兼顧國家、集體和農(nóng)民個人之間土地增值收益分配機制。落實土地出讓收益重點用于支持鄉(xiāng)村振興的規(guī)定。二要堅持依法規(guī)范有序開展試點。試點過程中，要探索完善集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民集體、建設用地使用權(quán)人包括抵押權(quán)在內(nèi)的更加完整的權(quán)能；探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的具體辦法，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市規(guī)則和監(jiān)管辦法，建立入市土地利用的負面清單，規(guī)范集體建設用地入市活動。