陳 君，秦傳熙

(1.中國(guó)政法大學(xué) 比較法學(xué)研究院，北京 100088；2.福建省高級(jí)人民法院 生態(tài)環(huán)境審判廳，福州 350000)

環(huán)境行政附帶民事公益訴訟是行政附帶民事訴訟的一種表現(xiàn)形式，是應(yīng)對(duì)公害范疇行政爭(zhēng)議與民事糾紛交織案件形成的一種特殊訴訟模式。該訴訟涉及兩個(gè)被告：行政爭(zhēng)議部分被告為履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，民事糾紛部分被告為實(shí)施環(huán)境侵權(quán)行為的企業(yè)或個(gè)人。這種附帶型的訴訟模式，對(duì)于促進(jìn)司法資源優(yōu)化配置以及完善行政、民事訴訟制度具有重要意義，有助于公益訴訟的多樣化發(fā)展。最高人民檢察院通過指導(dǎo)性案例“吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案”(以下簡(jiǎn)稱“吉林白山案”)，(1)吉林省白山市中級(jí)人民法院(2016)吉06行初4號(hào)行政判決書。將這一訴訟模式推向公益訴訟司法實(shí)踐中。然而，對(duì)這一訴訟類型，我國(guó)現(xiàn)行法律在案件范圍、主體資格、證據(jù)規(guī)則、訴前程序、調(diào)解規(guī)則等方面缺乏制度規(guī)定，諸多問題有待厘清。而且現(xiàn)階段的實(shí)踐探索并未引發(fā)規(guī)模效應(yīng)，也未解決司法實(shí)踐中存在的法律適用問題。因此，應(yīng)當(dāng)拓寬環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件范圍，施行一元啟動(dòng)、二元起訴、多元參與的訴訟模式，實(shí)行科學(xué)合理的舉證方式和證據(jù)規(guī)則，采用先建議后公告(或咨詢)的訴前履行程序，適用調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合規(guī)則，構(gòu)建更加完善的環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度體系。

一、環(huán)境行政附帶民事公益訴訟相關(guān)法律文本分析

環(huán)境行政附帶民事公益訴訟是環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的融合體，其在實(shí)務(wù)運(yùn)行中遇到許多難題及困惑，如案件范圍、主體資格、證據(jù)規(guī)則、訴前程序、調(diào)解規(guī)則等是否有法律支撐，案件在現(xiàn)行法律框架下如何運(yùn)行等。需要對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律文本進(jìn)行梳理和分析，從中找尋法律依據(jù)、發(fā)現(xiàn)法律盲點(diǎn)。

(一)關(guān)于案件范圍限定

《行政訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法司法解釋》分別對(duì)行政公益訴訟、民事公益訴訟和行政附帶民事公益訴訟受案范圍作出規(guī)定?！缎姓V訟法》第25條第4款將行政公益訴訟案件范圍限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，第61條第1款規(guī)定可以附帶提起民事訴訟的行政訴訟受案范圍包含行政許可、行政登記、行政征收、行政征用和行政裁決五種；《民事訴訟法》第55條第2款將民事公益訴訟案件范圍限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域；《行政訴訟法司法解釋》第139條對(duì)《行政訴訟法》第61條有關(guān)行政附帶民事訴訟案件范圍進(jìn)行縮小，對(duì)不予準(zhǔn)許一并審理民事爭(zhēng)議之情形作出規(guī)定。(2)《行政訴訟法司法解釋》第139條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出不予準(zhǔn)許一并審理民事爭(zhēng)議的決定，并告知當(dāng)事人可以依法通過其他渠道主張權(quán)利：(一)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)先行處理的；(二)違反民事訴訟法專屬管轄規(guī)定或者協(xié)議管轄約定的；(三)約定仲裁或者已經(jīng)提起民事訴訟的；(四)其他不宜一并審理民事爭(zhēng)議的情形。對(duì)不予準(zhǔn)許的決定可以申請(qǐng)復(fù)議一次?！币虼?，在環(huán)境行政附帶民事公益訴訟中，不僅需要滿足《行政訴訟法》第61條第1款、《行政訴訟法司法解釋》第139條有關(guān)行政附帶民事公益訴訟的要求，同時(shí)必須滿足行政公益訴訟與民事公益訴訟的要求，即依據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款和《民事訴訟法》第55條第2款規(guī)定。而且現(xiàn)階段環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件范圍主要涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，受案范圍過于狹窄，未涉及更多亟須保護(hù)的其他公共利益，難以適應(yīng)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題。

(二)關(guān)于起訴主體資格認(rèn)定

現(xiàn)行法律尚未對(duì)環(huán)境行政附帶民事公益訴訟起訴主體資格認(rèn)定作出規(guī)定，只是對(duì)行政公益訴訟和民事公益訴訟起訴主體資格認(rèn)定作出規(guī)定?！缎姓V訟法》第25條規(guī)定“有資格提起行政公益訴訟的是人民檢察院”，《民事訴訟法》第55條規(guī)定有資格提起民事公益訴訟的是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民檢察院提起訴訟”，《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定有資格提起環(huán)境民事公益訴訟的是“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)組織”，《行政訴訟法司法解釋》第137條規(guī)定在檢察院?jiǎn)?dòng)行政訴訟程序中公民、法人或其他組織有權(quán)請(qǐng)求一并審理相關(guān)民事爭(zhēng)議?？梢姡嗣駲z察院具備行政公益訴訟原告資格，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織具備民事公益訴訟原告資格。但前述主體是否可以作為環(huán)境行政附帶民事公益訴訟起訴主體？此問題學(xué)術(shù)界保有爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只有行政公益訴訟的起訴主體才可以充當(dāng)環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的起訴主體，即人民檢察院是唯一原告[1]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，允許不具備行政公益訴訟起訴資格的主體充當(dāng)環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的原告[2]56。筆者認(rèn)為，如果《行政訴訟法司法解釋》第137條規(guī)定“請(qǐng)求一并審理”是對(duì)公民、法人或其他組織起訴主體地位的確認(rèn)，那么私權(quán)主體亦能夠提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟。

(三)關(guān)于證據(jù)規(guī)則適用

《民事訴訟法》《行政訴訟法》《民法典》等單行法對(duì)各自證據(jù)舉證規(guī)則作出明確規(guī)定，包括一般舉證規(guī)則和特殊舉證規(guī)則規(guī)定?！睹袷略V訟法》第64條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)”，第65條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供證據(jù)”?！缎姓V訟法》第34條規(guī)定“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”，第38條規(guī)定“在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣?，原告?yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)”?！睹穹ǖ洹返?230條規(guī)定“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)發(fā)生糾紛，行為人應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任”?？梢?，《民事訴訟法》在民事訴訟中明確“誰主張、誰舉證”規(guī)則；《行政訴訟法》在行事訴訟中明確舉證倒置證據(jù)規(guī)則，同時(shí)除一般舉證規(guī)則外還存在特殊舉證規(guī)則；《民法典》對(duì)環(huán)境民事領(lǐng)域訴訟舉證倒置規(guī)則作出特殊規(guī)定。此外，各類環(huán)境保護(hù)單行法對(duì)不同環(huán)境違法行為舉證責(zé)任有特殊要求。如《放射性污染防治法》將違法性作為污染的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，原告對(duì)違法行為負(fù)有舉證責(zé)任；《水污染防治法》卻未將違法性作為污染的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，原告無須為此承擔(dān)舉證責(zé)任。因此，民事訴訟、行政訴訟等單行法舉證規(guī)則各不相同，且各自都有特殊情形，使得在司法實(shí)踐中環(huán)境行政附帶民事公益訴訟面臨各種舉證規(guī)則交織和協(xié)調(diào)的問題。

(四)關(guān)于訴前程序履行

《行政訴訟法》《民事訴訟法》對(duì)行政公益訴訟和民事公益訴訟訴前程序作出規(guī)定?！缎姓V訟法》第25條第3款規(guī)定：“人民檢察院在訴前程序中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！薄睹袷略V訟法》第58條規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)損害社會(huì)公共利益的行為，在前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”最高人民檢察院《關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》對(duì)訴前適格主體提起民事公益訴訟，要求檢察機(jī)關(guān)在媒體上公告發(fā)生的公共利益損害事實(shí)，公告期為30日?？梢姡瑹o論是行政公益訴訟還是民事公益訴訟，其都有既定的訴前程序。在行政公益訴訟訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)違法行使職權(quán)和不作為行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其在一定時(shí)間內(nèi)整改不當(dāng)行為；在民事公益訴訟訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)支持法定機(jī)關(guān)、組織提起訴訟，并公告公共利益受損事實(shí)。但在環(huán)境行政附帶民事公益訴訟中，是否有必要實(shí)行訴前程序目前法律尚無明確規(guī)定。學(xué)術(shù)界也存在爭(zhēng)論，有學(xué)者提出，附帶訴訟設(shè)置的原意是撙節(jié)訴訟資源、提升司法質(zhì)效，建議取消強(qiáng)制性的訴前程序[3]。也有學(xué)者提出，從遵循附帶型訴訟的從主訴訟原則以及便于統(tǒng)一立案操作等因素考慮，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化訴前程序[4]。最高人民檢察院在“吉林白山案”指導(dǎo)意見中明確提出，檢察機(jī)關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟必須同時(shí)遵行行政公益訴訟和民事公益訴訟訴前程序，成為司法界主流觀點(diǎn)。

(五)關(guān)于調(diào)解規(guī)則適用

《民事訴訟法》《行政訴訟法》分別對(duì)民事訴訟、行政訴訟的調(diào)解程序作出規(guī)定?！睹袷略V訟法》第9、93、122、133、142、172條分別對(duì)民事訴訟調(diào)解適用規(guī)則予以規(guī)定，明確人民法院審理民事案件應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解，開庭前、法庭辯論終結(jié)至判決前以及二審上訴階段均可以進(jìn)行調(diào)解?！缎姓V訟法》第60條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第289條規(guī)定：“對(duì)公益訴訟案件，當(dāng)事人可以和解，人民法院可以調(diào)解?！薄度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第48條規(guī)定：“行政公益訴訟案件不適用調(diào)解?！笨梢?，民事公益訴訟案件適用調(diào)解，推行自愿調(diào)解原則；行政公益訴訟案件一般不適用調(diào)解，但行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)的自由裁量類案件可以適用調(diào)解。司法解釋對(duì)人民法院民事公益訴訟調(diào)解協(xié)議公告期限作出程序性規(guī)定，同時(shí)對(duì)公益訴訟調(diào)解協(xié)議設(shè)置實(shí)質(zhì)審查義務(wù)，體現(xiàn)了調(diào)解的審慎性原則。對(duì)于環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件是否可以進(jìn)行調(diào)解以及怎樣調(diào)解，目前尚無法律相關(guān)規(guī)定。

二、環(huán)境行政附帶民事公益訴訟典型案件考察及分析

環(huán)境行政附帶民事公益訴訟作為一種新型訴訟模式，僅在《行政訴訟法》第61條中對(duì)案件范圍作出有限規(guī)定，而對(duì)于訴訟主體、舉證規(guī)則、訴前程序、調(diào)解規(guī)則等均無具體的法律規(guī)定。本文通過考察典型案例，對(duì)司法實(shí)踐中存在法律適用問題進(jìn)行深入分析和探討。

(一)典型案例

案例一：“吉林白山案”是我國(guó)首例環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案。2015年，白山市人民檢察院發(fā)現(xiàn)江源區(qū)中醫(yī)院在建造綜合樓時(shí)，未按照要求配備污水處理設(shè)施，將醫(yī)療污水用消毒粉處理后徑直排放，污水污染附近水源和土地，而且新建筑未經(jīng)環(huán)保驗(yàn)收擅自投入使用。市人民檢察院向區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局發(fā)送檢察建議書，提出盡快實(shí)行有效的行政管理手段。區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局收悉檢察建議后，未履行監(jiān)管職責(zé)。2016年2月29日，市人民檢察院向白山市人民法院提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟。7月15日，市人民法院作出一審行政判決與民事判決。行政部分：確認(rèn)江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局對(duì)區(qū)中醫(yī)院執(zhí)業(yè)許可校驗(yàn)合格的行政行為違法，判令區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，敦促區(qū)中醫(yī)院于3個(gè)月內(nèi)完善相關(guān)污水處理系統(tǒng)；民事部分：要求區(qū)中醫(yī)院即刻停止不當(dāng)排放醫(yī)療廢水行為。

案例二：“呼和浩特市人民檢察院訴賽罕區(qū)林業(yè)局和湖北拓林建筑安裝工程有限公司案”(以下簡(jiǎn)稱“呼和浩特賽罕區(qū)案”)。(3)內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市中級(jí)人民法院(2017)內(nèi)01行初142號(hào)行政判決書。2016年，呼和浩特市新城區(qū)人民檢察院提起我國(guó)第二起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案。新城區(qū)人民檢察院發(fā)現(xiàn)賽罕區(qū)林業(yè)局疏于履行職責(zé)，致使大量國(guó)有林地被湖北拓林建筑安裝工程有限公司嚴(yán)重破壞。經(jīng)請(qǐng)示呼和浩特市人民檢察院，新城區(qū)人民檢察院對(duì)該案進(jìn)行立案調(diào)查，查明湖北拓林建筑安裝工程有限公司在無采伐許可證情況下，違法砍伐林木200.1立方米。10月31日，新城區(qū)人民檢察院對(duì)賽罕區(qū)林業(yè)局發(fā)送檢察建議書，提出嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)。11月6日，賽罕區(qū)林業(yè)局書面回復(fù)，表示誠(chéng)懇接受檢察建議，但在整改期內(nèi)并未采取實(shí)際措施。2017年6月13日，呼和浩特市人民檢察院向市中級(jí)人民法院提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟。11月1日，市人民檢察院與湖北拓林建筑安裝工程有限公司就民事公益訴訟部分達(dá)成調(diào)解，民事被告承擔(dān)所毀林木的賠償責(zé)任以及生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。12月23日，市中級(jí)人民法院作出行政判決，確認(rèn)賽罕區(qū)林業(yè)局不踐行職責(zé)行為違法。

(二)案例分析

焦點(diǎn)一:關(guān)于案件范圍是否超過現(xiàn)行法律規(guī)定問題。對(duì)于“吉林白山案”，有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局校驗(yàn)區(qū)中醫(yī)院執(zhí)業(yè)許可的行為，無論是行為性質(zhì)還是表現(xiàn)形式，都不屬于《行政訴訟法》第61條界定的任一情形，所以此案不屬于環(huán)境行政附帶民事公益訴訟受案范圍[2]49。也有學(xué)者反駁到，區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局的校驗(yàn)行為可看作行政許可行為的延續(xù)，是對(duì)區(qū)中醫(yī)院執(zhí)業(yè)的再一次解除禁止，從類型上看屬于行政許可，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求是確認(rèn)行政許可違法，符合《行政訴訟法》第61條關(guān)于附帶訴訟受案范圍的規(guī)定[5]116。而在“呼和浩特賽罕區(qū)案”中，筆者認(rèn)為，區(qū)林業(yè)局對(duì)于當(dāng)?shù)負(fù)p壞林地、濫伐林木的非法現(xiàn)象具備管理職責(zé)，檢察院的訴訟請(qǐng)求是確認(rèn)賽罕區(qū)林業(yè)局不踐行法定職責(zé)的行為違法，不屬于《行政訴訟法》第61條界定的任一情形。可見，這兩個(gè)案件是否符合現(xiàn)行法律關(guān)于環(huán)境行政附帶民事公益訴訟受案范圍，案件處理是否超越法律規(guī)定，仍存在爭(zhēng)議和質(zhì)疑。

焦點(diǎn)二：關(guān)于訴前程序如何履行問題。在“吉林白山案”中，檢察機(jī)關(guān)向區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局發(fā)送檢察建議書，提出其履職行為違反法律規(guī)定，符合行政公益訴訟訴前程序要求；同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)雖然沒有向社會(huì)公眾發(fā)出公告，但也發(fā)現(xiàn)在本區(qū)域內(nèi)不存在滿足法律規(guī)定條件的適格主體，符合民事公益訴訟訴前程序要求。在“呼和浩特賽罕區(qū)案”中，區(qū)檢察院對(duì)賽罕區(qū)林業(yè)局發(fā)出檢察建議書，履行了民事公益訴訟有關(guān)訴前咨詢尋找、支持起訴程序。但這兩個(gè)案件是否需要同時(shí)履行行政公益訴訟與民事公益訴訟訴前程序，以及履行訴前程序是否有先后順序，成為案件焦點(diǎn)。

焦點(diǎn)三：關(guān)于調(diào)解程序能否適用問題。在“吉林白山案”中，人民法院對(duì)民事公益訴訟部分采用判決形式，要求區(qū)中醫(yī)院即刻停止不當(dāng)排放醫(yī)療廢水行為。在“呼和浩特賽罕區(qū)案”中，由于檢察機(jī)關(guān)與相對(duì)方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，人民法院對(duì)民事公益訴訟部分采用調(diào)解形式解決問題。但在環(huán)境行政附帶民事公益訴訟中，民事爭(zhēng)議能否進(jìn)行調(diào)解兩家法院選擇不同的處理方式，呼和浩特市中級(jí)人民法院在法律允許限度內(nèi)，由檢察機(jī)關(guān)行使處分權(quán)對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解，確保民事爭(zhēng)議得到有效解決，但這一做法也存在一定隱憂，主要基于對(duì)公益任意處分的顧慮[5]54。因此，在行政附帶民事公益訴訟中，民事公益部分能否進(jìn)行調(diào)解仍值得探討。

三、環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度的構(gòu)建

“附帶”一詞在《現(xiàn)代漢語詞典》中文義為“順便、另外有所補(bǔ)充”[6]。在環(huán)境行政附帶民事公益訴訟中，環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟為性質(zhì)相異的訴訟類型，因?yàn)椤案綆А碑a(chǎn)生程序上的合并、融合。該附帶型訴訟旨在一個(gè)庭審中將兩種訴訟進(jìn)行緊密銜接、自然過渡和合理分離，只有依托相關(guān)法律制度支撐以及司法運(yùn)行機(jī)制保障，才能切實(shí)彰顯其應(yīng)有的功能。因此，應(yīng)當(dāng)盡快完善立法，及時(shí)出臺(tái)與民事、行政公益訴訟并行的《環(huán)境行政附帶民事公益訴訟司法解釋》[7]，使“二合一”訴訟產(chǎn)生的程序融合問題可以從法律規(guī)定中尋找依據(jù)。

(一)拓寬環(huán)境行政附帶民事公益訴訟受案范圍

在環(huán)境行政附帶民事公益訴訟中，辦理行政公益訴訟案件的同時(shí)對(duì)民事侵權(quán)行為也提起民事公益訴訟，可以確保行政責(zé)任與民事責(zé)任一并追訴，有效避免生態(tài)環(huán)境損害的持續(xù)疊加。如果受案范圍界定太過狹窄，大量侵害生態(tài)環(huán)境的行為將得不到糾正，可能會(huì)形成不可逆轉(zhuǎn)的危害。因此，構(gòu)建環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注受案范圍，其關(guān)系到環(huán)境公共利益能否得到保護(hù)，關(guān)系到該類訴訟能否順利進(jìn)行。

黨的十九大報(bào)告明確提出拓寬公益訴訟案件范圍[8]。理論上，任何人造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞都要被追究法律責(zé)任。從最高人民法院最新界定的環(huán)境資源案件范圍看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件可分為環(huán)境污染防治類(環(huán)境介質(zhì)污染、有毒有害物質(zhì)污染、能量污染)案件、生態(tài)保護(hù)類(生物多樣性保護(hù)、景觀多樣性保護(hù)、重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域保護(hù)和其他生態(tài)破壞)案件、資源開發(fā)利用類(自然資源開發(fā)利用，侵害通風(fēng)、采光、眺望、景觀等環(huán)境權(quán)益)案件、氣候變化應(yīng)對(duì)類(氣候變化減緩、氣候變化適應(yīng))案件、生態(tài)環(huán)境治理與服務(wù)類(環(huán)境污染第三方治理、環(huán)境資源稅費(fèi)、環(huán)境容量利用權(quán)、綠色金融)案件等五大類案件[9]。環(huán)境行政公益訴訟主要是因?yàn)槌袚?dān)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)“亂作為”和“不作為”，導(dǎo)致公共利益受到損害而提起的訴訟。上述五大類案件可能涉及民事主體違法損害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為，也可能存在各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)履行不到位或越位的情形。為更好發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的功用，原則上前述案件應(yīng)當(dāng)有提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟之必要。建議將環(huán)境行政附帶民事公益訴訟受案范圍進(jìn)行擴(kuò)展，不應(yīng)當(dāng)局限于行政許可、登記、征收、征用和裁決五種類型，應(yīng)當(dāng)允許所有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件都能夠附帶提起民事公益訴訟，以便利用行政追責(zé)與民事懲罰雙重手段，有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。將拓寬后的案件范圍規(guī)定在環(huán)境行政附帶民事公益訴訟司法解釋中，通過“概括式定義+肯定式列舉”的方式作出具體規(guī)定[5]117，為司法實(shí)踐提供指引。

(二)施行一元啟動(dòng)、二元起訴、多元參與的訴訟模式

首先，環(huán)境行政附帶民事公益訴訟可以實(shí)行檢察機(jī)關(guān)一元主體“啟動(dòng)”模式，即由檢察機(jī)關(guān)率先啟動(dòng)訴訟程序。由檢察機(jī)關(guān)率先啟動(dòng)環(huán)境行政附帶民事公益訴訟程序，有助于發(fā)揮檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的喚醒功能，也有助于保障環(huán)境公共利益的有效救濟(jì)。一方面，在行政機(jī)關(guān)“不作為”或“亂作為”情形下，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察建議的警示作用，可以提示行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正錯(cuò)誤的履職行為，相比于其他主體直接提起訴訟，更有助于救濟(jì)受損的公共利益。另一方面，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴訟程序后，發(fā)揮公告的督促作用，可以尋找和支持社會(huì)組織充當(dāng)起訴主體，保障社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟優(yōu)先權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的“率先行動(dòng)”，不僅給予行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，而且又能夠喚起不知情的社會(huì)組織參與到環(huán)境公共利益維護(hù)中。

其次，環(huán)境行政附帶民事公益訴訟可以實(shí)行檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織二元主體“起訴”模式，即社會(huì)組織在一定情況下可以作為環(huán)境行政附帶民事公益訴訟起訴主體。最高人民法院副院長(zhǎng)江必新認(rèn)為，不能以附帶訴訟為由損害社會(huì)組織的在先訴權(quán)[10]。相比于檢察機(jī)關(guān)，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)享有提起民事公益訴訟的法定優(yōu)先權(quán)，社會(huì)組織如果愿意提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟，其與檢察機(jī)關(guān)則成為訴訟原告；如果不愿意，檢察機(jī)關(guān)則單獨(dú)提起訴訟。

最后，環(huán)境行政附帶民事公益訴訟可以在檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織二元主體起訴基礎(chǔ)上，拓寬社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境治理渠道，建立開放、合作的多元環(huán)境治理模式。賦予公眾建議權(quán)，發(fā)現(xiàn)有危害環(huán)境公共利益的行政違法行為或民事侵權(quán)行為，允許公眾向檢察機(jī)關(guān)提出建議，或以環(huán)境行政附帶民事公益訴訟支持起訴人身份參與訴訟。社會(huì)公眾還可以通過舉報(bào)、監(jiān)督等其他途徑參與生態(tài)環(huán)境治理訴訟，可以通過媒體曝光等方式強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督。通過多種方式凝聚各方合力，確保環(huán)境行政附帶民事公益訴訟走得更遠(yuǎn)。

(三)實(shí)行科學(xué)合理的舉證方式和證據(jù)規(guī)則

由于環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟舉證規(guī)則有異，所以需要協(xié)調(diào)好兩種訴訟舉證程序。在刑事附帶民事訴訟程序中，附帶民事賠償事實(shí)依賴于刑事犯罪事實(shí)，在訴訟中一般分為先刑后民兩個(gè)階段，即刑事案件事實(shí)調(diào)查程序完結(jié)，接著進(jìn)行附帶民事調(diào)查程序，再進(jìn)入辯論階段。環(huán)境行政附帶民事公益訴訟雖然在處理行政爭(zhēng)議基礎(chǔ)上一并化解民事糾紛，但行政爭(zhēng)議的前提在于民事糾紛事實(shí)成立，故案件審理模式可以不同于刑事附帶民事訴訟：環(huán)境行政公益起訴人訴稱→附帶民事公益起訴人訴稱→行政與民事被告人答辯→提供民事案件證據(jù)進(jìn)行民事糾紛事實(shí)調(diào)查→提供行政案件證據(jù)進(jìn)行行政爭(zhēng)議事實(shí)調(diào)查→法庭辯論→最后陳述→引導(dǎo)雙方調(diào)解→當(dāng)庭判決或定期判決。

環(huán)境行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)“不作為”或“亂作為”提起的訴訟，基本不存在行政賠償、補(bǔ)償?shù)那樾巍９试诃h(huán)境行政公益訴訟證據(jù)環(huán)節(jié)，從理論上要遵循《行政訴訟法》適用舉證倒置規(guī)則。但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)雖然在證據(jù)調(diào)查上有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，但在環(huán)境污染、資源破壞方面專業(yè)性舉證能力較弱，實(shí)施該項(xiàng)業(yè)務(wù)將耗費(fèi)大量時(shí)間和精力，而行政機(jī)關(guān)作為直接當(dāng)事人以及部分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境政策制定主體，提供證據(jù)更為便利[2]53。在附帶民事公益訴訟證據(jù)環(huán)節(jié)，各類環(huán)境保護(hù)單行法涵蓋性質(zhì)、領(lǐng)域各異的環(huán)境案件，適用不同的證據(jù)規(guī)則，有時(shí)實(shí)行舉證責(zé)任倒置規(guī)則，有時(shí)則遵循“誰主張、誰舉證”原則，所以在環(huán)境行政附帶民事公益訴訟中舉證責(zé)任交織和混亂阻礙了規(guī)則的推廣和普及。應(yīng)當(dāng)從事實(shí)查明和規(guī)則統(tǒng)一角度出發(fā)，實(shí)行舉證責(zé)任倒置的證據(jù)規(guī)則。不論何種類型環(huán)境案件，由民事公益訴訟被告就法律規(guī)定不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任情形承擔(dān)舉證責(zé)任，行政公益訴訟被告就其積極依法履職盡責(zé)、保護(hù)環(huán)境和資源的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任；環(huán)境行政公益訴訟起訴人承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)或資源破壞以及行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定職責(zé)的證明責(zé)任，民事公益訴訟起訴人承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)或資源破壞與被告行為具有可能因果關(guān)系的初步證明責(zé)任。從而有利于分清責(zé)任，發(fā)揮各自不同職能作用，達(dá)到查清案件事實(shí)之目的。

(四)采用先建議后尋找的訴前履行程序

最高人民檢察院在“吉林白山案”指導(dǎo)意義中指出：“應(yīng)當(dāng)同時(shí)履行兩種公益訴訟訴前程序?！庇捎凇巴瑫r(shí)”既能表示同一時(shí)間關(guān)系，又能表示并列關(guān)系，所以對(duì)于“同時(shí)”履行環(huán)境行政公益訴訟訴前程序和環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的理解有所差異：第一層面“同時(shí)”表示同一時(shí)間關(guān)系，即在環(huán)境行政附帶民事公益訴訟中，同一時(shí)間向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議和向社會(huì)公眾發(fā)出公告(或咨詢)；第二層面“同時(shí)”表示并列關(guān)系，即在環(huán)境行政附帶民事公益訴訟中，既要履行行政部分訴前程序，又要履行民事部分訴前程序。

筆者認(rèn)為，“同時(shí)”意味著兩者處于并列關(guān)系。在“吉林白山案”中，江源區(qū)檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議在先，白山市檢察機(jī)關(guān)公告在后，兩者在一定程度上是一種并列關(guān)系。這種并列關(guān)系在履行順序方面存在兩種可能：一是先發(fā)出檢察建議，后發(fā)出公告(或咨詢)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)基本上高效履責(zé)，許多案件最后無須轉(zhuǎn)到訴訟程序。有學(xué)者指出，在公益訴訟實(shí)踐中，訴前程序發(fā)揮了主要作用，95%的公益訴訟案件在訴前得到解決[11]。可見，檢察建議發(fā)出后，倘若行政機(jī)關(guān)具有承擔(dān)法定職責(zé)或糾正民事違法行為積極狀態(tài)，環(huán)境公共利益受損的情況則得以改善，民事公告(或咨詢)、訴訟無須再發(fā)出和提起必要。二是先發(fā)出公告(或咨詢)，后發(fā)出檢察建議。無論公告(或咨詢)是否尋找到適格主體，檢察建議一旦促成行政機(jī)關(guān)整改不當(dāng)行為，訴訟程序則無須再開啟必要。然而，公告(或咨詢)程序難免有濫用司法資源之嫌，建議采用先發(fā)檢察建議后再發(fā)公告(或咨詢)的履行順序。

檢察機(jī)關(guān)同時(shí)履行環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟兩種訴前程序，可能存在以下三種情況：一是檢察建議促使行政機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤。公告(或咨詢)發(fā)出后，沒有符合起訴條件的社會(huì)組織不提起環(huán)境民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)則可以單獨(dú)提起環(huán)境民事公益訴訟。二是檢察建議未能促使行政機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤。公告(或咨詢)發(fā)出后，沒有符合起訴條件的社會(huì)組織不提起環(huán)境民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)則只能提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟。三是檢察建議未能推動(dòng)行政機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤。社會(huì)組織自愿提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以與社會(huì)組織共同成為起訴主體：環(huán)境行政公益訴訟部分以檢察機(jī)關(guān)為主，由檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會(huì)組織為支持起訴人發(fā)揮輔助作用；環(huán)境民事公益訴訟部分以社會(huì)組織為主，由社會(huì)組織發(fā)揮主導(dǎo)作用，檢察機(jī)關(guān)為支持起訴人發(fā)揮輔助作用。總之，應(yīng)當(dāng)先行發(fā)揮訴前程序的救濟(jì)作用，非必要不發(fā)揮訴訟程序的救濟(jì)功能。

(五)適用調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合規(guī)則

調(diào)解制度具有化解爭(zhēng)議、消弭矛盾的功能，也能夠破解執(zhí)行難題。但按照現(xiàn)行法律規(guī)定，環(huán)境行政公益訴訟部分不適用調(diào)解程序，環(huán)境民事公益訴訟部分適用調(diào)解程序。筆者認(rèn)為，在環(huán)境行政附帶民事公益訴訟中，可以對(duì)附帶民事公益訴訟環(huán)節(jié)適用調(diào)解程序。實(shí)際上，環(huán)境行政附帶民事公益訴訟提起緣于民事被告破壞生態(tài)、損害資源的行為，切入點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)的“不作為”和“亂作為”。如果民事公益訴訟部分可以通過民事公益訴訟起訴人與被告人之間的調(diào)解，使危害生態(tài)環(huán)境、損害資源保護(hù)的行為得以制止、賠償?shù)靡月鋵?shí)，那么不僅使行政機(jī)關(guān)的“不作為”和“亂作為”失去基礎(chǔ)事實(shí)，也使行政公益訴訟的判決失去意義。而且正是由于這種訴訟模式通過“附帶”功能，把相關(guān)涉案責(zé)任主體集中在同一訴訟中，可以發(fā)揮行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織各自不同的優(yōu)勢(shì)和作用，更有可能為民事公益訴訟被告人提供可選擇的合理化方案和建議，共同促使調(diào)解協(xié)議的達(dá)成?！案綆гV訟”的價(jià)值在于建立一種法院、檢察院、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、民事被告共同參與、共同協(xié)商的機(jī)制和程序，立足于調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合，在調(diào)解程序中通過溝通、對(duì)話、交流、協(xié)商，為彌補(bǔ)侵權(quán)和損害后果達(dá)成共識(shí)，從而恢復(fù)平衡與和諧。

與此同時(shí)，由于環(huán)境行政附帶民事公益訴訟涉及公共利益，有必要對(duì)附帶民事公益部分的調(diào)解行為進(jìn)行適當(dāng)限制，規(guī)定法院可以對(duì)環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件進(jìn)行調(diào)解，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議予以公告，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。法院在調(diào)解協(xié)議公告期限屆滿后，制作環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解書，并建議檢察機(jī)關(guān)撤回環(huán)境行政公益訴訟。