杜歡政，聶雨晴，陸莎 ，樊亞男

（1.同濟(jì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海 200092；2.同濟(jì)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，上海 200092；3.中共山西省委黨校，山西太原 030002）

引言

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和人民消費(fèi)能力的不斷提升，城市生活垃圾的產(chǎn)生量正以驚人的速度快速增加，已成為亟須解決的難題。上海于2019 年7 月1 日正式實(shí)施《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著垃圾分類強(qiáng)制時代的開始，具有較強(qiáng)的引領(lǐng)作用。針對這項(xiàng)牽一發(fā)而動全身的綜合治理工程，上海通過人大立法、媒體宣傳、政府監(jiān)督、全民參與，全面推進(jìn)生活垃圾分類并形成示范，緊緊圍繞垃圾分類治理的難點(diǎn)，在各基層社區(qū)因地制宜、對癥施策，促使上海垃圾分類工作逐漸規(guī)范化、法治化?，F(xiàn)階段，垃圾分類初現(xiàn)成效，已逐漸成為上海市民的“肌肉記憶”，居民垃圾分類合格率達(dá)96%，在全國46 個重點(diǎn)城市垃圾分類考核中排名第一。

盡管垃圾分類卓有成效，但提升資源化利用率是實(shí)現(xiàn)長效治理的關(guān)鍵一步。在鞏固垃圾分類下一個“主戰(zhàn)場”的過程中，上海市垃圾分類存在反彈，面臨主觀能動性差、干濕垃圾分類后資源化利用率低等問題。因此，上海需要對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)和最優(yōu)水平，以全產(chǎn)業(yè)鏈思維，分品類構(gòu)建廢棄物閉路循環(huán)，打造“抬頭可見、駐足可觀、心里常念、入腦入心”的環(huán)境氛圍。為此，本文在總結(jié)上海市垃圾分類成效的基礎(chǔ)上，剖析垃圾分類資源化利用存在的主要問題，提出對應(yīng)的優(yōu)化路徑，以期為其他地區(qū)開展垃圾分類工作提供有益參考。

1 上海垃圾分類資源化利用的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

垃圾分類前期的工作重點(diǎn)包含兩方面：一是社區(qū)基層治理，即在垃圾產(chǎn)生的源頭引導(dǎo)和組織居民正確分類投放垃圾；二是暢通垃圾分類全鏈條，即貫穿分類投放、收集、運(yùn)輸、處理、再利用等環(huán)節(jié)，在物質(zhì)流順暢的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)全鏈條上的價值流增值、環(huán)境流無害和信息流透明。自2019 年上海市將垃圾分類納入法制框架以來，市民分類習(xí)慣初步養(yǎng)成，生活垃圾分類基本實(shí)現(xiàn)居住區(qū)、單位、公共場所全覆蓋。

1.1 城區(qū)垃圾分類實(shí)效明顯提升

2020 年在新冠肺炎疫情全球大流行的影響下，上海市城區(qū)生活垃圾分類治理仍呈現(xiàn)出有條不紊的狀態(tài)，逐漸由“盆景”變?yōu)椤帮L(fēng)景”。2020 年，上海市綠化和市容管理局完成全市居住區(qū)（村）、單位垃圾分類現(xiàn)場實(shí)效檢查，95%以上居住區(qū)（村）和單位實(shí)現(xiàn)實(shí)效達(dá)標(biāo)，除個別街道和區(qū)因垃圾違規(guī)處理取消創(chuàng)評資格外，217 個街鎮(zhèn)創(chuàng)建成為示范街鎮(zhèn)，15 個區(qū)創(chuàng)建成為示范區(qū)[1]。

（1）“三增一減”目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。上海市綠化和市容管理局2020 年垃圾分類實(shí)效推進(jìn)情況的數(shù)據(jù)顯示，2020 年上海市四分類垃圾與去年同期相比，干垃圾處置量減少20%，為1.42 萬t/d；濕垃圾的分出量增長27.5%，為9504 t/d；可回收物的回收量增長57.5%，為6375 t/d；有害垃圾分出量增長3 倍，為2.57 t/d，“三增一減”直接體現(xiàn)了上海推進(jìn)生活垃圾分類的成效。

（2）末端處理體系基本建成。2020 年上海市濕垃圾集中處理設(shè)施建成3 座，集中處置量新增1450 t/d；干垃圾焚燒設(shè)施建成2 座，焚燒量新增2000 t/d。干垃圾焚燒和濕垃圾資源化利用總能力達(dá)到2.81 萬t/d，建筑垃圾集中資源化能力達(dá)到450 萬t/d，生活垃圾填埋比例從20%下降到10%以下，基本實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾零填埋目標(biāo)[2]。此外，上海合理設(shè)置垃圾殘液集中或流動收集點(diǎn)，做到垃圾殘液應(yīng)收盡收，形成垃圾殘液分散收集、集中處理的布局，或按殘液隨車、全部入箱的模式運(yùn)送至末端處置設(shè)施，促進(jìn)垃圾分類處置體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)。末端生活垃圾處理設(shè)施的全面建設(shè)，能夠很大程度上解決源頭分類投放與中端分類運(yùn)輸后的垃圾出路問題。

（3）資源回收利用網(wǎng)點(diǎn)逐步落地。2020 年建成可回收物回收服務(wù)點(diǎn)1.5 萬余個、中轉(zhuǎn)站201 個、集散場10 個，各區(qū)陸續(xù)出臺低值可回收物支持政策和操作細(xì)則并進(jìn)入實(shí)施。基本建成可回收物信息化平臺，實(shí)現(xiàn)對可回收物主體回收企業(yè)日常運(yùn)營數(shù)據(jù)的“可查、可溯”管理。目前，主體企業(yè)回收量達(dá)4000 t/d，生活垃圾資源化回收利用率達(dá)到35%[3]。由此，再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)逐步落地，成為推進(jìn)垃圾分類和再生資源回收有效銜接的必要樞紐，也將是推動生活垃圾資源化利用的重點(diǎn)工程。

（4）社會宣傳動員氛圍濃厚。上海垃圾分類宣傳已基本形成以政府導(dǎo)向?yàn)橹鳌⒚襟w引導(dǎo)為輔的局面，采取“關(guān)鍵時間點(diǎn)加大力度，平日持續(xù)輸出”的傳播方式，逐步促成垃圾分類標(biāo)識導(dǎo)語、宣傳活動、電視廣告、公益廣告相結(jié)合的宣傳動員體系。一是通過開展線上線下宣傳培訓(xùn)活動，宣講場次上萬次，培訓(xùn)人數(shù)上百萬，覆蓋近六千個居住區(qū)（村），完成居住區(qū)入戶宣傳上千萬次，著力增強(qiáng)宣傳動員的專業(yè)性和廣泛性；二是制定《上海市生活垃圾全程分類宣傳指導(dǎo)手冊》，集中開展主題宣傳活動，促進(jìn)同城互動，著重提升宣傳動員的主動性；三是創(chuàng)新宣傳主題的相關(guān)設(shè)計(jì)，打造名人效應(yīng)和周邊文創(chuàng)產(chǎn)品的聯(lián)動機(jī)制，著力增強(qiáng)宣傳動員的趣味性。

（5）收運(yùn)設(shè)施設(shè)備逐步完善。破袋、除臭、洗手裝置的規(guī)范配置得分率分別達(dá)到85%、93%、96%。2020 年上海市規(guī)范化改造分類投放點(diǎn)有2.1 萬余個；更新道路廢物箱標(biāo)識4.1 萬余只；配置濕垃圾車1773輛、干垃圾車3287 輛、有害垃圾車119 輛、可回收物車364 輛[2]。車容車貌整潔率超過90%，完成20處非正規(guī)的生活垃圾堆放點(diǎn)整治。改善投放、收運(yùn)設(shè)施，能夠有效提高居民垃圾分類的積極性和準(zhǔn)確率，提升上海人民城市的生態(tài)宜居水平。

1.2 綠色生態(tài)發(fā)展，農(nóng)村人居環(huán)境整治日益強(qiáng)化

鎮(zhèn)區(qū)農(nóng)村因地制宜，堅(jiān)持干濕分類就地資源化利用原則，激勵與監(jiān)督機(jī)制并行。一是建立村級垃圾投放站、濕垃圾生化機(jī)、農(nóng)田廢棄物處理站、濕垃圾酵素工藝坊等。例如，部分農(nóng)村地區(qū)在田頭建設(shè)小型積肥池的基礎(chǔ)上，建成2 t/d 級生化處理站，實(shí)現(xiàn)濕垃圾閉環(huán)管理。二是設(shè)置綠色賬戶積分。按照“垃圾分類可積分、積分可兌換、兌換可獲益”原則，鎮(zhèn)區(qū)居民通過綠色賬戶的垃圾分類積分，兌換各類生活用品，極大地激發(fā)農(nóng)民參與分類的積極性。三是組建垃圾分類“五員”隊(duì)伍，狠抓分類實(shí)效。由村網(wǎng)格員、入戶協(xié)分員、二次分揀員、現(xiàn)場督導(dǎo)員、志愿勸導(dǎo)員組成的“五員”隊(duì)伍，對標(biāo)“五有”標(biāo)準(zhǔn)①“五有”指有垃圾分類容器、標(biāo)識、宣傳、公示牌、督導(dǎo)員。，嚴(yán)格規(guī)范管理各類垃圾的投放，加強(qiáng)垃圾分類的培訓(xùn)指導(dǎo)，著力解決垃圾從戶到桶的有序分類投放問題。建立穩(wěn)定的保潔隊(duì)伍并落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，確保保潔員基本報酬，增長率不低于上海市平均水平。四是改建生活垃圾廂房，將改造進(jìn)程與宅基地工作、文明鄉(xiāng)村申報相結(jié)合。五是建設(shè)“兩網(wǎng)融合”服務(wù)點(diǎn)。鎮(zhèn)區(qū)生活垃圾鏈接相關(guān)廢品回收企業(yè)，布局小區(qū)回收點(diǎn)、街鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)站以及區(qū)級集散場。

2 上海垃圾分類資源化利用存在的主要問題

垃圾分類取得顯著實(shí)效是下一階段資源化利用的基礎(chǔ)。只有及時解決上海垃圾分類在持續(xù)推進(jìn)過程中的棘手難題，才能進(jìn)一步提升資源化利用水平。

2.1 垃圾分類的微觀主體內(nèi)生驅(qū)動力不足

當(dāng)前，上海市垃圾分類治理仍存在“要我分”和“被迫參與”的現(xiàn)狀。市民垃圾分類的內(nèi)在驅(qū)動力是自然驅(qū)動力和經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力的雙重耦合。自然驅(qū)動力來自垃圾隨意投放對環(huán)境的破壞及自然資源的過度掠取給人類行為帶來的懲罰。經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力源自垃圾資源化利用帶來的價值重塑。微觀主體普遍對于環(huán)境污染等城市病深惡痛絕，但對自身垃圾投放行為卻不以為然。部分社會群體對于城市環(huán)境改善和生活垃圾資源化利用受益體驗(yàn)不充分，對垃圾分類緩解環(huán)境壓力和資源壓力的感受不深刻，對于人人都是垃圾的產(chǎn)生者和制造者的感觸不明顯，產(chǎn)生了認(rèn)為“垃圾分類是政府的責(zé)任，自身是基于政府要我分”的“被迫參與”感，這是內(nèi)在驅(qū)動力不足的表現(xiàn)。在此前提下，極易出現(xiàn)垃圾分類不規(guī)范的情況，一是伴隨垃圾分類實(shí)效凸顯，督導(dǎo)和志愿服務(wù)被撤除，在無人監(jiān)督的情況下，垃圾亂扔、混投現(xiàn)象時有發(fā)生。二是“撤桶并點(diǎn)”的后遺癥，主要體現(xiàn)在一些街道已經(jīng)出現(xiàn)紙巾塑料袋亂扔、商場和寫字樓垃圾無處投放的現(xiàn)象。此外，部分商場撤桶之后，在垃圾投放的定點(diǎn)位置，并未設(shè)置明顯的指示牌，極易出現(xiàn)垃圾無處投放的窘境。

2.2 垃圾分類行為約束機(jī)制疲態(tài)凸顯

加強(qiáng)生活垃圾分類的剛性約束力是養(yǎng)成垃圾分類習(xí)慣的基本保障，也是垃圾分類落實(shí)到位的制度依據(jù)。完善相關(guān)法規(guī)制度，明確垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置各個環(huán)節(jié)的責(zé)任、義務(wù)和處罰機(jī)制，可促進(jìn)垃圾分類治理有法可依、違法必究。根據(jù)上海市各級城管執(zhí)法部門相關(guān)數(shù)據(jù)，2021 年第一季度上海市城管執(zhí)法系統(tǒng)共依法查處生活垃圾分類案件4586 起（單位未分類案件3063 起、個人未分類案件1523 起），罰款112.84 萬元。案件行為歸類分析顯示，在混合投放生活垃圾的案件中，85.2%為干濕垃圾混合投放，5.5%為有害垃圾混合投放，3.1%為濕垃圾和可回收物混合投放，6.2%為其他未按規(guī)定分類投放。在混裝混運(yùn)生活垃圾的案件中，78.6%為管理責(zé)任人未分類駁運(yùn)，14.3%為工業(yè)、醫(yī)療等垃圾混入生活垃圾，7.1%為收運(yùn)作業(yè)單位混合運(yùn)輸。總體來說，交通樞紐、公交站點(diǎn)、道路廣場等公共場所分類質(zhì)量低于居住區(qū)和單位。因此，需要上海市執(zhí)法檢查系統(tǒng)加大督查與處罰力度，進(jìn)行垃圾分類的普法宣傳，建立起法治的剛性約束機(jī)制。

2.3 濕垃圾處置痛點(diǎn)突出

垃圾分類實(shí)施過程中面臨的一個共性問題是濕垃圾分出比例大幅增加，但濕垃圾處理設(shè)施能力嚴(yán)重不足。因此，濕垃圾的減量化、無害化、資源化利用是現(xiàn)階段面臨的一個重要挑戰(zhàn)。

（1）濕垃圾處置仍有缺口，資源化利用水平有待提升。上海由于土地資源稀缺，濕垃圾往往以焚燒的方式進(jìn)行處理。隨著濕垃圾的分出量不斷增多，濕垃圾處理能力不足逐漸顯現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年上海市濕垃圾清運(yùn)量為9504 t/d，而濕垃圾的處理能力僅為5530 t/d。盡管處置規(guī)模已經(jīng)在不斷擴(kuò)大，但由于工藝路線和設(shè)施調(diào)試等原因，處置能力仍面臨缺口。目前，濕垃圾資源化利用的工藝各有優(yōu)缺點(diǎn)，且再生產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，市場需求波動較大，難以形成穩(wěn)定的規(guī)模。

（2）濕垃圾成分復(fù)雜，后期加工成本高。對比普通有機(jī)肥，濕垃圾制成的有機(jī)肥氮磷鉀總養(yǎng)分總量比較低，pH 值較高，塑料增塑劑檢出率近100%，極易造成土壤、地下水二次污染。同時，其發(fā)酵時間較普通有機(jī)肥延長10 天左右，加上前期預(yù)處理和轉(zhuǎn)運(yùn)成本，總成本較常規(guī)有機(jī)肥增加50%以上。再者，濕垃圾的含水量達(dá)80%以上，不僅容易造成運(yùn)輸過程中的滴漏，而且過多的水分在發(fā)酵過程中溢出，形成污水和惡臭，極大可能造成二次污染。

（3）濕垃圾處置企業(yè)落地困難。按照生態(tài)環(huán)境部的有關(guān)規(guī)定，城鎮(zhèn)生活垃圾（含餐廚廢棄物）集中處置需要進(jìn)行環(huán)境影響評價。有機(jī)肥料廠作為濕垃圾資源化處置的典型代表，在上海的建設(shè)則面臨土地供給和環(huán)境影響評價的雙重考驗(yàn)。此外，濕垃圾處置企業(yè)尚未被清晰地定性為環(huán)保企業(yè)，稅收、法規(guī)、精細(xì)化管理等要求又進(jìn)一步加劇了落地的困難性。

2.4 可回收物資源化利用的難點(diǎn)凸顯

（1）低價值廢棄物回收利用難，亟須出臺政策配套。城市生活垃圾分類收集的最大難點(diǎn)就是低價值廢棄物的回收再利用[4]。從現(xiàn)有的回收模式來看，紙、金屬等高附加值可回收物基本上采用“散兵作戰(zhàn)”的模式，塑料等低附加值可回收物的回收率仍然處于較低水平。企業(yè)對低價值廢棄物的循環(huán)利用難以盈利，需要通過按量補(bǔ)貼等政策加以調(diào)節(jié)，目前尚無系統(tǒng)化、差別化的支持政策。一部分廢塑料、廢玻璃、廢木材等低價值廢棄物往往因?yàn)榛厥粘杀靖?，再利用利潤低而被混入干垃圾焚燒，影響后端的資源化利用[5]。

（2）資源循環(huán)利用企業(yè)覆蓋不全面，可回收物出路不穩(wěn)定。一是資源再利用企業(yè)種類不全且數(shù)量不足。上海的大多數(shù)企業(yè)集中在工業(yè)固體廢物、建筑垃圾、電子廢棄物等領(lǐng)域，廢紡、廢木、雜塑等低價值可回收物的處置企業(yè)普遍存在落地難的問題。二是在上海市嚴(yán)格的環(huán)保規(guī)定下，部分可回收物被外運(yùn)至其他省份處置。但是，隨著外省份環(huán)保要求的不斷提高，這些廢棄物的處置將存在很大隱患。

（3）可回收物精細(xì)分揀能力不足，分品種的閉路循環(huán)體系尚未建成。上?，F(xiàn)階段的精細(xì)化分揀能力有限，未能為閉路循環(huán)的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)，原因主要體現(xiàn)在：一是分揀場地建設(shè)有待加快?，F(xiàn)階段上海市已在長寧、楊浦、閔行、寶山、浦東、松江、嘉定、奉賢、崇明建成兩網(wǎng)融合集散場，但仍缺少具備精細(xì)分揀功能的大型分揀場所。二是分揀企業(yè)能力有待提升。垃圾分類將回收行業(yè)推上熱潮，眾多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)加入回收行業(yè)大軍，涌現(xiàn)了一批智能分類回收設(shè)備制造和運(yùn)營企業(yè)。但這部分企業(yè)因?yàn)檫M(jìn)入行業(yè)時間短、技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)弱，且僅活躍于小區(qū)、商務(wù)樓宇等場所的前端分類回收，不具備中端精細(xì)分揀能力，只能將廢棄物打包轉(zhuǎn)手或大類賣出。

3 上海垃圾分類資源化利用的優(yōu)化路徑

上海作為一座擁有2400 萬常住人口的特大型城市，每天產(chǎn)生約1.4 萬t 的干垃圾，焚燒1t 干垃圾可輸出500～600 kW·h 電能。據(jù)估算，實(shí)行垃圾分類后，焚燒處置1t 其他垃圾約排放0.19 t 二氧化碳，相比傳統(tǒng)填埋混合垃圾，減排量達(dá)到80%。若資源化再利用，則回收1t 廢塑料可節(jié)省6t 的石油開采，相當(dāng)于減少1.5～2.2 t 碳排放；回收1t 鋁制易拉罐可減少1.871～3.171 t 碳排放。因此，以降碳為重點(diǎn)，多措并舉推進(jìn)垃圾分類，協(xié)同資源化利用提質(zhì)增效，有利于加快實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)。

3.1 多措并舉，推進(jìn)濕垃圾高效處置再利用

（1）出臺小型設(shè)備相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管。依據(jù)上海市未來幾年濕垃圾總量和集中處置量的變化趨勢，約有1/3 的濕垃圾需要通過就近安置小型設(shè)施予以解決。由于濕垃圾原料成分不一，小型設(shè)備生產(chǎn)出的有機(jī)物成分不穩(wěn)定，亟須相關(guān)部門制定相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和采購指導(dǎo)目錄。同時，加強(qiáng)分布式小型濕垃圾處理設(shè)備的資金投入和運(yùn)行監(jiān)管，解決土地稀缺和處置能力不足的問題，有利于節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本和控制二次污染。

（2）探索濕垃圾多元利用模式，因地制宜。開展?jié)窭託獍l(fā)酵、焚燒發(fā)電、蚯蚓和昆蟲過腹循環(huán)等濕垃圾多途徑利用研究，積極探索濕垃圾低成本資源化再利用之路。此外，濕垃圾各種資源化產(chǎn)品作為園林綠化基質(zhì)，可應(yīng)用于新建園林改土與已有綠地的維護(hù)。如沼渣干化后同老港生態(tài)環(huán)保與循環(huán)經(jīng)濟(jì)基地的焚燒廠爐渣、建筑垃圾處理廠廢棄物等合理配比后，作為種植土蟲糞培育花卉[6]。

（3）加強(qiáng)產(chǎn)品檢測，完善市場準(zhǔn)入機(jī)制。分批次檢測產(chǎn)品的有機(jī)質(zhì)、養(yǎng)分、重金屬含量等指標(biāo)，按有機(jī)肥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評估產(chǎn)品質(zhì)量。強(qiáng)化塑料等成分含量的檢測，評估產(chǎn)品的安全性。積極協(xié)助上海市有關(guān)濕垃圾處理企業(yè)申請相關(guān)證書，爭取獲得市場準(zhǔn)入。

3.2 精細(xì)分揀，打通可回收物的全產(chǎn)業(yè)鏈

（1）加快分揀中心建設(shè)，保障精細(xì)分揀的空間需求。二次分揀是構(gòu)建閉路循環(huán)的關(guān)鍵所在，也是影響后端資源化利用水平的重要因素。針對現(xiàn)階段精細(xì)化分揀空間和能力不足的問題，上海需要在已有“點(diǎn)、站、場”的基礎(chǔ)之上，在東南西北不同方位布局若干個大型的區(qū)域性垃圾綜合分揀處理場，在場內(nèi)引入專業(yè)化的分揀設(shè)備、預(yù)處理設(shè)施，實(shí)現(xiàn)廢塑料、廢紙張、廢舊紡織品等不同品類垃圾的二次分選。

（2）培育市場優(yōu)勢主體，提升精細(xì)分揀的產(chǎn)業(yè)水平。一是設(shè)立資源循環(huán)利用企業(yè)白名單。摸清上海市循環(huán)利用企業(yè)的現(xiàn)狀、發(fā)展需求以及遇到的用地問題，提出針對性的解決方案，鼓勵資源循環(huán)利用企業(yè)的發(fā)展。二是暢通回收和處置利用渠道。政策導(dǎo)向吸引更多企業(yè)共享物料處置設(shè)施和污染處理設(shè)施，招標(biāo)側(cè)重回收企業(yè)的信息化水平和環(huán)保資質(zhì)，通過大數(shù)據(jù)平臺監(jiān)管實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。三是建設(shè)市級層面的綜合利用產(chǎn)業(yè)基地。以老港生態(tài)環(huán)保與循環(huán)經(jīng)濟(jì)基地和寶武再生能源基地規(guī)劃建設(shè)為契機(jī)，加快集聚一批國內(nèi)領(lǐng)先、國際先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。

（3）加強(qiáng)長三角區(qū)域綠色一體化發(fā)展，建立資源循環(huán)再利用產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制。鼓勵龍頭企業(yè)通過長三角區(qū)域聯(lián)動，打通前端分類回收、后端處置的產(chǎn)業(yè)鏈，充分發(fā)揮各地優(yōu)勢，加快實(shí)現(xiàn)可回收物的協(xié)同資源化利用。在回收體系、產(chǎn)業(yè)基地、標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)補(bǔ)償、政策銜接等方面，研究建立常態(tài)化、長效性合作機(jī)制，確保大區(qū)域內(nèi)環(huán)保處置和綜合利用長效運(yùn)營。對于不具備或不適宜開展資源再循環(huán)利用的廢棄物品類，可通過長三角地區(qū)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈加以穩(wěn)定消納。

3.3 產(chǎn)業(yè)提升，探索資源化利用的創(chuàng)新模式

（1）建設(shè)市級層面再生資源循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范。聚焦循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，形成覆蓋回收、分選、末端分類處置的完整循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)“廢料回收—各企業(yè)分散加工—再生產(chǎn)品產(chǎn)出”的閉路循環(huán)模式。加大投資和扶持力度，培育生活垃圾回收與資源化利用龍頭企業(yè)。通過政府減量補(bǔ)貼等方式，降低回收成本，提高鏈條各環(huán)節(jié)“價值”，進(jìn)一步鼓勵市場主體參與，形成“企業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)成鏈、要素成市、功能凸顯”的垃圾分類和資源化利用市場[7]。

（2）探索運(yùn)行高效的智慧化管理模式。利用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)融合技術(shù)，建成垃圾分類全程全域信息化監(jiān)督平臺，對回收運(yùn)營企業(yè)和處置利用企業(yè)的回收價格、品種數(shù)目等進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)生活垃圾全程追蹤溯源、垃圾品類在線識別；培育“互聯(lián)網(wǎng)+”回收模式，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”回收企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)線上交易和線下回收有機(jī)結(jié)合，推動各個回收處置環(huán)節(jié)高效銜接。

（3）推動產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合。充分利用各類專項(xiàng)人才、技術(shù)優(yōu)勢，鼓勵和引導(dǎo)資源綜合利用，企業(yè)加強(qiáng)與高等院校、科研機(jī)構(gòu)的合作與技術(shù)交流，建立產(chǎn)學(xué)研用合作機(jī)制，重點(diǎn)突破生產(chǎn)及環(huán)保等資源綜合利用領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)。鼓勵骨干企業(yè)加大對資源綜合利用研發(fā)投入，積極開發(fā)和應(yīng)用資源綜合利用技術(shù)、工藝、設(shè)備和材料，全方位提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力。

3.4 頂層設(shè)計(jì)，夯實(shí)三大回收政策保障

（1）進(jìn)一步落實(shí)低值廢棄物補(bǔ)貼政策。按照“以區(qū)為主、市場化運(yùn)作、政府補(bǔ)貼”的原則，上海市各區(qū)出臺了相應(yīng)的實(shí)施方案。截至2020 年底，上海市16 個區(qū)均已出臺相應(yīng)的實(shí)施方案，14 個區(qū)已落地實(shí)施。通過補(bǔ)貼激勵制度落地充分調(diào)動市場積極性，補(bǔ)齊短板，加快《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》中低價值可回收物的托底保障。探索建立市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級財(cái)政保障，尤其是一些財(cái)政薄弱的街鎮(zhèn)，需要適當(dāng)增加市、區(qū)、鎮(zhèn)三級的補(bǔ)貼資金；確保建立上海市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，防止可回收物在價格差的作用下流向個別區(qū)域。

（2）加快探索增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣。根據(jù)資料，由于垃圾分類企業(yè)的物料來自居民，無法開具增值稅專用發(fā)票，回收企業(yè)不能享受進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣，這對于企業(yè)來說成本較高。在廢棄物流動記錄不可篡改的基礎(chǔ)上，可嘗試性探索垃圾回收行業(yè)增值稅特殊抵扣的方案，依據(jù)給付記錄代替增值稅發(fā)票，享受進(jìn)項(xiàng)增值稅抵扣。

（3）突出制度保障機(jī)制。按照“誰產(chǎn)生、誰負(fù)責(zé)”的原則，完善生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，督導(dǎo)企業(yè)主動承擔(dān)市場主體責(zé)任和社會責(zé)任，進(jìn)一步明確源頭減量、清晰標(biāo)識、末端處置的生產(chǎn)者責(zé)任，提升垃圾處理能力；政府在財(cái)政托底的基礎(chǔ)上，完善政府購買服務(wù)與財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，創(chuàng)造穩(wěn)定的利益驅(qū)動機(jī)制；加大垃圾分類的雙線監(jiān)督和執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)格界定違法垃圾分類行為的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定具體的行政處罰、經(jīng)濟(jì)制裁和刑事責(zé)任，細(xì)化壓實(shí)各方責(zé)任。

3.5 宣傳引導(dǎo)，逐步推廣區(qū)域試點(diǎn)

（1）加強(qiáng)生活垃圾的市民教育。宣傳教育對城市居民垃圾分類意愿有顯著的正向影響[8]。上海仍需要繼續(xù)加大對市民的宣傳教育，創(chuàng)新宣傳方式，充分借助“兩微一抖”融媒體，推進(jìn)垃圾分類理念進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)樓宇、進(jìn)商圈、進(jìn)工廠，倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，激發(fā)公民垃圾分類的內(nèi)在驅(qū)動力，讓“綠色、低碳、環(huán)?！钡睦砟钌钊肴诵?。

（2）建立健全正向激勵與逆向抑制的疊加機(jī)制。通過“綠色賬戶”“垃圾分類積分”“碳幣”等積分兌換制度，建立利益驅(qū)動機(jī)制加大正向激勵。強(qiáng)化黨建引領(lǐng)、居（村）民自治、居（村）委協(xié)調(diào)、物業(yè)參與“四位一體”生活垃圾基層治理網(wǎng)格，通過批評教育、義務(wù)勞動、登“黑榜”等方式，建立垃圾分類的監(jiān)督和規(guī)范約束機(jī)制，完善逆向抑制政策。

（3）區(qū)域試點(diǎn)，以擴(kuò)大垃圾分類回收的示范效應(yīng)。加強(qiáng)典型引領(lǐng)示范，按照全域分類的要求，在居住為主的生活圈、工作為主的辦公圈、經(jīng)營為主的商業(yè)圈等分別建立垃圾分類示范展示基地。加強(qiáng)典型區(qū)域示范，對于在前端有良好的社區(qū)垃圾分類基礎(chǔ)，中端具備垃圾分選能力，后端有龐大的再生資源利用產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢的區(qū)域，可先行試點(diǎn)構(gòu)建廢棄物閉路循環(huán)體系，全面提高分類實(shí)效。

4 結(jié)語

上海市生活垃圾分類治理取得重大進(jìn)展，已初步建成垃圾分類體系，但離實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理目標(biāo)還有一定的距離，仍需持續(xù)完善細(xì)節(jié)。首先，在干濕垃圾“兩手抓”的基礎(chǔ)上，一方面加快濕垃圾生化處置設(shè)施設(shè)備的建設(shè)，因地制宜地推進(jìn)濕垃圾多元化處置方案，解決企業(yè)落地難和短期內(nèi)存在的缺口問題；另一方面，針對可回收物回收鏈條中的利益缺損環(huán)節(jié)，政府應(yīng)出臺有針對性的激勵政策，引入關(guān)鍵市場主體，形成行業(yè)規(guī)模效應(yīng)。其次，在技術(shù)創(chuàng)新上，加大科技賦能垃圾分類資源化利用的力度，布局高端科技產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)垃圾分類資源化利用的精細(xì)化、智能化、信息化；在政策上，完善體制機(jī)制創(chuàng)新和補(bǔ)貼保障，政策引導(dǎo)督察和剛性處罰齊頭并進(jìn)，解決企業(yè)分類責(zé)任意識不強(qiáng)和居民內(nèi)在驅(qū)動力不足的問題。最后，按照宣傳普法在前、行政處罰在后的原則，管理和執(zhí)法合力助推垃圾分類新時尚，繼續(xù)深層次加強(qiáng)垃圾分類宣教工作，做好執(zhí)法與宣傳教育統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)居民從“要我分類”到“我要分類”的主觀轉(zhuǎn)變。由此，形成“政府統(tǒng)籌、企業(yè)負(fù)責(zé)、居民參與、媒體協(xié)同”的垃圾分類治理新格局，解決垃圾分類“最后一公里”的堵點(diǎn)。

總的看來，我國的垃圾分類工作在整體上尚處于起步階段，任重而道遠(yuǎn)。領(lǐng)跑全國建立垃圾分類機(jī)制的上海，應(yīng)繼續(xù)縱深推進(jìn)垃圾分類工作，不斷提高垃圾資源化利用的能力和水平，既體現(xiàn)上海作為“改革開放排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展先行者”的應(yīng)有擔(dān)當(dāng)，又為解決長期困擾城市發(fā)展的生活垃圾問題提供切實(shí)可行的樣本，以供全國乃至全球其他城市參考與借鑒。