趙衛(wèi)衛(wèi)，李媛媛

(1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京) 文法學(xué)院，北京 100083 ；2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 泰安 271018)

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是著眼于鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，以生態(tài)改善帶動(dòng)鄉(xiāng)村整體發(fā)展進(jìn)步的政策。全國(guó)范圍內(nèi)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)造就了一大批成功村莊，但是對(duì)部分村莊來(lái)說(shuō)，以生態(tài)改善促村莊發(fā)展的政策難以達(dá)到最優(yōu)效果。黨的十九大作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的偉大戰(zhàn)略決策，是將農(nóng)村各項(xiàng)改革整合在一起而實(shí)施的綜合性發(fā)展戰(zhàn)略，在前期各項(xiàng)改革的基礎(chǔ)上為開(kāi)創(chuàng)農(nóng)村發(fā)展的新局面指明了方向。從政策演進(jìn)的視角來(lái)看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策之間有著明顯的遞進(jìn)關(guān)系，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策的擴(kuò)展與升華。從美麗鄉(xiāng)村建設(shè)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)工作納入統(tǒng)一的體系，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文明、生態(tài)優(yōu)化等鄉(xiāng)村建設(shè)各項(xiàng)內(nèi)容的“表里合一”。

政策演進(jìn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都是備受關(guān)注的學(xué)術(shù)議題。關(guān)于政策演進(jìn)的理論研究主要體現(xiàn)為對(duì)政策變遷的研究。美國(guó)學(xué)者詹姆斯·安德森[1]最早提出政策變遷的概念，認(rèn)為政策變遷可能以三種形式出現(xiàn)：(1)現(xiàn)有政策的漸進(jìn)改變；(2)特定政策領(lǐng)域內(nèi)新法規(guī)的制定；(3)選民重組選舉之后的重大政策轉(zhuǎn)變。陳慶云[2]將政策變遷分為政策補(bǔ)充、政策修正和政策終止三種?？梢?jiàn)研究者們普遍認(rèn)為政策在執(zhí)行過(guò)程中有所調(diào)整或變遷是必要的。對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的研究主要包括兩類(lèi)，一類(lèi)是對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)模式的研究[3]，另一類(lèi)是針對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的生態(tài)文明建設(shè)[4]、規(guī)劃編制[5]、產(chǎn)業(yè)發(fā)展[6]等方面進(jìn)行研究。對(duì)鄉(xiāng)村振興的研究，則聚焦于鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合的關(guān)系[7]、鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的銜接[8]，以及鄉(xiāng)村振興的組織振興[9]、產(chǎn)業(yè)振興[10]、文化振興[11]等層面。關(guān)于美麗鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村振興的關(guān)系研究，普遍是在鄉(xiāng)村振興背景下討論美麗鄉(xiāng)村建設(shè)問(wèn)題[12]。本文從政策演進(jìn)視角探討美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)系，旨在深化和拓展相關(guān)研究，并為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供政策建議。

一、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策

新中國(guó)成立后的一段時(shí)期，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題沒(méi)有得到足夠重視。1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開(kāi)，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)問(wèn)題真正進(jìn)入政策領(lǐng)域。由于工業(yè)化與城市化相伴隨，城市的環(huán)境問(wèn)題凸顯的更早、面臨的境況也更嚴(yán)峻，因此早期的環(huán)境保護(hù)政策多是針對(duì)工業(yè)造成的污染和城市環(huán)境治理的，對(duì)農(nóng)村的環(huán)境問(wèn)題重視程度不足，導(dǎo)致城市環(huán)境污染向農(nóng)村擴(kuò)張，環(huán)境治理和保護(hù)政策卻沒(méi)有隨之?dāng)U展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為發(fā)展的桎梏，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成為共識(shí)，吸取西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)早期“先污染后治理”的環(huán)境治理思路帶來(lái)的教訓(xùn)，農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程將環(huán)境保護(hù)納入范疇，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問(wèn)題也逐漸得到普遍關(guān)注。美麗鄉(xiāng)村政策是第一次明確將農(nóng)村的環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)置于核心的政策。

(一)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策的形成與發(fā)展

2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，并明確了其具體目標(biāo)是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。這次會(huì)議從經(jīng)濟(jì)、民生、文化、環(huán)境、政治五個(gè)方面為農(nóng)村建設(shè)提出了要求，奠定了后續(xù)農(nóng)村改革的總體基調(diào)。此時(shí)的鄉(xiāng)村環(huán)境改善還停留在改善村容村貌的階段。

“十一五”期間，全國(guó)很多地區(qū)按照十六屆五中全會(huì)的要求，為加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的目標(biāo)，制定了一系列改善村容村貌的政策并付之行動(dòng)。建設(shè)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”的計(jì)劃與倡議正是脫胎于地方實(shí)踐。2008年，浙江省安吉縣出臺(tái)了《建設(shè)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”行動(dòng)綱要》。安吉縣的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，不只是改善村容村貌，還旨在通過(guò)農(nóng)村生態(tài)、景觀的改善，打造出農(nóng)產(chǎn)品品牌、帶動(dòng)農(nóng)村生態(tài)旅游的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增加，給全國(guó)其他地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)提供了新的思路和切入點(diǎn)。時(shí)任中央農(nóng)村工作辦公室主任陳錫文在考察后指出“安吉進(jìn)行的中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的鮮活樣板”。

2013年，中央一號(hào)文件明確提出了“努力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”的要求；同年，農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，并于當(dāng)年11月在全國(guó)范圍內(nèi)確定了1000個(gè)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的試點(diǎn)村。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)由地方特色成為了國(guó)家政策。

《意見(jiàn)》中要求從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)功能拓展、農(nóng)民素質(zhì)提升、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、鄉(xiāng)村建設(shè)布局、資源開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村文化建設(shè)等方面設(shè)置美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)體系，可見(jiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策已經(jīng)將農(nóng)村的全面發(fā)展涵蓋其中。

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)上升為國(guó)家政策以后，全國(guó)各地都積極推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，涌現(xiàn)出一批國(guó)家級(jí)試點(diǎn)村莊、省級(jí)試點(diǎn)村莊等成功案例。國(guó)家級(jí)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)以后，各地也都制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼地展開(kāi)了。然而，隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐的深入，成效不斷展現(xiàn)的同時(shí)，一些問(wèn)題也逐漸暴露。

(二)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的問(wèn)題

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題，可以從政策執(zhí)行與政策績(jī)效兩方面分析。

1.政策執(zhí)行存在的問(wèn)題美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在政策執(zhí)行層面，主要出現(xiàn)了四類(lèi)問(wèn)題：政策協(xié)調(diào)問(wèn)題、政策執(zhí)行僵化、政策持續(xù)性不足、村民和市場(chǎng)參與度低。

一是政策協(xié)調(diào)問(wèn)題。首先，政策執(zhí)行部門(mén)缺乏對(duì)相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。沒(méi)有統(tǒng)一的、權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，會(huì)造成政策執(zhí)行機(jī)制不完善、力度不足。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不僅涉及到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)，還涉及到財(cái)政、環(huán)保、宣傳、組織等部門(mén)，而負(fù)責(zé)農(nóng)村工作的部門(mén)與這些部門(mén)之間往往是平級(jí)的關(guān)系，沒(méi)有對(duì)其他部門(mén)的管理權(quán)限，無(wú)法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作；其次，各地政策執(zhí)行部門(mén)不一致帶來(lái)政策傳達(dá)問(wèn)題。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是由各地方政府中分管農(nóng)村工作的現(xiàn)有部門(mén)來(lái)執(zhí)行，而這些部門(mén)職權(quán)不盡相同，有農(nóng)工辦、農(nóng)林局等，沒(méi)有統(tǒng)一的管理部門(mén)，會(huì)增加政策傳達(dá)的“中轉(zhuǎn)站”，存在政策傳達(dá)不到位的風(fēng)險(xiǎn)；最后，部門(mén)政策之間協(xié)調(diào)的問(wèn)題。由于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉及農(nóng)村建設(shè)的各個(gè)方面，牽扯到與農(nóng)村相關(guān)的多個(gè)機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)部門(mén)針對(duì)農(nóng)村工作又有不同的要求，在政策執(zhí)行過(guò)程中有時(shí)會(huì)存在矛盾和抵觸。

二是政策執(zhí)行僵化。評(píng)選先進(jìn)榜樣、制定評(píng)估指標(biāo)是為了給其他地區(qū)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提供發(fā)展思路的參考和底線，但是在實(shí)際執(zhí)行中存在著照搬先進(jìn)地區(qū)的做法、嚴(yán)格按照評(píng)估指標(biāo)一板一眼地建設(shè)和政策執(zhí)行表面化的問(wèn)題。部分地區(qū)在美麗鄉(xiāng)村政策的實(shí)施過(guò)程中照搬其他地區(qū)做法，不結(jié)合本地實(shí)際因地制宜，而是盲目地發(fā)展旅游業(yè)、建設(shè)民宿等。在美麗鄉(xiāng)村評(píng)估指標(biāo)出臺(tái)后，各地為了通過(guò)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的驗(yàn)收和評(píng)估，都嚴(yán)格按照評(píng)估指標(biāo)的規(guī)定來(lái)工作，存在不思創(chuàng)新、拒絕變通，不求有功、但求無(wú)過(guò)等問(wèn)題。有一些地方將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)理解為簡(jiǎn)單打掃衛(wèi)生、刷墻等外在工作，忽視對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ耐诰?，?duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠重視。

三是政策持續(xù)性不足。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是以試點(diǎn)的形式進(jìn)行的，采用項(xiàng)目制，項(xiàng)目申報(bào)成功后會(huì)有相應(yīng)的財(cái)政撥款，但是項(xiàng)目建成后的維護(hù)與運(yùn)營(yíng)支出卻無(wú)法保障。許多美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)項(xiàng)目驗(yàn)收前如火如荼，驗(yàn)收或評(píng)估結(jié)束后就停擺。一些在美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)期間建設(shè)的公共設(shè)施由于后期缺乏維護(hù)而無(wú)法使用，造成資源浪費(fèi)。

四是村民和市場(chǎng)參與度不高。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，項(xiàng)目的申報(bào)和建設(shè)都是地方政府主導(dǎo)的，村民的參與度低。許多村民不了解美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的意義，不了解美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的具體政策，對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)持旁觀的態(tài)度。同時(shí)作為政府主導(dǎo)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，其試點(diǎn)皆是以項(xiàng)目形式實(shí)現(xiàn)，屬于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范疇，政府出資，市場(chǎng)的參與度較低。

2.政策績(jī)效存在的限度美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題也影響了政策績(jī)效，導(dǎo)致了政策效果偏差、農(nóng)民滿意度相對(duì)較低、政策評(píng)估指標(biāo)相對(duì)不科學(xué)等問(wèn)題。

一是政策效果偏差。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔和管理民主，涉及農(nóng)村生活的方方面面，但是一些地方僅僅將其定位為農(nóng)村環(huán)境的改善、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，忽視了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策的其他目標(biāo)。具體而言，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)以環(huán)境改善促經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路有兩種類(lèi)型的效果偏差。一類(lèi)是盲目打造風(fēng)景區(qū)、旅游地，即使沒(méi)有特別優(yōu)越的自然條件或歷史底蘊(yùn)，也強(qiáng)行打造景區(qū)、生搬硬套歷史文化名人故事，忽視了本地旅游業(yè)發(fā)展的可行性和持續(xù)性。安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)很容易讓人解讀為環(huán)境好了經(jīng)濟(jì)自然能發(fā)展。然而環(huán)境不是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的充分條件，并不是所有農(nóng)村都適合利用生態(tài)環(huán)境來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)；另一類(lèi)政策效果偏差表現(xiàn)在政策無(wú)法改善鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡的狀態(tài)，試點(diǎn)村莊的選擇多為已有一定發(fā)展基礎(chǔ)的村莊，政策和資金對(duì)這類(lèi)村莊的傾斜造成“強(qiáng)村更強(qiáng)”，村莊發(fā)展愈加不平衡。

二是農(nóng)民的滿意度相對(duì)較低。滿意度與其參與度和所得收益是相關(guān)聯(lián)的，農(nóng)民在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的參與不多，對(duì)政策的認(rèn)知也不全面。同時(shí)在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目中，村莊環(huán)境的整治需要村民改變部分生活習(xí)慣，但整治村莊環(huán)境為村莊帶來(lái)的效益并不能馬上顯現(xiàn)，村民沒(méi)有得到明顯收益，對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的滿意度也相對(duì)較低。

三是政策評(píng)估指標(biāo)相對(duì)不夠科學(xué)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策實(shí)施以后，中央政府和各地方政府都制定了相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)。從指標(biāo)文本來(lái)看，《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南(GBT32000-2015)》內(nèi)容全面詳盡，但是過(guò)于詳細(xì)的量化指標(biāo)也會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題，最明顯的就是適用性問(wèn)題。過(guò)于詳細(xì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)未必適合所有的村莊，為順應(yīng)“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)而設(shè)置的僵化的細(xì)則條款，很容易導(dǎo)致“千村一面”。每個(gè)村莊自然條件不同、發(fā)展階段各異，有的具有悠久的歷史，有的村莊自然景觀優(yōu)越，有的村莊具有特色農(nóng)產(chǎn)品，有的村莊離城市近、交通便利，有巨大的潛在消費(fèi)市場(chǎng)，有的村莊地處偏遠(yuǎn)、交通不便。面對(duì)這些差異，所有的村莊能否完全適用同一套評(píng)價(jià)體系，有待進(jìn)一步商榷。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的關(guān)于農(nóng)村的重大戰(zhàn)略決策，也是新時(shí)代統(tǒng)籌農(nóng)村各項(xiàng)改革工作的行動(dòng)指南。

(一)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系從黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開(kāi)始，就不斷形成和完善。2018年中央一號(hào)文件即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，規(guī)定了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求和基本原則，結(jié)合決勝全面建成小康社會(huì)、分兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略，安排了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的三個(gè)階段及其目標(biāo)：到2020年，形成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度框架和政策體系；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。

2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、改善農(nóng)民生活、保護(hù)農(nóng)村生態(tài)、繁榮鄉(xiāng)村文化。從全面建設(shè)小康社會(huì)的視角，立足城鄉(xiāng)融合發(fā)展和優(yōu)化鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展兩個(gè)方面布局鄉(xiāng)村建設(shè)，涉及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村生態(tài)、鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村治理體系、民生、城鄉(xiāng)融合等七個(gè)方面的內(nèi)容，將包括美麗鄉(xiāng)村政策在內(nèi)的鄉(xiāng)村早期改革政策都納入其中，形成了鄉(xiāng)村振興的政策體系。

(二)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的遞進(jìn)演進(jìn)

從美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策的內(nèi)容與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容來(lái)看，二者之間有明顯的繼承與遞進(jìn)關(guān)系，呈現(xiàn)出一種漸進(jìn)的政策演進(jìn)特征。

1.村莊規(guī)劃內(nèi)涵的擴(kuò)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)村莊規(guī)劃的要求著眼于鄉(xiāng)村實(shí)際，因地制宜、立足村莊本身編制村莊規(guī)劃。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則將村莊規(guī)劃置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大局中，要求通盤(pán)考慮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀與演變規(guī)律以制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃。村莊規(guī)劃從局限于鄉(xiāng)村本身到著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大局，是規(guī)劃內(nèi)涵的演變，更是政策思路的演進(jìn)與擴(kuò)展。

2.村莊建設(shè)與公共服務(wù)的整合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策中規(guī)劃了村莊建設(shè)與公共服務(wù)兩個(gè)方面，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》將二者合二為一，上升為民生保障類(lèi)目。村莊建設(shè)是指建設(shè)村莊基礎(chǔ)設(shè)施，是村莊公共服務(wù)“硬件”的提升，包括道路、橋梁、飲水、供電、通信等保障農(nóng)民日常生活的基礎(chǔ)設(shè)施，以及農(nóng)田水利設(shè)施、防洪、防風(fēng)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施。公共服務(wù)則包含醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育、文化體育、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、公共安全、便民服務(wù)等村莊公共服務(wù)的“軟件”。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“軟件”和“硬件”整合成為保障和改善民生部分，要求繼續(xù)把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點(diǎn)工作，尤其是要補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等相對(duì)落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，將農(nóng)村的交通設(shè)施建設(shè)與城市交通系統(tǒng)設(shè)施互聯(lián)互通。教育、養(yǎng)老、醫(yī)療保障等公共服務(wù)部分也是民生保障的重頭戲，要求建立全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系。此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在民生保障領(lǐng)域還增加了農(nóng)民就業(yè)的相關(guān)政策，為增加農(nóng)民收入提供了新的思路。

3.生態(tài)環(huán)境政策的演進(jìn)美麗鄉(xiāng)村政策從污染治理方面規(guī)范農(nóng)村工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以村容整治來(lái)優(yōu)化農(nóng)村生活環(huán)境。其中主要內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)污染防治、工業(yè)污染防治、生活污染防治，為減輕后續(xù)污染治理的壓力，逐步推廣清潔能源。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)給予了肯定與深化，將美麗鄉(xiāng)村界定為生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，體現(xiàn)了以人為本的理念。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境的規(guī)定立足于綠水青山就是金山銀山的理念，要求尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、改善村居環(huán)境并加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，聚焦治理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的突出環(huán)境問(wèn)題。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略整體來(lái)看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中對(duì)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村的規(guī)劃，建設(shè)重點(diǎn)聚焦于農(nóng)村環(huán)境的改善，將美麗鄉(xiāng)村視為鄉(xiāng)村振興的一個(gè)方面，是政策的完善和進(jìn)步。

4.經(jīng)濟(jì)發(fā)展方案的細(xì)化美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策從農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)三個(gè)方面為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了思路與規(guī)劃，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容多為倡導(dǎo)和鼓勵(lì)，沒(méi)有區(qū)分不同村莊的不同發(fā)展可能，規(guī)劃也較為粗略，沒(méi)有特別詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了更詳細(xì)的規(guī)劃，分為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐和發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)兩篇。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化被列為其中一個(gè)獨(dú)立的部分，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視。糧食安全是國(guó)家發(fā)展大計(jì)，質(zhì)量興農(nóng)、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、藏糧于地、藏糧于技是國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的規(guī)劃包括夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技支撐、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行全方位的戰(zhàn)略規(guī)劃。在全國(guó)范圍內(nèi)，根據(jù)各地自然地理?xiàng)l件不同、氣候條件的差異，分別指出了東北地區(qū)、華北地區(qū)、長(zhǎng)江中下游地區(qū)、華南地區(qū)、西北、西南地區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)、青海西藏等生態(tài)脆弱區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同方向，形成農(nóng)業(yè)的“全國(guó)一盤(pán)棋”布局，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，壯大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。此外，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求是保障一定的自給能力，保障國(guó)家糧食安全，這也是應(yīng)對(duì)國(guó)際局勢(shì)作出的重大決策。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的要求是“根植于農(nóng)業(yè)農(nóng)村”“彰顯地域特色”，避免盲目跟風(fēng)。針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)和方向，從推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)深度融合、完善緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、激發(fā)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力等三個(gè)方面做出了要求。規(guī)定要推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)交叉融合，立足市場(chǎng)的需求，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，遵循市場(chǎng)規(guī)律，運(yùn)用新科技手段，發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，不僅要引進(jìn)技術(shù)、人才、資本，更要提高農(nóng)民的參與程度，讓農(nóng)民更多分享增值收益。總體來(lái)講，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，構(gòu)造了一個(gè)市場(chǎng)引導(dǎo)、城鄉(xiāng)要素融合、村民深度參與的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架，與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相比則更加細(xì)化。

5.鄉(xiāng)風(fēng)文明政策的豐富鄉(xiāng)村文化建設(shè)是提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度的重要環(huán)節(jié)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策從宣傳教育、村規(guī)民約、移風(fēng)易俗三個(gè)方面對(duì)鄉(xiāng)風(fēng)文明改善提出了要求。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略詳細(xì)規(guī)劃了鄉(xiāng)村文明建設(shè)的具體內(nèi)容，要求著眼于鄉(xiāng)村文明，以保護(hù)和傳承優(yōu)秀的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化為基礎(chǔ)，吸取城市文明和優(yōu)秀的外來(lái)文化成果，豐富鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的形式，賦予其新的時(shí)代內(nèi)涵。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)鄉(xiāng)村文化建設(shè)的規(guī)劃與目標(biāo)要求，將歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)發(fā)展、本土文化與外來(lái)文化、地方特色與核心價(jià)值觀相結(jié)合，形成了較為完整的鄉(xiāng)村文化建設(shè)體系。

6.鄉(xiāng)村治理體系的完善美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策針對(duì)鄉(xiāng)村基層治理，規(guī)定了基層組織建設(shè)和村莊長(zhǎng)效管理機(jī)制兩個(gè)方面的內(nèi)容。村級(jí)基層組織建設(shè)要求設(shè)立村級(jí)組織并明確了組織工作要求和能力要求以及工作規(guī)范，長(zhǎng)效管理機(jī)制方面結(jié)合村民自治組織的實(shí)際從公眾參與、保障與監(jiān)督兩個(gè)方面做出要求。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)基層鄉(xiāng)村治理體系做出了更為全面的規(guī)劃，結(jié)合國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，力圖健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、治理體制、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系三個(gè)方面規(guī)定了鄉(xiāng)村基層治理體系的內(nèi)容。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征，農(nóng)村基層組織建設(shè)首先要進(jìn)行黨的組織建設(shè)，以加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村振興工作的全面領(lǐng)導(dǎo)；建立自治、法治、德治相結(jié)合的治理體制，力圖調(diào)動(dòng)現(xiàn)有的鄉(xiāng)村社會(huì)的各種力量參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理，為各種鄉(xiāng)村治理手段有機(jī)整合提供了可能的思路。鄉(xiāng)村治理不僅包含村莊，還涉及到與村莊聯(lián)系緊密的基層政府機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在鄉(xiāng)村振興中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)組織，是鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分。作為行政系統(tǒng)末端的政府組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)設(shè)置高效簡(jiǎn)約的管理體制。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制都進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)劃。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策的擴(kuò)展與升華

美麗鄉(xiāng)村政策通過(guò)各項(xiàng)指標(biāo)的規(guī)定，以鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)帶動(dòng)鄉(xiāng)村的全面發(fā)展。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容更加豐富和全面。從內(nèi)容上看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策進(jìn)行了擴(kuò)展與升華，主要體現(xiàn)在：以人為本理念貫穿全局；視野擴(kuò)展、規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)；分類(lèi)施策，梯次推進(jìn)；立足城鄉(xiāng)，總覽全局。

(一)以人為本理念貫穿全局

在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中規(guī)定的鄉(xiāng)村振興的基本原則中，有兩項(xiàng)原則集中體現(xiàn)了以人為本的理念，即“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位”和“堅(jiān)持人與自然和諧共生”。

“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位”體現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心目標(biāo)是改善農(nóng)民群眾的生活。農(nóng)民主體地位的缺失，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等前期的農(nóng)村改革工作中是突出的問(wèn)題。農(nóng)民對(duì)各項(xiàng)改革的認(rèn)識(shí)不全面不深刻，對(duì)改革實(shí)踐的參與度低，會(huì)造成農(nóng)民對(duì)地方政府政策的不信任、不理解、不配合、不支持。一方面，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，改革難以推進(jìn)，“干部熱情高，農(nóng)民冷眼瞧；農(nóng)民不滿意，干部不落好”[13]，很多設(shè)施建設(shè)好了并沒(méi)有發(fā)揮預(yù)期的作用，造成資源的浪費(fèi)。另一方面，農(nóng)民認(rèn)為改革是為了政府而改，不主動(dòng)參與，習(xí)慣了等政府給項(xiàng)目、給錢(qián)、給資源。這些都是農(nóng)民主體地位缺失帶來(lái)的問(wèn)題，也是導(dǎo)致改革未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的重要原因之一。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2018年末在全國(guó)14億的總?cè)丝谥校?.6億農(nóng)民，這樣數(shù)量龐大、居住分散的隊(duì)伍，是鄉(xiāng)村振興的中堅(jiān)力量，有效地發(fā)動(dòng)群眾、鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與，是鄉(xiāng)村工作的重中之重。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將此作為重點(diǎn)，抓住了鄉(xiāng)村發(fā)展的核心。

“堅(jiān)持人與自然和諧共生”強(qiáng)調(diào)了人作為自然的組成部分，應(yīng)當(dāng)保護(hù)賴以生存的家園。從人與自然的角度更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，吸引大家更加關(guān)注農(nóng)村的污染問(wèn)題，防止在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中重復(fù)“先污染再治理”的老路，牢固樹(shù)立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，恢復(fù)和保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

從政策執(zhí)行的系統(tǒng)來(lái)看，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，解決的是政策執(zhí)行者和受益者之間的問(wèn)題，是政策系統(tǒng)內(nèi)部的問(wèn)題。在政策對(duì)象層面，人與自然的關(guān)系是政策對(duì)象之間的關(guān)系。因此鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將以人為本的理念貫穿到了政策系統(tǒng)的內(nèi)外部。

(二)視野擴(kuò)展，規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的升華還在于視野的擴(kuò)展和規(guī)劃目標(biāo)的長(zhǎng)遠(yuǎn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中多次出現(xiàn)“國(guó)際環(huán)境”“國(guó)際領(lǐng)先”“國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力”等字樣，在農(nóng)業(yè)發(fā)展的總規(guī)劃中加入國(guó)際視野，將農(nóng)業(yè)發(fā)展置于國(guó)家發(fā)展的大局中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升相聯(lián)系，視野擴(kuò)展使政策更加科學(xué)合理。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略分為三個(gè)階段目標(biāo)，以2020年、2035年、2050年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，從2018年起算，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)32年，每個(gè)階段都有不同的發(fā)展目標(biāo)，目標(biāo)不斷提高，鄉(xiāng)村振興逐步實(shí)現(xiàn)。在美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建過(guò)程中，少數(shù)地方缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，政策效果沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期。長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃對(duì)政策實(shí)施有利，可以避免地方政府的短期行為。同時(shí)，長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃可以使地方政府有充足的時(shí)間來(lái)推進(jìn)政策的實(shí)施，并在實(shí)施過(guò)程中對(duì)政策進(jìn)行調(diào)適，使政策實(shí)施更符合農(nóng)民的需要、更順應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展的規(guī)律。

(三)分類(lèi)施策，梯次推進(jìn)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與其他農(nóng)村相關(guān)政策不同的是依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況將農(nóng)村分成四類(lèi)，每一類(lèi)都明確了不同的發(fā)展思路和方向。根據(jù)村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、自然條件等因素，將村莊分為集聚提升類(lèi)、城郊融合類(lèi)、特色保護(hù)類(lèi)、搬遷撤并類(lèi)。其中，集聚提升類(lèi)村莊要保留村莊風(fēng)貌，提升主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；城郊融合類(lèi)依地利優(yōu)勢(shì)將其與城市未來(lái)發(fā)展相結(jié)合，治理上向城市水平靠近，承接城市功能外溢；特色保護(hù)類(lèi)村莊要求保護(hù)歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨等，為傳統(tǒng)文化的保護(hù)與傳承保留載體；搬遷撤并類(lèi)村莊針對(duì)的是居住環(huán)境惡劣、生態(tài)脆弱地區(qū)的村莊。這樣針對(duì)不同的村莊分別施策的戰(zhàn)略，可以避免“千村一面”整齊劃一的現(xiàn)象出現(xiàn)，使農(nóng)村發(fā)展更加科學(xué)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的另一大特點(diǎn)是梯次推進(jìn)。分類(lèi)施策是關(guān)注到了橫向上村莊的差別，而梯次推進(jìn)則是關(guān)注到了村莊縱向發(fā)展水平的差別。相同類(lèi)型的村莊也可能處于不同的歷史發(fā)展階段，處在不同發(fā)展階段的村莊其振興任務(wù)與目標(biāo)也有所不同。因此鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃在規(guī)劃實(shí)施部分提出梯次推進(jìn)、有序?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的思路，讓一部分發(fā)展水平較高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村莊先行振興并發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

(四)立足城鄉(xiāng)，總覽全局

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更深刻的特色是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、總覽全局。不再是就農(nóng)村而論農(nóng)村，而是從城鄉(xiāng)融合的角度發(fā)展鄉(xiāng)村。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題，是我國(guó)社會(huì)發(fā)展不平衡的主要表現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，精準(zhǔn)地抓住問(wèn)題的關(guān)鍵，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，通過(guò)人才等要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動(dòng)為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新的動(dòng)能。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容，體現(xiàn)出黨中央已然深刻認(rèn)識(shí)到當(dāng)前農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀，并根據(jù)我國(guó)社會(huì)基本矛盾的變化，致力于彌補(bǔ)農(nóng)村發(fā)展的短板，從國(guó)家發(fā)展的全局來(lái)規(guī)劃和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的思路。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化，特別是2015年農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來(lái)的各項(xiàng)改革政策，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展、農(nóng)民生活水平的提高、社會(huì)保障水平的提高。這些改革給農(nóng)村帶來(lái)的變化是有目共睹的，相當(dāng)程度上解決了農(nóng)村發(fā)展的歷史遺留問(wèn)題，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，取消農(nóng)業(yè)稅和提供糧食補(bǔ)貼、制定農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)格等旨在增加農(nóng)民收入的舉措，還沒(méi)有充分發(fā)掘鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生力量；農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著力調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，在農(nóng)業(yè)三產(chǎn)融合方面還有所欠缺；美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策通過(guò)改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，取得了階段性的成果。這些改革對(duì)農(nóng)村發(fā)展的不同方面進(jìn)行了調(diào)整，但尚未完全實(shí)現(xiàn)總覽全局，也沒(méi)能充分發(fā)掘鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生力量。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在早期各項(xiàng)改革的基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題整合起來(lái)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化了全局視野。

四、政策建議

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略，是建立在之前農(nóng)村各項(xiàng)改革成果之上的集大成者，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展指明了新的方向。結(jié)合前期農(nóng)村改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，本文提出以下建議供參考。

一是注重政策執(zhí)行的科學(xué)性。政策執(zhí)行是決定政策成敗的重要環(huán)節(jié)，政策執(zhí)行偏差很容易造成政策效果的偏離。在鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行過(guò)程中，需要做到三個(gè)“統(tǒng)一”：即統(tǒng)一機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一認(rèn)知、統(tǒng)一目標(biāo)。統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，是指上下級(jí)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一，上下級(jí)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一方便政策信息的傳遞和匯總，統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)意味著部門(mén)組成和運(yùn)行是一致的，便于承接上級(jí)安排的工作以及上級(jí)政府部門(mén)對(duì)下級(jí)政府部門(mén)的考核。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的各個(gè)方面，與許多政府部門(mén)有關(guān)，因此牽頭機(jī)構(gòu)或者負(fù)責(zé)部門(mén)必須統(tǒng)一，否則會(huì)造成政策執(zhí)行的混亂。統(tǒng)一認(rèn)知，是指所涉及到的部門(mén)應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村振興有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，鄉(xiāng)村振興覆蓋著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村生態(tài)治理等方方面面的農(nóng)村工作，涉及財(cái)政、民政、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)部門(mén)，各個(gè)部門(mén)都要對(duì)鄉(xiāng)村振興工作的重要性有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，才能實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)和工作步調(diào)的統(tǒng)一。統(tǒng)一目標(biāo)，是指統(tǒng)一的工作目標(biāo)可以使農(nóng)業(yè)相關(guān)的各級(jí)各類(lèi)部門(mén)了解本部門(mén)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的責(zé)任與義務(wù)，使相關(guān)部門(mén)通力合作，“心往一處想，勁往一處使”。

二是協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與保留特色之間的矛盾?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中將村莊分為四類(lèi)，就是根據(jù)不同村莊的資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)分類(lèi)振興，這要求地方在政策實(shí)施過(guò)程中，不能“一刀切”，避免出現(xiàn)“千村一面”的結(jié)果。各地在制定本地鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的時(shí)候，應(yīng)綜合考慮每個(gè)村莊不同的自然稟賦、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)水平、發(fā)展階段等因素，因地制宜制定目標(biāo)及規(guī)劃方案。在政策實(shí)施效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定中，一方面，需要考慮不同村莊的具體情況，根據(jù)不同村莊制定不同種類(lèi)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，比如對(duì)于自然環(huán)境優(yōu)越或者有古文化遺存的村莊，可以重點(diǎn)考察其旅游業(yè)等服務(wù)業(yè)的發(fā)展情況及其給村莊帶來(lái)的變化；對(duì)于有特色農(nóng)產(chǎn)品的村莊，可以考察其特色農(nóng)業(yè)發(fā)展情況及農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等情況，有條件的，可以將休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游結(jié)合起來(lái)；對(duì)于沒(méi)有特別的自然景觀和農(nóng)產(chǎn)品品牌的村莊，也不要強(qiáng)加“特色”，可以考察其基本建設(shè)的情況，適當(dāng)放寬測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，應(yīng)當(dāng)增加村民滿意度的測(cè)評(píng)指標(biāo)，鄉(xiāng)村振興是否成功，農(nóng)民的感受是最直觀的。通過(guò)增加農(nóng)民滿意度的指標(biāo)，也能更好地監(jiān)督地方政府的政策實(shí)施。

三是真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民主體性。農(nóng)民是鄉(xiāng)村生活的主體。早期的農(nóng)村改革中，農(nóng)民主體地位缺失是很常見(jiàn)的問(wèn)題。在鄉(xiāng)村振興這樣一個(gè)統(tǒng)籌農(nóng)村全局、以鄉(xiāng)村全面振興為目標(biāo)的政策規(guī)劃下，必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)民主體，攻克農(nóng)民主體性缺失的難題。首先要重視農(nóng)民的意愿，建立諸如“不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和集中上樓”的保障機(jī)制，設(shè)置地方政府工作的負(fù)面清單，為農(nóng)民訴求的表達(dá)打通渠道。其次，讓農(nóng)民充分參與到鄉(xiāng)村振興中來(lái)，成為鄉(xiāng)村振興的主力軍，涉及到本村發(fā)展的規(guī)劃項(xiàng)目，要充分尊重農(nóng)民的意見(jiàn)。在農(nóng)業(yè)三產(chǎn)融合進(jìn)程中，鼓勵(lì)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)等入股，參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，分享改革紅利。