白 楊，夏 孟，唐 偉

（山東省地質(zhì)科學研究院國土資源部金礦成礦過程與資源利用重點實驗室；山東省金屬礦產(chǎn)成礦地質(zhì)過程與資源利用重點實驗室，山東濟南 250013）

0 引言

進入新時代，社會發(fā)展進入生態(tài)文明時期，人類對自然的態(tài)度也轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧餐w”和諧共生，對自然資源的開發(fā)利用也變得更加趨于科學合理，面對之前保護與發(fā)展、集約與粗放、短視與長遠等矛盾沖突產(chǎn)生各種資源問題仍未徹底解決，在分配生產(chǎn)、生活、生態(tài)（以下簡稱“三生”）所需資源上仍未達到協(xié)調(diào)和諧。2019 年頒布實施的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“《意見》”）就構(gòu)建“四梁八柱”的國土空間規(guī)劃體系進行了部署[1]，同時也要求于2025 年前形成以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度，由此我國的用途管制進行了國土空間用途管制時期。

在此之前，用途管制在我國經(jīng)歷了土地用途管制階段（從數(shù)量管控走向數(shù)量管控與空間管控并重）、生態(tài)要素用途管制階段（按林地、草地、濕地內(nèi)陸、水域等要素分門別類實行用途管制）和自然生態(tài)空間用途管制階段（“區(qū)域主體功能—景觀主導功能—地塊主要功能”的自然生態(tài)空間管制分區(qū)）三個階段[2-3]，三種管制制度在一定時期發(fā)揮了其應(yīng)用的作用，也取得了一定的成效，但與新時代人類社會的發(fā)展進步與需求不相符，“人與自然是生命共同體”理念需要全空間、全領(lǐng)域、全要素（以下簡稱“三全”）統(tǒng)一的國土空間用途管制制度與之相適應(yīng)，要從“二維”轉(zhuǎn)向“三維”自然資源全空間、從耕地保護等單項邁向三生空間全領(lǐng)域、從自然資源單要素走向“山水林田湖草”共同體全要素，研究新時代國土空間用途管制制度（以下簡稱“用途管制制度”）的理論邏輯、現(xiàn)狀與問題、體系構(gòu)建和實現(xiàn)的核心路徑，具有重要的實踐意義。

1 用途管制制度的理論邏輯

用途管制制度體系的理論研究，是人類社會不斷前行中的實踐總結(jié)與繼承創(chuàng)新，也是在結(jié)合新時代發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)而逐步演變與深化的過程，需要在不斷的實踐中進行檢驗、完善與更新。

1.1 是實現(xiàn)人與自然和諧共生的出發(fā)點

人與自然和諧共生是人類在開發(fā)保護與利用自然資源的經(jīng)驗總結(jié)和最終目標，基于“三全”的用途管制制度，從山水林田湖草共同體理念出發(fā)，為實現(xiàn)人與自然、自然與自然的代際平衡與和諧發(fā)展提供系統(tǒng)治理、綜合保護的舉措，以空間、領(lǐng)域、要素全方位一體化的管制實現(xiàn)自然資源的高質(zhì)量發(fā)展與永續(xù)利用，融經(jīng)濟、社會與生態(tài)效益于一體，從根本上助力實現(xiàn)人與自然和諧共生的宏偉藍圖。

1.2 是國土空間規(guī)劃體系的立足點

《意見》對建立國土空間規(guī)劃體系的要求是：全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學高效，從整體上構(gòu)建新時代國土空間開發(fā)利用保護的總體格局，對所有國土空間實施用途管制是國土空間規(guī)劃實施與監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是厘清“三生”空間的重要基礎(chǔ)，是處理地方實際發(fā)展與生態(tài)保護修復的有效保證，同時也是國土空間規(guī)劃的核心要義之一，擔負著將底線思維與紅線機制由國家、省傳導至市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，健全國土空間規(guī)劃體系的同時保障其實施與監(jiān)督到位、有力、有效。

1.3 是建設(shè)服務(wù)型政府的著力點

服務(wù)型政府建設(shè)是實現(xiàn)經(jīng)濟、自然與社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)、和諧發(fā)展的必然要求，我國將國土空間界定為“國家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間”[4]，深化了新時代國土空間的明確內(nèi)涵與自身屬性，地域空間受政府管轄權(quán)制約，全空間、全領(lǐng)域的用途管制是實現(xiàn)管制部門和相關(guān)的行業(yè)管理部門治權(quán)與事權(quán)的結(jié)合體，政府將治權(quán)與管制對應(yīng)來指導國土空間的用途管制體制機制與具體實踐，解決“誰來管、管什么、怎么管”難題的同時，也使以人民為中心的政府服務(wù)意識逐步加強。

1.4 是實現(xiàn)國土空間治理體系能力現(xiàn)代化的落腳點

用途管制覆蓋全要素地域空間，落實國土空間總體規(guī)劃的要求，分區(qū)與管制規(guī)劃、底線與紅線將壓力從上層依次傳導至下層，是新時代國土空間治理體系的重要舉措和治理手段，起到了支撐生態(tài)文明建設(shè)、完善國土空間開發(fā)保護制度的重要作用[5]；統(tǒng)一的用途管制制度也是國土空間治理能力的重要基礎(chǔ)和科學依據(jù)，積極有效推進用途管制實施與監(jiān)督，健全完善其理論體系，是國土空間治理體系的重要環(huán)節(jié)，同時也推動國土空間治理能力滿足新時代的發(fā)展要求。

2 用途管制制度現(xiàn)狀及存在問題

歷經(jīng)30 余年（以1984 年《城市規(guī)劃條例》提出在城區(qū)內(nèi)使用土地需獲取“兩證”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地用途管制算起[6]）的實踐與不斷改進、完善發(fā)展，在經(jīng)歷土地用途管制、生態(tài)要素用途管制和自然生態(tài)空間用途管制三個階段演替變化后，用途管制體系在依據(jù)、模式、手段、權(quán)限、實施與監(jiān)督等當面都取得了較大成效[7]，在所處時期都發(fā)揮了較好效果。

2.1 用途管制現(xiàn)狀及特點

（1）各類空間規(guī)劃是用途管制的法定依據(jù)，呈現(xiàn)出單純數(shù)量管控到數(shù)量與空間并重管控轉(zhuǎn)變的特點。隨著諸如《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)條例等的實施，耕地、林地、草地、濕地等的用途管制措施都要以相關(guān)空間規(guī)劃為實施依據(jù)，且隨著對自然空間生態(tài)系統(tǒng)重視程度的提升，特別是進入21 世紀以來，數(shù)量與空間管控并重代替單純數(shù)量管制，尤其是對自然生態(tài)空間的管控日趨重視。

（2）管制模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉诸惙謱酉嘟Y(jié)合的措施，呈現(xiàn)出單一要素管控到自然生態(tài)空間多要素管控并重的特點。各相關(guān)部門制定的分類分層用途管制制度經(jīng)過多年實踐證明，在一定程度上發(fā)揮了積極作用、達到預(yù)期效果、適應(yīng)當時的發(fā)展要求，按照用地種類的重要性劃分不同的管控等級、自然空間多要素協(xié)同管控的管制模式逐步形成，統(tǒng)籌山水林田湖草沙綜合保護、系統(tǒng)治理的整體策略開始誕生并漸漸占據(jù)主導地位。

（3）管制方式演化成中央和省級政府的行政手段為主，呈現(xiàn)出從計劃為主到計劃市場同重、從糧食安全到生態(tài)與糧食安全并重的特點。用途管制的通用行政管理手段主要有規(guī)劃、審批、實施監(jiān)督等，各相關(guān)行業(yè)的行政手段不盡相同，如國土部門的年度計劃、耕地占補平衡、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等，林業(yè)部門的公益林劃定和管理、森林自然保護區(qū)和森林公園管理、監(jiān)督檢查和執(zhí)法管制等，據(jù)市場需求變化而產(chǎn)生的建設(shè)用地置換、周轉(zhuǎn)和土地整理折抵等辦法，顯現(xiàn)著市場與計劃具有同等重要位置，糧食安全與生態(tài)文明建設(shè)同步上升到中華民族永續(xù)發(fā)展千年大計的戰(zhàn)略高度。

2.2 用途管制存在的問題及面臨形勢

（1）用途管制體系尚未形成多規(guī)合一的協(xié)調(diào)治理，不適應(yīng)新時代國土空間規(guī)劃體系全域統(tǒng)籌的形勢要求。分散的用途管制體系割裂了自然空間各生態(tài)要素之間的有機聯(lián)系，對自然空間各生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性考慮不足，甚至阻斷人與自然的共生融合[8]，新形勢下須完善“三全”統(tǒng)一的用途管制制度與之相適應(yīng)，合力構(gòu)建國土空間開發(fā)利用保護新格局。

（2）用途管制體系尚未形成依據(jù)標準規(guī)范統(tǒng)一，不適應(yīng)管制政策實施、傳導體系與監(jiān)管機制融合的形勢要求。目前的用途管制政出多門，不同的行業(yè)規(guī)范、法律法規(guī)及政策要求導致其行業(yè)的用途管制依據(jù)與標準不統(tǒng)一甚至出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象，不僅自然資源空間監(jiān)管合力難以形成，還存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難的狀況，傳導、實施與監(jiān)管是各類空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是用途管制制度體系的重要支撐和保障，將新形勢下的用途管制融入全過程周期中，才能充分發(fā)揮“管什么”“怎么管”的核心問題。

（3）用途管制的主體、措施與手段尚不夠全面，不適應(yīng)空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化的形勢要求。目前的用途管制主要是由政府主導，缺乏企業(yè)、個人和社會組織的參與[9]，管制措施主要是單一要素管控且側(cè)重建設(shè)用地監(jiān)測為主，整體性與統(tǒng)籌性不高，管制手段主要是行政審批和計劃管理等缺少經(jīng)濟、法律等手段相補充，空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求不僅是全域全空間全要素的用途管制制度與之相融合，還需要應(yīng)對發(fā)展中的不確定性及管制的彈性設(shè)計，需要有動態(tài)實時反饋與更新機制相配套。

3 健全完善“三全”用途管制制度體系

針對現(xiàn)階段空間用途管制的現(xiàn)狀和存在的問題，為適應(yīng)和滿足國家空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化的需要，實現(xiàn)人與自然和諧共生的藍圖目標，以其理論邏輯為構(gòu)建框架，建立完善“三全”用途管制全流程全生命周期制度體系，需要以空間分區(qū)體系為基底、以管控制度為機制、以管制傳導為模式的用途管制制度體系。

3.1 以“三區(qū)三線”為基底的全域空間分區(qū)管控體系

“三區(qū)三線”劃定工作是國際部署的新時代國土空間規(guī)劃的重要關(guān)鍵性工作之一，也是全域空間用途分區(qū)的基礎(chǔ)和依據(jù)，統(tǒng)籌布局轄區(qū)全域的生產(chǎn)、生活、生態(tài)三類空間，要以最新的第三次全國國土調(diào)查或國土變更調(diào)查成果為本底，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（以下簡稱“雙評價”）為參考，構(gòu)建覆蓋全域、層級分明、類別突出的全域國土空間用途分區(qū)管控體系，優(yōu)先科學合理劃定“三線”，充分考慮規(guī)劃總體要求與目標的原則下根據(jù)國土空間的主導用途劃分用途分區(qū)。

國土空間一級分區(qū)主要是空間引導，體現(xiàn)規(guī)劃戰(zhàn)略及政策落實，主要是生產(chǎn)、生活與生態(tài)三類空間；二級分區(qū)主要是功能引導，體現(xiàn)具體指標及管控導向，可設(shè)立生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)田保護區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)，與三生空間相對應(yīng)，統(tǒng)籌發(fā)展與保護相協(xié)調(diào)；三級分區(qū)主要是結(jié)構(gòu)數(shù)量引導，以國土空間規(guī)劃用地用海分類為基礎(chǔ)，體現(xiàn)自然資源精細化管理及具體實施監(jiān)督，可設(shè)立各類生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)及緩沖區(qū)、永久基本農(nóng)田與一般農(nóng)業(yè)保護區(qū)、城鎮(zhèn)集中建設(shè)、彈性發(fā)展及特別分區(qū)、村莊建設(shè)區(qū)、能源發(fā)展區(qū)、漁業(yè)用海區(qū)、交通工礦用海區(qū)、休憩及特殊用海區(qū)、海洋預(yù)留區(qū)等，落實到轄區(qū)內(nèi)陸地與海洋的每一塊具體圖斑[10]，確保不重不漏。

3.2 以“分區(qū)準入+用途管制”為機制的管控制度體系

按照建設(shè)的管制分類要求，將轄區(qū)國土空間劃分為允許、彈性、限制、禁止建設(shè)區(qū)。以國土空間分區(qū)的功能定位與價值引導，在兼顧空間管制剛性與彈性的制度設(shè)計上建立既相對統(tǒng)一又體現(xiàn)空間管理差異化的用途管制規(guī)則體系。

3.2.1 發(fā)展與預(yù)留類空間區(qū)域

應(yīng)對新型產(chǎn)業(yè)及新舊動能轉(zhuǎn)換等發(fā)展需求，實行“詳細規(guī)劃＋規(guī)劃許可”管制，詳細規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃對具體地塊的開發(fā)利用及空間準入許可進行詳細設(shè)定，在具體利用時優(yōu)化國土空間用途轉(zhuǎn)用審批流程，完善轉(zhuǎn)用審批、規(guī)劃許可、建設(shè)許可等全流程制度，嚴格落實分區(qū)管制目標，提升區(qū)域自然資源節(jié)約集約利用水平，保障經(jīng)濟發(fā)展對用地空間的需求。

3.2.2 保護類空間區(qū)域

嚴格遵守相應(yīng)的法律法規(guī)、行業(yè)政策要求的同時，搭建以底線約束為基準的“正面清單”空間準入管制規(guī)則，兼顧生態(tài)保護與人民對美好生活的需求，滿足自然資源精細化管理的具體要求，明確禁止、限制及允許的具體用途類型、具體要求、利用強度甚至具體位置，對國土空間各生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)利用進行分層分類管控。

3.3 以“自上而下”為模式的用途管制傳導體系

用途管制須面向空間規(guī)劃的全過程，其管控的層級傳導應(yīng)堅持自上而下，包括規(guī)劃編制與實施監(jiān)督、政策制度與管控方式等。規(guī)劃編制方面：按照分級管控、事權(quán)對應(yīng)、全域覆蓋的原則，建立國家-省-市-縣-鄉(xiāng)五級、總體-專項-詳細規(guī)劃五級三層傳導體系，實施總量指標管理傳導制度，核心空間要素如永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、建設(shè)用地總量等下級服從上級；實施監(jiān)督方面：納入國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實施平臺系統(tǒng)，完善分級監(jiān)測、評估、預(yù)警、反饋機制，對全域國土空間用途管制實施動態(tài)監(jiān)測制度，實行三類規(guī)劃年度體檢與中期評估相結(jié)合的評估機制，對動態(tài)監(jiān)測或評估的相關(guān)情況設(shè)計底線預(yù)警，同時將監(jiān)測、評估與預(yù)警結(jié)果及時形成反饋意見建議，為完善或修改相關(guān)空間規(guī)劃提供決策依據(jù)；政策制度方面：以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、促進節(jié)約的主要管控策略導向，剛性為主、彈性為輔的管控傳導模式，形成國土空間管控的合力，制定與用途管制劃定、實施、監(jiān)測、預(yù)警等相配套的政策體系，并自上而下進行科學傳遞；管控方式方面：國家和省級重點是宏觀政策、戰(zhàn)略目標、管制總體格局所涉及的重要功能區(qū)及控制線，市縣做好承上啟下過渡作用，落實、劃定國土空間分區(qū)管制范圍，鄉(xiāng)、專項或詳細規(guī)劃則應(yīng)落實到具體地塊，相應(yīng)用途管制傳導成果由各級政府主導負責。

4 實現(xiàn)用途管制制度體系的核心路徑

4.1 持續(xù)完善用途管制制度的法律法規(guī)與政策標準體系

法律法規(guī)與政策標準是“三全”用途管制制度的支撐與保障，需要在已建立的相關(guān)制度及政策法規(guī)完善的基礎(chǔ)上，進一步融合其他地類與生態(tài)要素相關(guān)管制政策法規(guī)，構(gòu)建涉及規(guī)劃、實施與監(jiān)督三項核心職責的制度保障體系，形成用途管制合力，有效實現(xiàn)統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責。新修訂的《土地管理法》已對國家實現(xiàn)國土空間用途管制制度進行了頂層設(shè)計，為適應(yīng)新時代國土空間規(guī)劃體系對用途管制制度的要求，在國家戰(zhàn)略方面，從上位高度進行有關(guān)法律法規(guī)、政策標準的制定與完善的同時，適時探索制定《國土空間用途管制條例》，明確用途管制基礎(chǔ)、方式、主體、實施與監(jiān)測及反饋等的法律地位與效力，統(tǒng)一規(guī)范其程序、手段、措施等，分清各級政府及部門的權(quán)利、義務(wù)和責任等，其他如制定“三生”空間保護條例等法規(guī)，形成完整的法律法規(guī)體系；在地方各級政府具體操作方面，因地制宜地對已有相關(guān)法律法規(guī)、政策標準進行修訂，適時探索關(guān)于用途管制實施細則的制定，使用途管制制度涵蓋規(guī)劃編制、實施監(jiān)督、監(jiān)測反饋等的全流程，保障其有法可依、有章可循，構(gòu)建用途管制制度動態(tài)更新體系。

4.2 探索建立用途管制制度的融合溝通式公眾參與制度

公眾參與是新時代國土空間規(guī)劃體系“以人民為中心”的重要實現(xiàn)途徑，用途管制的最終目標是實現(xiàn)人與自然的和諧共生，融合溝通式的公眾參與制度是用途管制的重要組成部分，公眾的參與、配合、監(jiān)督與反饋是提升用途管制更加貼合實際、適應(yīng)發(fā)展、形成合力的有力舉措，充分調(diào)動最廣大的普通群眾積極參與到用途管制的各個環(huán)節(jié)會產(chǎn)生事半功倍的效果，促進用途管制體系運轉(zhuǎn)更加順暢。良好溝通可以貫穿于用途管制的初期，如規(guī)劃方案編制與實現(xiàn)目標的路徑選擇，甚至法律法規(guī)、政策標準制定等，從源頭目標體現(xiàn)公眾參與的重要性與針對性；深度融合實現(xiàn)與用途管制的中后期，探索通過簽訂合作協(xié)議等方式，讓公眾參與到實質(zhì)性的管理事務(wù)中，變被動為主動，成為用途管制中的部分管理者，有效推動用途管制深入人心的同時，真正使其落地，必會“開花結(jié)果”。

4.3 健全融合用途管制制度的行政經(jīng)濟與技術(shù)手段體系

健全與協(xié)調(diào)行政、經(jīng)濟、科技等用途管制手段，形成融合式綜合手段的用途管制合力，是新時代國土空間規(guī)劃體系對用途管制的現(xiàn)實要求，也是深化生態(tài)文明建設(shè)體制機制改革的時代稟賦，在將用途管制多種手段融合于現(xiàn)有及完善的政策體系之中的同時，合力實現(xiàn)用途管制的綜合效果，實現(xiàn)用途管制的目標與效力。行政方面，實行總量及增量（指標）控制、“底線”與“天花板”控制的各類指標管控體系，強化統(tǒng)一國土空間用途轉(zhuǎn)用許可審批制度，加強各類自然資源統(tǒng)一監(jiān)測、專項監(jiān)測、應(yīng)急監(jiān)測與監(jiān)督等對用途管制的支撐，探索建立用途管制目標責任與考核機制；經(jīng)濟方面，完善及創(chuàng)新各種經(jīng)濟手段，如耕地進出平衡機制、生態(tài)補償及生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、農(nóng)村集體土地確權(quán)登記及“三權(quán)”分離機制、指標（新增、補償、結(jié)余等）交易機制平臺等，用經(jīng)濟杠桿撬動用途管制的融合協(xié)調(diào)發(fā)展；科技應(yīng)用方面，結(jié)合第三代科技信息技術(shù)及應(yīng)用，以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為依托，適時構(gòu)建用途管制系統(tǒng)平臺，融合目標指標、用途轉(zhuǎn)用、實時監(jiān)測、動態(tài)反饋等，開展全域國土空間用途執(zhí)法檢查，應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等進行用途管制數(shù)據(jù)的疊加與分析，將數(shù)據(jù)分析應(yīng)用至體檢評估、底線預(yù)警、實施反饋的全方位管理，提升用途管制全流程全周期的科技化水平。

5 結(jié)語

實行“三全”用途管制制度是構(gòu)建高品質(zhì)國土空間開發(fā)利用保護總體格局的有效保障，須將其貫穿于國土空間規(guī)劃體系的全過程周期之中，通過其新時代的理論邏輯出發(fā)，可知以空間分區(qū)體系為基底、以管控制度為機制、以管制傳導為模式的“三全”用途管制制度體系，是時代發(fā)展的必然趨勢，是實現(xiàn)人與自然和諧共生的必然選擇，用途管制制度體系的健全完善及真正應(yīng)用于新時代國土空間規(guī)劃體系之中，須從法律制度保障、公眾參與體系、綜合手段應(yīng)用等方面進行統(tǒng)一部署、逐步完善。