李慶渝 盧榮昆 楊旭 胡博愷

0 引言

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快，各區(qū)域發(fā)展不均衡、不一致，導(dǎo)致了城市建成區(qū)與原有村落交錯(cuò)縱橫、共生并存的局面，造成了滯后于城市發(fā)展進(jìn)程、游離于城市管理的“城中村”大量存在，呈現(xiàn)出連片聚集現(xiàn)象，加之各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患交叉重疊，時(shí)刻威脅著全市火災(zāi)形勢(shì)平穩(wěn)。如何填補(bǔ)以“城中村”為典型代表的消防安全“洼地”，有效預(yù)防和降低火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)被動(dòng)整治轉(zhuǎn)化為主動(dòng)治理，是提升治理能力現(xiàn)代化的必由之路[1]。

1 昆明市“城中村”聚集區(qū)現(xiàn)狀

“城中村”是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。昆明市建城區(qū)共有“城中村”381個(gè)，其中官渡區(qū)116個(gè)，占比最高，多集中于官渡街道和小板橋街道片區(qū)。全市共有“城中村”建筑7.7萬(wàn)余棟，房間54萬(wàn)余間，涉及28.3余萬(wàn)住戶，涵蓋了88.9萬(wàn)余人，占全市總?cè)丝?2.98%。

2015—2018年，“城中村”火災(zāi)高發(fā)頻發(fā)，是火災(zāi)隱患最突出的場(chǎng)所?！俺侵写濉被馂?zāi)分別占總起數(shù)的14.64%、16.67%、7.09%和5.71%；其 亡 人 數(shù)占總亡人數(shù)的5.6%、11.11%、11.7%、55.17%。2019年1月1日—10月23日，全市發(fā)生火災(zāi)2073起，死亡10人，受傷4人，直接財(cái)產(chǎn)損失2313.7萬(wàn)元。其中“城中村”火災(zāi)90起、亡2人分別占總起數(shù)的4.34%和總亡人數(shù)的20%，“城中村”火災(zāi)起數(shù)和亡人數(shù)占比的逐步先上升、后下降，充分反映出“城中村”消防安全整治的艱巨性和復(fù)雜性。

2 影響“城中村”聚集區(qū)消防安全的主要因素

威脅“城中村”聚集區(qū)消防安全的主要原因有以下6個(gè)方面：

2.1 城鎮(zhèn)化快速發(fā)展下的無(wú)序建設(shè)

初期城市化進(jìn)程中，因村落建設(shè)改善不到位，致使城市“粗放型”擴(kuò)張。為滿足居住需要和追求經(jīng)濟(jì)利益，村民往往私搭亂建、隨意改造，形成了具有村落社會(huì)關(guān)系的聚集區(qū)。由于規(guī)劃尚未有效銜接覆蓋，導(dǎo)致了內(nèi)部構(gòu)筑物的建設(shè)無(wú)序，部分已規(guī)劃區(qū)域又因土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、歷史遺留難題和民生問(wèn)題，導(dǎo)致了拆遷困難、改造緩慢、城市規(guī)劃執(zhí)行難、自主建設(shè)隨意性大，形成了“規(guī)劃執(zhí)行難——亂建速度快——后期整治難”的惡性循環(huán)。加之，缺乏源頭管控，存在擅自改變使用性質(zhì)、擴(kuò)大建設(shè)許可范圍等問(wèn)題，造成了建筑耐火等級(jí)不高、防火間距不足、消防通道不暢、消防設(shè)施嚴(yán)重滯后、供電線路老化的先天隱患。

2.2 外來(lái)人口大量涌入下的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使

因地價(jià)大幅上漲，迅速推高房?jī)r(jià)、租金，經(jīng)濟(jì)條件拮據(jù)的外來(lái)人員更加愿意選擇周邊配套成熟、地理位置優(yōu)越、區(qū)域發(fā)展落后、價(jià)格便宜的“城中村”租住。房東為保證自身利益最大化，將消防安全拋之腦后，壓縮防火間距，增加構(gòu)筑物使用面積，形成了“握手樓”“一線天”的獨(dú)特現(xiàn)象。一方面，房東通過(guò)加蓋樓層和最大限度分隔區(qū)域，增加租住房屋數(shù)量和居住人數(shù)，改變?cè)惺褂眯再|(zhì)，導(dǎo)致房屋向高層化和人員密集化發(fā)展，增加了火災(zāi)荷載；另一方面，房東出于治安、防盜等多種因素的考慮，樓道內(nèi)加裝防盜門(mén)，分隔租戶與房東居住區(qū)域，在外墻窗戶加裝防盜網(wǎng)、對(duì)屋頂上鎖，嚴(yán)重影響了疏散逃生；同時(shí)，為滿足用火用電需要，隨意改造和私拉亂接電線，極大地增加了消防安全隱患。

2.3 產(chǎn)業(yè)多元化結(jié)構(gòu)下的消防安全監(jiān)管乏力

昆明市“城中村”聚集區(qū)內(nèi)涵蓋了超市、賓館、餐飲、娛樂(lè)等各類(lèi)場(chǎng)所，分布錯(cuò)綜復(fù)雜，管理混亂。從數(shù)量上看，昆明的381個(gè)“城中村”，數(shù)量上明顯多于重慶（55個(gè)）、西安（180個(gè)）、廣州（138個(gè)）、武漢（147個(gè)）等城市；從分布上看，“城中村”聚集區(qū)總占地19.5km2，平均人口密度為4.55萬(wàn)人/km2，以主城區(qū)中心為起點(diǎn)，延長(zhǎng)至邊緣地帶，呈現(xiàn)出間隔零星分布、過(guò)渡區(qū)域連片存在的特點(diǎn)，五華普吉片區(qū)、盤(pán)龍龍頭街片區(qū)、官渡世紀(jì)城、大板橋片區(qū)、經(jīng)開(kāi)、阿拉、洛羊等區(qū)域存在較高火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。昆明市委、市政府出臺(tái)《昆明市電動(dòng)自行車(chē)消防安全管理辦法》和《昆明市消防安全隱患“清零”行動(dòng)實(shí)施方案》，嚴(yán)格落實(shí)“市、縣（區(qū)）、街道、社區(qū)”的四級(jí)包保責(zé)任制，對(duì)照“十個(gè)嚴(yán)禁、十個(gè)必須、十個(gè)提倡”整治標(biāo)準(zhǔn)，采取“五清、三通、五設(shè)”剛性措施，有效遏制了“城中村”火災(zāi)的亡人勢(shì)頭，但執(zhí)行“上熱、下冷、中溫”的現(xiàn)象依然存在。有限的監(jiān)督力量相對(duì)龐大的隱患體量，早已捉襟見(jiàn)肘，隱患遏增量、去存量的壓力巨大。

2.4 人口穩(wěn)步增長(zhǎng)下的消防安全意識(shí)嚴(yán)重滯后

以昆明市西山區(qū)“12.2”火災(zāi)為例，租客楊某某以60元/月的停車(chē)費(fèi)，與其余6名租客將電動(dòng)自行車(chē)停放于出租屋內(nèi)，并因電動(dòng)自行車(chē)充電引發(fā)火災(zāi)致9人死亡、2人受傷。庭審期間，房東李某某供述火災(zāi)發(fā)生前，家門(mén)口貼有電動(dòng)自行車(chē)消防安全海報(bào)，同時(shí)被鄰居董某某指認(rèn)其參加過(guò)社區(qū)消防安全培訓(xùn)。但房東李某某為收取利益，向租戶入戶停車(chē)充電提供方便。由此可見(jiàn)，“城中村”居住群體雖經(jīng)過(guò)消防安全培訓(xùn)，但消防安全意識(shí)依然匱乏，“只想賺錢(qián)、不想花錢(qián)”的功利心根深蒂固，房東往往只關(guān)心租金、租期和違約賠償，對(duì)消防安全注意事項(xiàng)置若罔聞，對(duì)違規(guī)用火用電、堆放雜物、阻塞通道等問(wèn)題視而不見(jiàn)，隱患積重難返。

2.5 生存需求日益增長(zhǎng)下災(zāi)害事故復(fù)雜多樣

作為城市發(fā)展的一部分，“城中村”同樣面臨著多層次、多領(lǐng)域、多產(chǎn)業(yè)的安全風(fēng)險(xiǎn)，因缺少必要的設(shè)計(jì)規(guī)劃，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，極易造成各類(lèi)災(zāi)害事故高發(fā)頻發(fā)。近年來(lái)，除火災(zāi)事故外，“城中村”聚集區(qū)域還常發(fā)生安全生產(chǎn)和自然災(zāi)害事故，較為典型的有官渡區(qū)“3.16”村民自建房建筑倒塌事故和“8.3”城市內(nèi)澇，反映出“城中村”安全基礎(chǔ)差、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱[2]。

2.6 城市建設(shè)高速發(fā)展下的技術(shù)運(yùn)用不足

單一的消防監(jiān)管無(wú)法滿足日常監(jiān)管需要，除全面發(fā)動(dòng)各方力量外，關(guān)鍵在于使用新興科技手段提升監(jiān)管效率。例如，昆明西山區(qū)在有影響的火災(zāi)發(fā)生后，為進(jìn)一步加強(qiáng)“城中村”聚集區(qū)消防安全管理，就以部分街道為試點(diǎn)，利用“智慧消防”物聯(lián)網(wǎng)，遠(yuǎn)程監(jiān)管“城中村”出租房動(dòng)態(tài)隱患，采用視頻監(jiān)控、手機(jī)提示和聲光報(bào)警相結(jié)合的方式，第一時(shí)間預(yù)警，提醒房東、租客及時(shí)處置突發(fā)情況[3]。該建設(shè)在試點(diǎn)建設(shè)階段取得了較好的效果，但卻長(zhǎng)時(shí)間在全市范圍內(nèi)難以推廣運(yùn)用，究其原因?yàn)椋涸摻ㄔO(shè)為“自選動(dòng)作”，增設(shè)配套設(shè)備需經(jīng)費(fèi)支持，各地普遍對(duì)新技術(shù)的運(yùn)用不夠主動(dòng)，若無(wú)政策支持和統(tǒng)一建設(shè)要求難以推廣，致使在隱患發(fā)現(xiàn)和災(zāi)害預(yù)防上缺乏有效支撐。

3 深化“城中村”聚集區(qū)消防安全治理的對(duì)策

3.1 層層分級(jí)負(fù)責(zé)，推進(jìn)消防安全責(zé)任系統(tǒng)化

落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任方面，依據(jù)《云南省消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》，制訂符合昆明特點(diǎn)的實(shí)施細(xì)則。強(qiáng)化《昆明市消防安全隱患“清零”行動(dòng)實(shí)施方案》和《昆明市電動(dòng)自行車(chē)消防安全管理辦法》運(yùn)用，嚴(yán)格落實(shí)分級(jí)包保責(zé)任制，科學(xué)運(yùn)用考核督察結(jié)果，推行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研判提示，加強(qiáng)火災(zāi)調(diào)查結(jié)果后期運(yùn)用和責(zé)任追究。

強(qiáng)化部門(mén)監(jiān)管責(zé)任方面，充分發(fā)揮消防安全委員會(huì)作用，積極協(xié)調(diào)、指導(dǎo)行業(yè)部門(mén)落實(shí)消防安全監(jiān)管責(zé)任，通過(guò)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、通報(bào)突出問(wèn)題、分析研判形勢(shì)、發(fā)布《提示建議書(shū)》等方式，開(kāi)展聯(lián)合專(zhuān)項(xiàng)整治，全面排查“城中村”各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)隱患[4]。

壓實(shí)基層組織責(zé)任方面，進(jìn)一步落實(shí)消防安全責(zé)任的“最后一步”，將消防安全管理納入村、社區(qū)事項(xiàng)目錄，建立群防群治工作機(jī)制，因地制宜地落實(shí)消防安全“網(wǎng)格化”管理，完善消防安全村規(guī)民約，強(qiáng)化消防安全自我監(jiān)督管理。

強(qiáng)化整治檢查督辦方面，抓住推動(dòng)黨委政府落實(shí)消防安全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任這一關(guān)鍵，提請(qǐng)政府將消防安全納入安全生產(chǎn)內(nèi)容，定期開(kāi)展交叉檢查和督辦督查，指導(dǎo)督促基層政權(quán)組織、公安派出所等基層監(jiān)管力量，加大監(jiān)管力度，完善重大火災(zāi)隱患檢查、督辦、整改、復(fù)檢、反饋、銷(xiāo)案機(jī)制，形成整治閉環(huán)。積極培育社區(qū)專(zhuān)兼職消防管理人，發(fā)揮社區(qū)治安聯(lián)防隊(duì)巡查作用，督促落實(shí)公安派出所消防警組加大對(duì)“九小”場(chǎng)所的日常監(jiān)督檢查和消防安全宣傳力度[5]。

3.2 隱患標(biāo)本兼治，推動(dòng)消防安全治理科學(xué)化

聚焦城市品質(zhì)提升，以提升城市品質(zhì)、營(yíng)造人民群眾安居樂(lè)業(yè)良好環(huán)境為治“本”之策，推動(dòng)政府綜合考慮建設(shè)、發(fā)展和安全三者關(guān)系，將“城中村”改造和區(qū)域功能優(yōu)化納入昆明經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，拆除風(fēng)險(xiǎn)隱患突出、難以改善優(yōu)化的“城中村”，按照規(guī)劃改造為具備先天性消防安全條件的城市功能區(qū)。

聚焦群眾聚集區(qū)消防安全，針對(duì)一時(shí)難以拆除或暫未納入規(guī)劃的，要通過(guò)改造提升預(yù)防火災(zāi)的能力。一是改善消防條件。拆除局部的建筑物和構(gòu)筑物，不斷增加防火間距，打通消防車(chē)通道，建設(shè)室內(nèi)外消火栓，夯實(shí)“城中村”內(nèi)消防安全基礎(chǔ)；二是防范電動(dòng)自行車(chē)的火災(zāi)。緊盯250萬(wàn)輛電動(dòng)自行車(chē)使用、停放、充電的風(fēng)險(xiǎn)隱患，用足用好《昆明市消防條例》和《昆明市電動(dòng)自行車(chē)消防安全管理辦法》，禁止進(jìn)門(mén)入戶充電，科學(xué)合理設(shè)置集中停放充電區(qū)，加強(qiáng)違規(guī)停放充電處罰力度，不斷規(guī)范電動(dòng)自行車(chē)的管理使用。三是加強(qiáng)日常管理。建立政府專(zhuān)職隊(duì)、小型站、微型消防站等專(zhuān)兼職力量，配備小型消防車(chē)輛和滅火救援器材，定期組織專(zhuān)職隊(duì)伍集訓(xùn)比武和駐隊(duì)輪訓(xùn)，實(shí)行值班值守、流動(dòng)巡邏、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)和應(yīng)急處置等機(jī)制，及時(shí)消除“城中村”及周邊區(qū)域消防站點(diǎn)覆蓋不足、道路狹窄、區(qū)域業(yè)態(tài)多樣帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，有效提升初戰(zhàn)控火率。

聚焦全市消防事業(yè)規(guī)劃，將“城中村”聚集區(qū)火災(zāi)預(yù)防納入“十四五”消防事業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃同步考慮，依據(jù)消防站分布、年接處警量、區(qū)域火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，加大城市火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果運(yùn)用，科學(xué)制定消防專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，適時(shí)調(diào)整優(yōu)化消防基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急救援力量，提升規(guī)劃的針對(duì)性。加快新規(guī)劃消防站和市政消防供水建設(shè)，提高“城中村”聚集區(qū)附近站點(diǎn)、消火栓等基礎(chǔ)設(shè)施的覆蓋率，推動(dòng)消防規(guī)劃落實(shí)，提升“城中村”及周邊區(qū)域安全水平[6]。

3.3 提升宣貫質(zhì)效，推動(dòng)消防安全治理全民化。

營(yíng)造濃厚消防宣傳氛圍，全面開(kāi)展消防安全宣傳教育，提倡消防安全知識(shí)及安全提示進(jìn)街道、社區(qū)，將消防安全宣傳觸角延伸至“城中村”出租房等人員集中居住點(diǎn)，加強(qiáng)基層群眾自治組織宣傳培訓(xùn)，將消防安全宣傳教育納入流動(dòng)人口和外來(lái)務(wù)工人員入住須知和就業(yè)技能培訓(xùn)，發(fā)揮消防安全宣傳“正面效應(yīng)”；通報(bào)典型火災(zāi)事故，播放火災(zāi)警示片，組織人員旁聽(tīng)火災(zāi)事故責(zé)任人庭審，以案說(shuō)法，講清危害，說(shuō)清后果，從“反面典型”中汲取教訓(xùn)，增強(qiáng)宣傳教育警示效果。

健全精準(zhǔn)預(yù)警防范機(jī)制，健全完善消防、應(yīng)急管理、公安、城管等部門(mén)和街道的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，將責(zé)任制宣貫轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的執(zhí)法行動(dòng)，培養(yǎng)基層消防“明白人”和隱患發(fā)現(xiàn)者，通過(guò)組織街道、社區(qū)工作人員全程觀摩聯(lián)合執(zhí)法，形成檢查指導(dǎo)合力，切實(shí)解決無(wú)人管、不會(huì)管等問(wèn)題。

分析研判消防安全形勢(shì)，建立典型火災(zāi)和突出隱患定期通報(bào)制度，鼓勵(lì)各基層政權(quán)組織堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，汲取典型火災(zāi)事故教訓(xùn)，舉一反三，主動(dòng)查改隱患，推動(dòng)事后整治向事前防范轉(zhuǎn)變。

3.4 全面綜合施策，推進(jìn)火災(zāi)防控措施技術(shù)化

火災(zāi)報(bào)警和疏散逃生方面，針對(duì)“城中村”聚集區(qū)火災(zāi)報(bào)警、疏散逃生、滅火設(shè)置等消防安全硬件設(shè)備“先天不足”的特點(diǎn)，增加獨(dú)立式感煙報(bào)警器的數(shù)量和比例，改善火災(zāi)報(bào)警條件；疏散逃生方面，拆除影響居住人員逃生等所有障礙物，定時(shí)清理疏散通道雜物，防盜網(wǎng)開(kāi)設(shè)應(yīng)急逃生口，開(kāi)設(shè)屋頂逃生門(mén)和逃生樓梯，按比例配齊逃生面罩供緊急情況下使用。

設(shè)施裝備配備方面，除統(tǒng)一保持消防通道暢通、新建消火栓外，在建筑內(nèi)配備滅火器材和應(yīng)急照明設(shè)施，建議有條件的場(chǎng)所安裝簡(jiǎn)易噴淋。鼓勵(lì)各基層組織加大消防安全投入，加強(qiáng)人員、車(chē)輛和裝備配備，培養(yǎng)消防安全基層專(zhuān)（兼）職力量，進(jìn)一步提升發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)消防安全隱患能力。

智慧消防建設(shè)方面，推廣物聯(lián)網(wǎng)、無(wú)線通信等技術(shù)應(yīng)用，將報(bào)警和疏散逃生設(shè)施實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控、預(yù)警響應(yīng)，一旦發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情同步觸發(fā)報(bào)警逃生設(shè)施，并以電話、短信等方式通知自建房產(chǎn)權(quán)人、社區(qū)消防隊(duì)及治安聯(lián)防隊(duì)，確保第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)處置火情。在滅火救援準(zhǔn)備方面，規(guī)范執(zhí)勤戰(zhàn)備秩序，加大“城中村”及周邊區(qū)域的熟悉演練，增設(shè)夜間、濃煙、通道堵塞、人員被困等情景，真正將災(zāi)情設(shè)難、演練設(shè)真。提升“城中村”內(nèi)不托底、不放心區(qū)域的調(diào)派等級(jí)，確保初戰(zhàn)階段調(diào)集足夠力量有效處置。

4 結(jié)語(yǔ)

“城中村”聚集區(qū)消防安全既是全市火災(zāi)防控的重難點(diǎn)，也是穩(wěn)控火災(zāi)形勢(shì)的關(guān)鍵點(diǎn)。面對(duì)“城中村”聚集區(qū)火災(zāi)防控的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和艱巨性，必須考慮到城市快速發(fā)展、人口大量增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)多元設(shè)置、需求日益增加等多種因素影響，按照“壓實(shí)責(zé)任、規(guī)劃改造、宣貫推動(dòng)、綜合施策”的思路，有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)“城中村”聚集區(qū)消防安全風(fēng)險(xiǎn)，保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。