高月清

(日照經濟開發(fā)區(qū)人民檢察院，山東 日照 276800)

公益訴訟制度體現(xiàn)了我國作為法治大國對以人為本理念的尊重，也體現(xiàn)了我國對尊重人權的高度重視。檢察公益訴訟契合我國國情、符合人民期望、順應國際趨勢。近年來,公益訴訟發(fā)展迅猛，取得顯著成效，但同時也遇到很多疑難復雜問題，特別是司法執(zhí)法上的障礙?；厥装l(fā)展路徑，自2017年到2021年，《民事訴訟法》《行政訴訟法》《英雄烈士保護法》《未成年人保護法》《安全生產法》《軍人地位和權益保障法》《個人信息保護法》的相繼出臺，充分體現(xiàn)了公益訴訟在制度確立與領域拓展方面的政治引領和法律保障。2021年中共中央出臺的《關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》，這是中國檢察史上法制建設的一次飛躍，是黨對檢察工作的鼓勵、支持、督促，是加強檢察監(jiān)督工作的總遵循、總指引、總航標，各省市也紛紛出臺措施，加強貫徹落實，確保各項要求落地開花、擲地有聲。檢察公益訴訟新領域日新月異、開疆拓土，截至目前，根據(jù)各部法律規(guī)定，檢察公益訴訟案件在法定辦案領域上已形成了“4+5”分布工作新格局——訴訟法列舉的4個范圍及單行法授權的5個范圍，最高人民檢察院在全年工作部署及專項工作開展中，也一再要求檢察機關辦案領域要攻堅克難力求全覆蓋。從發(fā)展歷程來看，雖然檢察公益訴訟領域在不斷擴大，但所發(fā)揮的功能尚存較大空間，與作為社會治理重要抓手的定位尚有差距，如何有效破解檢察公益訴訟機制體制的司法障礙還存在困境。

一、檢察公益訴訟拓展新領域之應然性

(一)檢察機關的性質

檢察機關在中國歷史上經歷了從無到有、從有到無，又從無到有的尷尬艱難曲折發(fā)展進程，十一屆三中全會迎來檢察機關新生，檢察干警重拾信心，1979年《人民檢察院組織法》首條之中首次定位了檢察機關是“國家的法律監(jiān)督機關”，這一職能定位長期以來沒有得到真正的理解、詮釋和落實。提起檢察機關，人們首先想到的都是檢察機關的訴訟職能、批捕職能和2018年已經轉隸的反貪反瀆職能，一直以來，如何履行法律監(jiān)督職能，體現(xiàn)檢察機關存在的價值，法學界、實務界不斷努力，試圖采取恰當?shù)姆绞綄崿F(xiàn)職能導向的全覆蓋。檢察公益訴訟制度是中央頂層制度設計的重要一環(huán)，對于改革后不再擁有反貪反瀆偵查權的檢察機關來說，無異于在絕境中“柳暗花明”，偶遇蹊徑，檢察機關深知“有為才有位”，能動履職才是檢察發(fā)展的根本出路。作為法律監(jiān)督機關，檢察監(jiān)督范圍的界定以及如何行使、保障監(jiān)督權的高效運行至為關鍵，這不是單行法中一兩個條文就能說清的。實踐證明，公益訴訟制度發(fā)展過程艱辛，但的確取得了實效，得到了人民的充分肯定，特別是生態(tài)環(huán)境保護領域工作更是獲得了國際法學界的關注和一致好評。

(二)行政公權力的復雜性

行政權的不斷膨脹是各國共性，對行政權加以強有力的約束也是世界各國都在努力破解的一個難題。行政機關作為治理社會的主體之一，既承擔了艱巨的社會責任，也需要強有力的法律監(jiān)督，檢察公益訴訟是對行政不作為強有力的治理舉措，是大勢所趨。我國政府治理模式比較特殊，基層行政機關職能設置紛繁復雜，體系龐大，行政權力點多面廣、觸角延伸最長，這就需要檢察機關順勢而為，挖掘新領域，維護新公益。舉例說明：根據(jù)2021年山東省網上公布的《山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)職責任務清單指導目錄(試行)》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)要承擔綜合治理(50項)、公共服務(25項)等七個方面176項具體職責任務，其中150項為法定職責、26項為承辦任務，由此可見行政機關職責之廣泛繁雜、設置之復雜，行政職能的行使本身也存在職權交叉的現(xiàn)象。筆者所在的日照經開區(qū)，從2020年改革后，取消了原有的工委政法委，原工委政法委的相關職能全部并到區(qū)社會事業(yè)局，區(qū)社會事業(yè)局同時還行使了民政、教育、衛(wèi)生、體育、計生等眾多行政職能，在辦理涉及區(qū)社會事業(yè)局的案件時，其面對的尷尬程度可想而知，其阻力也可想而知。檢察機關辦理公益訴訟案件，首要的關鍵環(huán)節(jié)就是要落實行政責任、捋清“責任清單”、查明職責之歸屬，而這項初始工作往往是最艱難的，辦案干警如果沒有深層次的社會閱歷、良好的社交溝通能力、敏銳的洞察力，可能會很難發(fā)現(xiàn)線索、查清事實，形成完整證據(jù)鏈，這也是為什么檢察機關辦理的大量案件小案居多，社會影響面較小，缺少重大復雜的案件，缺少有技術含量案件的原因所在。

(三)公益保護新需求

公益訴訟根本要義是保護公益，其基本出發(fā)點也是保護社會公益，公共利益侵害的不是特定一兩個人的利益，而是社會不特定人的利益，其社會價值更重要，行使該項制度背后蘊含的是“以人民為中心”的司法辦案理念，是社會發(fā)展進步的體現(xiàn)。制度探索之初，也有人提出由公民個體擔當公益訴訟主體，但是經過考量發(fā)現(xiàn)，公民個體在公益訴訟保護領域中屬于弱勢群體，當公益受損時，面臨著訴訟成本高、調查取證難、法律知識缺乏等各種條件限制，從金錢、時間、精力、能力等各方面，普通群眾是無法擔當重任的，發(fā)現(xiàn)案件線索也往往不了了之?，F(xiàn)代公益訴訟制度發(fā)源于美國，從美國等很多國家的司法實踐也可看出，公民不適宜擔當起公益訴訟的角色。檢察機關代表國家行使訴訟權，是最適合擔當起這份職責的，因為保護公益本身就是檢察機關職責之所在。自檢察公益訴訟全面推開后，人民普遍感受到了檢察機關辦案的顯著效率效果，群眾普遍關心的環(huán)境保護、食品安全等民生問題，從“求助無門”到“親自上門”“問需上門”，檢察機關主動尋找案源，獎勵鼓勵群眾提供案源，體現(xiàn)了法治的進步和社會的進步。因此，社會普遍意識到，應當與時俱進，轉變理念，把更多的社會公共領域納入到公益訴訟檢察范圍。

二、檢察公益訴訟拓展新領域之實然性

(一)法律規(guī)定單薄，新領域拓展舉步維艱

2021年1月10日，中共中央印發(fā)了《法治中國建設規(guī)劃(2020-2025年)》，其中就明確強調要“完善公益訴訟法律制度”。關于檢察公益訴訟相關法律目前還只散見于本文開頭所列舉的兩部訴訟法和五部單行法中，規(guī)定內容也非常簡要不成體系。最高人民檢察院也在努力通過司法解釋等方式，為檢察辦案提供詳備法律支持，例如2020 年4 月，最高人民檢察院《關于加強新時代未成年人檢察工作的意見》對特殊領域即未成年人合法權益受侵害的情形，指出要注意積極、穩(wěn)妥開展工作。程序性辦案規(guī)定主要體現(xiàn)在兩高出臺的《關于公益訴訟檢察案件適用法律若干問題的解釋》和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等司法解釋中?？傮w來看，作為新制度，相關法律規(guī)定“形單影只”，存在太多盲區(qū)，理論框架、制度體系均未建立，距離形成較為完備的科學法律體系還相距甚遠，法律基礎薄弱不利于職能最佳發(fā)揮，因為案件范圍的法定，是決定是否提起訴訟的準入門檻，沒有法律規(guī)定，基層檢察機關缺少起訴的堅強后盾，法院判決缺少法律依據(jù)，這都不利于對社會公益最大程度的保護，畢竟中國不是判例法國家。正如有的學者所言，對“等”字的解釋涉及行政公益訴訟受案范圍問題，案件范圍之寬窄決定了檢察權對行政權司法監(jiān)督的力度。[2]因此，未來幾年，該領域的法律完善，依然是重點著眼聚焦之處。

(二)實踐探索保守，新領域拓展淺嘗輒止

從基層檢察機關實踐來看，近年來辦理的檢察公益訴訟新領域案件還浮于表面，往往是效仿其他檢察機關辦理的成品案例，依托已有案例去摸排案件線索，順藤摸瓜，保守辦案，不敢從本地區(qū)服務大局的需要、維護社會公共利益的需求去大膽嘗試。例如2019年以來，在“等”外領域中，日照經開區(qū)人民檢察院共辦理了7件，其中2件為私搭“飛線”為電動車充電危害公共安全案，2件為未設置不向未成年人出售煙酒標志案，1件為幼兒園門前未按照要求設置提示標志存在安全隱患案，1件為怠于履行橋梁養(yǎng)護維修管理職責案，1件為421名小學生信息泄露案。另外，對于傳統(tǒng)的四大領域，辦案結構也不夠優(yōu)化。環(huán)保和食品藥品案件占比較大，國土、國有財產等其他領域較小。而同一個領域，比如環(huán)保領域，也存在用力不均現(xiàn)象，常規(guī)的垃圾、污水、非法捕撈等問題容易成案，但對稀缺領域例如違規(guī)占用耕地非法搞建設、撂荒閑置，以及農用地重金屬污染、“白色污染”、農殘超標等問題不夠重視。作為基層檢察院在拓展新領域過程中還只能是淺嘗輒止，案件還比較簡單，以淺層次辦案為主，這既有自身水平能力原因，也有來自各方的壓力阻力。如何轉變?yōu)樯顚哟伪O(jiān)督，努力達到以案警示社會的效果，檢察機關還需要深入挖掘，認真鉆研。

(三)辦案力量拮據(jù)，新領域拓展步履蹣跚

拓展檢察公益訴訟受案領域還面臨各種困境。一是配備人員有限，辦案力量有待于加強。檢察系統(tǒng)的大多數(shù)案件集中在最基層，但基層檢察機關受編制的限制，在辦案力量薄弱的情況下，主要辦案力量依然主要向傳統(tǒng)的刑事檢察部門傾斜，除刑事檢察以外的其他三大檢察業(yè)務大多由同一個部門負責。例如，日照各基層檢察院負責民行和公益訴訟三大業(yè)務的部門人數(shù)都比較少，比較大的院如東港區(qū)檢察院配備了7人，經開區(qū)檢察院僅有一組由1名員額檢察官搭配2名檢察官助理的組合，作為全市最小院，辦案力量捉襟見肘，但其辦案數(shù)量質量并不落后，近兩年最高人民檢察院、省院均有典型案例出自該院。二是專業(yè)知識有限，辦案能力有待于提高。檢察公益訴訟案件層出不窮、紛繁復雜，對于涉及各行各業(yè)林林總總的新領域、新難題，也需要檢察機關提高敏銳度，檢察機關招聘的檢察干警大多都是法學專業(yè)出身，對公益訴訟涉及的專業(yè)盲區(qū)在所難免，本領恐慌始終是遏制檢察機關發(fā)展的關鍵瓶頸。三是調查核實權疲軟，辦案水平有待增強。目前，公益訴訟調查核實的常規(guī)動作依然是查勘現(xiàn)場、調取材料，技術偵查設備和技術手段幾乎為零，經費保障也十分有限，很多基層檢察院連無人機都沒有配備。此外，公益損害評估常常需要司法鑒定，但費用十分昂貴，且有資質的鑒定機構從全國來看也屈指可數(shù)，招投標時需要湊足三家鑒定機構都很難。公益訴訟很多關鍵性的證據(jù)一般都由被監(jiān)督的行政機關掌握，假如沒有強有力的調查核實手腕，就難以取得證明力較強的核心證據(jù)材料。

(四)良性互動有待形成，新領域拓展困難重重

雖然在檢察辦案過程中，我們一直換位思考，努力遵循“雙贏多贏共贏”的辦案理念，但檢察公益訴訟本質上要平衡司法權與行政權之間的關系，司法權在很多方面又受制于行政權，這種矛盾的調和還需要黨委的大力支持和維護。一方面，行政部門職責難以厘清，訴訟對象較難確定。受改革影響，行政機關之間目前還存在權責不清、職責不明等現(xiàn)象，行政機關之間出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象也屢見不鮮。根據(jù)《未成年人保護法》第10條之規(guī)定，未成年人保護工作是全社會的共同責任，涉及眾多部門。實踐中，也的確常常遇到未成年人保護工作很難劃分責任，例如日照經濟技術開發(fā)區(qū)，共青團等工作只是某個部門中的一兩個人負責。另一方面，行政機關對檢察公益訴訟還不愿接受。從對檢察公益訴訟的對外宣傳可窺一斑，經開區(qū)檢察院近年來每次對外宣傳公益訴訟典型案例時，幾乎都會收到來自被建議單位的抵觸，有的還會通過他們的上級部門進行阻撓施壓。例如，2021年8月，最高檢對貫徹執(zhí)行個人信息保護法，辦理個人信息保護公益訴訟案件提出了新要求、新任務，9月開學季，日照市發(fā)生了一起某學校421名小學生個人信息泄漏的情況，檢察機關迅速發(fā)出檢察建議，督促相關部門責令學校立即刪除了泄露學生信息的微信，切實維護了421名小學生個人信息安全，該案被最高檢以?？男问皆u為個人信息保護典型案例在全國檢察系統(tǒng)予以刊發(fā)。但實際上，該案在辦理過程中遇到了諸多質疑，給辦案人員和宣傳人員造成了較大壓力，換個角度而言，檢察機關對典型案例的宣傳有利于全國各地檢察機關學習借鑒，也有利于其他行政機關趨利避害、提高警惕、引以為戒。檢察機關在人事、財政、考核等很多方面還受制于當?shù)攸h委政府，被建議單位的不理解、不配合、不支持，有時會讓檢察機關落入兩難境地。

三、新領域拓展的建議

(一)制定專門的檢察公益訴訟法

檢察權的行使需要有法可依，法律的完善直接影響其實施的效果。雖然檢察公益訴訟突飛猛進，但法律規(guī)定不健全本身不利于檢察公益訴訟的領域拓展，檢察機關自行擴展顯然也是不現(xiàn)實的，于法無據(jù)無法取信于人。美國著名法理學家富勒曾明確指出，如果要使人類行為根據(jù)規(guī)則來加以治理，來實施法律，一個不言而喻的要求是有規(guī)則可循。[3]歷經數(shù)年的歷練和爭取，檢察公益訴訟經過實踐證明是行之有效的，可以通過制定法律規(guī)范的形式將公益訴訟法律化、具體化、規(guī)范化，對新領域如果無法一一囊括，可以通過設置“兜底條款”彌補法律表述無法涵蓋全領域的缺憾，這樣才能更有利于檢察機關辦案有法可依。也有學者建議，制定出臺一部專門的完整的《公益訴訟法》，其體系結構應包括“總則”“行政公益訴訟”“民事公益訴訟”和“附則”五部分。[4]筆者認為，根據(jù)實際工作需要，也可探討增加“刑事附帶民事公益訴訟”一章，因其作為民事公益訴訟的特殊形式，兩者在司法實踐中存在諸多差異，也有許多程序上的限制因素，單獨建章更加便捷有益。刑附民公益訴訟本質是讓損害社會公益者承擔“雙責”，即刑事責任和民事賠償雙重懲罰，尋求價值最優(yōu)解，是檢察公益訴訟的重要組成部分。

(二)審慎開展辦案實踐積累

法律體系的完善還需要檢察機關提供有益的實踐案例，把制度效能、規(guī)范效能順利轉化為工作效能，通過辦案見到實實在在的成果。檢察機關要審慎開展實踐探索，通過審批開展試點等方式，將已經成熟的領域，及時總結鞏固提升，對還沒有開辟的新領域，要有敏銳的觸覺，嚴格把握檢察權邊界，嚴格履行審批備案程序，加強風險研判，注重程序性和規(guī)范性，遵循司法辦案規(guī)律，避免因一個不當?shù)奶剿鲙碡撁嫔鐣绊憽Ｒ嵐ぷ魍卣?，聚力辦好金融證券、網絡治理等新型案件，放開手腳，敢為人先，抓好質效提升。要審慎嚴謹開展調查取證，以公益保護最大化原則確定訴訟對象。在案件線索來源上，要充分凝聚社會各界的力量，廣泛征集案件線索。例如日照經開區(qū)人民檢察院，一方面聘任了196名社區(qū)網格員擔任監(jiān)督員，建立了微信群，常態(tài)化開展系列培訓、普法等活動，并制定了相應的舉報獎勵制度，在拓寬案件線索來源上取得了顯著成效。另一方面，還與市長熱線對接，每月一調度、每月一梳理、每月一研究，針對群眾長期反映又得不到有效解決的問題跟進調查，解決社會綜合治理中的焦點難點，辦理了多起典型案例。要堅持周密性原則拓展辦案領域，既要參考國內外已有判例，也要因地制宜、結合實際，格外注意論證，以訴訟標準進行調查核實，以法庭辯論的標準提前進行研討推敲，確保案件高質量完成，不能存在瑕疵。最高檢要支持、鼓勵基層檢察機關積極探索和拓展檢察公益訴訟新領域案件，加大基層檢察機關辦理案件的調度、推薦、選優(yōu)、表揚，及時發(fā)布指導性案例?；鶎訖z察機關要把指導性案例當作主要學習資料，通過檢委會學習等形式深化學習研討，掌握每一個典型案例的精髓。要圍繞“生態(tài)共享”這個根本，加大公益訴訟宣傳力度，為檢察機關護航公共利益提供強有力的輿論保障，打造檢察機關新形象。

(三)建立健全辦案機制

要立足公益訴訟檢察職能，進一步完善機構設置、加強人員配備、提升隊伍素質、夯實硬件基礎，深入整合內部力量，實踐探索一體化和跨區(qū)域協(xié)作配合機制。對涉及專業(yè)性較強領域的案件，上級檢察機關要增派“外腦”、打造“智庫”隊伍予以協(xié)助，避免較小的基層檢察院因辦案力量不夠而無法辦理疑難復雜案件。要科學設置對基層檢察院的業(yè)務評價體系，杜絕唯數(shù)量論，杜絕辦“湊數(shù)案”，在辦案質量和效果上下功夫，對新領域案件，要適當給予考核分數(shù)獎勵傾斜。要精細延展公益訴訟新領域，上級院要完善新領域案件《辦案指引》，強化實干作為、奮力擔當善為，自覺對標推動區(qū)域社會治理現(xiàn)代化的新要求，聚焦公共衛(wèi)生、營商環(huán)境、基層治理等領域向更深處、更細處、更新處掘進，服務保障經濟社會發(fā)展。可以通過開展專項活動、優(yōu)質案件展示、典型案例評選等形式推動重點領域的工作有效開展，例如今年，日照經開區(qū)檢察院辦理了一起涉及環(huán)境保護稅存在漏繳情況的案件，得到市級院檢察長批示肯定，要求在全市檢察機關范圍內推廣并開展此類案件“小專項”行動。相信檢察機關通過這些手段，定會實現(xiàn)公益訴訟案件辦理能力和水平“雙提升”。另外，檢察機關還要深化智慧強檢、科技強檢工程，深化科技與公益訴訟融合發(fā)展。注重智慧借助，增強大數(shù)據(jù)分析研判、DNA生物、區(qū)塊鏈等技術在公益訴訟辦案中的綜合使用，設立專家輔助人才庫、公益訴訟研究中心、公益訴訟快速檢測通道等，將科技因素注入線索發(fā)現(xiàn)和調查取證，針對調查取證難、勘驗鑒定難、執(zhí)行監(jiān)督難等具體問題研究開發(fā)創(chuàng)新新型輔助設備、數(shù)據(jù)平臺，技術人員全程參與公益訴訟疑難復雜案件辦理工作。

(四)構建協(xié)同共治格局

合則兩利，基層檢察機關辦案的最大動力，離不開上級部門和當?shù)卣拇罅χС郑谟龅睫k案阻力時，如果上級檢察機關派人增援，通過指導辦案的方式，給予幫助，基層檢察干警就會得到極大的鼓舞，上級檢察院應帶頭辦理重大、典型、有影響的案件，全面落實“4+5”法定職責，同時給予基層院有力指導。既要注重與上級檢察機關加強溝通交流，打造一體化辦案機制，又要注重立足服務大局維護民生民利，堅持以民為本，止于至善。要積極主動與黨委人大溝通聯(lián)系對接，全力爭取支持，推動解決工作中的突出問題，全面營造高層重視、高位推動的工作氣場。要積極主動匯報進展，積極爭取支持檢察公益訴訟工作，持續(xù)深化交流互動，凝聚共識。要主動對接法院、監(jiān)委、審計、公安、河長辦等各個部門，通過會簽文件、召開座談會等方式共筑協(xié)作配合機制平臺，以“我管”促“都管”，構建良性互動關系，特別是對辦理障礙大的案件，要爭取集中力量、匯聚智慧、凝聚合力，共同破解難題。要將檢察公益訴訟工作納入行政執(zhí)法機關的地區(qū)績效考核，增強檢察權“剛性”力量。要本著互相尊重的精神，加強與司法、執(zhí)法、行政等部門聯(lián)系溝通，探索聯(lián)合培訓、信息共享、線索通報、監(jiān)督反饋、督促落實、聯(lián)合執(zhí)法等工作機制，保證檢察公益訴訟聯(lián)動推進、高效推進。

(五)立足為人民司法

檢察辦案要注重主動對接國家重大戰(zhàn)略實施，努力實現(xiàn)社會效果，體現(xiàn)人民意志，提高社會治理效能。在具體辦案過程中既要遵循文本法，又要遵循上位法，更要遵循內心法——人民的意愿，天理、國法、人情，都要納入到辦案考量的重要環(huán)節(jié)，如果案件辦結了，人民群眾感受不到公平正義，那就背離了初衷和使命。要強化公眾參與和社會監(jiān)督，充分利用人民群眾的力量，進一步發(fā)揮公益訴訟人民觀察員、人民監(jiān)督員的作用，在線索發(fā)現(xiàn)、協(xié)助調查、專業(yè)咨詢、公開聽證、普法宣傳等方面發(fā)揮積極作用，凝聚合力。要扎實落實公開聽證制度，以“看得見、聽得到”的公平正義回應民生關切，多捫心自問、換位思考，想想群眾是否滿意。對殘疾人、婦女、老年人等弱勢群體權益保護要下大力氣尋求突破，為推動問題突出的重點新領域入法、完善社會治理提供生動的實踐經驗。要深化重點民生領域，更好服務美好生活。進一步細化監(jiān)督重點，將藥品安全、水資源保護利用、非法開采礦資源等作為新重點，對群眾高度關注、極其反感的影視業(yè)“陰陽合同”和關聯(lián)交易等避稅行為加大監(jiān)督力度。深化空軍機場凈空保護專項行動，向機場航油輸油管線安全、空降兵訓練場安全保障等軍事設施和軍人權益保護領域拓展。要注重公益訴訟群眾宣傳策劃，擅于把握重要時間節(jié)點擴大宣傳效果，利用世界地球日、野生動物日、環(huán)境日、水日、濕地日等時機，做好檢察公益訴訟宣傳工作。

結語

總之，檢察公益訴訟一方面為強化法律監(jiān)督帶來廣闊的前景，另一方面也帶來了新的業(yè)務挑戰(zhàn)，檢察公益訴訟正站在一個全新的發(fā)展基點上。與公共利益的廣泛性、多變性、重要性相適應，其拓展的范圍空間領域還很大，其中還存在很多未知的難題，需要理論與實踐良性互動、理性碰撞、互促共榮，不斷加強分析研究實踐。法律本身具有一定的滯后性，雖然缺少詳細的法律規(guī)范的指引，但很多基層檢察機關已經在上級院的領導下秉持法治的精神，大膽地探索和實踐，不斷拓展檢察公益訴訟新的領域，取得了新成績新進展，也為下一步立法的完善提供了基礎參考依據(jù)，各界應當給予鼓勵和支持，盡快通過完善立法等方式為檢察履職提供法律支持。