本刊記者 高妍蕊

自4月1日大規(guī)模留抵退稅政策開始實(shí)施，我國(guó)有一系列稅收優(yōu)惠措施正式落地，這些政策直接利好小微企業(yè)和制造業(yè)等行業(yè)，不少企業(yè)向稅務(wù)部門提交了退稅申請(qǐng)，享受國(guó)家的退稅“大禮包”。

李克強(qiáng)總理在3月11日舉行的十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議記者會(huì)上指出，減稅降費(fèi)是施肥澆到根上。從這幾年的實(shí)踐來(lái)看，減稅降費(fèi)的效果最直接、最公平、最有效率。大家普遍把減稅降費(fèi)作為對(duì)政府宏觀政策的第一個(gè)期待，看來(lái)施肥還真是要澆到根上，根壯才能枝繁葉茂。

為什么要進(jìn)行大規(guī)模減稅降費(fèi)？作為減稅降費(fèi)的“重頭戲”，大規(guī)模增值稅留抵退稅政策具有怎樣的重要意義？對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生將怎樣的影響或作用？對(duì)此，《中國(guó)發(fā)展觀察》雜志邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者展開深入解讀和探討。

宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間，但面臨多重壓力

近期受到復(fù)雜國(guó)際環(huán)境以及國(guó)內(nèi)多地散發(fā)疫情的影響，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)廣受關(guān)注。4月18日，在國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布會(huì)上，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)言人付凌暉介紹了2022年我國(guó)一季度國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，可以看出，一季度主要宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)保持在合理區(qū)間，經(jīng)濟(jì)持續(xù)恢復(fù)態(tài)勢(shì)沒有改變。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、稅收籌劃與法律研究中心主任蔡昌表示，當(dāng)前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)穩(wěn)中向好，失業(yè)率持續(xù)降低，物價(jià)基本穩(wěn)定，科技創(chuàng)新持續(xù)強(qiáng)化，中國(guó)經(jīng)濟(jì)顯示出較強(qiáng)的韌性和增長(zhǎng)潛能。數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色投資、高技術(shù)投資、新基建仍是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“從今年一季度宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的情況來(lái)看，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長(zhǎng)4.8%，取得了總體平穩(wěn)的良好開局。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副研究員施文潑同樣表示。但他認(rèn)為，自3月份以來(lái)，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)更加復(fù)雜嚴(yán)峻，國(guó)內(nèi)疫情多點(diǎn)爆發(fā)，超預(yù)期的突發(fā)因素接連出現(xiàn)，使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨較大下行壓力。我國(guó)面臨的需求收縮、供給沖擊和預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力仍不容樂觀。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任何代欣分析認(rèn)為，從國(guó)際環(huán)境看，國(guó)際局勢(shì)不穩(wěn)定，導(dǎo)致國(guó)際貿(mào)易退坡，正在通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈深刻地影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是進(jìn)出口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。從國(guó)內(nèi)環(huán)境看，當(dāng)前及今后一段時(shí)間，疫情沖擊帶來(lái)的不確定性和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，可能還將持續(xù)影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，尤其是穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)面臨較大的壓力。

大規(guī)模留抵退稅政策意義重大

由于當(dāng)前面臨復(fù)雜國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，黨中央、國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)，決定實(shí)施新的組合式稅費(fèi)支持政策，其中大規(guī)模增值稅留抵退稅政策是“重頭戲”，規(guī)模大、分量重、市場(chǎng)主體覆蓋面多。作為我國(guó)增值稅的一項(xiàng)重要制度安排，今年為什么采取這一政策？

“可以說(shuō)，為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前復(fù)雜、不確定的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，我國(guó)的宏觀調(diào)控政策以穩(wěn)為主，穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)一覽無(wú)余。”何代欣說(shuō)。其中，作為穩(wěn)健有效宏觀政策的核心組成部分，積極財(cái)政政策要提升效能，且更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)。

他進(jìn)而表示，作為積極財(cái)政政策重要的組成部分，組合式稅費(fèi)支持政策是過(guò)去數(shù)年減稅降費(fèi)政策基礎(chǔ)之上推出的新的惠及微觀市場(chǎng)主體且更大幅度的優(yōu)惠措施。今年的組合式稅費(fèi)支持政策總金額達(dá)到2.5萬(wàn)億元，其中留抵退稅政策將落實(shí)1.5萬(wàn)億元。

留抵退稅是降低企業(yè)稅負(fù)的重要舉措，能夠減少國(guó)家對(duì)企業(yè)的稅款占用，增強(qiáng)企業(yè)活力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員張俊偉進(jìn)一步介紹，“留抵退稅”是稅務(wù)部門將其長(zhǎng)期占用企業(yè)的部分資金退還給企業(yè)。其直接結(jié)果就是增加了企業(yè)可自由支配的資金，與此相對(duì)應(yīng)，政府可掌握的資金數(shù)量則會(huì)出現(xiàn)等額下降。在今年的國(guó)家預(yù)算中，財(cái)政部門從中央銀行等機(jī)構(gòu)劃撥利潤(rùn)超過(guò)1萬(wàn)億元，直接充實(shí)財(cái)政收入，就是配合實(shí)施留抵退稅政策的戰(zhàn)略型舉動(dòng)。

在蔡昌看來(lái)，留抵稅額的本質(zhì)是由增值稅制度引起的一種稅負(fù)不均衡現(xiàn)象，其形成原因是企業(yè)采購(gòu)、生產(chǎn)、銷售的不平衡性，即由新冠肺炎疫情、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等外部環(huán)境因素引起的投入與產(chǎn)出（銷售）的不均衡性所致。一般情況下是投入較多，而產(chǎn)出（銷售）較少，最終導(dǎo)致增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額超過(guò)銷項(xiàng)稅額，從而形成留抵稅額現(xiàn)象。

今年，組合式稅費(fèi)支持政策進(jìn)行了一次大幅度的優(yōu)化調(diào)整。何代欣解釋，其原因主要有兩個(gè)：一是實(shí)現(xiàn)增值稅運(yùn)行得更加高效，尤其是將增值稅征收管理中留存的稅金退還給市場(chǎng)主體后，增加資金的流轉(zhuǎn)速度；二是通過(guò)稅務(wù)部門、財(cái)政部門和金融系統(tǒng)有機(jī)協(xié)作配合，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的幫扶，是一次在微觀層面政策協(xié)調(diào)的重要嘗試。

施文潑認(rèn)為，留抵稅額是增值稅納稅人因進(jìn)項(xiàng)稅額大于銷項(xiàng)稅額而產(chǎn)生的待抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，本質(zhì)上是企業(yè)“墊付”的稅款。

這次大規(guī)模留抵退稅將稅款以“真金白銀”的形式實(shí)實(shí)在在地退還給企業(yè)，直接增加企業(yè)即期收入，其意義不言而喻?！耙皇菍?shí)現(xiàn)了稅費(fèi)支持政策的立體化和多樣化，進(jìn)一步發(fā)揮了制度優(yōu)化的作用。二是建立了政策協(xié)同的合作機(jī)制，這也是多年來(lái)各方希望看到的政策協(xié)同發(fā)力的落實(shí)落細(xì)?！焙未勒f(shuō)。

在施文潑看來(lái)，大規(guī)模增值稅留抵退稅，還有兩方面重要意義：一是給企業(yè)減負(fù)，增強(qiáng)企業(yè)生存發(fā)展能力。留抵稅額會(huì)占用企業(yè)資金，影響企業(yè)現(xiàn)金流，增加企業(yè)財(cái)務(wù)壓力。特別是在經(jīng)濟(jì)下行期間，留抵稅額可能長(zhǎng)期得不到彌補(bǔ)，加重企業(yè)資金壓力。實(shí)施留抵稅額退稅，可降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，節(jié)約財(cái)務(wù)費(fèi)用，有效緩解其資金壓力，給企業(yè)實(shí)質(zhì)性減負(fù)，企業(yè)獲得感強(qiáng)。二是完善增值稅制度。留抵稅額退稅機(jī)制是深化我國(guó)消費(fèi)型增值稅改革的必要環(huán)節(jié)，通過(guò)擴(kuò)大增值稅留抵退稅范圍和規(guī)模，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全額、及時(shí)退稅，對(duì)于完善我國(guó)增值稅制度具有重要意義。

直接利好小微企業(yè)，重點(diǎn)支持制造業(yè)

留抵退稅從原理上是把增值稅運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)的資金占用和稅款留存轉(zhuǎn)化為了企業(yè)可支配的現(xiàn)金流，增加了企業(yè)運(yùn)營(yíng)的自主性和靈活性。在過(guò)去數(shù)年中，我們成功實(shí)施營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，同時(shí)下調(diào)增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率過(guò)后，對(duì)增值稅又一次重要的優(yōu)化。這是在汲取了上述多次增值稅改革成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，繼續(xù)為市場(chǎng)主體減負(fù)的新舉措。

何代欣表示，總體上看，今年的留抵退稅政策可以歸納為三個(gè)特點(diǎn)：一是政策推出速度快，執(zhí)行規(guī)則明確；二是退稅規(guī)模大，協(xié)同組織高效；三是市場(chǎng)主體積極性普遍較高，獲得感強(qiáng)。

增值稅留抵退稅的覆蓋面非常大，幾乎所有的增值稅一般納稅人和小規(guī)模納稅人，都有機(jī)會(huì)受益于此。同時(shí)，由于增值稅鏈條抵扣較長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)的影響面也較大，相關(guān)的市場(chǎng)主體乃至全社會(huì)都將受益于此政策。

但從傾向來(lái)看，蔡昌認(rèn)為今年的留抵稅額政策有兩大特點(diǎn)：一是加強(qiáng)小微企業(yè)留抵退稅，即所有行業(yè)符合條件的小微企業(yè)，一次性退還存量留抵稅額，并按月退還增量留抵稅額；二是重點(diǎn)支持制造業(yè)等行業(yè)留抵退稅，對(duì)制造業(yè)、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)等六個(gè)行業(yè)的企業(yè)執(zhí)行徹底的留抵退稅政策。制造業(yè)，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)，電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)，軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)等都屬于目前我國(guó)需要重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，對(duì)推進(jìn)制造業(yè)發(fā)展、交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步起著重要作用。

多部門通力協(xié)作確保政策落實(shí)落細(xì)

自國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)留抵退稅實(shí)施方案之后，國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部、人民銀行等多部門通力協(xié)作，為保障留抵退稅政策切實(shí)落地采取了一系列重點(diǎn)舉措。

為了保證政策的落實(shí)落細(xì)，各部門積極響應(yīng)，齊心協(xié)力。何代欣介紹，首先，稅務(wù)部門積極動(dòng)員。各級(jí)稅務(wù)部門通力協(xié)作，做好增值稅留抵退稅的準(zhǔn)備工作和執(zhí)行部署。其次，財(cái)政部門中的國(guó)庫(kù)部門與稅務(wù)部門相互協(xié)作，加快留抵退稅的進(jìn)度，讓市場(chǎng)主體能夠盡快地獲得留抵退稅資金，增加現(xiàn)金流。三是稅務(wù)、財(cái)政和人民銀行系統(tǒng)加強(qiáng)現(xiàn)金的管理，將留抵退稅資金盡快支付到市場(chǎng)主體的賬戶，增強(qiáng)他們的獲得感，減少獲取政策紅利的精力和成本。

從政策實(shí)施效果看，目前留抵退稅政策落地整體進(jìn)展順利，為企業(yè)特別是小微企業(yè)及個(gè)體工商戶紓困解難、提振市場(chǎng)主體信心發(fā)揮了積極作用。同時(shí)也要求稅務(wù)部門在確保退稅紅利精準(zhǔn)落到納稅人“口袋”的同時(shí)，科學(xué)設(shè)置審核退稅風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，會(huì)同公安等部門依法嚴(yán)厲打擊騙取留抵退稅違法行為，持續(xù)加大典型騙稅案例曝光力度。各相關(guān)部門要進(jìn)一步聚好合力，強(qiáng)化協(xié)同推進(jìn)。

隨著宏觀經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力加大，大規(guī)模減稅降費(fèi)政策加碼，個(gè)稅收入不降反增，2022年1——2月同比增長(zhǎng)46.8%，財(cái)政收入也實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)。有人擔(dān)憂稅收收入的高增長(zhǎng)是否會(huì)使減稅降費(fèi)的實(shí)際效果打折扣。張俊偉分析稱，個(gè)稅收入的增長(zhǎng)，既有技術(shù)的原因，也有加強(qiáng)執(zhí)法力度的原因。前者如新的年終獎(jiǎng)計(jì)稅政策，導(dǎo)致大量與年終獎(jiǎng)相關(guān)的個(gè)人所得稅2022年1月份集中入庫(kù)，后者如加強(qiáng)對(duì)明星、網(wǎng)紅主播等重點(diǎn)人群的稅收?qǐng)?zhí)法力度等。從加強(qiáng)對(duì)高收入群體稅收?qǐng)?zhí)法力度的角度看，在當(dāng)前的環(huán)境下，高收入群體增加收入對(duì)于其擴(kuò)大消費(fèi)（如購(gòu)買奢侈品、高端旅游等）的刺激作用是有限的。

蔡昌認(rèn)為，個(gè)人所得稅的增長(zhǎng)并不能否定減稅降費(fèi)的效果。因?yàn)槲覈?guó)減稅降費(fèi)政策主要針對(duì)企業(yè)、個(gè)體工商戶等類別的納稅人。個(gè)人所得稅的增長(zhǎng)恰好說(shuō)明2021年度我國(guó)居民個(gè)人收入的普遍增長(zhǎng)趨勢(shì)，也說(shuō)明個(gè)人所得稅征管政策不斷加強(qiáng)，稅收征管環(huán)節(jié)的稅收漏洞得到堵塞。

“同時(shí)還要看到，在普遍減稅降費(fèi)的大背景下，今年個(gè)人所得稅在制度上也有新稅費(fèi)優(yōu)惠措施。在個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除事項(xiàng)當(dāng)中加入了家庭擁有三歲以下小孩的撫養(yǎng)費(fèi)扣除。這將在今后一段時(shí)間內(nèi)給滿足條件的家庭減輕一定的負(fù)擔(dān)?！焙未勒f(shuō)。

切實(shí)貫徹政策靠前發(fā)力，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)力度和靈活性

在“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”的經(jīng)濟(jì)工作總基調(diào)下，財(cái)政部門在全力認(rèn)真落實(shí)決策層相關(guān)部署，加快財(cái)政支出力度，財(cái)政政策發(fā)力適當(dāng)靠前。雖然今年稅費(fèi)支持政策實(shí)施力度很大，各方期待比較高，但還要警惕財(cái)政稅收政策在實(shí)施過(guò)程中可能面臨一些潛在風(fēng)險(xiǎn)或挑戰(zhàn)。

蔡昌表示，當(dāng)前財(cái)政稅收政策在實(shí)施過(guò)程中可能面臨經(jīng)濟(jì)下行和增長(zhǎng)緩慢的壓力，而且出現(xiàn)一些地區(qū)之間的發(fā)展不平衡現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政稅收政策對(duì)某些地區(qū)影響較大。

對(duì)于如何保障執(zhí)行的力度不打折扣，張俊偉表達(dá)了其擔(dān)憂。當(dāng)前由于疫情不確定性增加、地方財(cái)政收支矛盾加劇、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)壓力加大，導(dǎo)致地方政府心理趨于保守。在這樣的背景下，即使中央財(cái)政提前發(fā)力，也會(huì)因?yàn)榈胤秸浜狭Χ炔粔蚨拐咝Ч蛘劭邸?/p>

何代欣表示，一是中央在部署組合式稅費(fèi)支持政策的時(shí)候，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了財(cái)力保障。強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政對(duì)于基層財(cái)政的支持力度，是確保組合式稅費(fèi)支持政策乃至整個(gè)積極財(cái)政政策落地起效的基礎(chǔ)性支撐。其次，政策執(zhí)行的速度較之以往要求更高，而今年整個(gè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化非?？?，各方對(duì)于稅費(fèi)支持政策的期待也比較高。如何加快政策給市場(chǎng)主體的支持，是擺在各級(jí)財(cái)稅部門面前一項(xiàng)十分重要的課題。三是稅費(fèi)支持政策提出要精準(zhǔn)有效，當(dāng)前依靠現(xiàn)有的財(cái)稅體制，如何盡可能地發(fā)揮體制機(jī)制的作用，真正地讓市場(chǎng)主體有獲得感，讓這些政策幫助市場(chǎng)主體獲得存續(xù)和發(fā)展的空間也是要認(rèn)真思考的問(wèn)題。

張俊偉提出，必須切切實(shí)實(shí)貫徹政策靠前發(fā)力的要求。中央政府不僅要加快本級(jí)支出的步伐，也要加快對(duì)地方政府，特別是基層政府的轉(zhuǎn)移支付的步伐，增加對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，并加強(qiáng)對(duì)地方政府穩(wěn)增長(zhǎng)的督導(dǎo)。只有這樣，才能形成合力，有效對(duì)抗經(jīng)濟(jì)下行的壓力。

如何規(guī)避和降低財(cái)政面臨的風(fēng)險(xiǎn)？重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。在財(cái)政平衡和財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展方面，蔡昌建議，要加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)節(jié)力度和靈活性，對(duì)一些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)乏力的地區(qū)，給予一定的稅收優(yōu)惠政策或財(cái)政返還政策，以刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。無(wú)疑，現(xiàn)階段財(cái)稅政策的組合與創(chuàng)新也是推進(jìn)減稅降費(fèi)實(shí)踐的重要舉措。