吳振其，郭誠誠

(北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875)

0 引言

作為信息化和數(shù)字化技術(shù)催生的產(chǎn)物，大數(shù)據(jù)正深刻影響著經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展和社會治理的方方面面。尤其是大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的大規(guī)模普及和推廣，對政府管理產(chǎn)生了重大影響。同時，運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動政府治理變革迅速成為各國政府和社會關(guān)注的焦點[1]。多個國家和地區(qū)紛紛制定戰(zhàn)略，其中2012年美國政府率先公布了 《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計劃》，隨即英國、法國、日本政府分別發(fā)布了本國 “數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃及戰(zhàn)略”，并且將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理中，以改善政府內(nèi)部管理、公共服務(wù)供給、政策制定及公民參與等。大數(shù)據(jù)時代的來臨，以及世界各地大數(shù)據(jù)創(chuàng)新性實踐的不斷探索和思考，同樣引起了我國的戰(zhàn)略響應(yīng)。近年來我國政府也在積極推動數(shù)字中國戰(zhàn)略、政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享工程、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和人工智能發(fā)展戰(zhàn)略等。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)，要建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。種種跡象表明，大數(shù)據(jù)引入政府績效管理已是國際共識。

政府績效是政府管理所取得的結(jié)果與成效。如何實現(xiàn)高質(zhì)量政府績效，提升政府效率和公眾滿意度，改進(jìn)公共責(zé)任，既是現(xiàn)代服務(wù)型政府的根本使命，也是政府績效管理深化改革的必然要求。長期以來，政府績效管理的評估體系、方法和結(jié)果使用等方面飽受詬病。如何科學(xué)高效改進(jìn)政府績效，更好提升服務(wù)質(zhì)量和滿足公眾需求？大數(shù)據(jù)時代的到來為這一議題拓展了解決的思路和方法，通過提高數(shù)據(jù)開放績效水平以釋放數(shù)據(jù)價值，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)改進(jìn)政府績效管理，增強(qiáng)政民互信互動，提升政府服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。為了更好地了解大數(shù)據(jù)時代政府績效管理的發(fā)展現(xiàn)狀，有必要對其實踐探索與研究焦點議題進(jìn)行總結(jié)、梳理，并對未來研究趨勢進(jìn)行展望。

1 研究焦點： “數(shù)據(jù)”鏈接兩大戰(zhàn)略

21世紀(jì)以來，人們開始進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，尤其是物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)的出現(xiàn)和迅速發(fā)展推動了信息技術(shù)與社會經(jīng)濟(jì)高度交匯融合，信息表達(dá)的數(shù)據(jù)化也極大推動了人類社會可被收集、記錄的呈爆炸式增長的數(shù)據(jù)量。同時，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)使海量、異構(gòu)、總體數(shù)據(jù)的動態(tài)采集、實時存儲、即時分析成為可能。黃其松等[2]認(rèn)為大數(shù)據(jù)不僅是一種海量的數(shù)據(jù)狀態(tài)、海量資源或一系列先進(jìn)的信息技術(shù)，也是一種思維。與傳統(tǒng)意義上的數(shù)據(jù)不同，大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)海量性、多樣性特征，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)形式也日趨多元化，且數(shù)據(jù)生成與傳輸表現(xiàn)出高速性與多渠道性，是一種類型復(fù)雜、體量巨大、高速增長、具有高價值性的數(shù)據(jù)集合[3]。當(dāng)前數(shù)據(jù)滲透至社會的方方面面，不僅成為驅(qū)動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第一生產(chǎn)性要素[4]，更被視為第一治理要素[5]。其中，以數(shù)據(jù)為載體的大數(shù)據(jù)分析囊括了從數(shù)據(jù)搜集、存儲、傳輸、清洗、挖掘到可視化和預(yù)測模型等技術(shù)，已經(jīng)成為數(shù)據(jù)驅(qū)動下智慧政府治理的必要手段，而數(shù)據(jù)驅(qū)動的本質(zhì)是信息驅(qū)動[6]。數(shù)據(jù)作為一種國家戰(zhàn)略性資源，其地位經(jīng)歷了從依附性資源到主導(dǎo)性資源，再到驅(qū)動性戰(zhàn)略資源的發(fā)展歷程，同時其形式也從過去的信息數(shù)字化到現(xiàn)在的信息數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)變[7]。正是有了大數(shù)據(jù)的幫助，信息才真正發(fā)揮作用，而這些都是傳統(tǒng)技術(shù)難以實現(xiàn)的。

作為一種資源或治理工具，大數(shù)據(jù)同樣引發(fā)了公共治理方式的不斷改革創(chuàng)新，尤其在公共服務(wù)與社會治理領(lǐng)域。通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)，提升了問題的精準(zhǔn)識別度，進(jìn)而提高了決策的科學(xué)性，推動了政府管理趨向精準(zhǔn)化、智能化和智慧化的變革[8]。同時，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)給政府治理改革也帶來一定的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在對公共部門數(shù)據(jù)收集的真實性、處理分析不標(biāo)準(zhǔn)、解釋和決策技術(shù)不到位等方面[9]。究其原因主要在于，政府部門和公務(wù)員相對于企業(yè)而言缺乏快速應(yīng)用信息技術(shù)能力，同時大數(shù)據(jù)系統(tǒng)和傳統(tǒng)官僚系統(tǒng)難以充分?jǐn)M合，造成難以快速高效利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)進(jìn)行治理創(chuàng)新。

自20世紀(jì)80年代后期以來，績效管理已成為中央和地方政府研究與實踐的重要內(nèi)容。它的出現(xiàn)很大程度上是新自由主義思想和新公共管理改革的結(jié)果。在公共管理研究領(lǐng)域中，Behn[10]認(rèn)為面臨的重要問題之一就是如何對績效進(jìn)行測量以實現(xiàn)持續(xù)的績效改進(jìn)，以及如何使用已有的績效成就促進(jìn)更大的成就。這也恰恰是傳統(tǒng)政府績效管理面臨的主要問題，其中數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)分析方法不科學(xué)，以及績效信息利用失真或不到位成為主要癥結(jié)。大數(shù)據(jù)時代的到來為深化政府績效改革提供了契機(jī)。一方面，海量數(shù)據(jù)為公共部門績效管理提供數(shù)據(jù)條件和現(xiàn)實基礎(chǔ)，包括公共部門在運(yùn)營過程中的行政數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)等公共事務(wù)產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)；另一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)具有從宏觀至微觀層面多層次全面化分析和觀察的可能性，這為組織績效科學(xué)管理帶來新的工具，提升了公共部門績效管理水平，尤其是大數(shù)據(jù)引發(fā)的政府績效評估技術(shù)和績效信息使用的革新?？冃畔⒆鳛檎冃Ч芾淼暮诵?，大數(shù)據(jù)嵌入下對政府績效管理所圍繞績效信息的收集、分析和使用而展開的活動得到優(yōu)化[11]。通過梳理績效管理不同階段的運(yùn)作情況，包括績效目標(biāo)、績效執(zhí)行、過程監(jiān)控、績效溝通、績效考評、績效審計等，對于海量不同形式的、反映績效的多樣性數(shù)據(jù)進(jìn)行利用，分析數(shù)據(jù)之間的關(guān)系[12]，進(jìn)而將績效信息用于問題診斷、決策支持、組織學(xué)習(xí)、績效改進(jìn)等目的。公共部門如何把握當(dāng)前數(shù)據(jù)時代特點，并借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，將大數(shù)據(jù)技術(shù)有效應(yīng)用到績效管理過程中去，無疑會實質(zhì)性地影響公共部門績效管理的效率和效果。

2 數(shù)據(jù)治理政府績效的實踐探索

大數(shù)據(jù)將從根本上改變社會，以全新方式收集、挖掘、存儲和處理數(shù)據(jù)。面向大數(shù)據(jù)時代的政府績效管理實踐的愿景已經(jīng)確立，尤其與公共服務(wù)和社會治理密切相關(guān)[13]。其中圍繞數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)分析以及科學(xué)決策的實踐，正在改變政府績效管理的變革。

2.1 實踐進(jìn)展

自20世紀(jì)80年代以來，政府開始采用數(shù)字信息工具進(jìn)行決策和提供公共服務(wù)，學(xué)者[14-15]就注意到治理和決策實踐中的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變是為了計算機(jī)系統(tǒng)與政務(wù)系統(tǒng)的整合和對公民更好的反饋。在這一技術(shù)轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮最大作用的就是大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)化無疑增加了信息的規(guī)模和可用性。同時，大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅從多個來源高速收集大量不同類型的數(shù)據(jù)，而且可以處理和分析更強(qiáng)大的算法。大數(shù)據(jù)預(yù)示著收集和利用海量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)流所需的來源和渠道的工具性轉(zhuǎn)變，進(jìn)而有潛力支持前所未有的政府和民眾相互理解，以大幅改善公共服務(wù)效率和質(zhì)量。21世紀(jì)以來，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展和普及，世界各國政府已經(jīng)認(rèn)識到信息技術(shù)可以提高政府內(nèi)部辦事流程效率，并且通過實施電子政務(wù)系統(tǒng)向公民提供更好服務(wù)的潛在機(jī)會。因此，忽視新興信息技術(shù)優(yōu)勢的政府可能會在競爭中處于不利地位。其中許多發(fā)展中國家正面臨一系列政府治理挑戰(zhàn)，如腐敗、公共管理不善、公共決策失誤和公共服務(wù)供應(yīng)缺乏適當(dāng)?shù)耐该鞫群拓?zé)任，而這些恰恰成為大數(shù)據(jù)應(yīng)用與發(fā)展的生長點，為大數(shù)據(jù)時代政府績效改進(jìn)提供了契機(jī)。

2.2 應(yīng)用成效

就大數(shù)據(jù)應(yīng)用而言，美國、英國、澳大利亞、加拿大、新加坡的績效管理實踐可能最為人所知。嘗試數(shù)據(jù)化為公共服務(wù)，進(jìn)而推進(jìn)政府績效改革。20世紀(jì)90年代以來，美國政府就開始積極利用數(shù)據(jù)驅(qū)動績效改革，典型的案例如巴爾的摩市CitiStat，通過數(shù)據(jù)驅(qū)動決策，匯聚和分析項目信息，及時發(fā)現(xiàn)問題，做出補(bǔ)救措施，并施行全過程績效監(jiān)督，進(jìn)而改進(jìn)城市管理和提升公共服務(wù)質(zhì)量。數(shù)據(jù)顯示，在CitiStat項目實施一年后，該市犯罪率下降14%；1999—2003年暴力犯罪更是下降40%。同時，該項目為巴爾的摩市節(jié)約了包含加班費、運(yùn)行費等共計1300多萬美元經(jīng)費；在21世紀(jì)的后7年，該市總共節(jié)約了3.5億美元的財政資金，不僅改善了公共服務(wù)，增強(qiáng)了政府績效管理，也減少了財政支出[16]。美國于2012年啟動 “大數(shù)據(jù)研究和開發(fā)計劃”，并在該計劃中投資2億美元，其中在公共服務(wù)方面借助人工智能技術(shù)來提高社會服務(wù)質(zhì)量。例如，紐約市政府建立的客戶管理系統(tǒng)，可以對16個城市服務(wù)系統(tǒng)中的3000余份文件進(jìn)行數(shù)據(jù)深度分析，同時該管理系統(tǒng)能做出1萬個問題的回答，既能有效縮短響應(yīng)時間，也促進(jìn)了城市服務(wù)咨詢投訴處理效果[17]。在英國，政府正大舉投資，擴(kuò)大公共部門的大數(shù)據(jù)應(yīng)用。2013年政府將大數(shù)據(jù)確定為八大技術(shù)之一，將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府的數(shù)字服務(wù)、工作和養(yǎng)老金領(lǐng)域，以及利用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析教育部、司法部和內(nèi)政部績效數(shù)據(jù)的使用情況，并通過建立數(shù)據(jù)科學(xué)校園，以幫助更多的部門和機(jī)構(gòu)利用大數(shù)據(jù)，推動政府部門之間以及與外部組織之間的數(shù)據(jù)共享變得更加容易。同時，英國政府正在使用大數(shù)據(jù)技術(shù)的預(yù)測監(jiān)管功能，其中地方議會開始在兒童福利中使用預(yù)測分析，以更好地提升兒童福利績效。國民健康服務(wù)體系也正在使用大數(shù)據(jù)來提高醫(yī)療服務(wù)的有效性和效率。2013年澳大利亞政府推出了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，旨在成為公共部門使用大數(shù)據(jù)分析的世界領(lǐng)導(dǎo)者。該政府成立了一個完整的政府?dāng)?shù)據(jù)分析卓越中心，以開發(fā)和建設(shè)政府各部門的數(shù)據(jù)分析應(yīng)用。這些大數(shù)據(jù)工作的目的是改善數(shù)據(jù)管理、提供個性化服務(wù)、提高問題解決和決策能力，并提高生產(chǎn)率和效率[18]，改進(jìn)政府績效管理。

在加拿大，司法部提出對大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和準(zhǔn)入的最大關(guān)切。司法部正在考慮通過使用數(shù)據(jù)驅(qū)動的應(yīng)用程序來更好地衡量績效，提高運(yùn)營效率，并且通過幫助預(yù)測環(huán)境趨勢來為政策提供信息，以及通過使用人工智能和數(shù)據(jù)分析來幫助發(fā)現(xiàn)和預(yù)測案件結(jié)果來降低整個審判過程中的風(fēng)險[19]。作為最早使用云計算分析之一的新加坡，將大數(shù)據(jù)技術(shù)重點運(yùn)用在治理和政策領(lǐng)域。通過重組技術(shù)機(jī)構(gòu)，以整合戰(zhàn)略和實施建設(shè)智慧國家平臺來驅(qū)動云應(yīng)用，尤其是在醫(yī)療保健領(lǐng)域[20]。在新加坡，分析技術(shù)用于分析每天1200萬筆交易，以規(guī)劃和更好地運(yùn)營運(yùn)輸系統(tǒng)。此外，通過大數(shù)據(jù)高級分析，新加坡推動政府財務(wù)績效的重要改革。

我國早在20世紀(jì)80年代就有市場熱線，目前普及的12345政務(wù)熱線和近幾年推行的地方領(lǐng)導(dǎo)留言板正在成為政民零距離互動的主要渠道，逐漸將政務(wù)服務(wù)納入績效管理中。隨著2015年大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略，政府將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府績效管理的實踐正在創(chuàng)新。例如，浙江推行的 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”和 “最多跑一次”改革，通過大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)信息共享、跨部門合作和一站式服務(wù)，其中網(wǎng)上全流程辦理可辦率達(dá)100%，匯聚便民服務(wù)應(yīng)用392個事項 “一證通辦”，占比91.4%，實現(xiàn)率達(dá)74.9%。其中，在省級部門 “最多跑一次”的實現(xiàn)率達(dá)75%，使辦理材料和辦理時間分別壓減29%和35%，極大提升政府績效管理質(zhì)量[21]。2019年浙江 “好差評”服務(wù)，實現(xiàn) “1日回訪、15日整改反饋”，形成了差評處理閉環(huán)機(jī)制，匯集評價數(shù)據(jù)2900余萬條，差評按期整改率達(dá)97.6%[22]，提升了群眾滿意度。同年，北京市推出的 “接訴即辦”致力于破解基層治理難題，形成了以12345政務(wù)熱線數(shù)據(jù)為抓手，通過問題導(dǎo)向，構(gòu)建跨部門聯(lián)動、跨層級協(xié)調(diào)的治理機(jī)制。數(shù)據(jù)顯示，2019年政務(wù)熱線共接政務(wù)來電696.36萬件，在2020年疫情期間， “接訴即辦”績效數(shù)據(jù)急劇增加，日均達(dá)2萬～3萬件，所形成的績效信息是多元的、實時的、精準(zhǔn)的，從而可以利用績效信息進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測和多維分析[23]。

2.3 存在問題

隨著政府越來越多地使用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，政府內(nèi)部和外部都出現(xiàn)了擔(dān)憂。就技術(shù)可能性而言，新舊政務(wù)系統(tǒng)整合存在復(fù)雜性，表現(xiàn)在傳統(tǒng)政府績效管理系統(tǒng)與技術(shù)嵌入下的數(shù)字化系統(tǒng)缺乏一定的互操作性，政府面臨著巨大的技術(shù)挑戰(zhàn)。然而，主要的挑戰(zhàn)不僅是技術(shù)上的，還有如何建立數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)，以及讓群眾參與決策績效管理的過程?？上攵?，從數(shù)據(jù)政府到數(shù)據(jù)治理的可持續(xù)過渡是從一個技術(shù)結(jié)構(gòu)到不同層面上的多個過程的過渡，這些過程有其自身的局限性。另外,影響政府績效管理采用大數(shù)據(jù)的主要障礙是組織層面的限制，即圍繞協(xié)作、資源和技能的限制[24]。當(dāng)前的大數(shù)據(jù)分析有明顯局限性，尤其是在處理信息孤島時。數(shù)據(jù)給公共部門之間的合作帶來了獨特的挑戰(zhàn)，缺乏指導(dǎo)和促進(jìn)合作的政策和監(jiān)管框架。例如，在各個機(jī)構(gòu)中，數(shù)據(jù)系統(tǒng)是以孤立和臨時的方式開發(fā)的，以提供對特定項目或計劃管理的洞察。這種孤立的數(shù)據(jù)管理方法產(chǎn)生了許多數(shù)據(jù)管理后果，如生成重復(fù)甚至不兼容的數(shù)據(jù)系統(tǒng)、流程和模型，以及不一致的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。事實上，跨組織邊界的不良數(shù)據(jù)治理被公共管理者視為采用數(shù)據(jù)管理的重大障礙[25]。此外，政府組織中的人力資源管理，尤其是職業(yè)人員的技能培訓(xùn)也是影響數(shù)字化公共部門績效管理的重要影響因素。

雖然在過去的40年里已經(jīng)積累了關(guān)于公共部門績效管理的深刻經(jīng)驗，但其實際應(yīng)用或使用仍然是政府績效管理的一個致命弱點，其中績效信息收集和使用不到位就是一個典型。例如，目前的美國聯(lián)邦政府績效管理通常側(cè)重于收集和跟蹤本機(jī)構(gòu)自己的行政數(shù)據(jù)。雖然在跨聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)鏈接方面取得了一些成功，但大多數(shù)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)沒有抓住這類機(jī)會，同時其他類型的 “大數(shù)據(jù)”并沒有被經(jīng)常使用。雖然大數(shù)據(jù)存在于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的內(nèi)部和外部，但現(xiàn)有數(shù)據(jù)環(huán)境阻礙了高效和自動的機(jī)制來聚合數(shù)據(jù)，難以精準(zhǔn)和有效地使用描述性、預(yù)測性和規(guī)定性分析，不能有效利用人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)來監(jiān)控和評估性能。此外，能夠訪問標(biāo)準(zhǔn)化大數(shù)據(jù)是不夠的，在正確的時間擁有正確的數(shù)據(jù)至關(guān)重要。一些學(xué)者將評估者的角色與更大程度地參與數(shù)據(jù)收集過程視為績效評估的質(zhì)量保證[26]，強(qiáng)調(diào)將數(shù)據(jù)分析與特定結(jié)果聯(lián)系起來。盡管戰(zhàn)略制定、執(zhí)行和管理之間需要更多的協(xié)調(diào)已經(jīng)得到認(rèn)可，績效管理需要與數(shù)據(jù)分析相結(jié)合也取得共識。但目前的績效管理框架通常不關(guān)注戰(zhàn)略制定和關(guān)鍵績效指標(biāo)之間的動態(tài)協(xié)調(diào)，也較少關(guān)注大數(shù)據(jù)管理和信息管理之間的融合[27]，這已成為政府績效信息使用的關(guān)鍵問題。

3 大數(shù)據(jù)時代政府績效管理:爭議與拓展

3.1 方案初評

“大數(shù)據(jù)”一詞是在20世紀(jì)90年代的企業(yè)環(huán)境中創(chuàng)造的，由于信息技術(shù)行業(yè)的商業(yè)推廣而得到了廣泛認(rèn)可和關(guān)注。雖然對大數(shù)據(jù)有許多定義，但共識是 “大數(shù)據(jù)”這個術(shù)語在本質(zhì)上捕捉了管理和分析大量結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的可能性。然而，隨著公共組織越來越多地投資于大數(shù)據(jù)解決方案和應(yīng)用，人們越來越認(rèn)識到數(shù)據(jù)的力量。如何加強(qiáng)數(shù)據(jù)利用意識，培養(yǎng)數(shù)據(jù)驅(qū)動的績效管理方法，進(jìn)而形成及時有效的績效信息溝通機(jī)制，將顯著影響公共部門的績效管理效果。對研究領(lǐng)域的分析表明，大數(shù)據(jù)的關(guān)鍵優(yōu)勢包括提高政策過程的有效性、效率和合法性[28]。而針對傳統(tǒng)政府績效管理中的數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)分析方法和績效信息利用等問題，大數(shù)據(jù)時代對政府績效管理在績效信息的收集、分析和使用方面將發(fā)生根本性改變。例如，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)使政府績效管理人員認(rèn)識到政府績效的信息來源可以更加多元，信息收集、存儲、處理、使用等環(huán)節(jié)更加科學(xué)高效，績效信息使用愈加清晰合理[29]。在初期發(fā)展階段，關(guān)于大數(shù)據(jù)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)意義重大，并且在不斷增長。然而，任何最初的文獻(xiàn)搜索都顯示出偏向于技術(shù)問題，包括與不兼容性和數(shù)據(jù)挖掘、機(jī)器學(xué)習(xí)和數(shù)據(jù)質(zhì)量有關(guān)的問題。

3.2 焦點討論

經(jīng)過近30年的發(fā)展，關(guān)于政府績效管理的研究主要集中于政府績效數(shù)據(jù)、政府績效評估以及政府績效管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型3個方面，并引發(fā)了各個領(lǐng)域積極的探討。

(1)政府績效數(shù)據(jù)。績效信息作為績效評估與績效管理的物質(zhì)載體[30]，是政府績效產(chǎn)出與結(jié)果的系統(tǒng)描述，對于政府績效的評估、控制、預(yù)算、激勵、提升、學(xué)習(xí)和改進(jìn)是必不可少的。關(guān)于績效數(shù)據(jù)的研究主要集中于績效信息失真、績效信息使用兩個維度。就績效信息失真而言，區(qū)別于傳統(tǒng)小數(shù)據(jù)造成的績效信息失真問題，大數(shù)據(jù)技術(shù)與政府、社會的深度融合，對績效信息的形成、發(fā)現(xiàn)到挖掘形成一體化路徑，可以提升績效信息的真實性、連續(xù)性和完整性[31]，從而有效避免政府績效信息失真的可能性?？冃畔⑹褂檬怯绊懻冃Ч芾淼年P(guān)鍵因素。學(xué)者從績效信息使用者、使用的目的、使用的類型等方面進(jìn)行論述。公共管理者作為行政決策的主體是主要使用者。此外，政治家、民意代表、立法者等對信息的使用也逐漸引起關(guān)注。Van等[32]將政府績效信息使用的目的歸納為學(xué)習(xí)、引導(dǎo)和控制與問責(zé)3個方面，這也是績效管理的最終目的。根據(jù)使用緣由或目的，Moynihan等[33]將政府績效信息的使用劃分為被動性使用、目的性使用、政治性使用和不正當(dāng)性使用4種類型。而Hammerschmid等[34]從內(nèi)外部使用進(jìn)行了劃分，內(nèi)部包括政府內(nèi)部績效的目標(biāo)、下級的監(jiān)管、任務(wù)完成程度等方面；外部包括政府與公民、社會組織等互動溝通行為表現(xiàn)。同時，與之密切相關(guān)的是數(shù)據(jù)倫理使用的問題[35]。為了解決大數(shù)據(jù)的隱私和道德使用問題，有人建議設(shè)計適合大數(shù)據(jù)時代的政策和立法來保護(hù)數(shù)據(jù)的合法使用。

(2)大數(shù)據(jù)嵌入下的政府績效評估。政府績效評估作為規(guī)范行政行為、提高行政效能的一項重要制度和有效方法是政府績效管理的重要內(nèi)容。與傳統(tǒng)績效評估主體單一、評估指標(biāo)泛化、評估內(nèi)容固化、方法老化相比，大數(shù)據(jù)技術(shù)和思維的嵌入拓展了多元評估主體信息獲取和參與績效評估的渠道，包括政府內(nèi)部、公民、媒體、企業(yè)以及第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)等多元主體。同時，信息技術(shù)可以對海量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析，提升了評估的內(nèi)容。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)測量和描述政府組織甚至個人行為，豐富評估指標(biāo)，更有針對性地設(shè)計不同主體、不同區(qū)域的差異性、科學(xué)性評估指標(biāo)。此外，大數(shù)據(jù)涵蓋面的拓展也使得數(shù)據(jù)技術(shù)突破傳統(tǒng)政府績效評估的整體性和綜合性，更加趨向多層次、全領(lǐng)域的覆蓋，從領(lǐng)導(dǎo)個人、廉政評估到社會治理，減少評估的主觀性，增強(qiáng)評估方法的客觀性和真實性[36-37]。總而言之，信息技術(shù)推動績效評估主體從單一趨向多元，評估指標(biāo)從泛化走向精細(xì)，評估方法從固化走向靈活和精準(zhǔn)，進(jìn)而使評估過程更加規(guī)范、透明和系統(tǒng)化。此外，Simon 等[38]認(rèn)為過于強(qiáng)調(diào)技術(shù)理性，而犧牲了數(shù)據(jù)所帶來的政治決策，應(yīng)平衡兩者之間的關(guān)系。績效衡量本身并不是目的，而是一種增強(qiáng)對結(jié)果和價值關(guān)注的手段。

(3)政府績效管理體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。文獻(xiàn)證實，大數(shù)據(jù)運(yùn)用到政府績效管理不僅對使用大數(shù)據(jù)的公共機(jī)構(gòu)實現(xiàn)了顯著積極的結(jié)果和利益[39]，并且大數(shù)據(jù)將深刻改變政府的工作方式，改變政府服務(wù)的性質(zhì)。其中數(shù)據(jù)治理對公共當(dāng)局的挑戰(zhàn)再明顯不過了，開放行政數(shù)據(jù)和績效信息越來越使外部政治行為者能夠窺視和評估公共項目的管理。當(dāng)前，政府績效管理正處于交叉口。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)以及分析工具的進(jìn)步為更及時地衡量和跟蹤更廣泛的內(nèi)部和外部指標(biāo)提供了機(jī)會。Dalton等[40-41]強(qiáng)調(diào)技術(shù)部署的制度環(huán)境以及在公共服務(wù)和城市環(huán)境中提供大數(shù)據(jù)解決方案的可能。將數(shù)字技術(shù)視為 “更高效、透明和有效的政府”的推動者，要充分利用移動應(yīng)用、開放數(shù)據(jù)、社交媒體、技術(shù)和組織網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器、數(shù)據(jù)分析。尤其在預(yù)算績效管理方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)可從預(yù)算績效目標(biāo)審核的科學(xué)性、績效評價的精確性、績效運(yùn)行在線實時監(jiān)控和績效信息可視化4條路徑提升預(yù)算績效管理的質(zhì)量[42]。但是，公共行政部門在技術(shù)變革發(fā)展上比較緩慢，面臨著技術(shù)應(yīng)用和普及的難題，管理模塊之間存在種種牽制。這要求政府要確立數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體戰(zhàn)略，加快各個部門或機(jī)構(gòu)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動部門之間數(shù)據(jù)的共建共享，為大數(shù)據(jù)分析技術(shù)在政府績效管理的應(yīng)用提供基礎(chǔ)。

3.3 視野拓展

公共價值理論將公共部門管理的焦點從組織邊界內(nèi)轉(zhuǎn)移到社會——從如何更好生產(chǎn)公共服務(wù)轉(zhuǎn)移到如何提供更好滿足消費者需求的公共服務(wù)。數(shù)字技術(shù)的傳播加快了這種轉(zhuǎn)變，為公共價值創(chuàng)造作為數(shù)字政府倡議的最終目標(biāo)提供了有力論據(jù)，并將公共價值理論視為新公共管理發(fā)展的一種改革方案，該方案強(qiáng)調(diào)將數(shù)字技術(shù)視為行政效率的工具[43]。在數(shù)據(jù)化政府時代，王學(xué)軍強(qiáng)調(diào)從管理走向治理，認(rèn)為政府績效治理應(yīng)側(cè)重微觀機(jī)理，鼓勵從公共價值視角研究政府績效生產(chǎn)的價值體系，其中形成過程和組織重構(gòu)過程是研究重點，來論證以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論的進(jìn)一步發(fā)展[44]。

隨著研究的逐步深入，政府績效信息的最新研究成果呈現(xiàn)出跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的特征，即從社會學(xué)、心理學(xué)和信息管理等學(xué)科中吸取理論養(yǎng)分，為揭示績效信息的使用機(jī)制提供更為多元的理論視角。Ajzen[45]提出的計劃-行為理論認(rèn)為，行為的產(chǎn)生受行為態(tài)度、主觀規(guī)范和知覺行為控制，并且這種控制還受到行為意向的中介作用。Kroll[46]以該理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個用于解釋政府績效信息行為產(chǎn)生的修正模型，嘗試用對待績效信息的態(tài)度、社會規(guī)范、使用意向和數(shù)據(jù)可用性等變量來解釋績效信息使用行為的發(fā)生機(jī)制。也有學(xué)者引入社會認(rèn)知、印象管理和信息加工等理論解釋績效信息的使用。

4 研究評述與展望

大數(shù)據(jù)時代的到來，數(shù)據(jù)思維和技術(shù)應(yīng)用分析不僅可以增強(qiáng)政府公共服務(wù)質(zhì)量與效率，還能夠變革傳統(tǒng)的政府績效治理模式。可以說，大數(shù)據(jù)有潛力改善政府與公民之間的相互理解，并為數(shù)字時代創(chuàng)造一種全新的政府績效管理模式，以更好地適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求。當(dāng)前政府績效管理正處于傳統(tǒng)模式和新興模式的十字路口。研究顯示，與傳統(tǒng)政府績效管理模式相比，大數(shù)據(jù)時代的政府績效管理模式在管理目標(biāo)、數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)分析、管理周期、信息使用等許多方面進(jìn)行了工具創(chuàng)新與理念轉(zhuǎn)型。毫無疑問，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)以及技術(shù)和分析工具的進(jìn)步為科學(xué)利用這些數(shù)據(jù)的政府績效管理提供了契機(jī)。但同時必須認(rèn)識到大數(shù)據(jù)是一把雙刃劍，它在推動政府績效管理變革的道路上既充滿了機(jī)遇，又充滿了挑戰(zhàn)，面臨著實踐運(yùn)行中的新舊政府績效管理模塊間如何更好擬合、公民如何更好參與以及績效考評過度指標(biāo)化等現(xiàn)實問題，其中關(guān)于大數(shù)據(jù)分析技術(shù)在政府績效管理領(lǐng)域如何更好賦能的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其背后的本質(zhì)是政府績效管理本身具有的政治敏感性，直接關(guān)系到公共部門和相關(guān)人員的切身利益。未來研究應(yīng)著重從公共部門內(nèi)部和外部環(huán)境出發(fā)，聚焦公共部門的動機(jī)和能力，探究大數(shù)據(jù)應(yīng)用的關(guān)鍵驅(qū)動因素。在此基礎(chǔ)上，分門別類地提出不同公共部門大數(shù)據(jù)應(yīng)用績效管理的關(guān)鍵制約因素，從而為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供驅(qū)動力并掃清障礙。此外，在政府績效管理理論研究中，應(yīng)將公共價值內(nèi)涵注入績效管理各環(huán)節(jié)，逐步探索公民需求確認(rèn)機(jī)制、績效質(zhì)量提升機(jī)制、績效運(yùn)用與改進(jìn)機(jī)制，平衡技術(shù)理性與價值理性，推動政府績效管理的系統(tǒng)化研究。