內容提要：2015年以來，義烏市在農村土地制度改革三項試點工作中，在全國先行先試農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度設計。2020年，義烏市全面深化宅基地“三權分置”，以高質量發(fā)展農村事業(yè)為基石，充分運用先富帶后富，致力于系統(tǒng)破解“村居、村間、村民”共同富裕核心問題，讓改革紅利惠及全市農村和農民，走出具有借鑒意義的共同富裕新路子。

一、案例背景

2015年以來，義烏在全國首創(chuàng)首提、先行先試農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度設計。2020年，義烏又承擔起農村宅基地制度改革試點任務，全面深化宅基地“三權分置”，對標建設高質量發(fā)展高品質生活先行區(qū)、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展引領區(qū)、收入分配制度改革試驗區(qū)、文明和諧美麗家園展示區(qū)，構建城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展的“雙向開放”新機制，推動鄉(xiāng)村振興，助推建設共同富裕示范區(qū)。目前，全市按村集體經濟組織頒發(fā)集體土地所有權證725宗，做到應發(fā)盡發(fā)；已發(fā)放宅基地權證18.97萬宗，其中房地一體的宅基地不動產權證13.5萬宗。

二、主要做法

打破城鄉(xiāng)二元化壁壘，引領村居共同富裕。義烏探索打破城鄉(xiāng)二元化壁壘，構建農村宅基地價值平臺，充分釋放宅基地財產屬性，探索開展宅基地使用權（住房財產權）抵押貸款，賦予農民擴大生產的“第一桶金”。同時充分盤活利用農房發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，吸引社會資本投入鄉(xiāng)村振興建設，大力提高農民財產性收入，引領農民走向致富之路。一是探索宅基地使用權（住房財產權）抵押貸款。全市范圍內持有農房不動產權證的農戶，都可以以農房抵押擔保方式申請貸款。2015年12月28日，義烏發(fā)放全國農村宅基地抵押貸款第一單，目前已累計發(fā)放貸款2.7萬筆、總額190億元，不良率僅為0.2%。農房抵押貸款比一般貸款利率低2.45個百分點，為農戶節(jié)省利息4.66億元。貸款主要用于個體工商戶經營 （占比91.54%）和農民購買住房（占比2.55%）。目前正在建立完善農村住房抵押貸款風險補償機制和抵押農房司法處置機制，緩釋抵押貸款風險，保障承貸農戶基本居住權益，防止農民流離失所。二是盤活利用農房發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)。引導鼓勵農民個體、村集體、社會資本通過自營、出租、入股、合作等多種方式，利用農村宅基地和住房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、電商等特色產業(yè)，已培育淘寶村162個，農民每年獲得的財產性租金收益超過60億元。如，被譽為“中國網店第一村”的江東街道青巖劉村，該村大部分房屋出租用于發(fā)展電商產業(yè)，年人均房屋出租收入近6萬元，全村年租金總收入達1.02億元。對于異地搬遷的廢棄農房，因地制宜采取集體經營性建設用地入市和聯(lián)營等形式發(fā)展民宿旅游。如，上溪鎮(zhèn)里美山村異地奔小康后，將12.06畝原宅基地和房屋用于旅游民宿開發(fā)；山區(qū)村赤岸鎮(zhèn)楊盆村110戶農戶將老房以聯(lián)營形式用于開發(fā)休閑旅游隱居小鎮(zhèn)項目，年收益平均每戶5000余元。三是退出宅基地復墾形成“集地券”。將自愿退出的宅基地以及廢棄閑置的農村建設用地等進行復墾，驗收合格折算成建設用地指標，即“集地券”，成為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的升級版?！凹厝睂嵭信_賬管理，集中統(tǒng)籌使用，政府按40萬元/畝保護價回購。全市已完成“集地券”項目驗收4737畝，全部統(tǒng)籌用于民生和重大產業(yè)項目。如，城西街道毛店橋頭村上田畈自然村，通過拆遷廢棄地塊復墾，新增耕地面積9.7畝，村集體收入388萬元，人均增加收入2.425萬元。

均衡村與村間資源稟賦差異，引領村間共同富裕。義烏突破性地打破宅基地村域限制，將宅基地利用面放大到全市層面，創(chuàng)新宅基地資格權有償調劑、宅基地跨村安置等多種方式，同時建立宅基地整備制度和所有權收益制度，保障村集體收益穩(wěn)定收入和合理利用，達到村與村共富目標。一是放活宅基地資格權市場化配置方式。在全國率先嘗試宅基地資格權有償調劑，在尊重農民意愿和保障必要居住條件的前提下，宅基地資格權在落地前，農戶如自愿退出的，由村集體統(tǒng)一回購，再通過市場公開配置方式有償調劑給本市農民。目前已有9個村調劑宅基地資格權面積10137.8平方米，成交金額3.11億元。二是允許宅基地使用權有條件轉讓。宅基地使用權轉讓方必須持有不動產權證書；屬農村村民的，必須保證轉讓后仍擁有人均建筑面積不少于15平方米的合法住宅。已完成新農村建設的，允許在本市農戶間轉讓，使用期限70年，村集體按宅基地基準地價的20%收取所有權收益；未實施或正在實施新農村建設的，只能在本村內部流轉。目前已辦理轉讓登記6014宗，其中跨村轉讓1462宗。三是首創(chuàng)宅基地跨村安置。義烏全面探索在宅基地所有權、宅基地資格權不變和“一戶一宅”的前提下，推進宅基地使用權的跨村跨鎮(zhèn)街落地。安置剩余的宅基地由村集體委托授權給所在鎮(zhèn)街農村土地整備公司，以公開競價有償選位方式安置給本市范圍內有宅基地資格權的農戶，農戶中標取得宅基地后，不改變其原有集體經濟組織成員身份，允許將戶口遷入落地村。目前已有1241間宅基地完成選位安置，解決431戶農戶建房問題，盤活農村建設用地475畝，成交總金額4.59億元，村集體收益2.36億元，其余收益和宅基地跨村安置地價差收入歸鎮(zhèn)街整備公司統(tǒng)籌，用于公共事業(yè)建設，讓鎮(zhèn)街全體農村居民共享改革收益。

推動村內財富再分配，引領村民共同富裕。通過實行宅基地有償使用、有償選位等方式，市場化配置村內資源，由村集體統(tǒng)一收取宅基地收益，并出臺指導意見，明確收益優(yōu)先用于村內村民共富。一是輕微違法實行有償使用。義烏分類妥善處理農村宅基地歷史遺留問題，對于建設用地范圍內超占少于一間（36平方米）、超建不超過一層的，列為輕微違法，按20年一次性收取有償使用費后，允許農戶辦理不動產權證。試點以來，全市累計有6.3萬戶農戶完成農房歷史遺留問題處理，村集體收取有償使用費13.05億元。二是鼓勵宅基地有償選位。出臺宅基地投標選位指導意見，鼓勵公開競爭有償選位，發(fā)揮市場配置作用，既實現(xiàn)宅基地優(yōu)化配置，又為村莊配套基礎設施建設籌集資金。試點以來，累計收取有償選位費49.6億元，全市歷年累計收取有償選位費約135億元。三是健全宅基地收益分配機制。制訂收益分配管理指導意見，健全宅基地分配、流轉、退出、經營等收益主要由農民獲得的保障機制，完善農村集體經濟組織獲得的宅基地增值收益、宅基地有償使用和流轉的所有權收益在集體內部分配機制，明確收益優(yōu)先用于本村開展基礎設施建設、村容村貌整治、農田水利修整、住房困難戶危房戶補助等，收益由集體經濟組織成員長期分享。試點以來，全市農村集體直接收益超過86億元。

三、主要成效

義烏宅基地歷史遺留問題處理和有償使用、農房發(fā)證和抵押貸款、宅基地有條件轉讓和跨村安置、“集地券”等多項改革成果居全國前列。2020年全市農村常住居民人均可支配收入42158元，同比增長6.7%。城鄉(xiāng)收入比為1.90∶1，繼續(xù)穩(wěn)步縮小，農村居民恩格爾系數(shù)為33.9%，接近富裕水平。

城鄉(xiāng)更融合。城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內開展新社區(qū)集聚建設，引導農民變市民。城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外建設和美鄉(xiāng)村，宅基地使用權放活、集體經營性建設用地入市，強化人、地、錢要素供給，以就業(yè)、環(huán)境留住人，以發(fā)展機會吸引人。改革后，義烏城鎮(zhèn)化率提高了3個百分點，達到79.67%，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小到1.90∶1，已達到浙江建設共同富裕示范區(qū)設定的2025年目標。

用地更集約。城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設比傳統(tǒng)垂直房改造模式節(jié)約土地51%，比村莊現(xiàn)狀用地節(jié)約36%；農村更新改造人均用地規(guī)模不超過100平方米，鼓勵少占或不占耕地；退出宅基地復墾成“集地券”的，政府按保護價收購。2016年義烏成功爭創(chuàng)全國國土資源節(jié)約集約模范縣（市）。

權益更顯現(xiàn)。通過輕微違法的農房歷史遺留問題處理后登記發(fā)證的方式，給農民吃下了“定心丸”。通過城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設和農村更新改造的方式，宅基地和農房價值大幅提升，租金也穩(wěn)步提高，增加了農民財產性收入。

發(fā)展增活力。通過宅基地抵押貸款的方式，拓寬農民融資途徑，破解鄉(xiāng)村振興資金難題。全市共有宅基地20余萬宗，按平均每宗貸款50萬元推算，理論上可盤活資產1000億元以上，將極大刺激農村投資。

集體增收入。通過宅基地所有權的收益、資格權的有償調劑，宅基地使用權的有償選位和有償退出等方式，解決了村集體經濟不足的問題，村級組織獲利超過86億元，幫助76個村摘除經濟薄弱的帽子。

社會增和諧?，F(xiàn)行農村宅基地制度使得農村宅基地私下轉讓、隱形非法交易禁而不止，極易產生糾紛。通過改革，允許農村宅基地有條件跨集體經濟組織轉讓，保障了買受人的權益，有效減少了農村房屋買賣糾紛。

四、經驗啟示

明確的改革路徑。一是全面深化改革走在前列，為農村宅基地制度改革營造了濃厚的先行先試氛圍。二是開放發(fā)展和市場創(chuàng)新走在前列，為農村宅基地制度改革奠定了良好的法治化基礎。三是高質量發(fā)展和現(xiàn)代化建設走在前列，為農村宅基地制度改革打開了廣闊空間。四是新時代和美鄉(xiāng)村建設走在前列，為農村宅基地制度改革提供了直接動力。

完備的組織架構。義烏成立深化農村宅基地制度改革試點工作領導小組和辦公室，堅持市級、鎮(zhèn)街、村居三級聯(lián)動，三級書記親自抓，形成工作合力。從部門抽調業(yè)務骨干組成專班，專職做好宅基地制度改革工作。同時推進數(shù)字化改革，在“農民建房一件事”基礎上，以“一碼管地”等應用場景試點為契機，強化數(shù)據(jù)歸集、部門協(xié)同，助推宅基地管理“整體智治”。

嚴謹?shù)恼唧w系。義烏充分領會中央改革精神，將九項改革任務和四項基礎工作，結合本地實際提升為 “十完善”“五夯實”（完善宅基地所有權行使、資格權保障、明晰產權、使用權流轉、抵押、有償使用、自愿退出、收益分配、審批、監(jiān)管十項機制，夯實管理、規(guī)劃、發(fā)證、權利、權能五個基礎），打造義烏宅基地制度改革2.0版。在上一輪宅基地制度改革“1+7+9”制度體系基礎上，加快構建“1+10+10+X”制度體系，實現(xiàn)邏輯閉環(huán)、保障閉環(huán)、風控閉環(huán)，確保既有實踐創(chuàng)新、制度突破，又能審慎推進、風險可控。

（供稿：義烏市以數(shù)字化改革鍛造高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)成功案例領導小組辦公室）