周少青（中國社會科學院民族學與人類學研究所研究員、鑄牢中華民族共同體意識研究基地研究員）

習近平總書記關于民族事務治理法治化重要論述是習近平法治思想的重要組成部分，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。習近平法治思想的重要特征之一是推進“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，而民族事務治理的法治化顯然是“一體建設”的應有之義。在2021年的中央民族工作會議上，習近平總書記明確提出，要準確把握和全面貫徹我們黨關于加強和改進民族工作的重要思想，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，構筑中華民族共有精神家園，促進各民族交往交流交融，推動民族地區(qū)加快現(xiàn)代化建設步伐，提升民族事務治理法治化水平，防范化解民族領域風險隱患，推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展。此外，結(jié)合習近平總書記關于完善民族區(qū)域自治制度等法律法規(guī)的論斷，構成習近平總書記關于民族事務治理法治化重要論述的主要框架。

所謂法治，包含三個基本要素，一是要有 “良法”；二是良法得到普遍遵循；三是建立了受法律控制的國家權力系統(tǒng)。對照這三個要素我們發(fā)現(xiàn)，習近平總書記關于民族事務治理法治化重要論述充分體現(xiàn)“完備的法律”“法律面前人人平等”以及“信仰法治”三個維度。

一、“完備的法律”：習近平總書記關于民族事務治理法治化重要論述的第一個維度

“我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，采取什么制度來解決民族問題，關系到國家的長治久安，關系到中華民族的前途和命運。”①毛公寧：《堅持和完善民族區(qū)域自治制度 學習黨的十九屆四中全會精神的幾點體會》，《中國民族》，2020年第1期。新中國成立七十多年來，我國逐步形成了以憲法為依托、以民族區(qū)域自治法為核心的民族事務治理法律體系。這一法律體系，為民族事務治理法治化提供了堅實的立法基礎。習近平總書記指出，民族區(qū)域自治制度是我國的一項基本政治制度，是中國特色解決民族問題的正確道路的重要內(nèi)容，②《中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在北京舉行》，《人民日報》，2014年9月30日。這一制度符合我國各族人民的根本利益，具有強大的生命力，必須長期堅持和不斷完善。取消民族區(qū)域自治制度這種說法可以休矣。③李寅：《取消民族區(qū)域自治制度這種說法可以休矣》，《中國民族報》，2017 年8月18日。習近平總書記強調(diào)“要加強對規(guī)范和完善民族區(qū)域自治相關法規(guī)和制度的研究”④國家民族事務委員會：《中央民族工作會議精神學習輔導讀本》，民族出版社2015年版，第83頁。?！皯椃ㄊ且粡垖懼嗣駲嗬募垺雹荨读袑幦罚ǖ?2卷），人民出版社1987年版，第50頁。，作為保障包括少數(shù)民族在內(nèi)的各民族平等權利的根本大法，《中華人民共和國憲法》為包括《民族區(qū)域自治法》在內(nèi)的一系列法律、法規(guī)、規(guī)章及民族政策等提供了根本依托。

黨的十八大以來，鑒于新的國內(nèi)外形勢以及民族工作領域出現(xiàn)的新情況、新問題，以習近平同志為核心的黨中央提出堅持與完善以《民族區(qū)域自治法》為核心的制度和法律體系。在充分肯定以《民族區(qū)域自治法》為代表的制度和法律體系重要作用的條件下，習近平總書記提出了“兩個結(jié)合”的重要論斷：一是堅持統(tǒng)一和自治相結(jié)合。團結(jié)統(tǒng)一是國家的最高利益，是各族人民的共同利益，是實行民族區(qū)域自治的前提和基礎。沒有國家的團結(jié)統(tǒng)一，就談不上民族區(qū)域自治。在確保國家法令和政令實施的基礎上，我國的民族區(qū)域自治制度又依法保障了自治地方行使自治權，給予自治地方特殊支持，解決好自治地方的特殊問題。二是堅持民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合。民族區(qū)域自治，既包含了民族因素，又包含了區(qū)域因素。民族區(qū)域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方。這一點必須搞清楚，否則就會走到錯誤的方向上去。“兩個結(jié)合”論斷的提出，標志著習近平總書記關于民族事務治理法治化重要論述在立法層面逐步走向成熟。

正如習近平總書記2019年9月在全國民族團結(jié)進步表彰大會上指出：“70 年前，我國各族人民在中國共產(chǎn)黨領導下，共同締造了新中國。我們黨創(chuàng)造性地把馬克思主義民族理論同中國民族問題具體實際相結(jié)合，走出一條中國特色解決民族問題的正確道路，確立了黨的民族理論和民族政策，把民族平等作為立國的根本原則之一，確立了民族區(qū)域自治制度，各族人民在歷史上第一次真正獲得了平等的政治權利、共同當家做了主人，終結(jié)了舊中國民族壓迫、紛爭的痛苦歷史，開辟了發(fā)展各民族平等團結(jié)互助和諧關系的新紀元。我們?nèi)椭贁?shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展，保護和傳承各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，少數(shù)民族群眾生活和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展獲得了歷史上前所未有的進步。”⑥習近平：《在全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話》，《人民日報》，2019年9月28日。

新中國成立七十多年來特別是黨的十八大以來，民族地區(qū)及少數(shù)民族群體的經(jīng)濟社會狀況發(fā)生了巨大變化。包括少數(shù)民族在內(nèi)的各民族的平等權得到了極大保障。如果說新中國成立前三十年持續(xù)的民族識別及相應的民族政策是為了讓少數(shù)民族切實獲得真實的平等權，那么“兩個結(jié)合”的提出，就是為了在這種真實的平等權的基礎上進一步夯實各民族的平等權和凝聚力，最終形成“休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共”的中華民族共同體。

“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！彼^“良法”就是一國制定的法律符合基本國情，反映內(nèi)外之情勢變化。新中國成立七十多年來，我們在保障以《民族區(qū)域自治法》為核心的制度和法律體系基本穩(wěn)定的前提下，對其各個層面的具體政策內(nèi)容和價值取向不斷作出調(diào)整和完善。例如，從注重差異性到強調(diào)各民族的共同性，從針對特定群體的傾斜性保護到強調(diào)以地區(qū)或區(qū)域為基礎的精準施策，從強調(diào)各民族權利的平等保護到鑄牢中華民族共同體意識，等等。所謂“完備的法律”或“良法”離不開與時俱進，離不開與時代主題相呼應。

二、“法律面前人人平等”： 習近平總書記關于民族事務治理法治化重要論述的第二個維度

“法律面前人人平等”是法治國家的基本原則，也是全面依法治國不可或缺的根本準則。長期以來，由于歷史的、觀念的特別是受特定時期刑事政策的影響，一些地方、一些部門在處理涉及民族問題的法律關系時，總是自覺或不自覺地將其“特殊化”，久而久之，形成了一旦涉及民族問題就無法徹底踐行“法律面前人人平等”原則的困局。習近平總書記指出，許多涉及民族因素的問題實際上并非是民族問題的本身，許多呈現(xiàn)為民族矛盾的問題也不一定是表面現(xiàn)象所代表的那樣，而這些矛盾、問題的本質(zhì)根源在于群眾不懂法或者不守法所引起的。⑦王輝：《國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化視域中的新時代民族事務治理思想探析》，《滿族研究》，2020年第1期。習近平總書記強調(diào)：“依法治理民族事務，確保各族公民在法律面前人人平等。要全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，依法保障各民族合法權益。要堅持一視同仁、一斷于法，依法妥善處理涉民族因素的案事件，保證各族公民平等享有權利、平等履行義務，確保民族事務治理在法治軌道上運行。”⑧習近平：《在全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話》，《人民日報》，2019 年9 月28 日。習近平總書記批評一些地方、一些部門在少數(shù)民族流動人口的服務和管理方面，在對涉及民族（宗教）因素的矛盾糾紛的處理方面，往往因為當事人身份證上寫著“某某民族”，就犯嘀咕、繞著走，處理起來進退失據(jù)⑨國家民族事務委員會：《中央民族工作會議精神學習輔導讀本》，民族出版社2015年版，第123頁。，指出要嚴格依照國家的具體法律，“是什么性質(zhì)就按什么性質(zhì)處理”⑩習近平：《在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上的講話》，《人民日報》，2015 年5月18 日。。與此同時，習近平總書記強調(diào)：“要堅決糾正和杜絕歧視或變相歧視少數(shù)民族群眾、傷害民族感情的言行。”11國家民族事務委員會：《中央民族工作會議精神學習輔導讀本》，民族出版社2015年版，第295頁。習近平總書記進一步指出：“黨的民族工作創(chuàng)新發(fā)展， 就是要堅持正確的，調(diào)整過時的，更好保障各民族群眾合法權益?！?2《習近平在中央民族工作會議上強調(diào)：以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，新華社，2021年8月28日。

“法律面前人人平等”原則同樣也適用于打擊涉及民族因素的犯罪活動。習近平總書記指出：“對極少數(shù)蓄意挑撥民族關系、破壞民族團結(jié)的犯罪分子，對搞民族分裂和暴恐活動的犯罪分子，不論什么民族出身、信仰哪種宗教，都要堅決依法打擊?！?3國家民族事務委員會：《中央民族工作會議精神學習輔導讀本》，民族出版社2015年版，第125頁。刑法適用方面堅持“法律面前人人平等”原則，不僅可以精準打擊涉暴涉恐的犯罪分子，而且有力避免了將特定類型的犯罪與特定少數(shù)民族聯(lián)系在一起的非法治思維。

三、“信仰法治”：習近平總書記關于民族事務治理法治化重要論述的第三個維度

“信仰法治”的核心在于政府嚴格守法。習近平總書記關于民族事務治理法治化重要論述建立在“全面依法治國”的基礎之上，建立在對法治的信仰之上?！靶叛龇ㄖ巍辈粌H僅是各族群眾增強法治意識，樹立對法治的信仰，更重要的是執(zhí)政黨和政府信仰法治，而后者是一個法治國家得以成就的最重要的前提。習近平總書記指出：“沒有全面依法治國，我們就治不好國、理不好政，我們的戰(zhàn)略布局就會落空。”14中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編 》，中央文獻出版社2015年版 ，第 15頁。

為了加強以《民族區(qū)域自治法》為核心的制度和法律體系的有效實施，習近平總書記指出：“各級黨委特別是民族區(qū)域自治地方黨委要擔負起領導民族區(qū)域自治制度實施的責任。有關部門要加強對自治法的普及宣傳，特別要搞好對貫徹落實情況的監(jiān)督檢查”15國家民族事務委員會：《中央民族工作會議精神學習輔導讀本》，民族出版社2015年版，第83頁。。習近平總書記強調(diào)：“做好新時期民族工作，必須樹立法治思維，把法治貫徹到民族工作每一個領域和環(huán)節(jié)?！?6國家民族事務委員會：《中央民族工作會議精神學習輔導讀本》，民族出版社2015年版，第124頁。

習近平總書記關于民族事務治理法治化重要論述是習近平法治思想的重要組成部分，其基本要義在于“民族法律制度”“民族政策”要與時俱進、日趨完善；法律面前（不分民族）一律平等；黨和政府不僅帶領人民一同信仰法律、嚴守法律，而且有義務促進《民族區(qū)域自治法》等相關法律和政策的實施。核心要義在于將民族事務治理完全置于法治國家的總體框架，納入全面依法治國的宏偉目標。