潘穎

（中鐵建重慶投資集團(tuán)有限公司，重慶 400050）

1 引言

PPP 模式，即政府部門與社會(huì)資本方合作，提供公共服務(wù)的同時(shí)，雙方建立的一種長(zhǎng)期合作共贏的關(guān)系。由社會(huì)資本方進(jìn)行投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)[1]。在這種情況下，社會(huì)資本方如何在如期完成項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，控制好投資，進(jìn)而達(dá)到預(yù)期的投資收益是社會(huì)資本方在中標(biāo)后的重要工作。本文根據(jù)重慶軌道交通18 號(hào)線項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，介紹PPP 模式適用范圍及運(yùn)作模式，分析影響PPP 項(xiàng)目投資的因素，并提出投資控制措施。

2 PPP 模式的適用范圍及運(yùn)作模式介紹

2.1 PPP 模式適用范圍

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府與社會(huì)資本方之間，為了某個(gè)項(xiàng)目（提供某種公共物品和服務(wù)），以政府授予社會(huì)資本方一定時(shí)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資和項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施，并進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，社會(huì)資本方得到收益收回投資資金成本，經(jīng)營(yíng)期滿以后，社會(huì)資本方將項(xiàng)目移交給政府機(jī)構(gòu)或公共部門的一種工程建設(shè)模式[2]。在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，PPP 模式常應(yīng)用在有使用者付費(fèi)的高速公路、城市軌道交通等領(lǐng)域，以及社會(huì)公共設(shè)施方面。這些項(xiàng)目可以通過運(yùn)營(yíng)或人們消費(fèi)得到資金回收，不足部分也可以在流動(dòng)支持的基礎(chǔ)上由主管部門補(bǔ)足。項(xiàng)目最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

2.2 PPP 項(xiàng)目運(yùn)作模式介紹

PPP 項(xiàng)目運(yùn)作模式主要包括BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、BOT+EPC 模式、B00T（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交）等模式、委托運(yùn)營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）和改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等[3]。

3 影響投資控制的主要因素

3.1 征地拆遷

征地及房屋拆遷費(fèi)用一般為政府出資，涉及社會(huì)資本方實(shí)施的部分一般為遷改工程，遷改工程在概算中一般為暫定金額，需要進(jìn)行二次審核，故該費(fèi)用是影響投資控制的原因之一。

3.2 材料價(jià)格

在PPP 模式中，從項(xiàng)目前期策劃到實(shí)施階段一般歷時(shí)較長(zhǎng)，初設(shè)概算編制期價(jià)格一般采用固定時(shí)期的信息價(jià)，在線特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中會(huì)明確項(xiàng)目可調(diào)價(jià)差材料種類。2021 年以來，鋼材、電纜、水泥等材料價(jià)格漲幅較大，因此，材料費(fèi)用也是影響投資控制的因素之一。

3.3 政策變化

在建設(shè)期，如政府出臺(tái)新的與工程建設(shè)、征地拆遷、園林綠化補(bǔ)償、征地統(tǒng)籌費(fèi)等管理辦法、條例等政策性文件，也會(huì)影響投資控制。

3.4 初設(shè)概算編制及審核單位

概算編制單位的專業(yè)人員的素質(zhì)有待提高，概算編制過程選用的編制方法存在明顯偏差，或是由于初步設(shè)計(jì)方案尚未完善使概算存在缺項(xiàng)、漏項(xiàng)等問題，均會(huì)影響投資控制。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，往往涉及既有管線和道路的遷改，這部分工程內(nèi)容往往不會(huì)直接體現(xiàn)在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案的圖紙中，進(jìn)而容易導(dǎo)致概算編制人員忽略這部分工程內(nèi)容，最終造成項(xiàng)目投資概算編制出現(xiàn)漏項(xiàng)；部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)人員未與概算編制人員進(jìn)行充分對(duì)接，使設(shè)計(jì)方案中的部分材料型號(hào)與概算中采用的型號(hào)不符，致使概算內(nèi)容出現(xiàn)錯(cuò)誤。另外，項(xiàng)目在完成初步設(shè)計(jì)審查后，需要對(duì)各審查單位提出的審查意見進(jìn)行修改完善，但部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位雖然修改了設(shè)計(jì)方案，但未對(duì)概算進(jìn)行及時(shí)的更新，造成概算報(bào)告與設(shè)計(jì)方案不吻合。概算審核單位人員專業(yè)性、政府方面等因素的制約，不能較為全面地發(fā)現(xiàn)概算中的錯(cuò)誤之處，或按以往概算批復(fù)指標(biāo)來審核，導(dǎo)致批復(fù)概算金額較低，影響投資控制。

4 投資控制措施

4.1 建立目標(biāo)預(yù)算、做好動(dòng)態(tài)管理

根據(jù)初設(shè)概算條目建立社會(huì)資本方目標(biāo)預(yù)算，以目標(biāo)預(yù)算為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)投資控制目標(biāo)和結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，將實(shí)際完成情況與目標(biāo)預(yù)算進(jìn)行不斷對(duì)照和分析，從而及時(shí)指導(dǎo)投資控制活動(dòng)的改善和調(diào)整，確保實(shí)現(xiàn)目標(biāo)預(yù)算，達(dá)到控制投資的目的。

4.2 優(yōu)化設(shè)計(jì)方案、做好限額設(shè)計(jì)

4.2.1 優(yōu)化遷改設(shè)計(jì)方案

針對(duì)遷改工程，需要根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況，通過優(yōu)化遷改設(shè)計(jì)方案降低遷改投資。因此，部分費(fèi)用會(huì)進(jìn)行二次審核，在實(shí)施過程中要做好過程資料，為概算清理做好準(zhǔn)備。

4.2.2 優(yōu)化其他項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案

要求設(shè)計(jì)單位做好方案比選，優(yōu)化初步設(shè)計(jì)方案，對(duì)存在的問題進(jìn)行改正，要減少初步設(shè)計(jì)漏項(xiàng)，措施方案要與現(xiàn)場(chǎng)保持一致，圖表數(shù)量要匹配，設(shè)計(jì)說明要準(zhǔn)確，設(shè)計(jì)參數(shù)要合理，并與相關(guān)單位積極溝通對(duì)接。

4.2.3 做好限額設(shè)計(jì)

首先，設(shè)計(jì)方案比選后要優(yōu)化設(shè)計(jì)、限額設(shè)計(jì)，并將限額設(shè)計(jì)工作完成情況納入設(shè)計(jì)單位管理和考核體系；其次，設(shè)計(jì)單位每?jī)?cè)施工圖須與初設(shè)概算同口徑比較，做好經(jīng)濟(jì)對(duì)比分析，設(shè)計(jì)優(yōu)化率不得低于招標(biāo)文件約定的初設(shè)概算下浮比例。投資控制牽頭管理部門做好臺(tái)賬，及時(shí)糾偏[4]。

4.3 做好設(shè)備及物資采購、控制建安費(fèi)

通過與機(jī)電系統(tǒng)設(shè)備廠家進(jìn)行技術(shù)交流、獲取相應(yīng)的新技術(shù)，做好充分的市場(chǎng)調(diào)查，確定品牌定位保證質(zhì)量，做好招標(biāo)采購籌劃；針對(duì)大宗材料及物資，結(jié)合可調(diào)差物資種類，整合全線施工單位進(jìn)行統(tǒng)一采購，確保設(shè)備及物資在同等品質(zhì)的基礎(chǔ)上吸引更多優(yōu)秀、專業(yè)有實(shí)力的單位參與投標(biāo)，讓各供應(yīng)商充分競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)到降低建安投資的目標(biāo)，為控制投資奠定基礎(chǔ)。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目施工過程中會(huì)涉及大量樁基礎(chǔ)、墊層、基層等隱蔽工程，而這些隱蔽工程在下道工序施工完成后便無法進(jìn)行檢查，如不對(duì)其進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查工作，后期工程造價(jià)審計(jì)人員只能根據(jù)施工圖紙?zhí)峁┑碾[蔽工程類型和施工量進(jìn)行計(jì)算，不利于工程造價(jià)的全過程管控。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目施工階段應(yīng)當(dāng)對(duì)所有隱蔽工程進(jìn)行充分的現(xiàn)場(chǎng)簽證工作，如部分項(xiàng)目除了允許建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位參與外，還可邀請(qǐng)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)單位一同對(duì)所有隱蔽工程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)簽證。與此同時(shí)，參加現(xiàn)場(chǎng)簽證的人員還可同步對(duì)隱蔽工程的施工質(zhì)量進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)復(fù)查。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中除了要對(duì)隱蔽工程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)簽證外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)計(jì)變更量或施工聯(lián)系單中所涉及的工程量進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)簽證。由于變更將導(dǎo)致最終的工程造價(jià)偏離原定工程投資，而各變更的原因也各不相同，部分是由于設(shè)計(jì)單位未明確施工環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)內(nèi)容與施工現(xiàn)場(chǎng)不符所造成，部分則是由于施工質(zhì)量問題引發(fā)的返工、工期延誤而相應(yīng)增加的人員機(jī)械投入等。因此，在對(duì)各類工程變更進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)簽證的過程中，要對(duì)實(shí)際工程量進(jìn)行確定，更為關(guān)鍵的是要明確引發(fā)變更的根本原因，進(jìn)而確定是否應(yīng)將其納入工程費(fèi)用中。

4.4 與政府溝通，降低政策風(fēng)險(xiǎn)

政策風(fēng)險(xiǎn)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施工程領(lǐng)域PPP 模式投資控制的影響體現(xiàn)在各地政府對(duì)近期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)民生等問題的考量而進(jìn)行了政策調(diào)整，例如，部分工程材料和人員工資上漲、項(xiàng)目施工計(jì)劃調(diào)整、環(huán)境保護(hù)等配套設(shè)施要求提升等。

針對(duì)上述潛在的政策性風(fēng)險(xiǎn)，在進(jìn)行PPP 模式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招投標(biāo)階段應(yīng)進(jìn)行相關(guān)的約定。例如，在合同中可以設(shè)定關(guān)于材料價(jià)格調(diào)整的專用條款內(nèi)容，合同雙方可對(duì)合同實(shí)施期間可能會(huì)發(fā)生價(jià)格上漲的材料費(fèi)用預(yù)留價(jià)格上漲空間，一旦后期在工程審計(jì)階段出現(xiàn)材料價(jià)格上浮，可按照合同約定進(jìn)行調(diào)整，由此可保證合同雙方的利益能夠得到充分的保證。

在項(xiàng)目審計(jì)階段，需要全面收集工程實(shí)施期間政府各部門新出臺(tái)的政策法規(guī)，并逐一分析調(diào)整后的政策法規(guī)對(duì)工程投資造成的影響，對(duì)影響量進(jìn)行詳細(xì)的測(cè)算，并提交合同雙方和審計(jì)單位進(jìn)行商議。

首先，根據(jù)政府出臺(tái)的新政策、新辦法等文件，先進(jìn)行測(cè)算，掌握政策變化對(duì)投資控制影響程度，做到心中有數(shù)；其次，積極與政府相關(guān)部門積極溝通，對(duì)項(xiàng)目投資控制影響較大的費(fèi)用提出意見或建議，采用新項(xiàng)目新辦法、老項(xiàng)目老辦法新老劃斷的辦法，或者爭(zhēng)取予以免收的辦法，降低新政策的影響，做好投資控制。

4.5 做好概算清理工作，確保投資額

建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)管控的最后一道關(guān)卡是結(jié)算審計(jì)，其不但最終確定了整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)項(xiàng)目的工程造價(jià)，而且可以對(duì)部分存在爭(zhēng)議的工程量進(jìn)行核定，以免工程雙方在工程造價(jià)方面出現(xiàn)爭(zhēng)議。

進(jìn)行結(jié)算審計(jì)時(shí)，首先，必須收集項(xiàng)目竣工圖、工程量簽證單、施工定額、材料定額等相關(guān)審計(jì)材料，對(duì)于部分現(xiàn)場(chǎng)簽證工作未進(jìn)行明確的工程量，可在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行再次復(fù)核。同時(shí)，逐一審查工程量變更清單的合理性和準(zhǔn)確性，并將其中明顯不是由建設(shè)單位造成的工程變更予以剔除[5]。

在核定完基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)項(xiàng)目的工程量清單后，要著手逐一對(duì)每個(gè)工程量子項(xiàng)對(duì)應(yīng)的單價(jià)進(jìn)行審查。審查除了要參照投標(biāo)報(bào)價(jià)文件外，還應(yīng)審查其是否符合相關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)，尤其是部分市政、園林、水利等基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)項(xiàng)目定額中均有規(guī)定的內(nèi)容，更應(yīng)按要求進(jìn)行審查。例如，在市政定額中規(guī)定每平方米大理石鋪裝的綜合單價(jià)在扣除材料費(fèi)后，定額數(shù)為35 元/m2，而園林定額中規(guī)定相同標(biāo)準(zhǔn)的大理石鋪裝的綜合單價(jià)在扣除材料費(fèi)后，定額數(shù)為37 元/m2，即每平方米大理石鋪裝在套用不同類型的定額時(shí)將會(huì)產(chǎn)生一定的價(jià)格差，故在審計(jì)時(shí)應(yīng)格外注意。

5 結(jié)語

隨著PPP 模式在我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用，在項(xiàng)目的建設(shè)過程中發(fā)揮著重要作用，采用這種模式，減輕了國(guó)家政府財(cái)政機(jī)構(gòu)的壓力，社會(huì)資金的加入加速了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推進(jìn)了我國(guó)工程項(xiàng)目的建設(shè)。在這個(gè)模式中，社會(huì)資本方和政府參與的同時(shí)，也存在著一定的投資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此，在PPP 模式中，要加強(qiáng)投資控制管理，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、學(xué)習(xí)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，降低各方投資方的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)我國(guó)PPP 模式在工程項(xiàng)目中的發(fā)展。