■文／何文炯

作者單位：浙江大學(xué)民生保障與公共治理研究中心

進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代，新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步有了新的動(dòng)力。同時(shí)，非正規(guī)就業(yè)者的隊(duì)伍迅速擴(kuò)大，社會(huì)保障制度面臨諸多新的問(wèn)題，尤其是現(xiàn)行職工社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)施的有效范圍相對(duì)縮小。為此，學(xué)界需要考慮一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：誕生于工業(yè)文明時(shí)代的社會(huì)保障制度如何能夠適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代？

理清現(xiàn)實(shí)困惑下的基礎(chǔ)性問(wèn)題

從近幾年的實(shí)踐看，數(shù)字化有益于提高全社會(huì)的勞動(dòng)生產(chǎn)力，因而能夠?yàn)樯鐣?huì)保障奠定更加厚實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且數(shù)字化還提高了人們把握風(fēng)險(xiǎn)損失規(guī)律的能力和社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)能力，從而降低了社會(huì)保障制度的運(yùn)行成本并提高了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意到，數(shù)字化對(duì)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)施方式提出了挑戰(zhàn)。比較典型的是，新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)保障無(wú)法通過(guò)現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目也受到一定影響。事實(shí)上，職工社會(huì)保險(xiǎn)的5 個(gè)項(xiàng)目，工薪勞動(dòng)者的實(shí)際參保率還有待提高。這就產(chǎn)生了兩個(gè)問(wèn)題：一是大批工薪勞動(dòng)者缺乏應(yīng)有的基本風(fēng)險(xiǎn)保障，與國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)不相適應(yīng)，與共同富裕的要求不相適應(yīng)；二是職工社會(huì)保險(xiǎn)制度所惠及的范圍可能相對(duì)萎縮，其在整個(gè)社會(huì)保障體系中的地位則會(huì)相對(duì)下降。因此，職工社會(huì)保險(xiǎn)制度改革勢(shì)在必行。

面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的諸多困惑，我們必須重新思考數(shù)字化時(shí)代社會(huì)保障制度建設(shè)的若干基礎(chǔ)性問(wèn)題。

一是基本風(fēng)險(xiǎn)保障領(lǐng)域如何區(qū)分普遍性風(fēng)險(xiǎn)與勞動(dòng)者特有的風(fēng)險(xiǎn)？根據(jù)現(xiàn)行制度安排，勞動(dòng)者的許多風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)職業(yè)相關(guān)的基本風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目來(lái)解決，例如老年貧困風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)解決，疾病風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)解決，職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)工傷保險(xiǎn)解決等。但事實(shí)上，其中的某些風(fēng)險(xiǎn)與職業(yè)無(wú)直接關(guān)系，或者只有一部分關(guān)系。這就需要對(duì)勞動(dòng)者所面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分：哪些風(fēng)險(xiǎn)是全體社會(huì)成員都面臨的普遍性風(fēng)險(xiǎn)？哪些是勞動(dòng)者所特有的風(fēng)險(xiǎn)？前者應(yīng)當(dāng)由覆蓋全民的社會(huì)保障項(xiàng)目去承擔(dān)，后者則應(yīng)當(dāng)由專門針對(duì)勞動(dòng)者的職業(yè)性社會(huì)保障項(xiàng)目去承擔(dān)。

二是職業(yè)性社會(huì)保障項(xiàng)目是否必須以勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)？眾所周知，社會(huì)保險(xiǎn)是以保險(xiǎn)的方式為社會(huì)成員提供基本風(fēng)險(xiǎn)保障。在工業(yè)文明時(shí)代，這是專門針對(duì)工薪勞動(dòng)者的職業(yè)性社會(huì)保障項(xiàng)目。那時(shí)候，絕大多數(shù)工薪勞動(dòng)者受雇于某個(gè)雇主，按照勞資分責(zé)的原則，由勞動(dòng)者本人與其雇主共同繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，社會(huì)保險(xiǎn)基金比較容易籌集，因而社會(huì)保險(xiǎn)制度能比較順利地組織實(shí)施。然而，進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代，自雇的勞動(dòng)者和同時(shí)受雇于多個(gè)雇主的勞動(dòng)者逐漸增多，這些勞動(dòng)者均有基本風(fēng)險(xiǎn)保障的需要，但卻沒有雇主或者無(wú)法落實(shí)雇主的責(zé)任，這就要求改變以勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)參保規(guī)則，使各類勞動(dòng)者都能參加社會(huì)保險(xiǎn)。

三是如何保持職業(yè)性社會(huì)保障項(xiàng)目保障水平的適度性？也就是說(shuō)，針對(duì)勞動(dòng)者所特有的風(fēng)險(xiǎn)，仍然需要一套職業(yè)性社會(huì)保障項(xiàng)目，但其保障程度如何確定？事實(shí)上，勞動(dòng)者職業(yè)性社會(huì)保障的保障程度與雇主的勞動(dòng)力成本緊密相連。一般地說(shuō)，勞動(dòng)力成本由三部分構(gòu)成：工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和職工福利，其中工資可以談判，但不得低于國(guó)家規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，職工福利也可以談判，唯社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)不能談判。因此，職業(yè)性社會(huì)保障項(xiàng)目的保障程度，必須滿足勞動(dòng)者特有的基本風(fēng)險(xiǎn)保障需要，又要使雇主的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)處于適度的水平，二者需要找到一個(gè)均衡點(diǎn)。

明晰改革思路

隨著數(shù)字化時(shí)代的到來(lái)，我們需要重新思考勞動(dòng)者和其他社會(huì)成員基本風(fēng)險(xiǎn)保障的實(shí)現(xiàn)方式，進(jìn)而重新考慮社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)。事實(shí)上，社會(huì)保障是國(guó)家在風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度安排，旨在為社會(huì)成員基本風(fēng)險(xiǎn)提供基本保障，從而降低國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)。正因?yàn)槿绱?，社?huì)保障權(quán)已被公認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)中國(guó)民的一項(xiàng)基本權(quán)益。至于社會(huì)保障的實(shí)現(xiàn)方式，可以是救助方式，可以是保險(xiǎn)方式，也可以是普遍性公共福利的方式。實(shí)現(xiàn)相同的目標(biāo)，關(guān)鍵是看哪一種方式成本更低。

一是明確各項(xiàng)目的職責(zé)分工?，F(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)成員面臨各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，在數(shù)字化時(shí)代又有新的風(fēng)險(xiǎn)和新的表現(xiàn)形式，絕大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由社會(huì)成員自己作出適宜的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃。但是，若干基本風(fēng)險(xiǎn)需要通過(guò)國(guó)家立法由政府組織實(shí)施統(tǒng)一的基本風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，這主要是基于兩點(diǎn)：一是確保每一個(gè)社會(huì)成員都能夠得到基本的風(fēng)險(xiǎn)保障，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)；二是統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃有助于降低全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)管理成本，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)保障資源配置。為此，每一類基本風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目都要有清晰的職責(zé)定位，否則整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)保障體系的運(yùn)行效率就會(huì)降低。

二是明晰各項(xiàng)目的保障程度。社會(huì)保障有基本保障與補(bǔ)充性保障之分，其中基本保障由政府組織實(shí)施，旨在保障社會(huì)成員的基本生存、基本發(fā)展和基本尊嚴(yán)，并非保障其“幸福生活”。我們提倡的是勤勞致富、創(chuàng)新致富，鼓勵(lì)社會(huì)成員通過(guò)自己的奮斗去獲得幸福生活。所以，基本保障制度必須恪守“?；尽钡脑瓌t。當(dāng)然，基本保障各項(xiàng)目的保障標(biāo)準(zhǔn)需要以科學(xué)的方法來(lái)確定，以保障社會(huì)成員的基本需要為原則，而且這種標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。只有這樣，才能給社會(huì)成員以穩(wěn)定的預(yù)期，這種預(yù)期包括兩個(gè)方面：一是給普通社會(huì)成員尤其是低收入者以穩(wěn)定預(yù)期，使他們知道在我們這個(gè)國(guó)度里老百姓必定有基本保障，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；二是給普通社會(huì)成員尤其是中高收入群體以穩(wěn)定的預(yù)期，使他們知道政府依法組織實(shí)施的基本保障項(xiàng)目是?；镜?，要想過(guò)上幸福生活，還需要有補(bǔ)充性保障，從而增強(qiáng)他們獲得補(bǔ)充性保障的內(nèi)在動(dòng)力。

三是明晰各主體的籌資責(zé)任并采取有效的籌資方式。社會(huì)保障制度的實(shí)施，尤其是政府依法組織實(shí)施的基本保障項(xiàng)目，需要基于學(xué)理和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，明確相關(guān)社會(huì)主體的籌資責(zé)任。在數(shù)字化時(shí)代，勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)新的情況，部分工薪勞動(dòng)者沒有清晰的唯一雇主，因而社會(huì)保險(xiǎn)可以不再基于勞動(dòng)關(guān)系，但是無(wú)論是雇員還是雇主，都需要承擔(dān)基本風(fēng)險(xiǎn)的保障責(zé)任，都要支付基本風(fēng)險(xiǎn)保障的相應(yīng)成本，所以任何與勞動(dòng)有關(guān)的機(jī)構(gòu)（含雇主、平臺(tái)等），只要支付了勞動(dòng)成本，均應(yīng)按照規(guī)則支付基本風(fēng)險(xiǎn)保障的成本。在數(shù)字化時(shí)代，人們的收入是多元的，工薪只是來(lái)源之一，因而基本風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目籌資的方式應(yīng)當(dāng)與之相適應(yīng)，不再基于工資而應(yīng)當(dāng)基于全口徑的收入。

把握社會(huì)保障領(lǐng)域改革的重點(diǎn)

面向數(shù)字化時(shí)代，社會(huì)保障制度建設(shè)需要有新的思路。采用新的方式意味著一定程度的重建，這就必然破壞某種平衡，因而需要朝著一個(gè)方向和目標(biāo)循序漸進(jìn)，不能操之過(guò)急。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，需要把握好社會(huì)保障領(lǐng)域改革的重點(diǎn)。

一是逐步縮小職工與其他社會(huì)成員之間的基本保障待遇差距。為適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代，社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)逐步分離為基于國(guó)民的基本保障項(xiàng)目和基于勞動(dòng)者的基本保障項(xiàng)目?jī)纱箢?，而且還要基于國(guó)民權(quán)益和政府職責(zé)，明確基本保障與補(bǔ)充性保障的邊界。就現(xiàn)行職工社會(huì)保險(xiǎn)而言，應(yīng)當(dāng)考慮其與非工薪社會(huì)成員保障項(xiàng)目的銜接，逐步縮小職工與其他社會(huì)成員之間的基本保障待遇差距。

二是適度增加社會(huì)保險(xiǎn)中參保者的籌資責(zé)任。現(xiàn)行社會(huì)保障體系中有繳費(fèi)型的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，也有非繳費(fèi)型的社會(huì)救助和普遍性福利項(xiàng)目。最近10 多年來(lái)，非繳費(fèi)型項(xiàng)目逐漸增多，有益于社會(huì)保障體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化，也有益于改善社會(huì)保障體系的收入再分配效應(yīng)。但是需要注意到，社會(huì)保險(xiǎn)籌資中個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任偏輕：一是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)中的財(cái)政補(bǔ)助成分偏高，二是職工社會(huì)保險(xiǎn)中的個(gè)人繳費(fèi)偏輕。因此，要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，適當(dāng)增加個(gè)人的繳費(fèi)責(zé)任，適度降低用人單位的繳費(fèi)責(zé)任，進(jìn)一步明確并穩(wěn)定城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)或比率，逐步優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)的籌資結(jié)構(gòu)，同時(shí)采用與數(shù)字化時(shí)代相適應(yīng)的籌資方式。

三是逐步落實(shí)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的籌資責(zé)任。在數(shù)字化時(shí)代，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，國(guó)家和社會(huì)均予以支持，許多平臺(tái)企業(yè)事實(shí)上沒有承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任。隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步走向成熟，其運(yùn)行機(jī)理逐步清晰，各主體之間的利益關(guān)系和法律關(guān)系也進(jìn)一步明朗。有的學(xué)者認(rèn)為，勞動(dòng)者與平臺(tái)企業(yè)之間是勞動(dòng)關(guān)系，有的認(rèn)為是類勞動(dòng)關(guān)系，有的認(rèn)為都不是。但無(wú)論如何，需要明確新業(yè)態(tài)中相關(guān)各方對(duì)于勞動(dòng)者基本風(fēng)險(xiǎn)保障的籌資責(zé)任，只要支付勞動(dòng)報(bào)酬，就應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。因此，需要加快完善社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收規(guī)則，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)稅務(wù)征收。

四是加快建立統(tǒng)一的職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度。職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)是勞動(dòng)者最典型的基本風(fēng)險(xiǎn)，歷史上，職業(yè)傷害保障是最早出現(xiàn)的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目即工傷保險(xiǎn)。所以，從勞動(dòng)者的基本風(fēng)險(xiǎn)保障需要出發(fā)，職業(yè)傷害保障應(yīng)當(dāng)是最為重要的。這一點(diǎn)，從大批快遞員、網(wǎng)約車司機(jī)身上可以清晰地看到?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度僅僅針對(duì)有清晰勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，而對(duì)于其他勞動(dòng)者如農(nóng)民、新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者和各類非正規(guī)就業(yè)人員則是不適用的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，需要整體性考慮，重新設(shè)計(jì)一套能夠覆蓋全體勞動(dòng)者的職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)保障制度，然后逐步過(guò)渡。