■文／祝建華

目前，我國經(jīng)濟發(fā)展仍處在重要戰(zhàn)略機遇期，但同時也面臨更趨復雜的風險挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情持續(xù)影響使經(jīng)濟發(fā)展的不確定性風險增多，企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營困難增大，醫(yī)療、就業(yè)、教育等方面的民生問題突出，公共衛(wèi)生、應(yīng)急管理、社會保障等領(lǐng)域還存在短板。因此，我們要堅持系統(tǒng)觀念，把握好新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局提出的新要求，站在全局的高度，堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌推進、系統(tǒng)思考，按照整體性、層次性與動態(tài)性的要求推動社會保障制度的科學發(fā)展。

社會保障的科學發(fā)展需要整體性推進

整體性要求各個要素有機組合形成統(tǒng)一體，不同要素有不同的分工，不同的分工進行合理搭配才能發(fā)揮最大效能。社會保障的科學發(fā)展需要整體性推進。

首先，新發(fā)展格局下經(jīng)濟發(fā)展與社會保障的發(fā)展要整體協(xié)同。一方面，要發(fā)揮社會保障經(jīng)濟減震器的作用，通過社會保障收入與支出的動態(tài)調(diào)整，保障經(jīng)濟周期的平衡性。社會保障制度建設(shè)本身也會拉動經(jīng)濟發(fā)展，比如養(yǎng)老與健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就會極大促進經(jīng)濟總量的增長。但社會保障的建設(shè)也可能會對經(jīng)濟發(fā)展形成制約，尤其是在經(jīng)濟下行時期，維持既有的社會保障籌資水平可能會加重企業(yè)的經(jīng)營困難。例如，新冠疫情時期要通過社保降費等方式降低企業(yè)成本，促進經(jīng)濟復蘇。另一方面，經(jīng)濟可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展有利于進一步完善社會保障體系，提升社會福利水平。社會保障與經(jīng)濟發(fā)展要整體推進、相互補位。

其次，社會保障發(fā)展的整體性還要求推進城鄉(xiāng)、區(qū)域社會保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)社會保障制度的發(fā)展也不均衡。此外，不同區(qū)域由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異性也會導致社會保障水平存在較大差異，對社會保障的公平性造成較大影響。尤其是在新發(fā)展格局下，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間存在的差距會被進一步放大，這都不利于共同富裕目標的實現(xiàn)。要加快社會保障的城鄉(xiāng)與區(qū)域統(tǒng)籌，補齊制度短板，提高社會保障制度的統(tǒng)籌層次，增強社會保障制度的城鄉(xiāng)、區(qū)域整合力度，拓展社會保障體系整體統(tǒng)籌性。

再次，要將社會保障融入社會治理的整體框架中。要考慮社會保障與其他社會政策之間的關(guān)系，要從社會治理的視角看社會保障的整體發(fā)展。在新發(fā)展格局下，針對民眾在就業(yè)、醫(yī)療、基本生活、住房、教育等領(lǐng)域遭遇的困難，社會保障要充分發(fā)揮兜底保障、風險預防乃至能力提升的作用，多渠道拓展就業(yè)，建立防范因病致貧、因病返貧的長效機制，提升老百姓的居住品質(zhì)，保障居民的教育權(quán)利，保障基本民生，提升社會治理體系的整體效能。

最后，社會保障發(fā)展的整體性還體現(xiàn)在社會保障制度內(nèi)部的協(xié)同性。當前各個部門都出臺了穩(wěn)經(jīng)濟、兜民生底線的具體舉措，涉及助企紓困、促進就業(yè)等多個方面，從中央到地方也都有相應(yīng)的舉措。但政策需要整體推進，部門之間要有效協(xié)同，例如，部門數(shù)據(jù)是否有效共享？政策有沒有重疊，有沒有形成合力？是否存在條塊分割、多頭管理？各類社會保障政策舉措要整體推進，不能“一窩蜂”出臺而忽略了政策的具體組織實施和實際效果。各個地方和部門需建立有效的整體協(xié)同機制，各項社會保障制度能彼此有機整合，發(fā)揮出政策合力，讓促進就業(yè)、保障民生的政策效能得以整體提升，實現(xiàn)新發(fā)展格局下對貧困和脆弱群體的綜合性幫扶。

社會保障的科學發(fā)展需要層次結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

系統(tǒng)論強調(diào)層次性。層次性要求社會保障制度安排形成合理有序的層級結(jié)構(gòu)，由內(nèi)到外或由淺入深，層層遞進，系統(tǒng)內(nèi)部各個要素可以發(fā)揮不同的功能。

首先，社會保障的結(jié)構(gòu)體系需進一步健全。當前我國以社會保險為主體，包括社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等制度在內(nèi)，功能完備的社會保障體系基本建成，是世界上規(guī)模最大的社會保障體系。這一體系結(jié)構(gòu)齊全，在改善人民生活水平、促進社會公平方面發(fā)揮了重要作用。但從社會保障體系的各個層次來看，還存在著不足：在社會保險領(lǐng)域，農(nóng)村養(yǎng)老保險待遇水平偏低；在社會福利領(lǐng)域，兒童福利是短板，“幼有所育”的目標還沒有完全實現(xiàn)；在社會救助領(lǐng)域，物質(zhì)救助與服務(wù)類救助發(fā)展不均衡，等等。此外在新冠疫情的沖擊下，社會保障體系既要應(yīng)對常態(tài)化的社會需求，還要回應(yīng)非常態(tài)化社會形勢下的各類需求，這都對社會保障體系的應(yīng)急性提出了更高的要求。需進一步優(yōu)化層次結(jié)構(gòu)，回應(yīng)不同層次的需求，強化不同社會保障項目之間的有效銜接，建立精準、高效、溫暖、智慧的社會保障體系。

其次，社會保障的主體層次還要進一步完善。政府主導的社會保障在早期階段能強有力地破除利益壁壘，推動制度改革，建立起相對完善的體系并發(fā)揮重要的作用，但也可能導致政府責任的無限擴張和政府財政壓力的不斷加大。在經(jīng)濟下行壓力增大的背景下，可能會造成巨大的財政負擔，影響到社會保障的可持續(xù)發(fā)展。因此，需要充分發(fā)揮社會力量和市場主體的作用，多渠道激勵這些主體參與社會保障制度建設(shè)。比如，除了基本養(yǎng)老保險外，還需發(fā)揮第二、三支柱的作用，讓養(yǎng)老保險體系的主體層次更為完善。新發(fā)展格局下面臨的形勢更為復雜，社會保障需要通過多層次的構(gòu)建與優(yōu)化，應(yīng)對更為復雜和不確定的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況。

最后，具體的政策實施要體現(xiàn)層次差異性。要針對不同人群的需求實施差異化的社會保障策略，以實現(xiàn)社會保障資源利用效率最大化。例如，在社會保障資金的使用上要考慮多層次供給與多層次需求的有效結(jié)合，通過具體政策舉措的層次差異性策略提高社會保障資源的使用效率。從政策出臺的層級來看，中央層級的人力資源社會保障部、民政部等部門出臺的政策與地方人社、民政部門出臺的政策要有層次性。近年來，新冠疫情對各類主體的影響存在緊急程度的差異性，需要客觀分析，針對特別緊急、關(guān)系到個體生存的狀況，例如無法返崗復工、連續(xù)三個月無收入來源，生活困難且失業(yè)保險政策無法覆蓋的農(nóng)民工等，可以聯(lián)動社會救助等部門，采取臨時救助、應(yīng)急救助的措施來應(yīng)對，其他措施同步跟進。在政策舉措上，既需要普遍性的政策，同時針對特殊個案，需要部門聯(lián)動，一事一議、一案一策，全面構(gòu)建“物質(zhì)+服務(wù)”“常態(tài)+應(yīng)急”“整體+個案”的多層次綜合性保障體系。

社會保障的科學發(fā)展要保持動態(tài)開放性

系統(tǒng)論要以動態(tài)的觀點去分析考查事物，分析內(nèi)外部的因素影響，不斷進行調(diào)適，保持開放性，在更替和發(fā)展中促進系統(tǒng)的進步和保持持續(xù)的生命力。

其一，新發(fā)展格局下社會保障的政策取向要有動態(tài)開放性。新發(fā)展格局面臨的形勢是復雜多變的。尤其是新冠疫情造成的影響是全方位的，需要全方位、全過程的回應(yīng)。要保障就業(yè)和基本民生，促進經(jīng)濟復蘇、發(fā)展經(jīng)濟是第一位的，而經(jīng)濟復蘇的前提又是企業(yè)復工復產(chǎn)，這就需要政府對企業(yè)采取相應(yīng)的減稅、降費等系列舉措。不僅僅是企業(yè)，社會組織、政府和事業(yè)單位也要多渠道擴大就業(yè)覆蓋面，提高用工率。從這個層面來講，社會保障政策應(yīng)具有動態(tài)開放性，既有經(jīng)濟刺激，又有社會關(guān)懷；既有社會救助，又有社會服務(wù)；既要發(fā)揮社會保險的功能，又不忘勞動力市場政策這一重點。這一動態(tài)開放性要求社會保障政策與其他的經(jīng)濟、社會政策有效協(xié)同、相互補位、相互整合，既要關(guān)注社會保障政策所能惠及到的政策目標群體，也要關(guān)注例如收入不穩(wěn)定的非正規(guī)就業(yè)人員、農(nóng)民工、城市的非戶籍人口等脆弱群體，讓他們在緊急情況下可以得到關(guān)注和受到保護。此外，社會保障政策的動態(tài)開放性還要多主體廣泛參與，可以讓社會組織廣泛參與進來，在信息共享、社會服務(wù)供給等方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

其二，通過數(shù)字賦能保持社會保障體系的動態(tài)開放性。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是通過數(shù)字化技術(shù)實現(xiàn)保障對象的動態(tài)性調(diào)整。數(shù)字化改革使得部門數(shù)據(jù)共享成為可能，借用大數(shù)據(jù)分析等手段，可實現(xiàn)保障對象的精準識別，實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，更為重要的是，這種動態(tài)開放性還體現(xiàn)在通過信息化手段主動發(fā)現(xiàn)沒有參保的對象。二是通過數(shù)字化技術(shù)實現(xiàn)社會保障功能的動態(tài)提升。以大量基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫作為支撐的數(shù)字化，能更快捷匯集各類信息，進行綜合研判，精準識別不同需求，有效鏈接各類社會保障資源，這使得社會保障不僅僅滿足于基本的兜底保障功能，還使得其在高水平對外開放、供需高水平動態(tài)平衡的過程中實現(xiàn)了功能的動態(tài)升級，助力共同富裕的目標。三是通過數(shù)字化改革，能進一步促進社會保障與其他政策的動態(tài)銜接。共同富裕進程中，綜合性幫扶才能促進家庭的全面發(fā)展。數(shù)字化改革使得這種動態(tài)開放性成為可能，做到準確識變、科學應(yīng)變、主動求變，實現(xiàn)功能互補、動態(tài)調(diào)適，形成綜合幫扶的社會治理格局。