張 晨

(南昌工學(xué)院 教育學(xué)院， 江西 南昌 330108)

官場陋規(guī)這一吏治痼疾在清代尤為突出。中央有部費(fèi)，布政司、按察司有司費(fèi)，巡撫衙門有院費(fèi)，道臺衙門有道費(fèi)，知府衙門有府費(fèi)……公務(wù)辦理中幾乎無事不費(fèi)，給國家治理帶來極大挑戰(zhàn)。清政府通過龐大的國家機(jī)器和官僚集團(tuán)實現(xiàn)統(tǒng)治職能，隨著皇權(quán)不斷削弱，制度缺陷逐步顯現(xiàn)，表現(xiàn)為治理能力不足、政策難以施行、行政效率低下、貪腐大行其道等癥結(jié)。因此，尋求清朝部費(fèi)陋規(guī)的治理之道，需對其產(chǎn)生和依存的制度根源進(jìn)行深入探析。

一、高度集權(quán)的行政體制

清初康熙和雍正朝分別設(shè)立南書房及軍機(jī)處等輔政機(jī)構(gòu)，使皇帝完全掌握執(zhí)政大權(quán)，形成穩(wěn)固的集權(quán)統(tǒng)治。中央通過以六部為核心的政務(wù)機(jī)構(gòu)掌理地方政務(wù)。由于行政辦公過程文牘繁冗，辦事書吏掌握了審批核查實權(quán)，產(chǎn)生了借公務(wù)辦理挾制地方索要部費(fèi)的可能。

(一)行政辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

國家財政劃撥中央機(jī)關(guān)的辦公用費(fèi)及俸工銀非常有限。如吏部籌辦京察大典，劃撥經(jīng)費(fèi)只有三百兩，辦事書吏只能先設(shè)法賠墊，京察之后再借辦理外官考課“大計”的機(jī)會，從地方官身上索取部費(fèi)填補(bǔ)缺口，“緣每屆京察大典，用費(fèi)何等浩繁，部領(lǐng)只三百兩，則書吏賠墊不堪，故辦京察后，即以辦大計補(bǔ)之，勢之所迫，亦以無關(guān)弊竇，意同默許耳”[1]。

(二)文書制度過度因循“例案”

六部行政過程文牘繁冗，部中官員卻多不習(xí)部務(wù)，因此非常依仗熟知例律和成案的辦事書吏，從而使部吏掌握行政審核實權(quán)，產(chǎn)生弄權(quán)索費(fèi)之弊。徐珂《清稗類鈔》記載：“各部司官不習(xí)吏事，一切案牘皆書吏主之。故每辦一案，堂官委之司官，司官委之書吏，書吏檢閱成案比照呈之司官。司官略加潤色呈之堂官，堂官若不駁斥則此案定矣?！绷恳嘣O(shè)法革除書吏弄權(quán)之弊，如令部中筆帖式學(xué)習(xí)部務(wù)以分胥吏之權(quán)，但這項舉措未見收效，公事之權(quán)仍在吏胥。

(三)文牘案卷管理不嚴(yán)

六部檔案文牘均由書吏管理，為了達(dá)到長期利用例案挾制司官的目的，部分書吏甚至將部中文檔私藏家中，使下任官員無法查閱，只得對其惟命是從。由此，書吏任意援例假公濟(jì)私，或偽造、竄改、抽換、毀壞文書檔案，擾亂規(guī)范政務(wù)秩序，增加地方的財政負(fù)擔(dān)。

國家通過設(shè)立中央和地方各級政府機(jī)構(gòu)，設(shè)官分職，建立行政制度和規(guī)范，頒布政令來履行統(tǒng)治職能，形成了穩(wěn)固的集權(quán)統(tǒng)治，掌握節(jié)制地方大權(quán)，其特點是導(dǎo)致中央部門權(quán)力極大，而地方政府自主權(quán)很小，六部書吏得以在公務(wù)辦理中恃權(quán)索費(fèi)，這是部費(fèi)問題出現(xiàn)的行政制度根源。

二、僵硬的財政制度

清代的中央財政與地方財政之間并無清晰劃分，通過設(shè)立以奏銷為中心環(huán)節(jié)的嚴(yán)密審查制度，確保財權(quán)高度集中。但中央與地方稅收分成比例嚴(yán)重失衡，賦稅支配權(quán)完全由中央掌握，“國家的財政收入首先要滿足中央的需要，因此，作為維正之供的田賦，大部分都被地方運(yùn)送至京都，只有很小的一部分存留下來供地方開支”[2]。這種分配方式極大限制了地方財政的自主性，導(dǎo)致弊端出現(xiàn)。

(一)地方財政收入嚴(yán)重不足

因清代中央與地方不合理的賦稅起運(yùn)和留存比例，大部分錢糧上交中央，使地方政府可供支配的賦稅非常有限，收入長期缺乏彈性，地方經(jīng)費(fèi)自主權(quán)嚴(yán)重受限?？滴踉?1662)規(guī)定：“州縣錢糧先盡起運(yùn)之?dāng)?shù)全完，方準(zhǔn)存留?！边@種做法弊端很大，地方財政經(jīng)費(fèi)無著，嚴(yán)重削弱了地方政府治理職能的發(fā)揮，地方官吏為籌集經(jīng)費(fèi)，出現(xiàn)了私征、加派加劇，挪移侵欺庫帑的現(xiàn)象，造成錢糧虧空的惡果。

(二)地方財政自主權(quán)不足

中央為強(qiáng)化戶部權(quán)威，推行全國統(tǒng)一的法規(guī)條文且長期未進(jìn)行校對增補(bǔ)，導(dǎo)致忽視各地各區(qū)域差異而弊端叢生，奏銷程序與地方實際脫節(jié)。乾隆十年(1745)，耗羨歸公已經(jīng)實行多年，地方存留耗羨銀的任何動支都必須報部，動輒遭遇部駁，導(dǎo)致耗外加耗，孫嘉淦奏報：“每有動支，無論多寡，必先報部，不準(zhǔn)則不敢擅動矣。隨同正項造冊報銷，不合例則駁令追賠矣……然則耗成正項，耗外加耗之弊?！盵3]

(三)地方赴京辦理奏銷需繳納部費(fèi)

地方辦理錢糧奏銷必須備好部費(fèi)以免遭部駁。部駁的理由很多，一是奏銷冊內(nèi)賬目不符，不合奏銷條例。因地方財政用費(fèi)不足，各類預(yù)算外支出很多，錢糧奏銷冊內(nèi)數(shù)字確實存在不符情況；二是即便冊內(nèi)數(shù)字吻合，部內(nèi)書吏也會恃權(quán)借故駁回，索要部費(fèi)。因此奏銷事務(wù)中部費(fèi)銀必不可少，所謂“上司各項陋規(guī)等于正供，不能短少”，造成地方財政的沉重負(fù)擔(dān)。

可見，由于清代地方財權(quán)總是被強(qiáng)勢的中央財政所剝奪，從中央到地方均以陋規(guī)體系應(yīng)對不合理財政體制，在中央用部費(fèi)陋規(guī)沖破規(guī)范的奏銷制度；在地方通過私征加派增加收入，以耗羨、節(jié)禮填補(bǔ)公費(fèi)支出的缺口，彌補(bǔ)錢糧虧空。僵硬的財政制度成為滋生陋規(guī)的土壤。

三、選官任用制度缺陷

選官任用制度包括官員選任和監(jiān)管兩個方面的內(nèi)容，其制度缺陷也源于此。

(一)科舉選官不習(xí)政務(wù)

明清時期，科舉制度愈加嚴(yán)格和程序化，考試內(nèi)容局限于儒家典籍，逐漸與時代和政務(wù)實際脫節(jié)，通過科舉入仕的官員，往往缺乏實際任事能力。例如，部分中央部院衙門官員，起家文史，不習(xí)律例、司法、會計等部務(wù)，只能全權(quán)倚仗辦事胥吏，李慈銘云：“部寺長官不知曹務(wù)，惟任諸司，諸司一委之吏?！?/p>

(二)捐納入仕侵蝕吏治

國家在財政困難的時候往往通過捐納取官增加財政收入。據(jù)韋慶遠(yuǎn)的《中國官制史》記載，康熙十三年(1674)，朝廷因用兵平定三藩之亂，宣布開捐納官，三年間便有五百多人捐為實職知縣，占全國知縣總?cè)藬?shù)的三分之一。這種做法雖然可解一時之經(jīng)濟(jì)困難，但這批人員素質(zhì)堪憂，花錢買官勢必會在任上利用職權(quán)多方牟利。朝廷后來雖然屢次禁捐，但清朝中后期捐納之風(fēng)依然盛行。捐納任官變官場為市場，從官員體制內(nèi)部侵蝕吏治，導(dǎo)致的惡果顯而易見。

(三)監(jiān)管機(jī)制效用虛化

國家雖建立起多重監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)都察院及六科，并頒布《欽定臺規(guī)》等監(jiān)察法規(guī)，但監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為皇權(quán)的附屬，監(jiān)察者本身也是既得利益的群體之一，因此無法有效實施監(jiān)督職能，監(jiān)察機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。

1.言官隱忍不言，不愿承擔(dān)風(fēng)聞彈奏風(fēng)險

順治諭督察：“科道為耳目之官，職在發(fā)奸剔弊……近來各官彈章其中多摭拾塞責(zé)，將他人已經(jīng)糾參之事隨聲附合，豈朝廷設(shè)立言官之意？”[4]康熙指斥：“近時言官條奏參劾，章疏寥寥，雖間有人告，而深切時政，從實直陳者甚少?！盵5]

2.地方上監(jiān)督權(quán)“責(zé)歸督撫”，出現(xiàn)瞻徇包庇

地方上公務(wù)的監(jiān)督權(quán)“責(zé)歸督撫”[6]，在任日久難免對共事官吏產(chǎn)生瞻徇包庇的情況。清朝《文獻(xiàn)通考》記載：“順治八年(1651)，吏治敝壞……至于不識文義之人，益不勝任文移招詳，全憑幕友代筆轉(zhuǎn)換上下，與吏役通同作弊貽害百姓。督撫不行糾察，大乖法紀(jì)?！盵7]更有甚者，督撫只檢舉地方上的小官，真正的巨貪官員反而受其包庇。魏象樞云：“(督撫)所劾不過小官，茍且塞責(zé)，大貪大惡反多徇縱”。

3.官員任期流官制度的弊端

清朝為監(jiān)管漢官，唯恐其任期過長而培植地方勢力，因此在地方州縣和各級部門間實行“流官制”，而且“流”動的速度越來越快。以縣官為例，“平均任期從清代早期的1.7年縮短至后來的1年，這樣一來，地方官員因任期縮短，任職期間既不可能鉆研例律，也難以確知各胥吏的人品和背景，也難以對其進(jìn)行節(jié)制”[8]。

4.陋規(guī)名目繁多，官吏共同分潤

陋規(guī)取自于民，但地方官絕對不會獨享，而是將其中很大一部分陋規(guī)收入以規(guī)禮、規(guī)費(fèi)的名義致送上級，同流合污。管官與犯官之間相互勾結(jié)，共同分潤，在利益的驅(qū)使下敷衍塞責(zé)，因而更加難以監(jiān)控。官僚系統(tǒng)從上至下已經(jīng)形成一個利益共同體，監(jiān)管制度終成一紙?zhí)撐摹?/p>

四、低俸制的局限

所謂“俸祿所以養(yǎng)廉也”，俸祿不敷使用必然會造成官吏恃權(quán)謀利、貪婪需索的惡果。張純云：“臣聞人皆患吏之貪，而不知去貪之道；人皆喜吏之清，而不知致清之本。必欲去貪致清，在乎厚其祿，均其俸而已?！盵9]

(一)官吏俸祿微薄不足使用

清代沿襲元明以來的職官低俸制。順治十年(1653)正式頒行俸祿定額，作為沿用定例。在京文武官員年俸祿為：一品一百八十兩，二品一百五十兩，三品一百三十兩，四品一百零五兩，五品八十兩，六品六十兩，七品四十五兩，八品四十兩，正九品三十三兩一錢。可見清代官員的薪俸待遇極其低微，僅憑俸銀幾乎難以維持生活與用度?？滴醢四?1669)監(jiān)察御史趙璟上奏到：“(若以知縣論之)計每月支俸三兩零，一家一日，粗糧安飽，兼喂馬匹，亦得費(fèi)銀五六錢，一月俸不足五六日之費(fèi)，尚有二十余日，將忍饑不食乎？”[10]

本已微薄的俸祿有時還不能足額兌現(xiàn)。如吏部司官何剛德稱：“余初到部時，京官俸銀尚是六折發(fā)給，六品一年春秋兩季應(yīng)六十兩，六六三十六，七除八扣，僅有三十二兩。后數(shù)年改作全俸，年卻有六十金，京官許食恩、正兩俸，補(bǔ)缺后則兩份六十金，升五品給白米，老米多不能食，折與米店，兩期僅能得好米數(shù)石，若白米尚可不換也?！?/p>

(二)官員支出用項甚廣

地方官的開銷用項繁多，主要包括：延請幕友、贍養(yǎng)家小、接濟(jì)親屬，公務(wù)應(yīng)酬、人情往來，本人車馬、衣飾、飲宴、仆從等。佐伯富云：“總督巡撫等地方大官多數(shù)均家口甚眾，日常開支已極浩繁，而且還須負(fù)擔(dān)未領(lǐng)俸給之胥吏的費(fèi)用，及衙門的一切設(shè)備、消耗等費(fèi)，那不是一年不滿二百兩的少數(shù)俸薪所能支付的?！盵11]清代低俸制與官吏支出需求的巨大差距，必然導(dǎo)致謀求俸祿外收入。顧炎武云：“今之制祿不過唐人什之二三。彼無以自贍，得而不取諸民乎？”因此，尋求陋規(guī)收入是勢之必然。

(三)奢侈之風(fēng)與物價上漲的影響

隨著政權(quán)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，清代中后期崇尚奢華的風(fēng)氣漸漸興起?？滴跏?1677)，給事中徐旭齡稱：“試觀今日之池館園亭、歌舞宴會，視順治初年不止十倍?！鼻≡诮y(tǒng)治后期，他頻繁狩獵、出巡、舉辦慶典活動，其“供需之侈，驛騷之繁，將十倍于康熙時”，上行下效加劇了官場的奢侈腐化。

值得注意的是，康熙中后期物價也開始逐漸攀升，乾隆時物價出現(xiàn)急劇上升的局面。嘉慶十九年(1814)羅桂芳云：“康熙、雍正以及乾隆之初，民間百物之估，按之于今，大率一益而三，是今之弊輕己甚矣?！闭账恼f法，康雍乾一百多年間，物價翻了三倍[12]。乾隆諭稱：“國家承平日久，生齒日繁，物產(chǎn)只有此數(shù)，而日用日間加增?？滴跄觊g，朕在沖齡時即聞乳保等物昂貴，度日艱難之語，今又七十余年，戶口滋生較前奚啻倍蓰？是當(dāng)時一人衣食之需，今日且供一二十人之用，欲使家給人足比戶豐盈，勢斷有所不能?！盵13]

物價持續(xù)上漲，銀兩不斷貶值，官員的俸祿卻始終維持原額，這使其更加不敷使用。乾隆五十八年(1793)，喬治·斯丹東稱：“最近一個世紀(jì)以來，大量白銀從歐洲流入中國，因此中國物價顯著提高。物價提高了，但官員們的薪金仍然是固定的，這就使他們的收入同應(yīng)有的開支比例失調(diào)……中國官員的薪金不高，使他們?nèi)菀捉邮芏Y物的引誘……據(jù)說大部分衙門里都還有貪污，中國官吏薪俸很低，但許多貪官污吏可以弄到巨大家產(chǎn)?！盵14]為改變這一情況，雍正時實行養(yǎng)廉銀制度，但官員依然入不敷出。乾隆初年，兩廣總督馬爾泰稱按察使養(yǎng)廉銀不足用，“案犢繁多……歲延幕友多人，束修供給，費(fèi)用稍廣，原定每歲養(yǎng)廉銀六千兩實屬不敷”[15]。各級官吏最終不得不依靠陋規(guī)系統(tǒng)，千方百計地尋求體制外收入，低俸制實為滋生部費(fèi)的重要原因之一。

五、立法缺失與量刑不確定

(一)部費(fèi)陋規(guī)行為立法的缺失

收受部費(fèi)是否屬于違法行為，《大清律例》中對此并沒有針對性的條目，罪與非罪之間界限十分模糊，只在《刑律·受贓》中“官吏受財”“在官求索借貸人財物”兩律下，以附例的形式對部費(fèi)、程儀、土儀禮物、門包這四項陋規(guī)個案作了有罪規(guī)定。

“官吏受財”律下，包括兩項內(nèi)容：一是部院衙門書吏收受部費(fèi)。雍正年案例：“書吏指稱部費(fèi)招搖撞騙，知情朋分銀兩者，發(fā)黑龍江給披甲人為奴?！鼻∥迥辏骸案鞑吭貉瞄T書辦有輒敢指稱部費(fèi)，招搖撞騙干犯國憲，非尋常犯贓可比者，發(fā)覺審實即行處斬，為從知情朋分銀兩之人，照例發(fā)往云貴兩廣煙瘴少輕地方，嚴(yán)行管束?！倍巧纤臼帐軐賳T下程。乾隆五年規(guī)定：“凡上司經(jīng)過，屬員呈送下程，及供應(yīng)夫馬車輛一切陋規(guī)，俱行革除。如屬員仍由供應(yīng)、上司仍有勒索者，俱革職提問。若督撫不行題參，照例議處。其上司隨役家人私自索取，本官不知情者，照例議處。如知情故縱，罪坐本官，照求索所部財物律治罪?！?/p>

“在官求索借貸人財物”例下，亦有兩項規(guī)定：一是接受部署土儀禮物，“若接受所部內(nèi)饋送土儀禮物，受者笞四十，與者減一等。若因事而受者，計贓以不枉法論。其經(jīng)過去處供饋飲食及親故饋送者，不在此限”。二是家人收取門包，“凡出差巡察之員，所到州縣地方，如有收受門包，與者照鉆營請托例治罪，受者照婪贓納賄例治罪。該督撫不行查察交部議處”。

戶律中對懲處漕糧征收中普遍存在的陋規(guī)積弊作了處罰規(guī)定。“踢斛淋尖”一條有：“踢斛淋尖，多收斛面者，杖六十。若以附余糧數(shù)，計贓重者，坐贓論?！盵16]

值得留意的是這四條關(guān)于部費(fèi)、程儀、土儀禮物、門包陋規(guī)的律例都是在雍正年間制定的，之前的順治、康熙兩朝都沒有相應(yīng)的立法，乾隆朝及以后，在針對專項陋規(guī)的立法方面也無新的建樹。

(二)量刑存在極大不確定性

在量刑方面，對于陋規(guī)案件的處理并沒有一定之規(guī)，因人、因事或全憑皇帝意旨，寬嚴(yán)不一，存在相當(dāng)大的隨意性。如康熙朝噶禮貪污案，噶禮在山西任上推行以火耗填補(bǔ)虧空，實際上卻將四十萬兩耗銀貪墨入己，直至在兩江總督任上與江蘇巡撫張伯行抵牾，釀成朝野轟動的督撫互參案，這才揭發(fā)出之前的陋規(guī)貪賄案[17]。雍正五年(1727)，巡察御史博濟(jì)勒索驛站規(guī)禮，被立即革職交由當(dāng)?shù)卮髥T審理具奏；雍正七年(1729)，原任山東巡撫塞楞額，“既不能禁約屬員，革除陋規(guī)，又復(fù)縱令家人索取門包，被處以絞刑”[18]。乾隆在處理性質(zhì)相近的陋規(guī)案時，處罰明顯輕重不一，例如臺灣?？诼?guī)案和廈門陋規(guī)案均涉及地方要員，地域也都在福建省沿海一帶，但前案只處理了十幾名涉案官員，主犯閩浙總督楊廷璋竟獲從寬處置，還“著恩賞其來京效力”；后案的審理卻用了五年多時間，涉及百余名官員，勒令追繳款項一百二十九萬余兩，陣亡及病故者要由家屬代其賠還，負(fù)有連帶責(zé)任的上司也要攤賠。兩案相較，可見執(zhí)法之隨心所欲[19]。

因缺少針對陋規(guī)行為的專項立法，案件處理沒有明確的法律條文可資援引，有限的律文條例根本不足以應(yīng)對層出不窮并且牽涉愈加廣泛和復(fù)雜的陋規(guī)案件。在“乾綱獨斷”以言代法的時代，審理處罰從寬從嚴(yán)都依據(jù)統(tǒng)治的需要，或因時因案而量刑不一。立法的缺失和執(zhí)法的隨意嚴(yán)重削弱了法律的權(quán)威，以及對部費(fèi)陋規(guī)的威懾懲戒作用。

綜上所述，清代國家治理中的各項制度缺陷導(dǎo)致了部費(fèi)陋規(guī)的出現(xiàn)與長期存在，因此必須從制度根源上進(jìn)行改革與完善，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，杜絕官員濫用職權(quán)，從而提高國家機(jī)關(guān)管理水平和運(yùn)行效率。