◎汪 洋

1.江蘇開(kāi)放大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京210036；2.江蘇基層社會(huì)治理研究協(xié)同創(chuàng)新基地，南京210036

從根本上說(shuō)，公共政策是政府對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行權(quán)威性分配、形成利益分配格局的方案。從應(yīng)然層面來(lái)說(shuō)，公共政策須具備正當(dāng)性與合理性的價(jià)值取向，并致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的結(jié)果。從根本上來(lái)說(shuō)，是國(guó)家與政府公共決策的民主化與科學(xué)化水平?jīng)Q定了公正價(jià)值取向在實(shí)際治理過(guò)程中的踐行程度，即政府在多大程度上具備對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行科學(xué)管理能力和高效服務(wù)的能力。只有政府供給的政策符合公正價(jià)值，公平正義的社會(huì)利益分配格局才有可能形成；反之，倘若政府缺乏政策的供給能力，政策的公正性就斷然無(wú)法落實(shí)，公共政策所應(yīng)追求的公平正義之結(jié)果也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，從政策供給的維度深化對(duì)政策公正的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而剖析二者間的耦合性，對(duì)于探求防范與遏制政策不公正之路徑具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。

一、政策供給視角下的政策公正之內(nèi)涵解讀

(一)從政策供給概念維度認(rèn)知政策公正之過(guò)程內(nèi)涵

政府的公共產(chǎn)品供給包括物質(zhì)性供給和非物質(zhì)性供給，其中，非物質(zhì)性供給包括意識(shí)形態(tài)、公共政策等產(chǎn)品的供給。政府通過(guò)一系列公共政策供給，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域事務(wù)的管理，維護(hù)政治系統(tǒng)的存在與延續(xù)。政策供給與決策在某種意義上是同義語(yǔ)。正如安德森所言，決策的主要任務(wù)就是為了實(shí)現(xiàn)從眾多可行性方案中選擇一個(gè)較好方案，政府與政黨中的個(gè)人、團(tuán)隊(duì)或委員會(huì)將在收集和分析相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，對(duì)特定社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行界定，進(jìn)而對(duì)擬定和篩選的若干應(yīng)對(duì)方案進(jìn)行評(píng)估，最后確定最能體現(xiàn)決策意愿的方案作為最終的政策[1]。

從廣義上看，政策過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節(jié)都將對(duì)政策公正產(chǎn)生影響。比如，在政策供給環(huán)節(jié)中，如果強(qiáng)勢(shì)利益群體把持了政策供給權(quán)力，那么就可能導(dǎo)致非公正的公共政策出臺(tái)。在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，如果政策執(zhí)行部門(mén)對(duì)部分政策陽(yáng)奉陰違，那么也可能導(dǎo)致公共政策非公正的產(chǎn)生。顯然，從過(guò)程角度說(shuō)，政策供給是政策過(guò)程的起點(diǎn)，除了政策供給(或決策)以外，政策運(yùn)行還包括政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)等環(huán)節(jié)。例如，安德森在《公共決策》中就把政策過(guò)程劃分為如下五個(gè)階段：第一，問(wèn)題的形成；第二，政策方案的制訂；第三，政策方案的通過(guò)；第四，政策的實(shí)施；第五，政策的評(píng)價(jià)[2]。如果政府供給的政策本身是一項(xiàng)非公正政策，那么政策執(zhí)行等后續(xù)環(huán)節(jié)也難免走向不公正的結(jié)果。因此，治理公共政策非公正應(yīng)首先從政策供給著手，運(yùn)用政策維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公正。正如景天魁等人所指出的，公正概念有三個(gè)層次：一是倫理學(xué)和價(jià)值觀的層次；二是權(quán)利和制度的層次；三是社會(huì)政策的層次[3]。綜上，政策公正體現(xiàn)為政策問(wèn)題的公正構(gòu)建、政策方案的公正制訂、政策的公正實(shí)施、政策的公正評(píng)價(jià)等。

(二)從政策供給價(jià)值維度認(rèn)知政策公正之倫理內(nèi)涵

公共政策作為一種價(jià)值判斷，是公共價(jià)值導(dǎo)向的外化和體現(xiàn)，從根本上左右著政策方向與政策目標(biāo)。政策供給能否秉持特定的價(jià)值目標(biāo)既是影響政府政策供給能力的關(guān)鍵因素，也是政府合法性的重要來(lái)源，政策供給輸出的政策內(nèi)容對(duì)社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向起到引導(dǎo)與示范作用。毋庸置疑，政策供給應(yīng)堅(jiān)守公平正義的價(jià)值導(dǎo)向，有效發(fā)揮公共政策的調(diào)控功能、導(dǎo)向功能、管理功能、分配功能，從而引導(dǎo)正確處理個(gè)人利益與公共利益、個(gè)人利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)公平正義，但公共行政的歷史與現(xiàn)實(shí)卻表明，政府政策供給始終保持不偏離公正價(jià)值目標(biāo)并非易事。例如，在西方公共行政誕生之后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，也曾表現(xiàn)出政府決策與公益價(jià)值和正義關(guān)懷的游離。這一階段的官僚制行政在政治—行政二分的框架下，按照環(huán)式民主的方法構(gòu)建起關(guān)于公共利益的責(zé)任機(jī)制：代議機(jī)構(gòu)和選任官員對(duì)公共利益負(fù)責(zé)，官僚人員則對(duì)代議機(jī)構(gòu)和選任官員負(fù)責(zé)，這樣，官僚人員最終做到對(duì)公共利益負(fù)責(zé)。然而，由于代議機(jī)構(gòu)以法規(guī)對(duì)官僚人員行為進(jìn)行約束，官僚人員也被迫將遵守規(guī)章作為全部工作目的，最應(yīng)追求的公益目的反而被不幸抹去，致使公共政策在執(zhí)行中發(fā)生價(jià)值取向偏離，導(dǎo)致政策執(zhí)行的非公共化。在中國(guó)的“晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制中，官員任免權(quán)主要由上級(jí)政府掌握，直接承受地方政府治理結(jié)果的居民和企業(yè)等并不能直接決定地方官員的晉升，因此無(wú)法保證地方官員對(duì)居民和企業(yè)的多樣化偏好作出足夠和有效的反應(yīng)[4]，加之部分官員從自身利益出發(fā)，在目前政府權(quán)能仍過(guò)于強(qiáng)大、民意表達(dá)和吸納機(jī)制尚不健全的情況下，就有可能導(dǎo)致政府在決策過(guò)程中形成與強(qiáng)勢(shì)利益階層的“共謀”而共同供給非公正政策，由此造成公共利益的淪喪。

在現(xiàn)實(shí)生活中，政策供給偏離公正價(jià)值導(dǎo)向成為常態(tài)現(xiàn)象，比如，通過(guò)政策傾斜使某些個(gè)體或群體在利益分配格局中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，或?yàn)槟踩∷嚼欠ㄇ趾λ藱?quán)益等。如果政策供給存在非公正的價(jià)值導(dǎo)向，那么被剝奪或被排斥的對(duì)象就遭受了非公正的政策對(duì)待。換言之，如果公共政策偏離了公正價(jià)值導(dǎo)向，就將不可避免地造成政策偏離公共利益軌道而走向非公正陷阱。并且，倘若缺失了公共性的價(jià)值指引，政策制定就會(huì)偏離“公益”這個(gè)核心導(dǎo)向，進(jìn)而存在被某些利益?zhèn)€體或群體惡意利用的可能。以上分析不難得出，治理公共政策非公正必須從矯正政策供給的價(jià)值導(dǎo)向入手，樹(shù)立政策供給公正價(jià)值導(dǎo)向，促使政府官員在決策過(guò)程中鎖定公共利益價(jià)值目標(biāo)。

(三)從政策供給主體和形式維度認(rèn)知政策公正之結(jié)果內(nèi)涵

政策公正實(shí)質(zhì)上就是政策主體運(yùn)用公共政策媒介對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行合理分配的法定性安排，這種法定性安排的主體和形式?jīng)Q定了其權(quán)威性和強(qiáng)制性。一方面，公共政策主體是公共權(quán)威，主體的權(quán)威性賦予政策權(quán)威性，即政治系統(tǒng)的政策供給是在一定范圍內(nèi)成為起支配作用的意志，對(duì)政策對(duì)象具有強(qiáng)制性的約束力。從這個(gè)角度看，公共政策體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行合理分配的法定性安排。另一方面，公共政策的具體形式表現(xiàn)為行政法規(guī)、行政措施、決定和命令、部門(mén)規(guī)章、地方性規(guī)章、地方性行政措施等，這些政策形式都是建立在既有的制度體制和運(yùn)行機(jī)理基礎(chǔ)之上，因而以規(guī)范效應(yīng)、行為導(dǎo)向和強(qiáng)制力保障為突出特點(diǎn)，不僅具有對(duì)公民個(gè)體的社會(huì)行為進(jìn)行約束、規(guī)制和訓(xùn)導(dǎo)的功能，還起到權(quán)衡協(xié)調(diào)權(quán)利與義務(wù)、利益與責(zé)任關(guān)系的作用。

在社會(huì)公共生活中，什么是應(yīng)該得到，什么是不該得到的，最終都將通過(guò)強(qiáng)制性的公共政策得以確實(shí)。換言之，政策產(chǎn)出是國(guó)家和政府意志的外化與表現(xiàn)，其以強(qiáng)制執(zhí)行力保障凸顯著政策的權(quán)威性與公共性，為全社會(huì)利益、權(quán)利和義務(wù)分配提供權(quán)威方案。公共政策的權(quán)威性和強(qiáng)制性決定了每個(gè)主體都可以理直氣壯地追求法定性政策所認(rèn)可的利益。在政策非公正的環(huán)境下，某些非正義的排他性等級(jí)秩序，即小部分主體的不當(dāng)利益和追求不當(dāng)利益的行為竊得公共權(quán)力的保護(hù)，而大部分主體的正當(dāng)權(quán)益和追求正當(dāng)利益的行為反而遇到公共權(quán)力的排斥。

二、政策公正與政策供給的互動(dòng)性

(一)政策供給與政策公正互為因果關(guān)系

政策公正的實(shí)現(xiàn)必須借助政策供給的途徑，因?yàn)楣舱呤亲鳛樯鐣?huì)公共權(quán)威的政府進(jìn)行社會(huì)事務(wù)管理的主要方式。從結(jié)果層面來(lái)看，政策公正指向由政策所形成的權(quán)利、機(jī)會(huì)和資源的公平分配格局，而這個(gè)分配格局又必須通過(guò)具體政策安排才能完成。從這個(gè)意義上說(shuō)，公共政策是利益分配格局在社會(huì)領(lǐng)域的具體化，社會(huì)利益分配結(jié)果在很大程度上通過(guò)各種各樣的公共政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。因?yàn)檎甙才乓允裁礊楦鶕?jù)、政策執(zhí)行是何種價(jià)值取向、政策結(jié)果符合誰(shuí)的利益、能否滿足不同利益群體的利益需求，如此等等，都決定著公民的利益和負(fù)擔(dān)、權(quán)利和義務(wù)的分配。

政策公正程度同時(shí)又影響著政策供給的質(zhì)量和效率。其一，政策非公正人為造成了不同社會(huì)成員之間的身份區(qū)隔，進(jìn)而影響政策供給質(zhì)量。如在布局國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中，在過(guò)去較長(zhǎng)一段時(shí)間里，決策片面強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展了而忽視了農(nóng)村發(fā)展，形成了城市與農(nóng)村在醫(yī)療、教育、文化、經(jīng)濟(jì)等方面失衡的局面，進(jìn)而影響了國(guó)家全局發(fā)展。另外，政府關(guān)于國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的政策區(qū)別(如貸款政策)，也在一定程度上塑造了不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，制約了中小型民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局。其二，政策非公正按照社會(huì)成員的社會(huì)身份分配社會(huì)利益，致使某些社會(huì)成員形成一種他者思維，大大挫傷了多數(shù)社會(huì)成員的主人翁意識(shí)，嚴(yán)重其對(duì)政府的政策訴求，使得政策供給主體缺乏回應(yīng)政策需求的壓力，從而降低了政策供給效率。比如，政策負(fù)排斥所形成的城鄉(xiāng)二元政策安排固化了農(nóng)民的身份意識(shí)，導(dǎo)致其對(duì)退休、社保等不平等政策安排的改革訴求意識(shí)缺失。其三，政策不公正限制了社會(huì)成員的政策參與途徑，抑制了社會(huì)成員的政策參與熱情，增大了政策供給風(fēng)險(xiǎn)，影響政策供給的質(zhì)量和效率。比如，社會(huì)發(fā)展的相關(guān)決策片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視社會(huì)發(fā)展，造成社會(huì)保障、環(huán)境治理等政策供給滯后，反之又影響經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體質(zhì)量和效率。可見(jiàn)，政策供給與公共政策非公正之間形成了互為因果的關(guān)系。而且，進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，這種因果關(guān)系將帶來(lái)顯著的累積效應(yīng)：政策供給非公正形成政策非公正，政策非公正影響政策供給質(zhì)量，加劇政策供給非公正，政策供給非公正則進(jìn)一步在更深層面上加劇政策非公正的程度。這種馬太效應(yīng)最終將形成貧者愈貧、富者愈富的局面。因此，有必要從政策供給角度考察政策非公正的治理之道。

(二)政策供給失靈是公共政策非公正產(chǎn)生的基礎(chǔ)性原因

正如戴維·伊斯頓所言，作為政治系統(tǒng)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行處理的主要工具，公共政策實(shí)際上是一種對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配。因而，政策供給行為可以看作一種政府的調(diào)控手段或經(jīng)濟(jì)干預(yù)，“一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)那項(xiàng)政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”[5]。當(dāng)政府基于信仰、價(jià)值、使命、處境等對(duì)相互沖突的利益和價(jià)值進(jìn)行作為時(shí)，會(huì)以法律、法規(guī)、法令、規(guī)章制度等形式的公共政策進(jìn)行表達(dá)。在社會(huì)生活中，政治系統(tǒng)借由頒布和執(zhí)行公共政策在各個(gè)領(lǐng)域中有選擇地對(duì)不同利益需求進(jìn)行處理與回應(yīng)，這種回應(yīng)結(jié)合既有的利益共同體組織關(guān)系，編織形成了整體社會(huì)利益格局。當(dāng)政策供給能夠及時(shí)滿足公眾的政策需求、充分實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)，則公共政策具有公正性，但當(dāng)政策供給脫離公眾的政策需求時(shí)，就出現(xiàn)了政策供給失靈(本文中政策供給滯后和政策供給錯(cuò)位統(tǒng)稱為政策供給失靈)，公共政策會(huì)不可避免地偏離公共利益軌道而產(chǎn)生政策非公正的結(jié)果。

譬如，2013年前的戶籍政策的供給失靈阻礙了農(nóng)民參與城市分工，使農(nóng)民陷入政策性貧困陷阱，形成農(nóng)村居民與城市居民權(quán)利分享不平等的政策非公正結(jié)果。第一，該政策最終導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在接受優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)方面的不平等。受長(zhǎng)期歷史和客觀因素影響，一方面，農(nóng)村戶籍學(xué)生享有的師資、硬件設(shè)施等教育資源都落后于城市戶籍學(xué)生；另一方面，農(nóng)村戶籍學(xué)生即使在城鎮(zhèn)居住，也難以享有與城市戶籍學(xué)生同樣的受教育機(jī)會(huì)?！?019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》都對(duì)農(nóng)村居民和隨遷子女提出了加大教育資源供給的要求[6]，這也是戶籍政策導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民接受教育差別的體現(xiàn)。第二，這種教育資源和機(jī)會(huì)上的不公平導(dǎo)致大量的農(nóng)村勞動(dòng)力被排斥在城市主流勞動(dòng)市場(chǎng)之外。在現(xiàn)有政策下，農(nóng)民難以享受到與城市居民同樣的報(bào)酬、勞動(dòng)保護(hù)和相關(guān)福利，也就難以融入城市主流社會(huì)，淪為了城市化進(jìn)程中的“邊緣人”。第三，這種政策上的排斥效應(yīng)還影響到弱勢(shì)群體的社會(huì)保障政策，使得原本意義上為弱勢(shì)群體提供的社會(huì)保障在實(shí)際中卻對(duì)其產(chǎn)生排斥“造成政策執(zhí)行效率大打折扣，事倍功半，同時(shí)對(duì)弱勢(shì)群體本身造成二次傷害”[7]，從而使這些社會(huì)成員在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，形成了對(duì)于他們的社會(huì)排斥和剝奪。

(三)促進(jìn)政策公正是政策供給創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力

政策創(chuàng)新源自于社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生，因而有學(xué)者把公共政策創(chuàng)新界定為“政府以新的理念為指導(dǎo)選擇突破傳統(tǒng)的政策方案，及時(shí)有效地解決社會(huì)公共問(wèn)題以及對(duì)稀缺的社會(huì)資源進(jìn)行最優(yōu)化的分配”[8]的過(guò)程。在實(shí)踐中，促進(jìn)政策公正是消除貧困、剪除成見(jiàn)以及縮小貧富差距，最終實(shí)現(xiàn)平等、平和、平安社會(huì)的關(guān)鍵路徑。換言之，治理公共政策非公正就是要基于社會(huì)公正理念供給克服非公正的公共政策，使受到非公正對(duì)待者擺脫非公正的處境。這一過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是政策供給的創(chuàng)新過(guò)程。

治理公共政策非公正的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共政策的公正價(jià)值，而實(shí)現(xiàn)公共政策之公正則需要政策供給在以下三個(gè)方面的創(chuàng)新：一是創(chuàng)新政策供給程序。按照政策科學(xué)家拉斯維爾的觀點(diǎn)，公共政策制定的民主化參與如果缺失過(guò)程性保障，相關(guān)政策的合法性依據(jù)勢(shì)必受到削弱，政策的實(shí)施過(guò)程也將伴隨著更多質(zhì)疑和阻礙。二是創(chuàng)新政策供給目標(biāo)。政策目標(biāo)是政策供給指向的利益。公共政策目標(biāo)決定著政府的價(jià)值取向以及其對(duì)社會(huì)可能造成的影響——對(duì)社會(huì)公正的增進(jìn)或縮減。政策非公正的一個(gè)典型特征就是政策偏離了公共利益目標(biāo)，顯然，遏制政策非公正就要牢固樹(shù)立政策供給的公共利益目標(biāo)，并以此指導(dǎo)政策供給效果的評(píng)估和調(diào)整。三是創(chuàng)新政策供給工具。政策工具是政策主體對(duì)公共利益進(jìn)行權(quán)威性分配的具體方法，政策非公正意味著政策主體所選擇的政策工具存在某些缺陷，從而導(dǎo)致了非公正結(jié)果的產(chǎn)生，這也為政策供給創(chuàng)新提供了方向和著力點(diǎn)。而且，政策供給過(guò)程本身就是政策工具選擇的過(guò)程，政策工具的選擇就是政策供給創(chuàng)新的表現(xiàn)。如果政策工具選取不當(dāng)，政策目標(biāo)只能是空中樓閣，其價(jià)值無(wú)法落地實(shí)現(xiàn)。只有不斷創(chuàng)新政策供給工具，才能與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)政策推行的社會(huì)實(shí)際條件，切實(shí)推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)政策公正。

三、政策公正與政策供給體制的耦合性

“耦合性”本是物理學(xué)概念，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的體系或運(yùn)動(dòng)形式之間的相互關(guān)聯(lián)度。借用到社會(huì)科學(xué)中，通常用以形容兩個(gè)概念或事物互相依存、息息相關(guān)及同步變化。公共政策體制是有關(guān)公共政策的一系列具體制度、運(yùn)行模式的總稱，是關(guān)于政策運(yùn)行的特定方式和規(guī)范，主要包括公共政策的權(quán)力劃分、功能分配、組織結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行機(jī)制等[9]。公共政策能否在權(quán)威性分配過(guò)程中符合公正要求，首先取決于公共政策供給體制的屬性。公共政策供給體制直接制約著公共政策的性質(zhì)，如果公共政策供給系統(tǒng)從體制上偏離了社會(huì)公正的軌道，那么作為體制產(chǎn)物的具體政策就不可能公正。因此，考察公共政策非公正的性質(zhì)及其形成機(jī)理，還要從公共政策供給體制入手。

(一)政策公正與政策供給權(quán)力結(jié)構(gòu)的耦合性

政策供給權(quán)力結(jié)構(gòu)是政策供給結(jié)構(gòu)的核心組成部分，體現(xiàn)為不同類型的公共政策供給權(quán)力因各自不同地位及其相互作用而形成的總體構(gòu)成方式。公共政策供給權(quán)力結(jié)構(gòu)規(guī)定了公共政策分配社會(huì)價(jià)值的模式，而這種分配模式的公正與否，從根本上決定了公共政策的性質(zhì)。良好的公共政策供給權(quán)力結(jié)構(gòu)能夠保障政治系統(tǒng)輸出朝向社會(huì)公正的政策并遏制背向社會(huì)公正的政策；反之，不良的公共政策供給權(quán)力結(jié)構(gòu)就會(huì)驅(qū)使政治系統(tǒng)輸出背離社會(huì)公正的政策，致使非公正的公共政策獲得不應(yīng)有的合法性。部分國(guó)有壟斷企業(yè)就通過(guò)在政府政策供給中的獨(dú)特地位(他們往往隸屬于某一政府主管部門(mén))，影響政府主管部門(mén)或監(jiān)管部門(mén)決策而進(jìn)一步形成有利于自身的政策供給，“國(guó)有壟斷公司通過(guò)影響政府主管部門(mén)或監(jiān)管部門(mén)而形成有利于自己的政策；有著特殊的官商關(guān)系的采礦和土地開(kāi)發(fā)等行業(yè)的暴利公司則以合法或非法的形式在政治過(guò)程中發(fā)揮著影響”[10]。另外，我國(guó)公共政策供給的“內(nèi)輸入”特征使得政策供給權(quán)力集中在權(quán)力行使者手中，其在政策供給、評(píng)估中居于重要位置，主導(dǎo)供給的公共政策很可能帶有權(quán)力行使者的個(gè)人偏向。公共政策供給體制的相對(duì)穩(wěn)定性又使其往往充當(dāng)現(xiàn)有政策秩序的“確認(rèn)者”角色，從而導(dǎo)致部分公共政策非公正的利益分配格局得到長(zhǎng)期維系。

公共政策的公正程度又塑造了政策供給的權(quán)力格局，進(jìn)而影響公共政策供給的走向。如前所述，政策非公正直接指向政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)利的不平等分配，這種不平等分配又決定了社會(huì)成員和社會(huì)群體在社會(huì)生活和政治決策中的地位。權(quán)利一般是指法律賦予人實(shí)現(xiàn)其利益的一種許可、認(rèn)定和保障，在現(xiàn)實(shí)生活中集中表現(xiàn)為公共權(quán)力對(duì)社會(huì)成員的國(guó)家公民身份資格的認(rèn)可以及公民進(jìn)而獲取的維護(hù)自身利益的相關(guān)能力。這種資格和能力決定了社會(huì)成員在政治決策或政策供給中的影響力，影響公共政策供給的走向。在政策非公正的環(huán)境中，在政治上居于優(yōu)勢(shì)地位的群體可便捷地使用“合法化”的手段把國(guó)家權(quán)力私化為維護(hù)自身權(quán)利和社會(huì)利益的保護(hù)傘。簡(jiǎn)言之，公共政策往往表現(xiàn)為強(qiáng)勢(shì)利益群體主導(dǎo)的產(chǎn)物。例如，在“三農(nóng)”問(wèn)題中，農(nóng)民的弱勢(shì)地位并非由農(nóng)業(yè)性質(zhì)和農(nóng)民自身原因?qū)е碌模枪舱叻枪碌恼吖┙o權(quán)力結(jié)構(gòu)輸出的結(jié)果。因此，解決“三農(nóng)”問(wèn)題，關(guān)鍵在于消除非公正公共政策，充分保障農(nóng)民在政策決策中的平等參與權(quán)。

(二)政策公正與政策供給機(jī)制的耦合性

公正的公共政策是一系列公共政策供給機(jī)制相互作用的結(jié)果。公共政策供給機(jī)制是指公共政策系統(tǒng)各要素之間相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的方式，包括政策供給中的利益表達(dá)機(jī)制、利益博弈機(jī)制、利益保護(hù)機(jī)制等。社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)要依賴于這些機(jī)制的良性運(yùn)行。例如，政策聽(tīng)證機(jī)制強(qiáng)調(diào)有關(guān)專家學(xué)者或利益相關(guān)者通過(guò)聽(tīng)證方式參與決策，較好地保證公共政策的公正性；決策咨詢機(jī)制強(qiáng)調(diào)專家參與決策的法定化，可較好地保證決策的科學(xué)性。反之，政策供給機(jī)制不健全或缺失也將影響公共政策供給的公正性。其一，弱勢(shì)群體代言人組織的缺乏、弱勢(shì)群體人大代表的比例偏少、信訪制度的官僚化、媒體的商業(yè)化和官僚化等將導(dǎo)致弱勢(shì)群體難以與強(qiáng)勢(shì)利益群體平等分享利益表達(dá)權(quán)。其二，各利益群體平等博弈平臺(tái)的缺失、決策程序的不規(guī)范、強(qiáng)勢(shì)利益群體對(duì)聽(tīng)證過(guò)程的主導(dǎo)等將導(dǎo)致弱勢(shì)群體難以與強(qiáng)勢(shì)利益群體平等分享利益博弈權(quán)。在政策博弈環(huán)境中，強(qiáng)弱群體之間的博弈能力處于長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)變化的狀態(tài)，各自博弈能力的隱性差異和既有實(shí)力的顯性差距可導(dǎo)致利益分配天平的傾斜，強(qiáng)勢(shì)利益群體的利益能夠得到更多維護(hù)和保障。其三，我國(guó)針對(duì)弱勢(shì)群體基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)等方面的法律保障尚不完善，弱勢(shì)群體難以充分享受平等就業(yè)、社會(huì)保障、國(guó)家救濟(jì)等相關(guān)利益保護(hù)。政策供給中對(duì)于弱勢(shì)群體的利益表達(dá)、利益博弈、利益保護(hù)等機(jī)制的缺失，不可避免地會(huì)導(dǎo)致政策非公正的結(jié)果。

公共政策非公正也將對(duì)政策供給機(jī)制起到破壞作用。政策非公正導(dǎo)致不同社會(huì)成員或群體在國(guó)家政治生活中的地位不平等，在公共決策中的決策權(quán)不平等。在政策過(guò)程中，政策權(quán)利擁有者享有的在政策規(guī)則制定的絕對(duì)控制權(quán)，既得利益群體憑借其優(yōu)勢(shì)地位，既有能力推動(dòng)偏向其自身利益的非公正政策供給機(jī)制順暢運(yùn)行，也有能力阻撓公正的政策供給機(jī)制運(yùn)行。比如，聽(tīng)證會(huì)本是保證社會(huì)資源和價(jià)值分配的公平性的有效制度安排，但強(qiáng)勢(shì)利益群體運(yùn)用在聽(tīng)證程序設(shè)置、聽(tīng)證代表選擇等方面的權(quán)力，主導(dǎo)聽(tīng)證的方向，扭曲聽(tīng)證制度的設(shè)計(jì)意圖，實(shí)質(zhì)就是對(duì)聽(tīng)證運(yùn)行機(jī)制的破壞。另外，政策非公正先置性地將目標(biāo)群體按地域、職業(yè)、性別和貧富等劃分成等級(jí)，形成不同的機(jī)會(huì)分配，進(jìn)而影響政策供給機(jī)制的良性運(yùn)行。因此，治理公共政策非公正要從完善政策供給機(jī)制入手。

(三)政策公正與政策供給模式的耦合性

從當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程來(lái)看，中國(guó)的政策供給模式主要體現(xiàn)為組織過(guò)程模式。該模式認(rèn)為，公共政策不是一個(gè)“整體性政府”理性選擇的產(chǎn)物,而是“基于組織內(nèi)常規(guī)運(yùn)作程序的一種機(jī)械的或半機(jī)械的過(guò)程的產(chǎn)物”[11]。由于社會(huì)力量對(duì)于公共政策的影響力相對(duì)較弱，公共政策決策權(quán)主要集中于黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)核心，因此，這種政策供給模式具有典型的組織內(nèi)常規(guī)運(yùn)作的特點(diǎn)。在組織過(guò)程模式的運(yùn)行過(guò)程中，公共政策常常是自上而下制定的。例如，為了確保地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，地方組織內(nèi)官員在定量分析經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、落實(shí)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面更具經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣偏好，其政策選擇經(jīng)過(guò)漸進(jìn)累積，逐漸提升GDP指標(biāo)在政策績(jī)效評(píng)估中的地位和作用。由于政策過(guò)程的慣性，這種政策偏好存在偏重功利主義經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽略人本主義民生福利的可能，從而出現(xiàn)管理學(xué)中所說(shuō)的“目標(biāo)置換”現(xiàn)象，即將通常只具有手段意義的GDP當(dāng)成了目的本身，而舍去了其促進(jìn)民生的根本目的。在這種決策理念下，地方?jīng)Q策官員在政策安排中傾向于能創(chuàng)造更多GDP的強(qiáng)勢(shì)利益群體，甚至賦予其特權(quán)，而將弱勢(shì)群體的利益需求置后，造成了政策非公正。政策非公正也將進(jìn)一步塑造公共政策供給的組織過(guò)程模式。政策非公正把社會(huì)成員按身份進(jìn)行區(qū)隔，固化了各階層在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治生活中的位置，切斷了階層之間的交流與互動(dòng)并為組織內(nèi)官員及較易與其形成利益關(guān)聯(lián)的強(qiáng)勢(shì)利益群體提供了權(quán)力優(yōu)勢(shì)，使他們的行動(dòng)空間增大、行動(dòng)資源與機(jī)會(huì)增多，必將進(jìn)一步固化公共政策供給的組織過(guò)程模式。在政策非公正條件下形成的組織過(guò)程模式將帶來(lái)兩個(gè)嚴(yán)重后果：一是普通民眾對(duì)公共政策的被動(dòng)參與，即“肉食者謀之，又何間焉？”因此，便專心于經(jīng)營(yíng)自己的生活，主動(dòng)疏遠(yuǎn)政治領(lǐng)域，對(duì)政策參與持消極態(tài)度；二是在政策作用下，組織內(nèi)官員及較易與其形成利益關(guān)聯(lián)的強(qiáng)勢(shì)利益群體占據(jù)優(yōu)勢(shì)資源地位，擁有更多的工具、資源和信息，在公共政策供給過(guò)程中享有主動(dòng)權(quán)和支配權(quán)，從而可能在后續(xù)的政策供給中進(jìn)一步固化自身及群體的特權(quán)，阻撓和排斥其他群體的正當(dāng)利益訴求，破壞社會(huì)公平正義。這樣，政策非公正影響的組織過(guò)程模式下的政策供給過(guò)程就陷入一個(gè)惡性循環(huán)：組織過(guò)程供給模式→政策非公正→固化組織過(guò)程供給模式→加深政策非公正。

四、結(jié)論

從過(guò)程角度看，政策公正是指政策的制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)都要充分遵循公平正義之基準(zhǔn)，旨在最大限度地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義之結(jié)果。政策非公正所體現(xiàn)的差等權(quán)利無(wú)論在理論上抑或在實(shí)踐上都與社會(huì)公正背道而馳，是對(duì)現(xiàn)代公共政策公共性的背離。政策公正的實(shí)現(xiàn)在依賴于政策供給的力量的同時(shí)，政策公正的價(jià)值追求也為政策供給框定了方向。公共政策供給體制直接制約著公共政策的性質(zhì)，如果公共政策供給系統(tǒng)從體制上偏離社會(huì)公正的軌道，那么作為體制產(chǎn)物的具體政策就必然背離社會(huì)公正而走向非公正的軌道。政策公正的實(shí)現(xiàn)要依賴于優(yōu)化政策供給體制與機(jī)制之路徑：一是強(qiáng)化權(quán)力制衡，促進(jìn)多元主體參與公共決策，完善決策運(yùn)行機(jī)制與程序；二是優(yōu)化政府與民眾之間的互動(dòng)機(jī)制和技術(shù)，構(gòu)筑良好的決策界面協(xié)商關(guān)系；三是強(qiáng)化對(duì)利益集團(tuán)的引導(dǎo)與規(guī)制，提高弱勢(shì)群體的政策博弈能力，建構(gòu)利益相關(guān)者在政策制定過(guò)程中的有效參與機(jī)制。