◎馬雪松，陳 虎

吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春130012

人民政協(xié)作為發(fā)展全過程人民民主的制度安排和組織形式，在推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)、促進(jìn)民主政治制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習(xí)近平總書記強調(diào)要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”[1]，進(jìn)一步明確了我國社會主義民主政治的全過程屬性。推動全過程人民民主的完善和鞏固，需要通過健全相應(yīng)制度、組織與規(guī)則，貫徹人民意志、保障人民利益、維護(hù)人民主體地位，將人民群眾的真實意愿反映到國家治理的全過程。人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用，在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中廣泛匯聚人心、智慧與力量，其凝聚的共識生動體現(xiàn)了全過程人民民主的價值追求與實踐特性，是一種兼顧多樣性與一致性、專門性與全局性、發(fā)展性與連貫性的全過程共識。從全過程人民民主的視角揭示人民政協(xié)凝聚全過程共識的理論邏輯與實踐路徑，應(yīng)當(dāng)探討人民政協(xié)相較于政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等六種協(xié)商民主渠道的專門性優(yōu)勢，充分考察人民政協(xié)與相關(guān)治理主體的銜接機制，更好地發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)凝聚全過程共識的示范作用。闡述人民政協(xié)凝聚全過程共識的民主意蘊、制度優(yōu)勢與治理效能，可更為全面客觀地分析人民政協(xié)凝聚共識的內(nèi)在機理，并為豐富全過程人民民主理論提供學(xué)理依據(jù)。

一、人民政協(xié)凝聚全過程共識的民主意蘊

全過程人民民主具有人民本位的內(nèi)在規(guī)定性，支持人民群眾全過程政治參與，這要求作為專門協(xié)商機構(gòu)的人民政協(xié)全過程地集中意見并達(dá)成共識，保證人民當(dāng)家作主。在社會結(jié)構(gòu)深刻變革和利益訴求漸趨多元的時代背景下，人民政協(xié)全過程地凝聚社會成員共識對于黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家愈發(fā)重要。人民政協(xié)凝聚的全過程共識不僅是尊重差別、求同存異的差異性共識[2]，而且是存在共同思想政治基礎(chǔ)的一致性共識；不僅是由人民政協(xié)在履職全過程專門凝聚的共識，而且是社會主義協(xié)商民主體系各渠道協(xié)力配合、共同塑造的共識；人民政協(xié)是凝聚共識的組織形式，在新時代的歷史方位下應(yīng)該凝聚全覆蓋、全鏈條、全方位的共識。

首先，人民政協(xié)凝聚的全過程共識可紓解民主與共識的張力，踐行全過程人民民主的實質(zhì)要求。民主與共識在很大程度上相輔相成、相互促進(jìn)。民主是一種體現(xiàn)平等、自由價值的制度安排，其確立和鞏固需要共同體成員普遍信仰民主價值[3]，關(guān)于民主價值的廣泛共識成為維護(hù)民主成果和維持政治秩序的必要條件[4]。民主政治建設(shè)需要通過共同的政治目標(biāo)、制度規(guī)范、歷史記憶凝聚社會成員的認(rèn)同意識和集體力量，將民眾意見整合、凝練并匯聚為關(guān)于公共利益的一致認(rèn)識。民主也要求政治過程貫徹人民意志，因為“在民主制中，任何一個環(huán)節(jié)都不具有與它本身的意義不同的意義。每一個環(huán)節(jié)實際上都只是整體人民的環(huán)節(jié)”[5]。共識貫穿于民主政治建設(shè)的全過程，可以影響決策內(nèi)容并規(guī)范決策價值，使公共決策在宏觀層面上契合共同奮斗目標(biāo)的內(nèi)在邏輯，為社會動員與政治整合賦予認(rèn)同基礎(chǔ)，降低決策實施的成本。然而，民主和共識往往呈現(xiàn)一定的張力，不斷擴大的政治參與增加了具體意見的分散化與多樣性，提升了識別民意、轉(zhuǎn)化共識的復(fù)雜性和困難度，過度強調(diào)觀點的完全一致則會削弱民主政治的內(nèi)在活力。因此，相關(guān)治理主體需要在民主政治建設(shè)的全過程保障社會成員的民主權(quán)利與合理訴求，并對更多領(lǐng)域的公眾意見進(jìn)行集中，聚合其共同的主張、訴求與愿望，筑牢經(jīng)濟政治社會生活秩序穩(wěn)定的民意基礎(chǔ)。全過程人民民主是對中國特色社會主義民主政治的最新概括，可為凝聚社會成員的最大政治共識和智慧力量形成制度支持[6]5，這一“連續(xù)性、不間斷地表達(dá)民意和實現(xiàn)民意的過程”[7]，有益于紓解民主和共識的張力。作為建設(shè)人民民主的組織形式，人民政協(xié)在國家治理全過程貫徹人民意志，持續(xù)整合分散性的公眾意見，正確處理多樣性與一致性的關(guān)系以凝聚全過程共識。人民政協(xié)承認(rèn)社會成員思想觀念和利益訴求的客觀差別，引導(dǎo)社會成員在協(xié)商解決公共問題時充分行使自身權(quán)利，有序漸進(jìn)地將合理訴求納入政治過程，在不同領(lǐng)域、環(huán)節(jié)與層次上為人民群眾建立溝通交流、緩和沖突、解決矛盾的平臺機制，凝聚維系人民群眾持續(xù)合作的差異性共識。人民政協(xié)也堅持鞏固共同思想的政治基礎(chǔ)，將黨的主張轉(zhuǎn)化為社會各界的普遍共識與自覺行動，引領(lǐng)社會成員在總體目標(biāo)和根本利益方面達(dá)成一致認(rèn)識，動員政協(xié)委員圍繞國家大政方針以及人民群眾重點關(guān)注的議題建言獻(xiàn)策，持久推進(jìn)中國政治經(jīng)濟社會的發(fā)展。

其次，人民政協(xié)凝聚全過程共識可協(xié)調(diào)專門性與全局性的關(guān)系，鞏固協(xié)商民主嵌入國家與社會治理全過程的優(yōu)勢。凝聚社會成員的普遍共識包括多種機制，由于純粹的強制手段在超出一定限度時往往違背民主的核心價值和共識的真實要義[8]35，現(xiàn)代國家較多運用以聚合多數(shù)偏好為主要內(nèi)容的選舉方式和在平等交流基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)化、融合偏好的協(xié)商手段。一人一票的選舉形式能夠契合人人平等的價值取向，多數(shù)決機制可以富有效率地匯聚民眾意見達(dá)成共識，但多數(shù)決原則預(yù)設(shè)了主體偏好的固定性而追求偏好聚合，隱含“多數(shù)同意即為共識”的價值取向，無法充分回應(yīng)少數(shù)群體的正當(dāng)訴求，且選舉更為側(cè)重通過選擇國家公職人員以落實民情民意，其在凝聚共識方面的優(yōu)勢集中表現(xiàn)在人員選拔任免等特定事項，而匯聚更大范圍的共識、整合更為全面的意見仍需拓展凝聚共識的手段與方式。協(xié)商是公民通過話語溝通參與的公共性社會活動[9]，構(gòu)成衡量現(xiàn)代國家民主政治建設(shè)水平的重要指標(biāo)，“當(dāng)一個國家和它公民之間的關(guān)系呈現(xiàn)出廣泛的、平等的、有保護(hù)的和相互制約的協(xié)商這些特點，我們就說其政權(quán)在這個程度上是民主的”[10]。協(xié)商民主可容納社會各界的參與主體，保持開放性、全面性的協(xié)商議程，允許社會成員采取問需、問計、問政等方式靈活設(shè)置協(xié)商議題[11]，其不僅是匯集民意的工作機制，還是凝聚全過程共識的有效途徑。全過程共識是與全過程人民民主相適應(yīng)的共識形態(tài)，凝聚全過程共識需要選舉民主與協(xié)商民主協(xié)調(diào)互補，不斷促進(jìn)多種協(xié)商形式與協(xié)商渠道共同發(fā)力。人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，將協(xié)商民主理念貫穿凝聚共識的全過程，為各黨派團(tuán)體、各族各界代表人士提供交流對話的平臺，在協(xié)商實踐中推動社會各界協(xié)同共治[12]，兼具凝聚全過程共識的專門性和全局性優(yōu)勢。新時代人民政協(xié)不僅在履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政主要職能的全過程發(fā)揮凝聚共識的示范作用，而且注重理順與其他協(xié)商民主渠道的關(guān)系，使協(xié)商民主各渠道銜接配合，在更寬廣的覆蓋面、更豐富的協(xié)商形式下凝聚共識，成為厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、改進(jìn)政協(xié)工作的必要途徑。人民政協(xié)凝聚全過程共識有助于“促進(jìn)既有政治過程中的行動邏輯的改變，使決策和政策執(zhí)行的過程必須建立在充分協(xié)商和有效協(xié)商的基礎(chǔ)之上”[13]，將協(xié)商民主深度嵌入國家治理的全過程。

最后，凝聚共識是人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性功能，推動全過程人民民主建設(shè)要求新時代人民政協(xié)凝聚全覆蓋、全鏈條、全方位的共識。人民政協(xié)產(chǎn)生于近代以后中國人民革命的偉大斗爭，誕生于黨建立革命統(tǒng)一戰(zhàn)線凝聚各方面共識的政治過程，在強化中華民族整體性的身份認(rèn)同、匯聚人民團(tuán)結(jié)奮斗的精神力量、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位等方面起到關(guān)鍵作用[14]。在中國的民主政治發(fā)展進(jìn)程中，凝聚共識始終是人民政協(xié)職能變遷與制度建設(shè)的內(nèi)在要求，貫穿人民政協(xié)創(chuàng)立與發(fā)展的全過程。值得強調(diào)的是，人民政協(xié)凝聚共識的內(nèi)容并非一成不變，而是不斷融入不同歷史階段的實踐經(jīng)驗，這也契合了現(xiàn)代社會演進(jìn)的過程性屬性，即“所有的社會制度、社會結(jié)構(gòu)和社會互動，都具有過程的特質(zhì)，是通過時間加以整合起來的”[15]。這種兼具發(fā)展性和連貫性的共識要求人民政協(xié)根據(jù)社會主義現(xiàn)代化與民主政治建設(shè)的階段特征，精準(zhǔn)識別凝聚共識的具體內(nèi)容并創(chuàng)新工作機制，適應(yīng)政治社會的條件變化。新時代的社會結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜，社會成員身份異質(zhì)性程度更高，決策涉及范圍更廣，民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等有著更高的實踐要求，需要人民政協(xié)推進(jìn)民主政治各環(huán)節(jié)的緊密銜接和治國理政的全方位開展，激發(fā)參與主體的主動性與創(chuàng)造性。新時代人民政協(xié)應(yīng)聚焦黨和國家的中心任務(wù)，履職盡責(zé)，將各方面社會力量團(tuán)結(jié)到黨的周圍，把黨的主張轉(zhuǎn)化為社會各界的廣泛共識和自覺行動。人民政協(xié)要凝聚全覆蓋的共識，持續(xù)完善界別設(shè)置以擴展協(xié)商主體的涵蓋范圍、回應(yīng)不同社會群體的合理利益訴求，在凝聚全覆蓋的共識中進(jìn)行政治整合與社會動員。人民政協(xié)也要凝聚全鏈條的共識，為民眾的利益表達(dá)提供更加規(guī)范的制度渠道，探索協(xié)商民主納入民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的新形式，在收集社會各界意見、反映社情民意的基礎(chǔ)上向黨和國家建言獻(xiàn)策，使社會成員的共識全鏈條嵌入國家治理和民主政治建設(shè)進(jìn)程中。人民政協(xié)還要凝聚全方位的共識，貫徹黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，在系統(tǒng)內(nèi)部加強政協(xié)委員的學(xué)習(xí)活動，加深其對我國實際國情與決策部署的了解；面向社會拓寬共識的傳播渠道，發(fā)揮政協(xié)委員聯(lián)系界別群眾的紐帶作用，在協(xié)商說服、規(guī)范引導(dǎo)中認(rèn)真宣傳落實黨的方針路線[16]。人民政協(xié)凝聚的全方位共識為推進(jìn)全面深化改革、國家治理現(xiàn)代化減少了實施中的阻力。新時代人民政協(xié)愈加需要在國家治理的各領(lǐng)域、環(huán)節(jié)與層次凝聚統(tǒng)一的價值規(guī)范與思想理念，彰顯社會主義民主政治建設(shè)的內(nèi)在統(tǒng)一性。

二、人民政協(xié)凝聚全過程共識的制度優(yōu)勢

制度是規(guī)范主體行為的結(jié)構(gòu)性要素，在現(xiàn)代國家中具備社會動員及政治整合、資源汲取及利益分配、關(guān)系協(xié)調(diào)及國家鞏固的基本功能[17]。判斷制度是否具有優(yōu)勢，可在一定程度上考察制度本身蘊含的價值屬性、制度對特定目標(biāo)的實現(xiàn)程度以及制度運行對系統(tǒng)整體的影響。人民政協(xié)在現(xiàn)代化國家治理體系中擔(dān)負(fù)著專門協(xié)商機構(gòu)的職責(zé)使命，將人民性的價值導(dǎo)向貫穿于自身履職能力建設(shè)的全過程，通過拓展協(xié)商范圍、豐富協(xié)商形式、深化協(xié)商成果，踐行協(xié)商民主體系化發(fā)展要求，呈現(xiàn)了自身在凝聚全過程共識方面的價值引領(lǐng)、效力提升、合力匯聚等三重制度優(yōu)勢。

首先，人民政協(xié)堅持人民中心的價值導(dǎo)向進(jìn)行制度建設(shè)，創(chuàng)新共識達(dá)成機制以整合人民意志，在凝聚全過程共識方面具有明確的價值引領(lǐng)優(yōu)勢。發(fā)展社會主義民主政治就是要用制度體系保障人民當(dāng)家作主[18]，人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)旨在確立人民根本利益在政治生活價值排序中的優(yōu)先地位。一方面，人民政協(xié)以人民根本利益為價值追求，其制度安排體現(xiàn)了人民性的價值取向。我國的“各項制度都是圍繞人民當(dāng)家作主構(gòu)建的，國家治理體系都是圍繞實現(xiàn)人民當(dāng)家作主運轉(zhuǎn)的”[19]9，人民政協(xié)是堅持人民當(dāng)家作主的制度設(shè)計。從人民政協(xié)自身建設(shè)來看，人民政協(xié)促進(jìn)和諧政黨關(guān)系的制度化，緊密團(tuán)結(jié)各民主黨派與無黨派人士，集中各方面意見推動決策科學(xué)化與民主化，避免了舊式政黨制度利益代表狹隘、黨派纏斗不休、社會撕裂對抗等弊端；人民政協(xié)協(xié)調(diào)不同社會群體的利益關(guān)系，凝聚事關(guān)黨和國家工作全局的重大政治社會關(guān)系共識，確立了人民整體意志在政治生活的核心地位。從人民政協(xié)與執(zhí)政黨的關(guān)系來看，人民政協(xié)協(xié)商民主符合中國共產(chǎn)黨的群眾路線，“從群眾中來、到群眾中去，一切為了群眾、一切依靠群眾，這樣一種群眾路線的實踐過程，本身就是通過廣泛協(xié)商凝聚共識的過程”[20]。人民政協(xié)將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民立場作為自身履職工作的根本價值原則，把人民民主專政的國家性質(zhì)、民主集中制的組織原則、中華民族偉大復(fù)興的奮斗目標(biāo)等不同層次的共識內(nèi)容有機融為一體，彰顯了人民群眾的主體性地位。從人民政協(xié)與人民代表大會的關(guān)系來看，二者共同構(gòu)成了中國特色的“兩會”式民主[19]22，人民政協(xié)不僅在協(xié)商民主實踐中凝聚社會共識、匯聚奮進(jìn)力量，促進(jìn)各方面利益的協(xié)調(diào)融合，而且與選舉民主相互補充、相互配合，共同維護(hù)人民民主權(quán)利。另一方面，人民政協(xié)在民主政治制度建設(shè)實踐中創(chuàng)新意見綜合機制，持續(xù)貫徹人民意志。人民政協(xié)凝聚全過程共識的實質(zhì)在于整合社會結(jié)構(gòu)深刻變革中出現(xiàn)的多元化利益訴求，現(xiàn)代社會異質(zhì)性的生活方式使得人民群眾的利益觀念更具層次性，在根本利益和整體利益層面，最廣大人民群眾可以形成集體性、統(tǒng)一性的認(rèn)識；在具體利益和個別利益層面，不同范圍、不同階層的人民群眾也會達(dá)成階段性、差異性的共識。人民政協(xié)汲取傳統(tǒng)協(xié)商文化的深厚資源，創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化兼容并蓄、執(zhí)兩用中的協(xié)商理念，不斷探索意見交流的機制形式，有效集中人民群眾的意見。人民政協(xié)既培育了社會成員對共同思想政治基礎(chǔ)的自覺認(rèn)同，又以求同存異的方式凝聚關(guān)于特定問題的共同性認(rèn)識，為人民意愿的多樣性表達(dá)提供了穩(wěn)定渠道。

其次，人民政協(xié)完善民意反映機制，健全協(xié)商溝通機制，將全過程共識廣泛且深刻地落實到?jīng)Q策過程中，在凝聚全過程共識方面具有顯著的效力提升優(yōu)勢。制度的效力涉及制度對意圖目標(biāo)的實現(xiàn)程度，人民政協(xié)凝聚全過程共識需要使社會成員形成對我國社會制度、歷史文化、政治道路的深刻認(rèn)同。一方面，人民政協(xié)通過界別賦權(quán)不同專業(yè)領(lǐng)域、不同影響范圍的利益主體，以政治吸納的廣泛性保障覆蓋主體的全面性。界別是黨和國家依據(jù)歷史變遷、職業(yè)身份、社會影響等因素確認(rèn)和劃分的群體代表機制，真實契合了當(dāng)下社會政治結(jié)構(gòu)與社會各領(lǐng)域的利益格局[21]。人民政協(xié)吸納具有社會代表性的參與主體，綜合不同界別的利益訴求并從中匯聚共性觀點，不僅擴大了社會成員的政治參與，而且鞏固了黨治國理政的群眾基礎(chǔ)。人民政協(xié)根據(jù)界別特點開展工作，并不意味著政協(xié)委員只代表界別利益參與政治過程，從實踐中看，人民政協(xié)的提案大多是與廣大人民群眾切身利益有關(guān)的公共議題[22]。另一方面，人民政協(xié)以包容性協(xié)商的方式集中各方面意見，推動民意融合，發(fā)揮專業(yè)人士的智力優(yōu)勢，提高凝聚全過程共識的有效性。不同主體的認(rèn)知視角、價值追求存在差別，對問題的產(chǎn)生原因、解決方案會持有不同看法，人民政協(xié)通過不斷豐富協(xié)商溝通機制，篩選與匯總民眾意見，凝聚更高水平的共識。人民政協(xié)為民眾意見發(fā)表與平等交流筑牢公共平臺，各方主體在寬松和諧的協(xié)商氛圍中以客觀態(tài)度來協(xié)調(diào)彼此利益，“參與方的敘事方式不僅帶來了特殊的認(rèn)知視角，而且也喚起了參與他方對其特殊遭遇的情感認(rèn)同”[23]447，理解利益差別并化解利益沖突。人民政協(xié)的政治協(xié)商不僅容納各方面的具體利益，塑造關(guān)于公共利益的社會共識，而且靈活發(fā)揮理性說服與情感溝通的作用，豐富了社會成員的互動方式。凝聚全過程共識既需要人民群眾多層次、多樣化的利益表達(dá)，也依靠特定協(xié)商主體的關(guān)鍵把關(guān)作用。人民政協(xié)聚焦國家大政方針和政治經(jīng)濟社會生活的重點問題，其政治協(xié)商具有協(xié)商層次高、影響范圍廣的特征，政協(xié)委員懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政，密切聯(lián)系界別群眾、有序討論國家大事、維護(hù)人民群眾切身利益，凝聚體現(xiàn)人民整體意志的全過程共識，為公眾意見向協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化賦予制度保障。

最后，人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，在履職全過程凝聚共識，踐行協(xié)商民主重要渠道的使命任務(wù)，表現(xiàn)出獨特的合力匯聚優(yōu)勢。人民政協(xié)在國家治理體系中的地位與功能使其具備銜接多個協(xié)商主體和協(xié)商渠道的優(yōu)越性。一方面，人民政協(xié)在履行政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督等職能中根據(jù)黨和國家的決策部署凝聚全過程共識。“政治吸納是一種制度安排，是政治體系進(jìn)行的政治資源配置”[24]，人民政協(xié)回應(yīng)社會利益結(jié)構(gòu)的變化，在調(diào)研、提案、反映社情民意等工作中履行政治協(xié)商、參政議政職能，為人民群眾提供制度渠道，提高黨和政府決策的科學(xué)性，增強決策過程對民眾意見的回應(yīng)性，緩解民眾要求與政府行為之間的張力[25]。人民政協(xié)也以建議、溝通的協(xié)商方式履行民主監(jiān)督職能，監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力行使，協(xié)助黨和政府解決問題、改進(jìn)工作，使人民當(dāng)家作主的共識嵌入決策制定與實施的全過程。另一方面，人民政協(xié)與其他協(xié)商渠道協(xié)同配合，調(diào)動各方面積極性，共同承擔(dān)凝聚全過程共識的使命。在經(jīng)濟社會深刻變革和利益格局深度調(diào)整的背景下，全面深化改革面臨多樣化的利益訴求和更高層次的均衡發(fā)展要求，公私利益的零和思維可能會加劇系統(tǒng)治理難度，單純將局部意見傳遞到?jīng)Q策過程難以滿足統(tǒng)籌兼顧的綜合性需求。如果不建立專門機構(gòu)，不利于更好地凸顯協(xié)商民主體系在匯聚人心、智慧與力量方面的制度優(yōu)勢，如果過于強調(diào)過程的連貫性則有可能忽略不同領(lǐng)域的具體差別。人民政協(xié)在協(xié)商民主制度體系中具有特殊地位，既可以彰顯協(xié)商平臺的專門優(yōu)勢，在人民政協(xié)內(nèi)部團(tuán)結(jié)引導(dǎo)各界代表人士，凝聚各級政協(xié)委員的共識，又能夠強化重要渠道的整合優(yōu)勢，與其他渠道協(xié)力合作，推動政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系的和諧，凝聚社會各界的共識與力量。人民政協(xié)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)不同協(xié)商渠道的特點設(shè)定恰當(dāng)?shù)膮f(xié)商目標(biāo)、議題與方式，可促進(jìn)協(xié)商民主渠道優(yōu)勢互補并提升我國協(xié)商民主體系的整體效能。

三、人民政協(xié)凝聚全過程共識的治理效能

在新時代繼續(xù)推進(jìn)改革面臨深層次的困難和挑戰(zhàn)，需要處理更加復(fù)雜多樣的利益關(guān)系。習(xí)近平總書記指出：“經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，凝聚改革共識難度加大，統(tǒng)籌兼顧各方面利益任務(wù)艱巨而繁重。這就更需要下功夫去凝聚共識。凝聚共識很重要，思想認(rèn)識不統(tǒng)一時要找最大公約數(shù)。”[26]人民政協(xié)作為我國治理體系的組成部分，要將凝聚全過程共識的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，進(jìn)一步動員和協(xié)調(diào)社會人力資源和組織力量，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興目標(biāo)凝心聚力。推進(jìn)全過程共識嵌入社會主義民主政治建設(shè)與國家治理進(jìn)程，需要從全過程的角度創(chuàng)新人民政協(xié)凝聚共識的制度機制：在凝聚共識的前期準(zhǔn)備中優(yōu)化界別設(shè)置、增強委員協(xié)商能力；在凝聚共識的具體開展中激發(fā)基層政協(xié)的工作活力、探索網(wǎng)絡(luò)議政等協(xié)商新形式；在共識轉(zhuǎn)化階段增進(jìn)人民政協(xié)與黨委、人大、政府的協(xié)同合作，保持凝聚共識與成果落實的順暢銜接。

首先，人民政協(xié)須在凝聚共識的前期準(zhǔn)備中完善界別設(shè)置，強化政協(xié)委員的協(xié)商能力，確保全過程共識的全面性與廣泛性。凝聚全過程共識要求人民政協(xié)適應(yīng)當(dāng)前社會的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，不斷增強政協(xié)委員的協(xié)商能力與履職意識。一方面，人民政協(xié)需要根據(jù)改革進(jìn)程中的階層重組與利益分化形勢，及時調(diào)整各界別在政協(xié)結(jié)構(gòu)中的權(quán)重比例，充分代表不同社會群體的利益主張。人民政協(xié)要根據(jù)經(jīng)濟社會的運行情況擴大界別設(shè)置的覆蓋面，為社會各階層提供制度化的政治參與渠道。就界別設(shè)置的數(shù)量而言，人民政協(xié)須在國家政策導(dǎo)向與社會參與需求的雙重動力下，解決好實踐中容易發(fā)生的界別數(shù)量較多、覆蓋面交叉重疊等狀況，適當(dāng)合并性質(zhì)相似的界別[8]150-152。就界別設(shè)置的比例而言，其演進(jìn)歷程呈現(xiàn)明顯的專業(yè)化趨勢，政黨和人民團(tuán)體的委員數(shù)量相對減少、所占比例下降，專門性界別的委員數(shù)量相對增加、所占比例上升。當(dāng)前社會發(fā)展的復(fù)雜化傾向要求政協(xié)保證界別的代表性和廣泛性，發(fā)揮政協(xié)委員的專業(yè)優(yōu)勢以提高建言資政的質(zhì)量。就界別內(nèi)的委員來源而言，各界別的人員構(gòu)成以行業(yè)精英與專家學(xué)者為主，一線工作人員話語權(quán)相對較弱[23]420，需要調(diào)整各界別內(nèi)部的委員結(jié)構(gòu)以加強界別的群眾代表性。另一方面，政協(xié)委員作為凝聚全過程共識的治理主體，應(yīng)樹立全過程履職觀念并提升履職能力。政協(xié)委員聯(lián)系人民群眾是人民政協(xié)凝聚全過程共識的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“目前政協(xié)協(xié)商主體的協(xié)商意識和政協(xié)委員的協(xié)商能力與全過程民主的發(fā)展要求還不完全適應(yīng)”[27]，部分政協(xié)委員對黨的相關(guān)理論的學(xué)習(xí)與政協(xié)工作規(guī)律的認(rèn)識有待深化，履職的責(zé)任感與使命感仍需加強，凝聚全過程共識的能力和意愿還需提升。這需要健全政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度，激勵政協(xié)委員深入調(diào)研人民群眾普遍關(guān)注的問題，總結(jié)社會成員利益訴求的共同之處，化解民眾在相關(guān)問題上的觀點分歧，確保黨和國家重大決策在制定前經(jīng)過全社會各階層的協(xié)商，解決好人民群眾的切身利益訴求。強化政協(xié)委員凝聚全過程共識的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，需要構(gòu)建政協(xié)委員的約束性機制，建立政協(xié)委員凝聚全過程共識的履職檔案并將其作為重要考核依據(jù)，規(guī)范政協(xié)委員的履職報告制度，調(diào)動協(xié)商主體凝聚全過程共識的積極性。政協(xié)委員要自覺參與政協(xié)組織的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)活動，不僅在履職實踐中主動聯(lián)系群眾，采取調(diào)研、視察、提案、反映社情民意等方式為群眾發(fā)聲，而且在與人民群眾的討論中凝聚民眾的實踐智慧，保證公共決策的針對性與科學(xué)性，“真正認(rèn)識到政協(xié)凝聚的共識并非強求一律而是求同存異，由此樹立委員的工作規(guī)范意識”[28]。

其次，人民政協(xié)須在凝聚共識的具體開展中改進(jìn)自身協(xié)商工作，持續(xù)創(chuàng)新協(xié)商機制與形式，拓展協(xié)商深度并增強協(xié)商靈活性。人民政協(xié)作為國家治理體系的組成部分，處于凝心聚力與國家治理的第一線，其凝聚全過程共識應(yīng)與國家治理層級和范圍相適應(yīng)，向下擴展共識凝聚的空間范圍，利用信息技術(shù)開拓凝聚共識新形式。一方面，人民政協(xié)作為“協(xié)商—搭臺”“搭臺—協(xié)商”的專門機構(gòu)[29]，應(yīng)推動協(xié)商治理向基層延伸，充分反映基層民意，凸顯全過程共識覆蓋面廣的實踐優(yōu)勢。目前，基層政協(xié)的治理地位、功能作用、協(xié)商機制仍有待明確，協(xié)商民主的縱深發(fā)展要求加強政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接。人民群眾協(xié)商參與基層事務(wù)是凝聚全過程共識的基礎(chǔ)性和起始性環(huán)節(jié)，人民政協(xié)應(yīng)鞏固現(xiàn)有的基層政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)機制，創(chuàng)新協(xié)商形式、拓展協(xié)商領(lǐng)域，搭建人民群眾基層協(xié)商共治的制度化平臺；應(yīng)在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下完善不同層級協(xié)商平臺縱向互動的協(xié)商體系，為全過程共識嵌入基層協(xié)商治理筑牢制度基礎(chǔ)[30]。人民政協(xié)須堅持團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，將工作內(nèi)容覆蓋到民眾迫切關(guān)心的日常問題，鼓勵政協(xié)委員深入基層宣傳政策、理順情緒。推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商實踐向基層延伸，不僅能在凝聚全過程共識中化解民生難題，還能為社會范圍的良善治理賦能增效。另一方面，人民政協(xié)應(yīng)該運用信息技術(shù)突破面對面協(xié)商的時空局限，提高凝聚全過程共識的便捷程度。社會結(jié)構(gòu)的深刻變化與公眾意見表達(dá)渠道的持續(xù)暢通，增加了社情民意信息及時采集、分類管理與系統(tǒng)分析的挑戰(zhàn)，人民政協(xié)凝聚全過程共識需要在引導(dǎo)社會成員有序闡明自身主張的同時，開辟新的協(xié)商形式，整合漸趨多樣化的利益訴求與觀點意見。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)降低了公眾獲取信息的門檻并深化了主體的協(xié)商互動，使公眾能夠跨越空間阻隔參與協(xié)商議程，這為人民政協(xié)實時性、連貫性地凝聚全過程共識提供了技術(shù)載體。人民政協(xié)可開展網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等連接各方面的協(xié)商主體，探索“網(wǎng)上議事廳”、政協(xié)委員移動履職平臺等容納不同主體參與的協(xié)商形式，精準(zhǔn)識別民眾意見，形成針對性協(xié)商機制，提升網(wǎng)絡(luò)治理效能。人民政協(xié)也需要采取新的技術(shù)手段“促進(jìn)公共權(quán)力與數(shù)字民意的雙向流動”[31]，創(chuàng)新“政務(wù)微博”等政策宣傳機制，及時向人民群眾解讀好黨和政府的具體決策，搭建“領(lǐng)導(dǎo)留言板”等網(wǎng)絡(luò)平臺，增加政治吸納與公眾政治參與的靈活性。

最后，人民政協(xié)須在共識轉(zhuǎn)化階段增進(jìn)同黨委、人大、政府的協(xié)同合作，保障全過程共識的反饋落實。全過程共識是對群眾意見的廣泛集中，有益于協(xié)商民主提質(zhì)增效，轉(zhuǎn)化協(xié)商共識的治理效能需要人民政協(xié)強化與黨委、人大、政府的銜接工作，建立協(xié)商成果的反饋落實機制。其一，健全黨委、人大、政府與人民政協(xié)的工作聯(lián)系機制，為政協(xié)委員的知情明政創(chuàng)造條件[32]。人民政協(xié)圍繞黨和政府的決策議題開展協(xié)商工作，需要了解相關(guān)利益群體的具體訴求并提出共識性的政策建議。公眾對特定問題的態(tài)度和看法會隨著形勢與政策的變化而改變，人民政協(xié)凝聚全過程共識涉及對人民意見的及時綜合與協(xié)商確認(rèn)，具有時效性與階段性特征。這需要明確人民政協(xié)的協(xié)商規(guī)則，優(yōu)化人民政協(xié)的協(xié)商流程，形成設(shè)置協(xié)商議題、制訂協(xié)商計劃、開展協(xié)商會議的完整程序，增進(jìn)不同協(xié)商活動間的銜接匹配。人民政協(xié)內(nèi)部應(yīng)構(gòu)建協(xié)商工作的具體機制，澄清協(xié)商建言的持續(xù)時間、調(diào)用資源等流程性問題，為相關(guān)協(xié)商主體了解協(xié)商議題、進(jìn)行實地調(diào)研、提出優(yōu)質(zhì)建議預(yù)留充足時間，并根據(jù)協(xié)商內(nèi)容的具體特點靈活調(diào)整凝聚全過程共識的協(xié)商形式。其二，細(xì)化人民政協(xié)協(xié)商成果的落實工作，把全過程共識轉(zhuǎn)化為具體決策。黨和政府應(yīng)及時反饋和公示協(xié)商共識的轉(zhuǎn)化情況，及時答復(fù)相關(guān)政協(xié)委員；開發(fā)政協(xié)協(xié)商成果網(wǎng)絡(luò)辦理系統(tǒng)，方便人民政協(xié)跟進(jìn)協(xié)商成果的辦理進(jìn)程，提升凝聚全過程共識工作的實效性[6]230-231。黨委、人大、政府須將人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)納入總體工作部署議程，把政協(xié)協(xié)商參與重大事項決策列為工作的重點內(nèi)容，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)同志應(yīng)出席政協(xié)會議并參與討論、聽取意見，促進(jìn)協(xié)商共識同政策制定執(zhí)行的銜接。其三，人民政協(xié)可在決策執(zhí)行環(huán)節(jié)建立協(xié)商成果實施情況的動態(tài)跟蹤機制。人民政協(xié)的協(xié)商式監(jiān)督將協(xié)商民主貫穿民主監(jiān)督過程，有益于改進(jìn)政府工作、解決實際問題。政協(xié)委員具備理解相關(guān)決策的智力優(yōu)勢，持續(xù)關(guān)注決策的實施情況并運用專業(yè)所長提出合理化建議，可以推動治理主體因地制宜地執(zhí)行決策[33]。人民政協(xié)通過協(xié)商式監(jiān)督助推黨和國家方針政策落到實處，在社會領(lǐng)域更好地貫徹黨和國家的意志。

綜括而言，人民政協(xié)凝聚全過程共識將較為分散的民眾意見轉(zhuǎn)化為更加穩(wěn)健的社會共識，鞏固了協(xié)商民主的民意基礎(chǔ)，確保了協(xié)商民主的動態(tài)治理效果。人民政協(xié)凝聚全過程共識體現(xiàn)了深刻變革的社會結(jié)構(gòu)對新時代人民政協(xié)的新要求，契合了自身制度建設(shè)與職能完善的實際需要，是在加強全過程人民民主建設(shè)的背景下彰顯社會主義民主政治優(yōu)勢、提高人民民主制度治理效能的必然選擇。從全過程共識維度理解人民民主的豐富內(nèi)涵與人民政協(xié)的履職實踐，揭示了人民政協(xié)凝聚全過程共識的必要性和重要性，為探討全過程共識的科學(xué)內(nèi)涵和實質(zhì)要義以及深入推進(jìn)人民政協(xié)凝聚共識工作提供基本遵循與方法指導(dǎo)。就人民政協(xié)實際工作而言，需要進(jìn)一步關(guān)注人民政協(xié)的創(chuàng)新性舉措與方法，增進(jìn)人民政協(xié)與黨委、人大、政府的密切配合，切實發(fā)揮全過程共識治理效能，提煉凝聚全過程共識的經(jīng)驗成果，并將之上升為可行的制度機制。