文／舒翠鳳、張川 濱州市國土空間生態(tài)修復(fù)中心 山東濱州 256600

1、社區(qū)人口老齡化發(fā)展現(xiàn)狀

1999年我國進(jìn)入老齡化社會，老齡人口基數(shù)大，發(fā)展速度快，“未富先老”的特征非常明顯。中國社會科學(xué)院《中國財政政策報告2010-2011》指出，至2030年中國將超過日本成為世界上老齡化程度最高的國家。

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,濱州市60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?8.78%。各縣區(qū)除開發(fā)區(qū)、北海區(qū)、濱城區(qū)外均超過20%以上，老城區(qū)各社區(qū)老齡化更為嚴(yán)重。根據(jù)國際慣例，濱州市已經(jīng)進(jìn)入中度老齡化社會，各社區(qū)面臨社會勞動力缺乏，養(yǎng)老服務(wù)緊迫的社會問題。

2、老年住房發(fā)展現(xiàn)狀

老年住房包含老年人住宅和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

2.1 老年人住宅發(fā)展現(xiàn)狀及問題分析

2.1.1 平房多建于2000年前，樓房多建于2000年后

問卷數(shù)據(jù)顯示，老年人現(xiàn)居住宅中平房多建于2000年前，樓房多建于2000年后。

濱州市建市于1982年，上世紀(jì)各年代住房建設(shè)總量變化不大，但2000年后隨著城市規(guī)模的擴大，新城的搬遷，住房建設(shè)特別是樓房建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。問卷數(shù)據(jù)顯示，2000年后老年人居住的樓房數(shù)量是所有年份中樓房總量的54.40%。

2.1.2 多平房與無電梯樓房

問卷調(diào)查中濱州市（含濱城區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)）老年人家庭現(xiàn)住宅為平房的占住宅總量的67.65%，這與濱州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口高于市區(qū)人口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民住宅多為平房有關(guān)；無電梯住宅占住宅總量的28.79%；帶電梯住宅僅占住宅總量的3.56%。

2.1.3 多為自有產(chǎn)權(quán)保障性住房與安置住房

問卷統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，屬于老年人所有權(quán)的住宅占住宅總量的64.77%，屬于子女產(chǎn)權(quán)的占29.64%，其他占5.59%。老年人樓房多為保障性住房與安置住房，這兩類住房占老年人住宅總量的43.96%。另外，商品房占29.74%，其他住房占22%，未選擇占4%。

2.1.4 老年人住宅存在問題分析

濱州市老年人現(xiàn)居住宅多普通住宅，建設(shè)年代早，設(shè)施差，沒有適老化措施，主要通過住在平房、樓房的低層來解決老年階段自理困難帶來的生活不便。

老年人購房能力非常低。據(jù)濱州市“六普”資料顯示，老年人主要依靠家庭其他成員供養(yǎng)。老年居住的樓房多為保障房與安置房。

2.2 養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀

2.2.1 養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施多利用既有建筑改造，居住面積低，配套設(shè)施少

濱州市敬老院多使用街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的平房，日間照料中心與養(yǎng)老院多由既有建筑改造而成。

經(jīng)調(diào)查，濱州市（含濱城區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新區(qū)）養(yǎng)老院、福利中心的總建筑面積28600平方米，其中居住建筑面積21000平方米，醫(yī)療用房670平方米，娛樂用房1600平方米，行政及其他用房5330平方米。每張床位建筑面積（指居住部分建筑面積）為17.71平方米，每張床位醫(yī)療、娛樂用房建筑面積為1.91平方米。該標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《老年人居住建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定養(yǎng)老院面積標(biāo)準(zhǔn)（指居住部分建筑面積）25平方米。

2.2.2 養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配建比例小，建設(shè)數(shù)量少

至2013年底，濱州市共有63個社區(qū)。其中39個城市社區(qū)，24個農(nóng)村社區(qū)。63個社區(qū)中僅有8處日間照料中心（其中2處依托養(yǎng)老院），敬養(yǎng)老院16處。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配建比例小，平均每個社區(qū)僅有0.35處社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。

2.2.3 養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施存在問題分析

我國養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后經(jīng)濟社會水平的發(fā)展。隨著《十二五養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》的頒布，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)引起各級政府的高度重視，配套建設(shè)比例逐漸提高，但由于歷史欠賬太多，改善仍需一定時間。

3、養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

3.1 以居家養(yǎng)老為主，失能、半失能老人的居家照料成本高，家庭負(fù)擔(dān)加重

隨著我國計劃生育政策的實行、老齡化水平的提高，勞動力資源出現(xiàn)短缺，人力成本逐漸上升。近幾年失能、半失能老年人所需要的照料人員中，家庭成員不足，外聘人員薪酬高，服務(wù)水平差，家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)逐步加重的趨勢。

3.2 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)起步較晚，服務(wù)內(nèi)容單一

社區(qū)養(yǎng)老在我國剛剛得以發(fā)展，主要為老年人提供日間照料、膳食供應(yīng)、健身娛樂、短期托養(yǎng)等服務(wù)。以濱州市為例，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作開展時間不長，主要服務(wù)內(nèi)容以家政、基本醫(yī)療為主。

3.3 機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)低，入住率低

濱州市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的社會需求量大，但入住率低。敬老院、養(yǎng)老院等功能單一，主要提供飲食起居及其簡單的醫(yī)療護理。社會養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容少、標(biāo)準(zhǔn)低，不能滿足老年人對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在醫(yī)療、教育、娛樂等方面的要求。以養(yǎng)老院為例，總設(shè)計床位1186個，截止2013年底，實際入住老人只有626個，使用率僅為52.78%。

3.4 傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念對機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的影響

隨著社會養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建，社會養(yǎng)老服務(wù)雖然得到較好的發(fā)展，但是受儒家孝文化及傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響，老人入住養(yǎng)老院被認(rèn)為是子女不贍養(yǎng)老人的表現(xiàn)。機構(gòu)養(yǎng)老仍遇到一定障礙。

4、養(yǎng)老模式與住房的發(fā)展趨勢

在社會保障制度、養(yǎng)老服務(wù)體系尚不健全的現(xiàn)階段，如何科學(xué)引導(dǎo)養(yǎng)老發(fā)展方向，理性地規(guī)劃建設(shè)老年住房已成為亟待解決的民計民生問題。

4.1 “同城養(yǎng)老”模式的發(fā)展

4.1.1 同城養(yǎng)老模式

根據(jù)養(yǎng)老地點的不同，我國現(xiàn)階段有本地養(yǎng)老和異地養(yǎng)老兩種方式。本地養(yǎng)老是老年人在生活地或工作地養(yǎng)老。

據(jù)住房適老化研究專家曲秀峰的有關(guān)理論認(rèn)為，我國應(yīng)建立與家庭緊密聯(lián)系的“同城養(yǎng)老”模式[1]。同城養(yǎng)老模式是老年人與子女同居一個城市的養(yǎng)老方式。包括本地老年人與本地子女同城養(yǎng)老、本地老年人與異地子女同城養(yǎng)老、異地老年人與本地子女同城養(yǎng)老、異地老年人與異地子女同城養(yǎng)老。

4.1.2 同城養(yǎng)老模式的意義

我國獨生子女政策推行三十多年來，形成了大量的“421”“ 422”（即一對夫婦贍養(yǎng)4個老人，生育1個或2個孩子）家庭。在“未富先老”的社會背景下，老年人與子女“同城養(yǎng)老”是較現(xiàn)實的養(yǎng)老模式之一，它能更有效地降低社會養(yǎng)老成本，提高居民生活質(zhì)量。

4.2 大數(shù)據(jù)環(huán)境下的智慧老齡化社區(qū)住房建設(shè)發(fā)展研究

4.2.1 兩公里內(nèi)就近居住

根據(jù)高德地圖出行數(shù)據(jù)分析，子女與老年人的住房距離自2000年以來呈現(xiàn)逐漸縮短趨勢。濱州市內(nèi)家庭住房距離逐漸趨向縮短，讓彼此看望與照顧更方便快捷，有利于發(fā)揮家庭在養(yǎng)老中應(yīng)有的作用。問卷數(shù)據(jù)顯示，戶籍地為濱州市城區(qū)的家庭中，子女希望與父母同居一套住房的家庭占24%，希望在一公里內(nèi)的家庭占48%，希望在五公里內(nèi)的家庭占14%。隨著父母年齡的增長，希望與子女住房就近的比例逐漸提高。80歲以上老人希望與子女就近居住的比例增長幅度較大。

課題組研究建議老少家庭在兩公里內(nèi)就近居住。兩公里的距離方便家庭成員間互相照顧，基本滿足居民出行10分鐘生活圈標(biāo)準(zhǔn)。

4.2.2 三公里內(nèi)就地養(yǎng)老

就地養(yǎng)老是通過提供完善的養(yǎng)老服務(wù)滿足老年人居家養(yǎng)老或社區(qū)養(yǎng)老需求，而非離開家園接受社會養(yǎng)老的養(yǎng)老方式。就地養(yǎng)老的目的是為老人提供熟悉的生活環(huán)境與人際關(guān)系，是以人為本理念下社會化養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展趨勢。

據(jù)調(diào)查，濱州市養(yǎng)老院的入住老人中，以養(yǎng)老院附近的居民居多。本街道內(nèi)老年人占入住老年人總數(shù)量的70.03%，其中本社區(qū)內(nèi)的老年人占入住老年人總數(shù)量的比重高達(dá)47.48 %。

本課題研究建議，老年人三公里內(nèi)就地養(yǎng)老,能較好地滿足老年人與子女就近居住以及在熟悉的社區(qū)環(huán)境中步入社會化養(yǎng)老的心理需求。

5、“家庭就近住房”政策探索

“家庭就近住房”是老齡化社會住房發(fā)展趨勢之一，政府應(yīng)大力支持適合老少就近居住、就地養(yǎng)老的住房建設(shè)與發(fā)展。

養(yǎng)老和住房均為公共政策，涉及規(guī)劃、建設(shè)、土地、財稅、社會保障、住房管理等多個部門的工作，政府應(yīng)為老齡化智能社區(qū)住房建設(shè)提供相應(yīng)的政策支持。

5.1 “家庭就近住房”規(guī)劃措施

受訪老人大多認(rèn)為“金窩、銀窩不如自己的狗窩”。因此，老年人擁有獨立的住房，是其維護尊嚴(yán)、獲得安全感與幸福感的重要方式之一。

政府應(yīng)在住房發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，編制老年住房專項規(guī)劃。合理確定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)模，科學(xué)編制老年住房專項規(guī)劃。

老年住宅的規(guī)劃應(yīng)堅持集中與分散、新建與改造相結(jié)合的原則。在具備自然環(huán)境優(yōu)越、公共服務(wù)設(shè)施完善、交通便利等條件的城市地段集中建設(shè)一定規(guī)模、設(shè)施齊全的老年居住社區(qū)，滿足部分高收入老年人的養(yǎng)老住房需求。中低收入老年人特別是低收入老年人的住房應(yīng)廣泛分布于普通居住區(qū)之內(nèi)，提高居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)，合理確定老少合居戶型、大小居戶型、獨立戶型等住房戶型結(jié)構(gòu)，滿足中低收入老年人家庭的住房要求。

養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的綜合配套型與基本標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)配套型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，逐步形成覆蓋全市、區(qū)域均衡、層級清晰、功能完善、全民共享的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。高標(biāo)準(zhǔn)的綜合配套型設(shè)施主要滿足少量高收入老年人群體的養(yǎng)老需求，基本標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)配套型設(shè)施主要滿足中低收入老年人的養(yǎng)老需求。社區(qū)配套型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)突出數(shù)量大、類型多的特點，實現(xiàn)對于老齡人口的全面覆蓋，形成“家門口上的養(yǎng)老院”，滿足三公里內(nèi)就地養(yǎng)老的要求。

老年住房發(fā)展規(guī)劃應(yīng)制定老年住房最低配建比例,積極引導(dǎo)老年住房的建設(shè)。

5.2 “家庭就近住房”建設(shè)措施

5.2.1 老年住宅建設(shè)措施

老年住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合《老年人居住建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》，或在此標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上做潛伏設(shè)計。住房建設(shè)中應(yīng)合理確定老年住宅普通住房面積標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)保障性老年住宅與商品性老年住宅的不同居住要求，建議保障性老年住宅普通住房面積控制在60平方米之內(nèi)，商品性老年住宅普通住房面積控制在90平方米內(nèi)。

對老年人現(xiàn)住老舊住宅，應(yīng)采取措施積極引導(dǎo)適老化改造。

5.2.2 養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)措施

按照養(yǎng)老服務(wù)均等化的原則在社區(qū)配建日間照料中心、社區(qū)養(yǎng)老院等養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，支持老人就地養(yǎng)老。

大力推進(jìn)養(yǎng)護型養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)，將醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老緊密結(jié)合，滿足養(yǎng)老服務(wù)需要要求。

5.3 “家庭就近住房”建設(shè)土地政策建議

5.3.1 老年住宅土地政策建議

老年住宅可以根據(jù)建設(shè)和管理的不同，分為政府或社會非營利性組織投資居家養(yǎng)老住房、社會資產(chǎn)投資居家養(yǎng)老住房兩種模式。其中，政府或社會非營利性組織投資居家養(yǎng)老住房應(yīng)依法劃撥用地，并參照公共租賃住房操作方式，取得應(yīng)有的土地保障；對于社會資產(chǎn)投資居家養(yǎng)老住房，可采用招標(biāo)、拍賣、掛牌、出讓等方式以土地有償使用方式供地，并在地價、財稅等方面給予適當(dāng)優(yōu)惠。

5.3.2 養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施土地政策

養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的供地方式根據(jù)建設(shè)和管理的需要，采取劃撥和協(xié)議出讓的方式進(jìn)行，政府及相關(guān)部門應(yīng)加強監(jiān)管，并在地價和財稅等方面給以一定的政策支持。

各種養(yǎng)老用房若由農(nóng)村集體進(jìn)行建設(shè)和管理，如農(nóng)村敬老院、老年公寓等，根據(jù)政策要求，在報經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后，可直接在農(nóng)村集體所有土地上進(jìn)行建設(shè)，也可先將農(nóng)村集體所有土地收回國有，再劃撥給村居委會。

5.4 “家庭就近住房”建設(shè)財稅政策建議

5.4.1 住房保障財政政策覆蓋所有居住地的中低收入人口，支持同城養(yǎng)老住房建設(shè)的發(fā)展

戶籍制度的改革必將進(jìn)一步促進(jìn)人口的流動，進(jìn)城勞動力以及隨遷老人將會越來越多。財稅支持政策應(yīng)與之相適應(yīng)，建立以居住地為保障條件的住房保障制度，財稅支持覆蓋所有在居住地的中低收入人群，包括隨遷人員。

5.4.2 增加財政投入，進(jìn)一步提高對住房保障與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)支持力度

國家對保障性住房建設(shè)資金的來源有明確規(guī)定，各級政府應(yīng)通過提高土地凈收益提取保障性住房建設(shè)補充資金的比例、提高福利彩票的提取比例、降低公積金管理費用等措施，有效增加財政對以上設(shè)施建設(shè)的資金投入，真正發(fā)揮住房保障與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的社會效益[4]。

5.4.3 對購買與租賃“家庭就近住房”的家庭發(fā)放相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的“就近居住”財政補貼，提高子女與老人就近居住的積極性

空巢老人家庭的增多帶來社會養(yǎng)老服務(wù)工作越來越大，養(yǎng)老財力投入越來越重的問題。發(fā)放“就近居住”財政補貼，促進(jìn)老少家庭就近居住，必將有效降低社會養(yǎng)老壓力，更好的提高老年人居家養(yǎng)老能力，提升老年人晚年生活質(zhì)量。

結(jié)語：

養(yǎng)老問題是社會高度關(guān)注的問題。課題在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，運用數(shù)量分析、跨學(xué)科研究，進(jìn)行了典型案例分析，吸收借鑒了大量相關(guān)研究成果，提出“家庭就近住房”建設(shè)了理念，為“家庭就近住房”建設(shè)的規(guī)劃、建設(shè)、財稅、土地、保障等提出了對策建議。