李濤

（陽江職業(yè)技術學院，廣東 陽江 529500）

PPP 模式（Public-Private Partnership）即政府與社會資本合作模式，根據(jù)《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，該合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，合作實質是政府購買服務，政府方將提供公共產品和服務的職能轉移給社會資本方。[1]2019年，國家發(fā)改委、教育部等六部門聯(lián)合印發(fā)《國家產教融合建設試點實施方案》提出“圍繞生產性實訓、技術研發(fā)、檢驗檢測關鍵環(huán)節(jié)，推動校企依法合資、合作設立實體化機構，實現(xiàn)市場化、專業(yè)化運作”。[2]2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質量發(fā)展的意見》指出“鼓勵職業(yè)學校與社會資本合作共建職業(yè)教育基礎設施、實訓基地，共建共享公共實訓基地”“企業(yè)在職業(yè)學校建設培養(yǎng)培訓基地”，[3]為職業(yè)學校PPP模式奠定了重要發(fā)展基礎。

當前高職X證書經過多年試點，在全國高職院校廣泛實施，開展了一定程度的課證融合，取得了良好的培訓效益，但存在產教融合淺層次，社會評價組織融入學校教育教學過程不足，未來崗課賽證融通難度較大的相關問題。職業(yè)教育PPP模式作為產教融合領域的公私合作模式之一，并不是公私部門追求各自利益最大化，也不是政府將職業(yè)教育公共服務推向私有化，而是通過契約關系，引導私人部門合理承擔社會責任，從而減輕政府財政負擔，提升職業(yè)教育辦學活力。[4]高職院校作為政府方實施代表，社會評價組織作為社會資本方，符合公私合作范疇，能夠應用PPP 模式開展深度產教融合，校企雙方共同參與培養(yǎng)職業(yè)教育人才，共擔未來運營風險、共享未來運營收益，有利于深入開展校企合作、課證融合。[5]

一、高職X證書實施的現(xiàn)實困境

當前高職X證書實施存在的核心問題為高職院校與社會評價組織的核心利益訴求存在較大差異，難以互相融合與促進。站在高職院校的角度，開展X證書培訓和考核，引入社會新產品、新技術和新業(yè)態(tài)，培養(yǎng)學生掌握現(xiàn)代職業(yè)技能，促進“三教”改革，全面提高教育教學水平，其核心目標是提高人才質量。站在社會評價組織的角度，通過向高職院校和學生提供X證書考核及相關產品與服務，獲得相應的經濟收入，其核心目標是提升X證書服務品牌，追求合理的經濟效益和社會效益。此時高職院校與社會評價組織建立購銷經濟關系，也就是說，社會評價組織銷售相關產品和服務，包括X證書設備產品、X證書培訓資源等，而高職院校購進相關產品和服務來實現(xiàn)X證書的考核與培訓?？紤]未來崗課賽證融通的發(fā)展需要，高職院校還會購置相關的課程資源、競賽平臺、訓練題庫等作為日常課程實訓和職業(yè)技能競賽所用。當前，許多高職院校面臨教育資金投入不足，缺乏X證書的培訓資源與使用設備，證書實施難度較大的諸多問題，難以開展課證融合及崗課賽證融通；同時社會評價組織也面臨研發(fā)投入成本較高，短期內難見成效和長期回報不太穩(wěn)定的運營風險，導致企業(yè)過多注重短期投資效益，而長遠的投入規(guī)劃不足。綜上所述，校企雙方的核心利益訴求存在較大差異，基于短期互利動機，雙方建立暫時性的合作關系，但長期合作黏性不足，欠缺深度合作的動力，校企雙方沒有成為長期共贏的命運共同體。

二、高職X證書PPP模式的運行機制

PPP 模式是高職X 證書實施的重要途徑。首先，校企雙方形成密切的伙伴關系。在PPP模式中社會評價組織通常承擔設計、融資、建設、運營、維護等一體化模式。社會評價組織不僅生產產品或服務，而且還承擔后續(xù)的產品或服務運營，直接面向用戶提供公共產品和服務，未來發(fā)展穩(wěn)定可預期。而高職院校負責產品和服務的運營監(jiān)管，使其符合教育評價目標，此時校企雙方合作關系密切，你中有我、我中有你。其次，校企雙方實施共同的教育服務。社會評價組織通過開展X證書的運營和維護，直接面向教師和學生提供相關的證書培訓、考核、教學及其他職業(yè)培訓，符合職業(yè)教育公共服務范疇，與高職院校人才培養(yǎng)目標一致，校企雙方形成人才培養(yǎng)的命運共同體。最后，校企雙方共擔風險和共享收益。通過前期談判，社會評價組織承擔了項目的設計、融資等建設期風險以及運營、維護等運營期風險，需要保證項目按照約定質量標準向教師和學生提供產品和服務，而高職院校則負責對項目的全生命周期進行績效考核，保證項目的設計、融資、建設、運營、維護等按照質量標準穩(wěn)定運行，并根據(jù)績效考核結果向社會評價組織支付利益報酬。項目運營的好壞會直接影響校企雙方的共同利益。社會評價組織運營和維護得越好，獲得的利益回報也越高，同時高職院校的人才培養(yǎng)質量也越突出，獲得政府和社會的教育質量評價也會越高。

（一）運行特征

在PPP模式運行中，政府根據(jù)公共需要將自身承擔的設計、融資、建設、運營、維護和用戶服務等職能，部分或全部地委托或授權給社會資本方。2014年，財政部印發(fā)《關于政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》指出，項目運行方式主要包括委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、轉讓—運營—移交（TOT）和改建—運營—移交（ROT）等。[6]在實務中，還有建設—移交（BT）、融資租賃（FL）等方式。不同方式下政府與社會資本各自承擔的運行環(huán)節(jié)存在較大差異（見表1）。PPP模式的基本特征包括，一是項目運行時間較長，符合公共產品和服務的長期需要，二是項目運行專業(yè)性較強，需要“專業(yè)的事情由專業(yè)的人來做”，三是項目運行風險較高，需要設計穩(wěn)定的回報機制。針對設計、融資、建設、運營、維護和用戶服務的不同職能特點，如果社會資本方僅承擔前期的設計、融資、建設任務，則提供的只是承載公共產品和服務的資產，并沒有提供相關的公共產品和服務，這種合作方式其實是帶有融資特征的政府購買資產行為，長期合作意涵較淺，而且社會資本方在售后責任期屆滿之后就不再承擔資產的養(yǎng)護和維修責任，政府方還需要再行委托其他單位進行，不利于政府方的總成本控制和管理。而采用設計、融資、建設、運營、維護等一體化方式，可在初期就明確風險分配，將建設和運營過程中的大部分風險轉移給社會資本方，促進社會資本方提高建設與運行的有效銜接和責任，保證項目在技術和經濟方面的可行性。一般來講，由社會資本方承擔全部職能工作，政府部門只負責對公共產品和服務進行價格和質量監(jiān)管，更加符合政府的長期運營成本最低，達到公共利益最優(yōu)化目標。其中“用戶服務”指以自身名義對外面向消費者履行公共職能，提供公共服務。如果是政府提供用戶服務，是指使用政府名義面向消費者提供公共服務，如果是社會資本提供用戶服務，即是使用社會資本名義面向消費者提供公共服務，此時服務行為會受到政府的監(jiān)管。

表1 不同PPP方式下政府與社會資本分別承擔的運行環(huán)節(jié)

（二）運行模式

為了深刻理解高職X 證書PPP 模式運行模式，需要從三個層面出發(fā)，第一層面：雙方合作的基本條件；第二層面：社會評價組織的雙特征要求；第三層面：學校的雙控制要求（見圖1）。在三個層面上校企合作都能建立相應的PPP合同，但對應的PPP運作方式及其內涵存在較大差異。首先，只要滿足第一層面的三個基本條件，即面向基礎設施及公共服務領域、長期合作關系、涉及設計—融資—建設—運營—維護等某些環(huán)節(jié)，校企雙方即可建立PPP合同，此時涵蓋的PPP運作方式非常廣泛，包括O&M、MC、BOT、BOO、TOT、ROT、BT、FL等。其次，在第一層面的基礎上，社會評價組織符合“雙特征”要求，即社會評價組織需要代表學校履行公共職能，而且社會評價組織在提供公共產品和服務后能獲得相應經濟補償，此時符合社會資本方的經濟期望，PPP 運作方式要剔除O&M、BT、FL，只剩下MC、BOT、BOO、TOT、ROT 等。最后，在第二層面基礎上，學校符合“雙控制”要求，即學校能夠控制公共產品和服務的價格與質量，而且在合作到期后學校能夠繼續(xù)控制重大剩余權益，保障公共利益的最大化，此時滿足了學校的社會公共期望，PPP 運作方式要繼續(xù)剔除BOO 方式，只剩下MC、BOT、TOT、ROT等。

圖1 不同層面PPP的運行模式

三、高職X證書PPP模式實踐方式的選擇依據(jù)

《中國PPP 藍皮書：中國PPP 行業(yè)發(fā)展報告（2020）》研究顯示，全國PPP綜合信息平臺中有關職業(yè)教育領域PPP項目，發(fā)起方式約90%以上采用BOT方式，其余涉及BOO、TOT、ROT、O&M等方式；采取可行性缺口補助回報機制占比約69%，采取政府付費回報機制占比約20%，采取使用者付費回報機制占比僅約為11%；合作年限5至10年的占比約為13%，合作年限11至15年的占比約為42%，合作年限16至20年的占比約為27%，合作年限21年以上的約占18%。[7]未來適合高職X 證書的PPP模式，可以從是否體現(xiàn)PPP合作根本初衷、是否提高學校專項資金效益、是否增強學校融資能力需求、是否促進校企產教深度融合共四個方面進行綜合分析，從而選擇最恰當?shù)姆绞健?/p>

（一）體現(xiàn)PPP合作根本初衷

PPP合作的根本初衷是通過政府與社會資本長期合作，讓社會資本方代表政府方提供合同約定運營期間的公共產品和服務。合作目標是降低全生命周期成本、提高公共服務供給效率、改善公共服務供給質量。PPP合作不僅由社會資本方提供項目的設計、融資和建設，幫助政府方實現(xiàn)更多融資需求，更重要的是社會資本方提供了項目的運營、維護及用戶服務，幫助政府有效提升項目的專業(yè)化水平，即所謂“專業(yè)的事情由專業(yè)的人來做”。從這一點來看，高職X證書PPP模式的選擇，應該優(yōu)先選擇社會資本方能夠提供運營、維護及用戶服務的方式，如MC、BOT、BOO、TOT、ROT方式。

（二）提高學校專項資金效益

高職X證書PPP項目建設資金通常分為財政專項資金和非財政專項資金兩大類。對于非財政專項資金，國家沒有限制特定用途，可以用于學校公共建設需要，包括基建、設備、科研、教學等，也可以用于銀行還貸、績效支出等。但對于國家財政專項資金，包括中央、省市級別的各類專項資金，通常規(guī)定了使用期限，一般1~3年，最長不超過5年，而且限定了專門使用范圍，一般不得用于基本建設、償還貸款、支付罰款、捐贈、贊助、對外投資等支出，不得用于日常人員經費補助及公用經費開支，也不得用于平衡校內預算。因此在開展PPP合作時，學校與社會資本方需要優(yōu)先協(xié)商明確專項資金的時間期限和使用范圍，可以針對專項資金設計獨立的建設內容及運營條款。從這一點來看，對于僅涉及專項資金的PPP合作首先適用合作期限不長的方式，例如O&M、MC、BT。如果是使用綜合性資金既包括專項資金也包括非專項資金，可以在學校總付費中專門設置專項資金支付的相關合同條款，以區(qū)別于其他非專項資金，此時則適合BOT、ROT方式。

（三）增強學校融資能力需求

高職X證書強調崗課賽證融通，不僅需要較大的前期實訓場地、實訓設備、考核設備，而且后期需不斷投入培訓資源、實訓平臺、競賽平臺等?？紤]未來高水平專業(yè)群建設，需要融入專業(yè)群X證書鏈，可能多達十幾項，此時需要涉及的資金需求規(guī)模將比較龐大。PPP項目通常用來滿足投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的項目，比如學校建設實訓基地、培養(yǎng)培訓基地，或改造批量的職業(yè)教育設備等，涉及較大的融資金額需求，通常從幾千萬元至幾億元的投資規(guī)模。合同時間較長，一般為10~30年左右，通常設計的項目回報機制優(yōu)先順序為可行性缺口補助、政府付費和使用者付費。根據(jù)項目運營特點、公益特征和政府財力等情況來確定，高職X證書PPP項目比較適合采用BOT、ROT、BOO方式。

（四）促進校企產教深度融合

PPP模式是實現(xiàn)產教深度融合，促進企業(yè)與學校共同培育人才的重要抓手。PPP合作的最終目的是讓社會資本方代表政府方提供公共產品和服務，站在職業(yè)教育角度，就是讓企業(yè)融入學校的日常人才培養(yǎng)體系，提供人才培養(yǎng)公共服務，具體體現(xiàn)為職業(yè)標準與課程標準對接、工作過程與學習過程對接、崗位考核與課程考核對接、職業(yè)證書與學歷證書對接，由企業(yè)主動提供高質量的教學、培訓與考核的公共產品和服務。高職X證書PPP模式不僅表現(xiàn)為較大的硬件建設需求，例如新建實訓車間、實訓設備、考核設備等，更需要師資培養(yǎng)、校企共建課程、職業(yè)培訓、崗位實習等軟性方面需求，企業(yè)需要提供大量的工作時間、人力資源、生產場地以及材料消耗等。從這一點來看，優(yōu)先可采用BOT、BOO、TOT、ROT能提供融資、建設、運營、維護和用戶服務一體化的方式。

四、高職X證書PPP模式的實踐路徑

2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質量發(fā)展的意見》提出，鼓勵企業(yè)在職業(yè)學校建設培養(yǎng)培訓基地。[8]高職院校與社會評價組織共同謀劃，由社會評價組織在校內建設一個高職X證書人才培養(yǎng)培訓基地，具體內容包括基地建筑物與配套資源，能夠實施X證書崗課賽證融通相關的教學、考核、競賽、實習以及面向校內外的職業(yè)技能培訓等服務，同時該基地還能夠兼顧對外餐飲、對外場地租賃、培訓住宿等營業(yè)服務，屬于準經營性的綜合項目。下面以該項目為例探討高職X證書PPP模式的關鍵實施路徑。

（一）商定運作方式

該項目定位為由社會評價組織投入的校企共育共享人才產教融合基地，社會評價組織一方面需要提供資產的設計、融資和建設，包括實訓場地、教學設備、考核設備以及培訓資源、培訓平臺、考核平臺等；另一方面需要對資產進行后續(xù)運營、維護，面向師生提供教育教學服務，而學校則負責對公共產品和服務進行價格和質量監(jiān)管。為保證職業(yè)教育項目的公益性和前瞻性，學校和社會評價組織共同設計施工圖紙，然后交由社會評價組織負責融資和建設。本項目形成的資產所有權均歸屬學校所有，社會評價組織僅擁有資產的使用權和收益權。該項目的PPP運作方式判斷邏輯如表2所示，適合采用典型的BOT方式。

表2 新建高職X證書人才培養(yǎng)培訓基地PPP方式比較

在高職X證書PPP模式中，社會資本方通常是某一X證書社會評價組織，也可以是多家X證書社會評價組織共同組成的聯(lián)合體，提供與產業(yè)鏈相匹配的X證書教育鏈，以服務高水平專業(yè)群的建設需要。政府方授權學校為項目實施機構，負責組織社會評價組織的招標工作。一般由中標社會評價組織單獨出資成立項目公司，少數(shù)情況下與學校共同出資成立項目公司，但學校出資方對項目公司無控制權和管理權。學校和項目公司簽訂BOT 項目合同，授權項目公司進行項目的設計、融資、建設、運營、維護及移交工作，學校對項目公司在建設期和運營期的績效進行考核，并根據(jù)績效考核的結果支付可行性缺口補助。合作期屆滿后，項目公司按照BOT 項目合同約定將相關資產移交給政府或政府指定學校。

（二）設計回報機制

項目的回報機制對學校和項目公司的未來現(xiàn)金流具有重大影響，必須進行科學設計。本BOT 項目涵蓋X證書課證融合教學服務、X證書培訓考核服務、社會職業(yè)培訓服務等多功能，并涵蓋對外餐飲、對外場地租賃、培訓住宿等運營內容，屬于準經營性項目，項目應優(yōu)先選擇可行性缺口補助方式?？尚行匀笨谘a助可以看作政府付費和使用者付費的結合，當使用者付費不足以滿足項目公司成本收回和合理回報，而由政府給予一定的經濟補助及資源補償，彌補使用者付費不足形成的缺口。[9]項目建設完成后進入運營期，政府方根據(jù)項目建設的可用性和運營服務的績效考核情況按年向項目公司支付可行性缺口補助，基本公式為“可行性缺口補助金額=建設成本補貼+運維成本補貼-運營毛利潤”。

建設成本補貼是項目公司在運營期間的主要收入來源。假定本項目合作期為10年，其中建設期1年，運營期9年。建設成本補貼等于項目總投資金額在運營期間按照必要資金報酬率計算得到的普通年金。項目總投資包括項目靜態(tài)總投資（包括自籌資本金與融資資金）以及相應的建設期間資金成本。靜態(tài)總投資一般包括兩類，一類是建筑工程費、設備及安裝工程費，包括建筑物、X證書培訓設備、考核設備等硬性費用，另一類是建設工程其他費，包括X證書的實訓平臺、培訓平臺、培訓資源等軟性費用。運維成本是指項目公司在合同運營期間代表學校使用BOT 項目資產提供公共產品和服務，每年所產生的運營和維護成本。由于運維成本沒有收入來源進行補償，需要通過學校支付補貼來讓項目公司收回相應成本和獲取合理收益。根據(jù)高職教育人才培養(yǎng)目標定位，高職X 證書BOT 項目的年度運維成本應該包括運營維護建筑物設施設備正常運轉和實施課證融合人才培養(yǎng)所產生的成本。建筑物設施設備的年度運維成本比較容易計算，基本按照每年發(fā)生經第三方審核過的實際發(fā)生維修成本金額為基準，而實施課證融合共同開展人才培養(yǎng)所產生的運維成本比較難以測算，包括師資授課、師資培訓以及實訓平臺、培訓平臺和培訓資源等的日常維護及更新等各種成本，可以參考按照初始投資基數(shù)的一定比例來提取年度運營維護費，并結合其他實際因素進行綜合測算。特別注意的是，由于運營期長達9年，后期可能涉及改造更新，例如更新教學設備、更新培訓平臺、更新考核設備等涉及新增投資的情形，為避免后續(xù)投資產生雙邊糾紛，需要項目公司與學校提前合同約定事項，按照“誰投資、誰獲益”為原則，分別計入項目公司資產或學校自有資產。對計入項目公司的新增資產，需要重新計算相應的項目補助回報。最后運營毛利潤則比較簡單，是指項目公司在運營、維護期間提供的對外餐飲服務、對外場地使用費、對外住宿費、停車場收費、X證書考核收費等，所開展的具有收入來源的運營服務，用營業(yè)收入扣除相應營業(yè)成本后得到毛利潤，需要根據(jù)未來預測情況進行相應估算。

（三）實施全生命周期績效考核

《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》指出“不得出現(xiàn)政府或政府出資代表向社會資本方回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益”，[10]否則將被認定為地方政府隱性債務。政府方需要根據(jù)績效考核結果來確定應支付的補助金額?？冃Э己朔桨负w項目全生命周期，分為建設期績效考核、運營期績效考核和移交階段績效考核。其中運營期限比較長，對合同運作的實質效果影響最大，在全生命周期績效考核中占據(jù)核心重要地位。

（1）建設期績效考核主要通過建設質量、建設期限、安全生產、環(huán)境保護四個指標進行考核，若建設期指標未能達到要求，可以通過違約金條款和提取建設期履約保函金額的方式進行處理。（2）運營期績效考核專門針對項目運營維護情況開展績效考核工作，主要包括項目公司對建筑物設施設備的運營維護情況、實施X證書課證融合人才培養(yǎng)的運營維護情況、對外開展營利性服務情況，共三方面進行綜合質量考核。針對建筑物設施設備的運營維護情況，側重于對建筑物的日常維護及維修響應情況進行績效考核評分。針對實施課證融合人才培養(yǎng)的運營維護情況，主要是培訓標準更新、師資授課質量、培訓平臺維護、培訓設備維護等運營維護情況。針對開展營利性服務情況，應按照學校的工作要求，就項目公司必須提供的配套餐飲、住宿等服務的規(guī)模和質量標準來進行考核。運營期績效考核可以每月或每季度開展一次，根據(jù)績效考核結果支付相應的回報金額，或由學校設置績效考核質量門檻，當未達到學校規(guī)定的最低質量標準，則學校將據(jù)實扣減相應回報金額。（3）移交階段績效考核，指在合同期滿時BOT 項目全部資產，應按照項目協(xié)議的約定無償移交給學校。在移交時要確保項目設施能夠正常運轉繼續(xù)提供公共服務，并且確保不存在任何抵押、質押等擔保權益或產權約束，亦不得存在任何種類和性質的索賠權。在全部移交工作順利完成后，學校按照約定支付相應的剩余費用。

高職X 證書PPP 模式有效促進了產教深度融合，通過社會評價組織深度融入學校的人才培養(yǎng)全過程，實施職業(yè)標準與課程標準對接、工作過程與學習過程對接、崗位考核與課程考核對接、職業(yè)證書與學歷證書對接，由社會評價組織主動提供高質量的教學、培訓與考核等公共產品和服務，最終能夠實現(xiàn)企業(yè)X證書良性發(fā)展和學校高質量人才培養(yǎng)的相互促進與融合，校企雙方深度合作成為人才培養(yǎng)的命運共同體，未來具有廣闊的發(fā)展前景。