陳連軍，張海娜

(黑龍江科技大學 人文社會科學學院，黑龍江 哈爾濱 150026)

2018年，中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，法治鄉(xiāng)村這一新詞首次出現(xiàn)，提出建設法治鄉(xiāng)村的活動，強化法律在維護農民合法權益，化解農村社會矛盾方面的功效。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中，對法治鄉(xiāng)村建設提出明確的要求。2021年6月1日《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的出臺，從“法治中國”的高度，以國家法律的形式為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施提供強有力的法治保障，使其有法可依。2022年1月4日，黨中央在《關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中提出，為從容應對百年變局和疫情，推動經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展，穩(wěn)住農業(yè)盤，做好三農工作，持續(xù)全面推進鄉(xiāng)村振興，推進更高水平的平安法治鄉(xiāng)村建設。2022年是實施“十四五”規(guī)劃的關鍵之年，也是全面推進鄉(xiāng)村振興邁向高質量發(fā)展的關鍵之年。從上述的法律和意見中可以深刻認識到，以習近平法治思想為引領，推進法治鄉(xiāng)村建設，已成為全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要抓手[1]。

一、新時代法治鄉(xiāng)村建設的現(xiàn)實意義

(一)全面推進依法治國的重要基礎

“法者，治之端也”。習近平總書記強調:“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！盵2]中國有14.13億人口，約有5億的人口在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村處于國家治理體系的最基層，是社會的終端和末梢。全面推進依法治國的工作重點在基層，工作難點在鄉(xiāng)村?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕ㄖ梧l(xiāng)村建設是全面建設社會主義法治中國的基石，是依法治國方略在基層最具體的、最直接的實踐。“全面依法治國”重點在“全面”，如果沒有鄉(xiāng)村的法治化，全面依法治國的“全”字的真意得不到真正的體現(xiàn)。

(二)全面推進鄉(xiāng)村振興的重要保障

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代抓好“三農”工作的總抓手。黨中央高瞻遠矚、審時度勢，在黨的十九屆五中全會上明確提出，優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進鄉(xiāng)村振興。長期以來，在我國鄉(xiāng)村治理的“三治”中，德治占的比例比較大，依靠德治會帶來諸多問題，而在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，法治起著根本性和保障性的作用?！多l(xiāng)村振興促進法》的出臺,為全面推進鄉(xiāng)村振興確立了重要的法律依據，并提供了長期穩(wěn)定的制度保障。尤其是在該法第四十一條對法治鄉(xiāng)村建設未來的藍圖做了詳細的規(guī)定。因此，法治鄉(xiāng)村建設在整個鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位是不容忽視的，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中重要的一個環(huán)節(jié)，高質量的鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)離不開高水平法治鄉(xiāng)村建設這股強大的助推力。

(三)治理能力現(xiàn)代化的根基

習近平總書記指出，農村的現(xiàn)代化包括“物”的現(xiàn)代化和“人”的現(xiàn)代化，還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化[3]。中國共產黨十九屆四中全會提出，到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[4]。法治鄉(xiāng)村建設是該目標實現(xiàn)的內在要求，其中村民自治是鄉(xiāng)村法治的邊界，法治是根本，德治是補充，只有三者有機結合起來，形成合力來助推鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

二、新時代法治鄉(xiāng)村建設中存在的問題

(一)農民主體法治意識不強

農民是法治鄉(xiāng)村建設的主要力量，農民的法律意識和法律素養(yǎng)直接影響著法治鄉(xiāng)村建設的水平和進程。根據第七次全國人口普查公報(第七號)顯示，居住在鄉(xiāng)村的人口為50 979萬人，占總人口的36.11%，農民群體的數目依然比較龐大[5]。一方面，從文化程度來說，當前居住在鄉(xiāng)村的人口中，有51%的文化水平在初中以下。由于受教育程度不高，對于學習法律知識的意識和主動性亦然是缺失的，尤其是對與“三農”相關的法律法規(guī)的了解更是有限。另一方面，近些年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，從黨中央到各基層，針對農村地區(qū)的普法之花遍開，對農民法律意識的啟蒙起到了一定的作用。但是從客觀上講，農民還是受到傳統(tǒng)思想的影響，認為法律是懲罰罪犯的，只要自己不觸犯法律，法律就與自己沒有關系，完全忽視了法律會保護自己的合法權利。在遇到自身合法權益受到侵犯或者其他矛盾糾紛時，很多農民依賴于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)約規(guī)范確立起來的行為準則或鄉(xiāng)規(guī)民約來息事寧人，更有個別采取極端的武力來進行解決，農民尋求法律來救濟自身權益的主動性和積極性缺失。相對于法治鄉(xiāng)村建設的要求，農民的法律意識還是比較薄弱，對于自身主體地位不夠了解。

(二)基層依法行政能力不規(guī)范

依據司法部、智研咨詢發(fā)布的調查數據顯示，從2018年到2021年，中國基層法律服務機構數量逐年下降，2021年中國基層法律服務機構數量為1.4萬家，基層法律服務工作者5.8萬人，在13.4萬個村擔任法律顧問[6]。這些數據表明，由專業(yè)人士為農村提供專業(yè)法律服務的機構和基層法律服務工作者的數量是遠遠不夠的。當前在農村地區(qū)，與農民打交道最多的就是基層干部，所以基層干部的法律知識和法律素養(yǎng)在法治鄉(xiāng)村建設中的作用至關重要。雖然在很多農村會設立村民理事會等村級組織負責調解糾紛，但是這些村級組織的工作人員大多是由村“兩委”干部或一些志愿者來擔當，缺乏擁有專業(yè)法律知識的工作人員，面對復雜的糾紛，大多是根據自己以往的工作生活經驗和約定俗成的村規(guī)民約來處理，基層法律服務質量根本無法保障。此外，鄉(xiāng)村干部的法治思維和法治方式欠缺，而以言代法、以權代法、以權壓法的“重人治，輕法治”的問題依然存在；在利益面前偏親向友，重大決策不民主，處理問題時一面高喊依法治理，一面采取簡單粗暴的方式進行打壓，導致部分農民信權不信法，極大破壞和抹殺了法律的權威，喪失了對法律的信仰，使法律淪為“一紙空文”。

(三)涉農領域立法不夠完善

完善的涉農領域的法律法規(guī)是推動法治鄉(xiāng)村建設的前提，是鄉(xiāng)村法治化的依據。近年來，隨著農村經濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，村民生活水平越來越高，鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛呈現(xiàn)的形式也發(fā)生了很大變化。根據2021年《中國統(tǒng)計年鑒》的統(tǒng)計結果，調解民間糾紛數據顯示，2020年調解鄰里糾紛占24.9%，調解婚姻家庭糾紛占15.9%，損害賠償糾紛占8.0%，道路交通事故糾紛占7.7%，宅基地糾紛占4.4%[7]。在當前農村地區(qū)關于一些調整村民之間糾紛、婚姻家庭糾紛、虐待兒童、贍養(yǎng)老人、土地征用補償、鄉(xiāng)村醫(yī)療糾紛等事務應有的法律在數量和質量上還不夠健全，不能適應現(xiàn)實發(fā)展的要求，存在有法難用或者無法可依的現(xiàn)象，達不到實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求[8]。比如現(xiàn)行法律法規(guī)對農村集體土地的產權歸屬的規(guī)定不夠清晰，有些涉農立法內容上存在空白，對于鄉(xiāng)村的實際發(fā)展情況不能客觀真實的涵蓋，導致村民的一些正當權利得不到有效的保障；有些法律操作性不強，在實踐中難以執(zhí)行和適用，例如環(huán)境立法中涉農觀念的不足。

三、新時代法治鄉(xiāng)村建設的基本路徑

(一)加強法治宣傳教育，提高農民的法律意識

黨的二十大報告提出“中國式現(xiàn)代化”這個關鍵詞，以中國式現(xiàn)代化來指引鄉(xiāng)村振興，需要全面實現(xiàn)人的現(xiàn)代化，這就要求農民具備現(xiàn)代化素質，提升農民的法律意識顯得尤為重要。然而，農民法律意識的提升不是一朝一夕之事，農民法律信仰的樹立更不是一蹴而就的，需要通過長期法律實踐，多種形式和途徑助力農民提高法律意識，形成用法律來解決問題的法治思維。首先，打造一支專兼相結合的農村普法隊伍，解決農村普法人員短缺的問題。提高農村地區(qū)現(xiàn)有法律服務機構人員的法治素養(yǎng)，擴充吸納具有法律專業(yè)背景的專業(yè)人才。同時可以通過法律援助、聘請律師等方式，將優(yōu)質的公共法律服務引入到農村，定期為農民提供與自身權益相結合的法律咨詢，比如土地流轉、征地拆遷、資源開發(fā)、生態(tài)保護、贍養(yǎng)老人等問題。開設鄉(xiāng)村振興法律大講堂，完善農村的公共法律服務體系，使這種公共法律服務能夠成為一種常態(tài)。其次，針對農村居民的文化水平現(xiàn)狀，通過將《憲法》《民法典》《土地法》中與農民利益緊密相關的法律條文，以通俗易懂的方式制作成法律手冊、掛歷、年畫等發(fā)放給村民。還可以組織一些文藝匯演，以小品、戲劇等群眾易于理解、樂于接受的方式進行教育，通過故事情節(jié)讓村民能夠認識到法律的權威性和公正性，認識到法律才是維護公民合法權益最有力的武器。最后，針對農民工群體，當地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所可以專設法律咨詢熱線，或者在每年春節(jié)后、農忙后集中為打算外出務工的農民群體提供法律指導，有效提高農民工的法律意識，學會運用法律來維護自身利益。

(二)夯實法律人才隊伍，提高基層依法執(zhí)政能力

加強法律人才隊伍建設，培養(yǎng)能夠服務鄉(xiāng)村的法律專業(yè)人才。一方面高校法律專業(yè)的輔導員或負責就業(yè)的老師在對學生進行職業(yè)生涯規(guī)劃輔導或者就業(yè)指導時，可以鼓勵引導法律專業(yè)的學生積極主動下基層運用所學知識為農民提供公共法律服務。同時地方可以考慮鄉(xiāng)村基層人員的定向培養(yǎng)，以夯實在法治鄉(xiāng)村建設中的法律人才隊伍。另一方面，習總書記強調，全面推進依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員是在法治鄉(xiāng)村建設中必須要抓住的“關鍵少數”，是法治鄉(xiāng)村建設的內在動力。學法、懂法、用法是鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的關鍵所在。做好鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的法治教育培訓，在法治學習上與時俱進，定期通過講座、研討、培訓、線上會議等形式，加強對與農業(yè)相關的法律法規(guī)和政策進行知識上的補充與學習；增強鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的法治意識，引導鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員形成依法辦事，遇事找法，化解矛盾靠法的法治思維。法學家伯爾曼說：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設?！盵9]提升鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，要樹立法律至上的理念，將法律知識內化于心，心存對法律的敬畏與信仰，只有這樣，鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員才能夠秉公執(zhí)法，堅守住使命，維護法律的權威與尊嚴。

(三)完善涉農法律體系，優(yōu)化法治供給

健全的涉農法律法規(guī)體系是法治鄉(xiāng)村建設的基礎。首先，需要對現(xiàn)有的涉農法律法規(guī)體系中與時代不相符的部分進行清理或修改。對新時代法治鄉(xiāng)村建設過程中出現(xiàn)的新問題、新情況應重視起來。尤其是農民呼聲比較大、比較普遍的訴求，及時創(chuàng)制新法，用新的法律規(guī)范來調整實踐中存在的新型法律關系，填補法律方面的空白，使法治鄉(xiāng)村建設有法可依。其次，以往鄉(xiāng)規(guī)民約在化解鄉(xiāng)村矛盾、維護農村的穩(wěn)定中起著重要作用，對村民的影響較深。但是有的鄉(xiāng)規(guī)民約在制定和實施中存在與法律法規(guī)沖突的現(xiàn)象，極大阻礙了法治鄉(xiāng)村的建設。因此，要利用審查備案機制對鄉(xiāng)規(guī)民約的修改過程、內容以及實施進行監(jiān)督，及時糾正鄉(xiāng)規(guī)民約中不符合法律法規(guī)的相關內容，使其與國家的法律法規(guī)保持一致[10]。最后，《鄉(xiāng)村振興促進法》的頒布，對維護農民主體地位和農民合法權益起到了重要的法律保障作用[11]。在法治鄉(xiāng)村建設過程中，對“三農”問題的解決要將法律貫穿始終，使《鄉(xiāng)村振興促進法》的立法初衷在具體的實踐中發(fā)揮最大的效果，促進農民、農業(yè)、農村的全面發(fā)展。同時，各地政府在具體實踐中也要積極總結和借鑒法治鄉(xiāng)村建設的地方經驗，制定出適合本地農村實際情況的法治鄉(xiāng)村建設方案，及時完善地方性法規(guī)和規(guī)章，使其能夠與時俱進，為全面依法治國奠定堅實的法律基礎。

(四)加強法治文化建設，助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

法治文化建設要體現(xiàn)社會主義核心價值觀，以樹立法律信仰和實現(xiàn)法治價值為目標。建設社會主義法治文化是中國特色社會主義文化的重要組成部分。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，法治鄉(xiāng)村建設的不斷深入，應加強法治文化陣地的建設，擴大法治教育的覆蓋面，提高群眾的參與度；充分挖掘并利用中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的法治元素，結合鄉(xiāng)村的人際交往現(xiàn)狀，風俗習慣等方面綜合考慮，建立法治文化公園、法治文化廣場，在室內設置法治文化活動中心等區(qū)域，用法治宣傳標語、“以案釋法”的案例、口號等形式，大力宣傳民事、刑事、行政等與村民切身利益相關的法律法規(guī)，在這種法治文化滿盈的氛圍中幫助農民建立起對法治的認同，根植社會主義法治信仰，持續(xù)不斷的提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力。

鄉(xiāng)村的發(fā)展建設是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重中之重。從脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，在這個過程中，法治鄉(xiāng)村建設一直在穩(wěn)步前行，鄉(xiāng)村法治環(huán)境有很大程度上的改善，更加凸顯出農業(yè)農村農民的發(fā)展對保持經濟健康持續(xù)發(fā)展和社會大局穩(wěn)定的特殊重要性[12]。因此，法治鄉(xiāng)村建設作為實現(xiàn)全面依法治國的基礎，要根據不同發(fā)展階段的需要適時調整和補充，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)提供良好的法治環(huán)境。