王澤林

研究論文

《極地規(guī)則》生效后的“西北航道”航行法律制度:變革與問題

王澤林

(西北政法大學(xué), 陜西 西安 710063)

《極地規(guī)則》于2017年1月1日生效之后, 航行于“西北航道”的船舶需要同時(shí)遵守《極地規(guī)則》和加拿大國內(nèi)法規(guī)。為保障極地水域的船舶航行安全, 防止船舶對(duì)極地水域造成的環(huán)境污染, 《極地規(guī)則》規(guī)定了相應(yīng)的強(qiáng)制措施和建議措施, 加拿大隨之廢除舊法制定新法與《極地規(guī)則》的規(guī)定保持一致, 但是新法中存有高于《極地規(guī)則》標(biāo)準(zhǔn)的問題?！稑O地規(guī)則》要求在“西北航道”航行的船舶符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn), 并不能解決加拿大國內(nèi)法中要求外國特定船舶的強(qiáng)制報(bào)告制度而產(chǎn)生的爭(zhēng)端, 以及外國船舶進(jìn)入北極群島水域的提前申請(qǐng)?jiān)S可制度, 后者涉及《聯(lián)合國海洋法公約》第234條授權(quán)范圍的解釋爭(zhēng)端, 以及國際法上“歷史性水域”理論與實(shí)踐中的爭(zhēng)議。

《極地規(guī)則》西北航道 歷史性水域 冰封區(qū)域

0 引言

全球氣候變暖導(dǎo)致北極海冰迅速減退, 據(jù)專家預(yù)測(cè)按照目前的速度, 到2040年大規(guī)模的北極航道航運(yùn)將具有經(jīng)濟(jì)上的可行性[1]。即使北極航道目前的航行條件相對(duì)惡劣, 但是航行于北極航道的船舶數(shù)量卻呈不斷上升之勢(shì), 據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2019年航季結(jié)束時(shí), “西北航道”共有來自不同國家的船舶完成313航次的記錄[2], 北方海航道(東北航道)因俄羅斯的政策激勵(lì), 商業(yè)航運(yùn)表現(xiàn)更為突出, 2017年一艘俄羅斯船舶首次在無破冰船協(xié)助的情況下完整穿越北方海航道, 創(chuàng)造了一項(xiàng)新的航行時(shí)間記錄(6天12小時(shí)15分鐘)[3]。

但是, 除北極航道惡劣的自然環(huán)境和氣候因素影響北極航道的航行之外, 其他影響北極航道航行的重要因素是俄羅斯和加拿大的國內(nèi)法規(guī), 它們將北極航道途徑其本國沿岸部分的海峽水域視為內(nèi)水, 拒絕適用《聯(lián)合國海洋法公約》的過境通行制度, 并且將這一立場(chǎng)在國內(nèi)法律化, 制定嚴(yán)格的通行條件, 其中涉及到外國船舶的申請(qǐng)、報(bào)告和批準(zhǔn)制度, 《聯(lián)合國海洋法公約》第234條授權(quán)沿海國制定國內(nèi)法規(guī)以用來保護(hù)脆弱的北極環(huán)境成為它們做出上述行為的國際法依據(jù)。

依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第194條的規(guī)定, 所有國家的船舶在北極航行時(shí)都有保護(hù)北極海洋環(huán)境以及航行安全的義務(wù), 但是因?yàn)槿狈m用于國際社會(huì)的統(tǒng)一規(guī)則, 而北冰洋沿岸各國的國內(nèi)規(guī)定存在差異, 這嚴(yán)重影響到其他國家船舶的北極航行活動(dòng)。早在1991年, 德國提議在極地水域航行的船舶應(yīng)當(dāng)遵守國際海事組織框架下制定的特殊技術(shù)規(guī)則, 經(jīng)過多年的努力, 2002年12月國際海事組織的海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)批準(zhǔn)具有建議性質(zhì)的《北極冰封水域船舶操作指南》(IMO Guidelines for Ships Operating In Arctic Ice-Covered Waters), 對(duì)船舶的建造、裝備和操作程序做出詳細(xì)的規(guī)定, 但該指南僅適用于北極水域而且只有建議性質(zhì), 2007年“探索”號(hào)游輪在南大洋南設(shè)得蘭群島附近撞冰沉沒事件促使國際海事組織考慮將指南也適用于南極水域, 經(jīng)過多年修訂于2009年12月通過《極地水域船舶操作指南》(IMO Guidelines for Ships Operating in Polar Waters), 但這部指南依然沒有強(qiáng)制性。

2009年幾個(gè)北極國家提議在海上安全委員會(huì)的議程中增加“極地指南的強(qiáng)制適用”問題, 經(jīng)過多年的努力, 2014年11月21日海上安全委員會(huì)制定《國際極地水域操作船舶規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《極地規(guī)則》)及《國際海上人命安全公約》(SOLAS)第14章“極地水域操作船舶安全措施”修正案, 2015年5月15日海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)通過《極地規(guī)則》及《防止船舶造成污染公約》(MARPOL)附則Ⅰ、Ⅱ、Ⅳ和Ⅴ修正案, 《極地規(guī)則》于2017年1月1日生效, 同時(shí)《極地規(guī)則》作為SOLAS的一章和MARPOL的四個(gè)附件, 其對(duì)國際海事組織176個(gè)成員國具有普遍適用性, 《極地規(guī)則》因而也對(duì)國際社會(huì)具有普遍的約束力。

《極地規(guī)則》生效后, 作為國際海事組織成員國的船舶需要遵守《極地規(guī)則》, 加拿大作為成員國為了適用該規(guī)則, 通過廢除舊法制訂新法的方式, 將《極地規(guī)則》納入本國規(guī)范“西北航道”航行的法律體系, 并將之適用于“西北航道”航行的管理。

對(duì)于“西北航道”航行的船舶, 既需要遵守《極地規(guī)則》中的強(qiáng)制性規(guī)定, 也需要遵守加拿大有關(guān)“西北航道”國內(nèi)法律體系中的規(guī)定。

1 《極地規(guī)則》規(guī)范船舶北極水域航行的基本內(nèi)容

首先, 《極地規(guī)則》適用于國際海事組織確定的北極水域(以下簡(jiǎn)稱為“極地規(guī)則北極水域”), “西北航道”大部分都位于“極地規(guī)則北極水域”之中, 基本上是60°N以北的北極水域, 但是也有部分偏離, 即格陵蘭以南的海域被涵蓋于其中, 但冰島和挪威的海岸線之外的海域又被排除在其外, 這是國際社會(huì)綜合考慮和平衡船舶交通、海上積冰以及安全與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素之后達(dá)成的結(jié)果。

其次, 適用的船舶分類問題, 《極地規(guī)則》將適用于不同冰情的極地水域航行的船舶分為A類、B類和C類, 在“極地規(guī)則北極水域”航行的船舶必須隨船攜帶有效的“極地船舶證書”, 該證書由主管機(jī)關(guān)或主管機(jī)關(guān)認(rèn)可的任何個(gè)人或組織按照《安全公約》簽發(fā)。

第三, 《極地規(guī)則》由兩部分組成, 第一部分是關(guān)于船舶安全措施的規(guī)定, 第二部分是關(guān)于防止污染措施的規(guī)定, 然后在這兩部分之下再各分為A部分和B部分(以下分別簡(jiǎn)稱為1-A、1-B、2-A和2-B), A部分屬于強(qiáng)制性規(guī)定(船舶必須遵守), B部分為建議性規(guī)定(即船舶可以選擇自愿遵守與否)。

1-A安全措施部分適用于按SOLAS 第1章發(fā)證并在“極地規(guī)則北極水域”航行的所有船舶, 2-A防止污染措施部分分別適用MARPOL相關(guān)附則關(guān)于船舶的規(guī)定, 例如: 附則Ⅰ規(guī)定的所有船舶 (不管是否按附則Ⅰ發(fā)證)、附則Ⅱ規(guī)定的散裝運(yùn)輸NLS的所有船舶、附則Ⅳ規(guī)定的按該附則發(fā)證的所有船舶、附則Ⅴ規(guī)定的適用的所有船舶等。

《極地規(guī)則》要求船舶必須遵守1-A部分的規(guī)定, 該部分對(duì)于船舶結(jié)構(gòu)、船舶穩(wěn)性、船舶的完整性、機(jī)械設(shè)備、操作安全、消防設(shè)施、救生設(shè)備和裝置、航行安全、通訊系統(tǒng)和航次計(jì)劃等都做了明確規(guī)定; 同時(shí), 船舶必須遵守2-A部分的規(guī)定, 這部分涉及防止油類污染、控制散裝有毒液體物質(zhì)污染、防止船舶生活污水污染和防止撿拾垃圾排放污染等規(guī)定。

第四, 《極地規(guī)則》1-A還涉及配員和培訓(xùn)的規(guī)定, 規(guī)定要求必須確保在極地水域航行的船舶上負(fù)責(zé)航行值班的船長(zhǎng), 大副和負(fù)責(zé)航行值班的駕駛員已完成基本培訓(xùn), 同時(shí)還要考慮到《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》(STCW)以及《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班規(guī)則》(STCW Code)的規(guī)定。2016年11月, 國際海事組織海上安全委員會(huì)通過極地水域作業(yè)的船長(zhǎng)和甲板指揮員的培訓(xùn)和資格的強(qiáng)制性最低要求, 并于2018年7月1日生效。

2 加拿大管制“西北航道”航行的法律體系

加拿大沒有成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)管理“西北航道”, 也沒有制定一部法規(guī)統(tǒng)籌規(guī)范“西北航道”的船舶航行, 因此, 外國船舶在加拿大管轄水域中的“西北航道”航行時(shí), 適用加拿大加入的國際公約, 主要是SOLAS、MAPROL和STCW等公約, 其他的還有1990年《國際油污防備、反應(yīng)與合作公約》, 2001年《國際控制船舶有害防污底系統(tǒng)公約》和2004年《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》, 此外還需要遵守加拿大國內(nèi)的一系列法規(guī), 在《極地規(guī)則》生效之前, 加拿大基于對(duì)“西北航道”水域法律性質(zhì)的立場(chǎng), 以保護(hù)北極水域海洋環(huán)境免受污染為理由, 已經(jīng)在國內(nèi)通過一系列法律規(guī)章來對(duì)“西北航道”的船舶航行進(jìn)行管理, 具體而言, 加拿大國內(nèi)法律規(guī)章主要包括以下兩部分。

2.1 程序上的事先許可制度和強(qiáng)制報(bào)告制度

“西北航道”經(jīng)過加拿大管轄的一系列水域, 分別是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)海和內(nèi)水等, 加拿大針對(duì)不同的水域在航行程序上有不同的要求。

一是事先許可制度。1985年時(shí)任加拿大外長(zhǎng)克拉克聲稱北極群島水域是“歷史性內(nèi)水”[4], 主張完全排他性的主權(quán), 并環(huán)繞北極群島劃定直線基線來確定該“歷史性內(nèi)水”的外部界限, 這一主張?jiān)獾矫绹约皻W盟的多次抗議, 時(shí)任美國國務(wù)卿蓬佩奧于2019年5月7日在北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上再次申明“美國與加拿大之間就‘西北航道’的主權(quán)主張長(zhǎng)期存在爭(zhēng)執(zhí)”, 加拿大的主張“非法”[5], 美國的立場(chǎng)是北極群島水域內(nèi)的航道是“用于國際航行的海峽”, 外國船舶享有《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的過境通行權(quán)[6]。

美加兩國的沖突也體現(xiàn)在實(shí)踐中, 美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的破冰船“極地?！碧?hào)曾于1985年未經(jīng)加拿大的事先許可強(qiáng)行穿越北極群島水域內(nèi)的“西北航道”部分, 這一沖突促使兩國于1988年1月11日簽署《加拿大美國北極合作協(xié)定》, 兩國暫時(shí)擱置并臨時(shí)解決部分船舶的航行問題, 即該協(xié)定不影響兩國的立場(chǎng), 美國的政府破冰船通行前需向加拿大申請(qǐng)?jiān)S可, 而加拿大應(yīng)當(dāng)保證美國申請(qǐng)船舶的無害通過。未來解決美加沖突的一個(gè)可能方法是, 加拿大可將該協(xié)定適用于美國所有的船舶, 換取美國支持加拿大依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第234條的授權(quán)對(duì)“西北航道”進(jìn)行管理以及對(duì)第三國的執(zhí)法行動(dòng)[7]。

盡管存在上述爭(zhēng)端, 即使加拿大的法律規(guī)章中并沒有規(guī)定外國船舶需要向加拿大申請(qǐng)和取得許可后才能進(jìn)入北極群島水域[8], 但是加拿大仍然要求所有的外國船舶(無論是商船還是軍艦)進(jìn)入加拿大北極群島水域時(shí)都需要獲得加拿大的事先許可, 軍艦和政府船舶需要通過外交途徑向加拿大提前提出申請(qǐng)。

二是強(qiáng)制報(bào)告制度。2010年7月加拿大制定《加拿大北方船舶航行服務(wù)區(qū)規(guī)章》(NORDREG), 規(guī)定外國特定的船舶在進(jìn)入該服務(wù)區(qū)之前需要向加拿大報(bào)告船舶的相關(guān)信息, 該交通服務(wù)區(qū)延伸至加拿大北方專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的外部界限, 這意味著外國的特定船舶在進(jìn)入加拿大北極的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之前, 以及進(jìn)入后在航行過程中必須向加拿大報(bào)告相關(guān)信息, 這一規(guī)定改變了過去船舶自愿報(bào)告的義務(wù), 引起美國的外交抗議[9]。

綜上所述, 依據(jù)加拿大的法律與政策, 就程序方面而言, 外國船舶若計(jì)劃通過“西北航道”, 需要在進(jìn)入“西北航道”所處的加拿大專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之前向加拿大強(qiáng)制報(bào)告船舶相關(guān)信息, 在進(jìn)入“西北航道”加拿大主張的“歷史性內(nèi)水”之前(即進(jìn)入北極群島直線基線之前), 需提前向加拿大提出申請(qǐng)并取得許可后方可駛?cè)搿?/p>

2.2 防止污染和保護(hù)環(huán)境的強(qiáng)制要求

緣起于維護(hù)北極主權(quán), 因?yàn)槊绹奥D”號(hào)油輪于1969年拒絕向加拿大提出申請(qǐng)而強(qiáng)行穿越北極群島水域中的“西北航道”, 同時(shí)又借助1970年“箭”號(hào)油輪在新斯科舍省附近海域擱淺造成的嚴(yán)重污染事件的影響, 加拿大于1970年4月制定《北極水域污染防治法》(AWPPA), 盡管美國抗議加拿大這一立法“將為世界其他地方違反海洋自由原則開創(chuàng)一個(gè)先例”[10]632, 但不可否認(rèn)的是這部立法成為加拿大制定國內(nèi)法規(guī)范“西北航道”航行之肇始。

起初, 因?yàn)閷?duì)北極水域的主權(quán)主張受到美國的強(qiáng)烈反對(duì), 加拿大改變策略, 將關(guān)注焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移至北極水域的污染控制和環(huán)境保護(hù)上, 已經(jīng)制定包括AWPPA在內(nèi)的一系列國內(nèi)法規(guī), 以保護(hù)北極水域環(huán)境為由變相地完成對(duì)“西北航道”的實(shí)際控制, 加拿大認(rèn)為這些國內(nèi)立法均有國際法依據(jù), 這又引起相關(guān)國際法問題的爭(zhēng)論, 此處僅討論加拿大國內(nèi)法中規(guī)定的船舶應(yīng)當(dāng)遵守的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)問題。

依據(jù)《北極水域污染防治法》, 加拿大制定法令將北極水域劃分為16個(gè)航行安全控制區(qū), 加拿大總督有權(quán)規(guī)定何種類型的船舶在哪個(gè)航行安全控制區(qū)內(nèi)航行, 只有符合其要求和標(biāo)準(zhǔn)的船舶才能進(jìn)入航行安全控制區(qū)航行, 否則船舶會(huì)被禁止進(jìn)入航行安全控制區(qū)航行, 因?yàn)槊總€(gè)航行安全控制區(qū)的冰情不同, 加拿大又制定規(guī)章規(guī)定不同冰級(jí)的船舶在不同的時(shí)間段在不同的航行安全控制區(qū)航行, 這被稱為“區(qū)域/日期系統(tǒng)”(Zone/Date System, Z/DS), 航行的船舶除遵守Z/DS系統(tǒng)外, 還需要參考《冰情航行系統(tǒng)》(AIRSS), AIRSS是加拿大交通部于1996年制定的, 它用來針對(duì)Z/DS系統(tǒng)規(guī)定時(shí)間之外的航行, 以及針對(duì)不同類型的船舶在遇到不同的冰情、面臨實(shí)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)情況下, 協(xié)助船舶決策決定航行的系統(tǒng), 雖然AIRSS具有參考意義, 但是在某些方面也具有強(qiáng)制性, 例如要求在航行的船舶上必須配備一名冰區(qū)的領(lǐng)航員。

具體而言, 加拿大對(duì)船舶在“西北航道”航行的主要強(qiáng)制性要求如下。

一是船舶構(gòu)造方面的要求。例如船舶的船體和油箱的結(jié)構(gòu), 推進(jìn)功率以及操舵和減搖設(shè)備和裝置的特性與結(jié)構(gòu), 以及許可的干舷要求和載重線標(biāo)志等。另外在原先制定的《北極水域污染防治規(guī)章》(已廢止)規(guī)定了更詳細(xì)的船舶構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn), 但因?yàn)椤稑O地規(guī)則》的生效, 加拿大廢除這部規(guī)章并制定新規(guī)章, 轉(zhuǎn)而適用《極地規(guī)則》的相關(guān)船舶構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn), 此處不再贅述。

二是不得處置任何廢棄物。除經(jīng)相關(guān)規(guī)章授權(quán), 任何人或船舶不得在任何情況下在北極水域處置任何類型的廢棄物, 違反上述規(guī)定的任何人或船舶構(gòu)成違法, 一經(jīng)定罪, 可處罰款, 污染防治官員可扣押違反規(guī)定的船舶和貨物, 并交由法院裁判。

綜上所述, 加拿大從1970年代起, 以保護(hù)北極水域的海洋環(huán)境、防止船舶造成的污染為理由, 對(duì)在“西北航道”航行的船舶從船舶構(gòu)造和禁止處置廢棄物兩個(gè)方面做出嚴(yán)格要求, 若船舶不符合上述要求, 或被禁止進(jìn)入“西北航道”航行, 或被行政處罰或交法院裁判。另外, 加拿大劃定不同的航行安全控制區(qū), 規(guī)定不同冰級(jí)的船舶在不同冰情的航行安全控制區(qū)航行, 若船舶不符合上述要求的話, 則不能進(jìn)入相應(yīng)的航行安全控制區(qū)航行。

加拿大通過上述方式“合理合法”地對(duì)“西北航道”進(jìn)行實(shí)際管理, 所謂“合理”是指國際社會(huì)達(dá)成的保護(hù)北極環(huán)境的共識(shí)之理, 所謂“合法”是指除符合加拿大的國內(nèi)法之外, 加拿大通過在第三次聯(lián)合國海洋法會(huì)議中的努力, 最終通過的《聯(lián)合國海洋法公約》第234條授權(quán)“冰封區(qū)域”的沿海國可以“防止、減少和控制船舶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的冰封區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)海洋的污染的目的”, 有權(quán)制定和執(zhí)行本國相關(guān)的法律和規(guī)章, 可以講AWPPA 成就了《聯(lián)合國海洋法公約》的“冰封區(qū)域”條款[11], 加拿大1970年制定的《北極水域污染防治法》得到《聯(lián)合國海洋法公約》的“追認(rèn)”, 使其具有國際法上的依據(jù), 而目前《極地規(guī)則》的實(shí)施更加證實(shí)其管理“西北航道”的必要性與國際合法性, 但是國際合法性與國內(nèi)合法性顯然不同, 除非加拿大制定的國內(nèi)法與國際法完全一致, 否則兩者之間的差異仍然可能會(huì)引起爭(zhēng)議。

3 加拿大適用《極地規(guī)則》后的航行新要求

《維也納條約法公約》第27條規(guī)定“一當(dāng)事國不得援引其國內(nèi)法規(guī)定為理由而不履行條約”, 國際常設(shè)法院和國際法院的一些裁決中也可以得出這一結(jié)論, 因此從條約義務(wù)的性質(zhì)和習(xí)慣法中可知, 國內(nèi)法具有遵循國際法的普遍義務(wù)[12]。雖然說國家不負(fù)有使其國內(nèi)法符合國際法所規(guī)定義務(wù)的一般性義務(wù)[13], 但需要履行國際條約的義務(wù), 對(duì)于在國內(nèi)法院適用國際條約的問題, 各國都有自己的規(guī)定[14], 而對(duì)于國際條約在國內(nèi)的實(shí)施方法問題, 一般是采用自動(dòng)納入和通過國內(nèi)立法納入兩種方式, 具體取決于各國的國內(nèi)法律制度。加拿大通常不制定新的國內(nèi)法即可接受許多國際條約的義務(wù), 但是在特定情況下也需要事先修改其國內(nèi)法。

《極地規(guī)則》生效后, 加拿大從20世紀(jì)70年代早期開始, 基于船舶安全和污染防治進(jìn)行預(yù)防的核心原則, 制定了自己獨(dú)特的國內(nèi)北極航運(yùn)制度, 但是因?yàn)樵撝贫纫?guī)定的一些措施已經(jīng)過時(shí), 因此需要修改以反映船舶設(shè)計(jì)和技術(shù)的進(jìn)步[15], 以及作為一個(gè)成員國履行國際海事組織的公約義務(wù)等原因, 加拿大廢除了《北極航運(yùn)污染防治規(guī)章》,新制定《北極航運(yùn)安全和污染防治規(guī)章》(ASSPPR, 2017年12月19日生效), ASSPPR將《極地規(guī)則》并入其中適用, 但部分內(nèi)容超出《極地規(guī)則》的規(guī)定, 具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1 適用于《極地規(guī)則》范圍以外的船舶

ASSPPR首先規(guī)定不適用于外國政府船舶和為外國所擁有或經(jīng)營(yíng)并在當(dāng)時(shí)只供政府非商業(yè)服務(wù)之用的船舶。

就適用《極地規(guī)則》安全措施的船舶而言, ASSPPR規(guī)定在SOLAS第1章的船舶規(guī)定之下, 在極地水域的加拿大船舶和在加拿大航行安全控制區(qū)航行的外國船舶應(yīng)當(dāng)符合SOLAS第14章的要求, 上述要求不適用于漁船、游艇和沒有機(jī)械推進(jìn)裝置的船只。

除此之外, 又要求在加拿大航行安全控制區(qū)航行的外國船舶和加拿大船舶必須遵守ASSPPR的第8～10條, 即總噸位為300噸或300噸以上的船舶; 裝載污染物或危險(xiǎn)品的船舶, 或者拖帶或頂推裝載污染物或危險(xiǎn)品的船舶; 拖帶或頂推其他船舶的船舶, 它們的總噸位之和達(dá)到500噸或500噸之上; 符合SOLAS第1章要求的經(jīng)認(rèn)證的客船。上述對(duì)較小船舶的適用規(guī)定超出了《極地規(guī)則》適用的船舶范圍。

3.2 特定船舶必須配備冰區(qū)領(lǐng)航員

500噸或以上的貨船或經(jīng)認(rèn)證符合SOLAS第1章要求的客船不適用本規(guī)定, 但其他在附表1中第2～17列航行安全控制區(qū)內(nèi)航行的船舶, 即上文提及的遵守ASSPPR第8～10條的較小船舶, 在航行期間(該附表第14項(xiàng)所列期間除外)必須在船上配備一名冰區(qū)領(lǐng)航員, 并且對(duì)領(lǐng)航員的要求作詳細(xì)規(guī)定。

3.3 更加嚴(yán)格的船舶污染防治措施要求

與《極地規(guī)則》的第二部分防治污染措施相比, ASSPPR在污染防治方面的要求比《極地規(guī)則》更加嚴(yán)格。

ASSPPR繼續(xù)維持油污的零排放要求?！稑O地規(guī)則》同樣規(guī)定北極水域禁止任何船舶排放油或油性混合物入海, 但這一要求不適用于清潔或?qū)Ｓ脡狠d水的排放, 但ASSPPR要求船舶不得排放清潔壓載水(可能含有高達(dá)百萬分之五的油), 以及在北極航行超過30天的A類船舶機(jī)艙不得排放含油污水。

另外, ASSPPR將《極地規(guī)則》防止船舶垃圾污染的內(nèi)容納入其中, 但同樣保持AWPPA關(guān)于垃圾處置的規(guī)定, 比《極地規(guī)則》規(guī)定了更加嚴(yán)格的排放貨物殘余物的條件。

3.4 同時(shí)使用三種航行決策方法

如何評(píng)估船舶在北極水域是否具有航行能力及航行區(qū)域, 如上文所述, 目前加拿大國內(nèi)存在兩種方法, 分別是“區(qū)域/日期系統(tǒng)”(Z/DS)和《冰情航行系統(tǒng)》(AIRSS), 在《極地規(guī)則》生效后, 這兩種方法繼續(xù)使用, 同時(shí)國際海事組織通過的《極地操作限制評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)系統(tǒng)》(POLARIS)也將作為官方的第三個(gè)選擇方法適用。

依據(jù)Z/DS系統(tǒng)的要求, 一艘被確定為某一冰級(jí)或類型的船舶只能按ASSPPR規(guī)定的區(qū)域和時(shí)間在航行安全控制區(qū)內(nèi)航行, 如果適用AIRSS或者POLARIS并遵守它們各自的操作標(biāo)準(zhǔn), 則可以在超出規(guī)定的區(qū)域和時(shí)間航行。

盡管AIRSS和POLARIS的范圍和意圖相似, 但它們?nèi)匀皇窃u(píng)估船舶在不同冰情下航行能力的兩種獨(dú)立的方法, 因此, 加拿大交通部認(rèn)為在相同的冰情下, 相同的船舶使用這兩種系統(tǒng)會(huì)產(chǎn)生微小的差異。為了解決這個(gè)問題, 防止差異出現(xiàn), ASSPPR要求所有在2017年1月1日之后建造的船舶不再使用Z/DS系統(tǒng), 而是必須使用POLARIS。而在此前建造的所有船舶如果在Z/DS系統(tǒng)規(guī)定的范圍外航行, 則可以選擇使用AIRSS或者POLARIS。

4 “西北航道”航行的現(xiàn)行規(guī)則與問題

綜上所述, 當(dāng)船舶計(jì)劃在“西北航道”航行時(shí), 必須符合《極地規(guī)則》的強(qiáng)制性要求, 這其中包括符合1-A部分的安全措施標(biāo)準(zhǔn)要求和2-A部分的防治污染措施標(biāo)準(zhǔn)要求, 而1-B和2-B部分屬于指南性標(biāo)準(zhǔn), 船舶可以選擇自愿遵守與否。另外, 船舶還需要遵守加拿大國內(nèi)的“西北航道”航行法律制度。

另外, 加拿大關(guān)于外國船舶航行的申請(qǐng)?jiān)S可制度和報(bào)告制度沒有變化, 這說明其繼續(xù)主張北極群島水域?yàn)槠洹皻v史性內(nèi)水”的立場(chǎng)沒有變化。

因此, 對(duì)于外國船舶而言, “西北航道”航行的基本要求沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化, 只是以前加拿大單方面關(guān)于船舶構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)和防止船舶污染的標(biāo)準(zhǔn)被《極地規(guī)則》取代, 但是加拿大在修改其國內(nèi)法采納《極地規(guī)則》標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)又添加一些額外的要求。

就上述航行規(guī)則的形成、爭(zhēng)論、發(fā)展和接受的過程而言, 規(guī)范“西北航道”航行的現(xiàn)行規(guī)則主要存在以下問題值得分析研究。

4.1 國際法確認(rèn)極地水域船舶航行的特殊標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)1970年加拿大制定《北極水域污染防治法》對(duì)進(jìn)入其北極水域的船舶進(jìn)行管理時(shí), 因?yàn)楫?dāng)時(shí)該法適用的北極水域是“加拿大的領(lǐng)土外緣向外延伸100海里”, 1985年加拿大修改法律后延伸至200海里, 美國抗議加拿大“單方面將管轄權(quán)擴(kuò)展到公海之上沒有國際法的基礎(chǔ), 美國不會(huì)接受也不會(huì)默認(rèn)?！奔词惯@其中一些原因是合理的, 但依然不符合國際法[10]632。所以美國當(dāng)時(shí)的立場(chǎng)是堅(jiān)持公海自由, 包括航行自由, 加拿大單方面制定的對(duì)船舶在北極水域的航行要求, 盡管主要是船舶的建造標(biāo)準(zhǔn)以及排污要求, 但美國還是堅(jiān)決反對(duì)。

隨后經(jīng)過加拿大的提議與努力, 《聯(lián)合國海洋法公約》第234條授權(quán)“冰封區(qū)域”的沿海國為了防止、減少和控制船舶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的“冰封區(qū)域”范圍內(nèi)對(duì)海洋的污染, 有權(quán)制定和執(zhí)行本國相關(guān)的法律和規(guī)章。因此, 加拿大制定的國內(nèi)相關(guān)法規(guī)被《聯(lián)合國海洋法公約》明確“合法化”, 這也說明涉及到航行安全的船舶構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)海洋環(huán)境免受船舶污染的防治措施這兩方面被國際社會(huì)接受。

但是,《聯(lián)合國海洋法公約》的這一規(guī)定只具有授權(quán)的意義, 具體的或特殊的標(biāo)準(zhǔn)仍然是由“冰封區(qū)域”的沿海各國制定, 但各國標(biāo)準(zhǔn)的差異必然會(huì)導(dǎo)致其他國家船舶的無所適從, 進(jìn)而影響到航行的便利性, 國際海事組織經(jīng)過多年努力最終制定的具有強(qiáng)制性的《極地規(guī)則》解決了這一問題, 因?yàn)椤稑O地規(guī)則》的強(qiáng)制性質(zhì)使得“冰封區(qū)域”沿海國需要接受并協(xié)調(diào)本國法規(guī)使本國標(biāo)準(zhǔn)與《極地規(guī)則》保持一致, 另外國際海事組織的成員國必須遵守《極地規(guī)則》制定的標(biāo)準(zhǔn), 從而避免成員國與“冰封區(qū)域”沿海國因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)差異而產(chǎn)生的沖突。

盡管如此, 加拿大制定的ASSPPR規(guī)定的某些標(biāo)準(zhǔn)還是高于《極地規(guī)則》的標(biāo)準(zhǔn), 這也反映出加拿大在制定《極地規(guī)則》協(xié)商過程中曾經(jīng)表示的立場(chǎng)沒有改變, 當(dāng)時(shí)加拿大提出“各國考慮到當(dāng)?shù)氐臈l件、基礎(chǔ)設(shè)施和程序, 可以保留其管轄范圍內(nèi)的某些航線和水道的航行規(guī)則和規(guī)章”[16]。國際條約在締約國內(nèi)適用時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)此類現(xiàn)象, 即轉(zhuǎn)化為國內(nèi)的立法內(nèi)容或標(biāo)準(zhǔn)超過國際條約的規(guī)定, 這種情況是否違反國際法需要考慮締約國在履行條約時(shí)是否違反條約的義務(wù), 通常在實(shí)踐中要結(jié)合個(gè)案具體分析。

對(duì)于加拿大的國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)高于《極地規(guī)則》的標(biāo)準(zhǔn)是否違反《極地規(guī)則》尚是一個(gè)有爭(zhēng)論的法律問題, 加拿大以廢除舊法、制定新法的方式讓國內(nèi)法規(guī)與《極地規(guī)則》基本保持一致, 將之前存在的部分規(guī)則, 以及《極地規(guī)則》中有關(guān)建議自愿遵守的部分內(nèi)容納入新法。如果說加拿大的目的是提高船舶航行的安全, 保護(hù)北極的環(huán)境免受來源于船舶的污染, 站在國際環(huán)境保護(hù)的角度, 以人類整體利益為視角似乎很難將這一行為歸納為違反《極地規(guī)則》和國際法, 但是透過歷史的維度來觀察, 得出的結(jié)果是加拿大以環(huán)境保護(hù)為切入點(diǎn), 制定國內(nèi)立法、推動(dòng)國際立法, 最終達(dá)到在目前情形下有利于其本國利益最大化的目標(biāo), 排除其他國家在該區(qū)域依據(jù)國際法所主張的權(quán)利。

4.2 船舶報(bào)告制度依然存在第234條的解釋爭(zhēng)議

《加拿大北方船舶航行服務(wù)區(qū)規(guī)章》(NORDREG)規(guī)定外國特定的船舶在進(jìn)入該服務(wù)區(qū), 即進(jìn)入加拿大北部的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之前要向加拿大報(bào)告船舶的相關(guān)信息, 加拿大認(rèn)為這一報(bào)告制度也是來自于《聯(lián)合國海洋法公約》第234條的授權(quán)。

美國認(rèn)為加拿大的這一要求“侵犯了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行自由和領(lǐng)海的無害通過權(quán)”, 《聯(lián)合國海洋法公約》第234條規(guī)定沿海國在制定和執(zhí)行法律和規(guī)章時(shí)“應(yīng)當(dāng)顧及航行”, 并且國內(nèi)法規(guī)不能適用于享有主權(quán)豁免的船舶[9], 總之, 美國認(rèn)為加拿大的這一要求違反《聯(lián)合國海洋法公約》。

《聯(lián)合國海洋法公約》第234條的爭(zhēng)議核心是: 該條授權(quán)“冰封區(qū)域”沿海國制定國內(nèi)法律和規(guī)章, 沿海國是否有權(quán)規(guī)定外國船舶在進(jìn)入其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之前, 以及在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行過程中有向其報(bào)告的義務(wù)？如果按照美國的解釋, 船舶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有類似公海的航行自由, 而向沿海國行使報(bào)告義務(wù)顯然違反航行自由原則, 航行自由的基本內(nèi)容是不需要向沿海國報(bào)告或申請(qǐng)批準(zhǔn); 如果按照加拿大的解釋, 只有船舶報(bào)告相關(guān)信息, 才能讓沿海國掌握該船舶航行的有關(guān)情況, 才能向該船舶提供航行信息甚至應(yīng)急救助, 才能保障北極水域的航行安全和海洋環(huán)境保護(hù)。

因此, 這一爭(zhēng)議涉及《聯(lián)合國海洋法公約》第234條的解釋問題, 本文在此無意闡述有關(guān)條約解釋的原則和規(guī)則問題, 因?yàn)楦鲊?chǎng)不同、利益不同, 解釋的結(jié)果必然不同, 這一爭(zhēng)議的解決尚需國際社會(huì)的實(shí)踐和發(fā)展, 例如通過達(dá)成雙邊協(xié)議, 或者通過國際司法或仲裁, 或者通過修改條約明確其含義等方式逐步解決。

4.3 船舶申請(qǐng)批準(zhǔn)制度引發(fā)的爭(zhēng)議依然無解

《極地規(guī)則》不涉及各國的主權(quán)問題, 加拿大要求外國船舶進(jìn)入加拿大北極群島的“歷史性內(nèi)水”之前需要提前申請(qǐng)并取得許可, 這對(duì)于加拿大而言是行使國家主權(quán)的體現(xiàn), 至今加拿大對(duì)這一立場(chǎng)未做出讓步。

如上文所述, 美國長(zhǎng)期堅(jiān)持認(rèn)為加拿大的“歷史性內(nèi)水”主張不能成立, 而該水域中不同海峽組成“西北航道”, “西北航道”是國際航道, 這些海峽是“用于國際航行的海峽”, 因此應(yīng)當(dāng)適用《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的過境通行制度。雖然雙方于1988年簽署《加拿大美國北極合作協(xié)定》, 規(guī)定雙方保留各自立場(chǎng)暫時(shí)擱置爭(zhēng)議, 但是這一問題依然無法解決, 目前仍然無法看到短期內(nèi)解決的可能性, 本文對(duì)此問題也不再贅述。

4.4 享有主權(quán)豁免船舶的航行問題

《聯(lián)合國海洋法公約》沒有對(duì)“船舶”做出定義, 但是在公約序言中規(guī)定“本公約未予規(guī)定的事項(xiàng), 應(yīng)繼續(xù)以一般國際法的規(guī)則和原則為準(zhǔn)據(jù)”, 因而可以借鑒其他國際法的規(guī)定對(duì)此問題闡述, SOLAS和STCW也沒有對(duì)“船舶”做出定義, MARPOL規(guī)定“船舶系指在海洋環(huán)境中運(yùn)行的任何類型的船舶, 包括水翼船、氣墊船、潛水船、浮動(dòng)船艇和固定的或浮動(dòng)的工作平臺(tái)?！薄堵?lián)合國海洋法公約》第29條對(duì)“軍艦”做出定義, 軍艦是屬于一國武裝部隊(duì)、具備辨別軍艦國籍的外部標(biāo)志、由該國政府正式委任并名列相應(yīng)的現(xiàn)役名冊(cè)或類似名冊(cè)的軍官指揮和配備有服從正規(guī)武裝部隊(duì)紀(jì)律的船員的船舶。

《聯(lián)合國海洋法公約》對(duì)“政府船舶”也沒有做出定義, 但在公約文本中采用兩種方法表述, 一是直接表述為“政府船舶”, 二是表述為“由國家擁有或經(jīng)營(yíng)的船舶”, 并且《聯(lián)合國海洋法公約》將“政府船舶”以航行目的為標(biāo)準(zhǔn)分為“用于商業(yè)目的”和“用于非商業(yè)目的”, 《聯(lián)合國海洋法公約》從國家行為與責(zé)任以及國家主權(quán)豁免的角度出發(fā), 規(guī)定軍艦和用于非商業(yè)目的的政府船舶享有豁免權(quán), 例如《聯(lián)合國海洋法公約》第二部分規(guī)定軍艦和用于非商業(yè)目的的政府船舶享有豁免權(quán), 在公海上專用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶與軍艦一樣, 有不受船旗國以外任何其他國家管轄的完全豁免權(quán), 《聯(lián)合國海洋法公約》第236條規(guī)定的關(guān)于保護(hù)和保全環(huán)境的規(guī)定不適用于軍艦以及非商業(yè)性服務(wù)的為國家所擁有或經(jīng)營(yíng)的船舶, 這些船舶享有豁免權(quán)。

SOLAS修正案新增加的第14章“極地水域操作船舶安全措施”第2條“適用范圍”明確規(guī)定“本章不應(yīng)適用于締約國政府擁有或經(jīng)營(yíng)的目前僅用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶。但是, 仍鼓勵(lì)締約國政府擁有或經(jīng)營(yíng)的目前僅用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶在合理和可行的范圍內(nèi)符合本章要求”。 SOLAS的第1章第3條也明確規(guī)定不適用于“軍艦和軍隊(duì)運(yùn)輸船”。

MARPOL 第3條規(guī)定“本公約不適用于任何軍艦、海軍輔助船舶或其他國有或國營(yíng)并目前只用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶。但每一締約國應(yīng)采取不損害其所擁有或經(jīng)營(yíng)的這種船舶的操作或操作性能的適當(dāng)措施, 以保證這種船舶在合理和可行的范圍內(nèi)按本公約的規(guī)定行事?！?/p>

綜上所述, 《極地規(guī)則》不適用于軍艦以及用于非商業(yè)性服務(wù)的政府船舶。

加拿大的《北極水域污染防治法》對(duì)適用的船舶沒有明確做出排除軍艦和政府船舶的規(guī)定, 已經(jīng)廢止的《北極水域污染防治規(guī)章》也同樣對(duì)此問題沒有做出明確的規(guī)定。新制定的ASSPPR以符合《聯(lián)合國海洋法公約》的標(biāo)準(zhǔn)為由[15], 明確規(guī)定其“不適用于外國政府船舶和為外國所擁有或經(jīng)營(yíng)并在當(dāng)時(shí)只供政府非商業(yè)服務(wù)之用的船舶?！?/p>

因此, 雖然《極地規(guī)則》以及加拿大的ASSPPR并不適用于軍艦以及非商業(yè)性服務(wù)的政府船舶, 但是基于航行安全以及保護(hù)海洋環(huán)境免受船舶污染的考慮, 在目前的航行條件下, 不具備抗冰破冰能力的船舶很難在“西北航道”航行, 各國適用《極地規(guī)則》相關(guān)技術(shù)性的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)本國主權(quán)并無損害, 因此各國對(duì)于船舶是否適航于極地水域應(yīng)當(dāng)會(huì)有謹(jǐn)慎的考慮。

至于外國軍艦和政府船舶是否應(yīng)當(dāng)遵守加拿大單方面要求的報(bào)告制度和申請(qǐng)?jiān)S可制度, 如上所述, 因?yàn)榇嬖趯?duì)《聯(lián)合國海洋法公約》第234條的解釋爭(zhēng)端問題, 存在加拿大主張北極群島水域的“歷史性內(nèi)水”主權(quán)問題, 從國際法的角度而言, 筆者認(rèn)為, 第一個(gè)問題可能隨著實(shí)踐的發(fā)展, 承認(rèn)商船需遵守報(bào)告制度是未來發(fā)展的趨勢(shì), 而軍艦和政府船舶的性質(zhì)決定其航行行為一般是國家行為, 因而可能基于主權(quán)的原因而不會(huì)承認(rèn)并遵守加拿大的報(bào)告制度, 很有可能在實(shí)踐中形成自愿報(bào)告這種模式; 第二個(gè)問題, 筆者認(rèn)為加拿大的“歷史性內(nèi)水”主張無法成立, 不再贅述[17]。

5 結(jié)語

《極地規(guī)則》的生效, 意味著在極地水域航行的船舶在船舶構(gòu)造、防止污染措施方面終于有了國際社會(huì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn), 《極地規(guī)則》確定的標(biāo)準(zhǔn)不涉及主權(quán)問題, 而是確保船舶的航行安全, 以及保護(hù)極地水域的海洋環(huán)境免受船舶的污染。

加拿大將《極地規(guī)則》通過“轉(zhuǎn)化”的方式, 制定國內(nèi)法律ASSPPR, 將其變成國內(nèi)法實(shí)施, 這將對(duì)于保護(hù)北極水域、減少“西北航道”的航行爭(zhēng)端產(chǎn)生積極的作用。但與此同時(shí), 加拿大的國內(nèi)立法標(biāo)準(zhǔn)存在高于《極地規(guī)則》標(biāo)準(zhǔn)的情況, 同時(shí)繼續(xù)堅(jiān)持特定船舶報(bào)告制度和申請(qǐng)?jiān)S可制度, 從加拿大的立場(chǎng)而言, 這不僅是為了保護(hù)北極水域環(huán)境以及航行安全的需要, 也是加拿大主張北極水域排他性主權(quán)、依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第234條的授權(quán)行使立法執(zhí)法權(quán), 維護(hù)本國權(quán)益的體現(xiàn)。

對(duì)于加拿大逾越《極地規(guī)則》制定的國內(nèi)法范圍是否合理和正確, 還需要繼續(xù)觀察其他國家的態(tài)度[18], 對(duì)于加拿大要求外國船舶報(bào)告和申請(qǐng)?jiān)S可的制度, 涉及到其他國家的利益、立場(chǎng)以及國際法的解釋問題, 也需要繼續(xù)觀察實(shí)踐的發(fā)展。

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Legal changes and issues related to Northwest Passage navigation following the entry into force of the Polar Code

Wang Zelin

(Northwest University of Political Science and Law, Xi’an 710063, China)

Ships navigating in the Northwest Passage should observe Canadian domestic rules and regulations and, since it came force on 1 January 1 2017, the Polar Code. To ensure the safety of ships navigating in Polar waters and prevent environmental pollution caused by ships, the Polar Code stipulates mandatory measures and additional guidance. Canada has subsequently abolished the old regulation and formulated new regulations in line with the provisions of the Polar Code. At the same time, the new Canadian regulations have some specific standards that are more stringent than those in the Polar Code. The Polar Code requires ships navigating the Northwest Passage to meet technical standards and does not resolve problems associated with the mandatory reporting system for certain foreign ships which was stipulated in Canadian domestic law, as well as the application and permission system for foreign vessels entering the Arctic archipelago waters. These problems involve disputes regarding the interpretation of the scope of the authorization of Article 234 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, and “historical waters” in the theory and practice of international law.

Polar Code, Northwest Passage, historical water, ice-covered areas

2021年7月收到來稿, 2021年9月收到修改稿

國家海洋局極地考察辦公室極地戰(zhàn)略研究項(xiàng)目(JDB20210201)資助

王澤林, 男, 1973年生。博士, 教授, 主要從事國際海洋法研究。E-mail: westlaw@126.com

10.13679/j.jdyj.20210054