代雪玲

(甘肅省社會(huì)科學(xué)院資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃研究所，甘肅 蘭州 730070)

2017年6月，中央深改組第三十六次會(huì)議審議通過(guò)了《祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，正式確定在青海、甘肅兩省交界處開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，標(biāo)志著祁連山國(guó)家公園的實(shí)踐探索自此開(kāi)始[1]。同年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，指出“國(guó)家公園堅(jiān)持全民共享，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)?！盵2]。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》又一次明確提出：“在保護(hù)的前提下，在自然保護(hù)地區(qū)域內(nèi)劃定適當(dāng)區(qū)域開(kāi)展生態(tài)旅游、生態(tài)教育等活動(dòng)，為全社會(huì)提供教育、科研、游憩等公共服務(wù)”[3]。從我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的政策導(dǎo)向來(lái)看，生態(tài)旅游在國(guó)家公園的建設(shè)中扮演著重要的角色，不僅是國(guó)家公園建設(shè)的重要內(nèi)容和基本功能之一[4]，而且是國(guó)家公園強(qiáng)化對(duì)外宣傳、擴(kuò)大影響力、開(kāi)展對(duì)外交流的門(mén)戶和窗口。

祁連山是我國(guó)西部重要的生態(tài)安全屏障，是黃河流域重要的水源產(chǎn)流地，也是我國(guó)生物多樣性保護(hù)的優(yōu)先區(qū)域[1]。從發(fā)展生態(tài)旅游的角度來(lái)看，祁連山國(guó)家公園具有重要的生態(tài)戰(zhàn)略地位，同時(shí)為開(kāi)展生態(tài)旅游提供了基礎(chǔ)條件和理想場(chǎng)所，也是綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要形式[5-6]。從生態(tài)文明建設(shè)的視角來(lái)看，該公園發(fā)展生態(tài)旅游，有助于扎實(shí)推進(jìn)祁連山生態(tài)綜合治理工程，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)自然修復(fù)與嚴(yán)格保護(hù)的基礎(chǔ)上，更好地解決區(qū)域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、文化保護(hù)與傳承等一系列問(wèn)題。另外，生態(tài)旅游具有環(huán)境友好、可持續(xù)性等特點(diǎn)，與國(guó)家公園建設(shè)存在諸多的共同目標(biāo)，如生態(tài)保護(hù)、游憩、教育等。因此，可將生態(tài)旅游作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，國(guó)家公園作為發(fā)揮基礎(chǔ)作用的載體[7]。適度開(kāi)展生態(tài)旅游，不僅可以緩解生態(tài)保護(hù)與利用之間的矛盾，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，而且可為國(guó)家公園的建設(shè)籌集資金，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的可持續(xù)發(fā)展，還有利于提升全民的環(huán)保意識(shí)，達(dá)到生態(tài)保護(hù)與資源利用雙贏的目的[4]。

1 祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游現(xiàn)狀

1.1 概況

祁連山國(guó)家公園地處青藏高原東北部，位于甘肅、青海兩省交界處，總面積5.02萬(wàn)km2，分為甘肅省和青海省2個(gè)片區(qū)，其中甘肅省片區(qū)3.44萬(wàn)km2，包括10個(gè)縣(區(qū)、場(chǎng))，占總面積的68.5%；青海省片區(qū)1.58萬(wàn)km2，包括4縣(市)，占總面積的31.5%[8]。

祁連山國(guó)家公園北鄰河西走廊，南靠青藏高原，平均海拔超過(guò)3 000 m，形成了差異明顯的高原大陸性氣候特征，寒冷、干旱，太陽(yáng)輻射強(qiáng)，晝夜溫差大，氣溫和降水的垂直變化特征明顯。該區(qū)域冰川和凍土分布廣泛、儲(chǔ)量豐富，截至2015年統(tǒng)計(jì)的冰川有2 748條，儲(chǔ)量達(dá)到(81.7±7.4) km3[9]，目前多年凍土面積為8.04×104km2[10]。河流眾多，水資源豐富，主要有黃河支流大通河、石羊河、黑河、疏勒河等西北內(nèi)陸河流域。草原、森林和濕地廣袤。2017年國(guó)土調(diào)查資料顯示，草原總面積為283.66萬(wàn)hm2，林地總面積達(dá)到63.18萬(wàn)hm2，各類濕地10.79萬(wàn)hm2。生物多樣性豐富，有野生脊椎動(dòng)物28目63科294種，國(guó)家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物雪豹、金雕等15種，國(guó)家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物達(dá)39種，國(guó)家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生植物2種，國(guó)家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生植物32種[8]。同時(shí)，礦產(chǎn)資源種類繁多、品質(zhì)優(yōu)良，已發(fā)現(xiàn)和探明的礦產(chǎn)有34種。

資料顯示，該國(guó)家公園周邊社區(qū)的常住人口達(dá)54 665人，其中甘肅片區(qū)的占比達(dá)68.16%，包括33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)198個(gè)村，青海片區(qū)的比例為31.84%，涉及12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) 48個(gè)行政村(牧委會(huì))。共有漢、回、藏、裕固、蒙古、哈薩克等30多個(gè)民族，游牧民族居多。另外，祁連山國(guó)家公園周邊社區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、總量小、水平低，主要從事傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)和種植業(yè)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一，生產(chǎn)方式比較落后[8]。

1.2 開(kāi)展生態(tài)旅游現(xiàn)狀

國(guó)家公園作為重要的自然保護(hù)地之一，為開(kāi)展生態(tài)旅游提供了理想的場(chǎng)所[6]。隨著生態(tài)旅游的日益發(fā)展，國(guó)家公園也逐漸成為生態(tài)旅游游客的向往之地。

祁連山國(guó)家公園面積大，景點(diǎn)多且較為分散，主要的景點(diǎn)有透明夢(mèng)柯冰川、哈爾騰國(guó)際狩獵場(chǎng)、皇城灘草場(chǎng)、山丹馬場(chǎng)、4A級(jí)景區(qū)“祁連風(fēng)光”、避暑名山“牛心山”、祁連黑河大峽谷、卓爾山，有仙米、馬蹄寺、天祝三峽等國(guó)家森林公園，還有祁連山、鹽池灣、安南壩野駱駝、蘇干湖等自然保護(hù)區(qū)以及祁連黑河源國(guó)家濕地公園等。目前該國(guó)家公園生態(tài)旅游尚處于起步階段，主要是普通觀光、牧家樂(lè)、農(nóng)家樂(lè)、騎馬等旅游方式[8]。

2 生態(tài)旅游發(fā)展的SWOT分析

祁連山國(guó)家公園發(fā)展生態(tài)旅游的優(yōu)勢(shì)和機(jī)遇為發(fā)展生態(tài)旅游注入了新的活力與發(fā)展動(dòng)力，但環(huán)境容量和生態(tài)承載力有限，依然面臨著生態(tài)旅游發(fā)展無(wú)序、基礎(chǔ)條件薄弱等問(wèn)題，致使整體發(fā)展水平低。因此，本文通過(guò)細(xì)致分析該國(guó)家公園開(kāi)展生態(tài)旅游自身內(nèi)在的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)和外部環(huán)境中面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，梳理生態(tài)旅游發(fā)展中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，總結(jié)生態(tài)旅游發(fā)展要遵循的原則以及展望未來(lái)，以期促進(jìn)生態(tài)旅游發(fā)展盡快步入正軌、推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)以及實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)發(fā)展。

2.1 優(yōu)勢(shì)(Strength)

1)資源優(yōu)勢(shì)

一方面，祁連山國(guó)家公園自然和人文旅游資源豐富，為開(kāi)展自然觀光、民俗文化體驗(yàn)提供了理想的場(chǎng)所，具有巨大的開(kāi)發(fā)潛力。自然景觀主要有“祁連風(fēng)光”、透明夢(mèng)柯冰川、哈拉湖、山丹馬場(chǎng)、避暑名山“牛心山”、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等，還有馬蹄寺、文殊山石窟群、辛店文化遺址、漢唐古城遺址以及西路軍“紅石窩”革命紀(jì)念地等人文景觀，形成了獨(dú)特的“祁連山文化圈”。同時(shí)，甘肅特有的裕固族以及哈薩克族、藏族等多個(gè)少數(shù)民族特有的民族文化、宗教和風(fēng)俗習(xí)慣，也是開(kāi)展生態(tài)旅游的優(yōu)勢(shì)資源。另一方面，該區(qū)域獨(dú)特的地理位置、多樣的氣候特征以及具有冰川、森林、雪山、草原、濕地、荒漠等復(fù)雜的生境，可為發(fā)展科考探險(xiǎn)游、休閑度假游、科普環(huán)境教育游等奠定良好的基礎(chǔ)。

2)祁連山國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)建設(shè)的優(yōu)勢(shì)

祁連山國(guó)家公園具有完整的生態(tài)系統(tǒng)，多樣的生態(tài)景觀，豐富的生物多樣性，其試點(diǎn)區(qū)建設(shè)可為生態(tài)旅游發(fā)展提供良好的條件。要充分發(fā)掘優(yōu)勢(shì)，積極開(kāi)發(fā)體驗(yàn)性、觀賞性、科教性等與國(guó)家公園建設(shè)理念相符的旅游產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)，不斷吸引游客，從而提升該國(guó)家公園的價(jià)值品牌。同時(shí)，將生態(tài)旅游發(fā)展作為國(guó)家公園發(fā)揮體驗(yàn)、教育、科研、游憩等功能的門(mén)戶和窗口，打造西北地區(qū)旅游市場(chǎng)的知名度和影響力。

3)后發(fā)優(yōu)勢(shì)

隨著生態(tài)旅游的快速發(fā)展和國(guó)家公園建設(shè)的不斷推進(jìn)，國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園在生態(tài)旅游發(fā)展過(guò)程中提供了許多成功的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。例如，在生態(tài)旅游發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面形成的有益經(jīng)驗(yàn)具有很好的借鑒意義。還有一些不合理的開(kāi)發(fā)活動(dòng)致使自然保護(hù)地受到了不同程度的破壞，將對(duì)祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游發(fā)展、管理、服務(wù)等起到一定的警示作用。盡管祁連山國(guó)家公園的生態(tài)旅游發(fā)展剛剛起步，但有許多可供參考、學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)和需要吸取的教訓(xùn)。因此，其生態(tài)旅游發(fā)展還具有很大的發(fā)展?jié)摿屯卣箍臻g，后發(fā)優(yōu)勢(shì)明顯。

2.2 劣勢(shì)(Weakness)

1)基礎(chǔ)薄弱，設(shè)施建設(shè)不完善

祁連山國(guó)家公園自然環(huán)境優(yōu)越，但所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，又是一個(gè)少數(shù)民族集聚地，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展相對(duì)滯后。目前該公園的生態(tài)旅游以生態(tài)整改和自然修復(fù)為主，其開(kāi)發(fā)仍處于起步階段，已有的軟硬件設(shè)施條件還不能滿足生態(tài)旅游業(yè)快速發(fā)展的需要。因此，發(fā)展生態(tài)旅游要針對(duì)該公園路途遙遠(yuǎn)、路況差等客觀現(xiàn)實(shí)條件，充分利用國(guó)家公園的品牌影響力，持續(xù)增加招商引資力度，規(guī)劃建設(shè)方便、快捷的交通旅游線路，逐步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而進(jìn)一步促進(jìn)其建設(shè)、宣傳與可持續(xù)發(fā)展。

2)淡旺季明顯

坐落于青藏高原東北部的祁連山國(guó)家公園，區(qū)域氣候差異明顯，四季分明，旅游的淡季和旺季有明顯區(qū)別，具有很強(qiáng)的季節(jié)性。春季氣溫相對(duì)較低，沙塵天氣居多，冬季氣候寒冷，降雪多，因此冬春兩季基本為旅游淡季，一般關(guān)門(mén)歇業(yè)的時(shí)間較長(zhǎng)，各種旅游服務(wù)接待設(shè)施基本閑置，游樂(lè)項(xiàng)目暫停經(jīng)營(yíng)。而生態(tài)游覽的最佳時(shí)節(jié)集中在每年的5—10月，夏季氣候涼爽，秋季風(fēng)光宜人，是旅游的旺季，各種設(shè)施和服務(wù)供不應(yīng)求，并且資源環(huán)境承載能力有限，致使游客滿意度下降。這些都為祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游發(fā)展帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。要因時(shí)制宜、因地制宜，深入宣傳，挖掘具有特色的、優(yōu)惠性的冬季旅游項(xiàng)目和產(chǎn)品，來(lái)減少旅游設(shè)施和服務(wù)的浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)淡旺季旅游的均衡發(fā)展。

3)資源開(kāi)發(fā)利用程度不高

祁連山國(guó)家公園有著豐富的自然和人文旅游資源，雖然近幾年旅游業(yè)的迅猛發(fā)展對(duì)祁連山地區(qū)也帶來(lái)了顯著效益，但該國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)建設(shè)至今已3年多，生態(tài)旅游仍處于初級(jí)發(fā)展階段，進(jìn)展緩慢，基本以傳統(tǒng)的觀光旅游為主，旅游產(chǎn)品單一，還沒(méi)有形成大規(guī)模的娛樂(lè)度假等項(xiàng)目，并未將獨(dú)特的自然資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的綠色產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，還亟待在深度、廣度上發(fā)展旅游產(chǎn)品和服務(wù)。有調(diào)查顯示，90%的游客是本地人開(kāi)展的自助旅游，團(tuán)體性的參與體驗(yàn)、休閑娛樂(lè)度假等旅游線路及產(chǎn)品還很缺乏，致使資源的開(kāi)發(fā)利用程度不高。因此，祁連山國(guó)家公園應(yīng)重新整合旅游資源，鼓勵(lì)挖掘民俗文化內(nèi)涵，針對(duì)淡旺季設(shè)計(jì)發(fā)展策略，如野地露營(yíng)、自駕觀光等，通過(guò)不斷增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)生態(tài)旅游可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

2.3 機(jī)遇(Opportunity)

1)國(guó)家及兩省政策的支持

一直以來(lái)，祁連山區(qū)的生態(tài)保護(hù)受到黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視，習(xí)近平總書(shū)記曾多次作出重要指示，李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志也多次批示部署祁連山生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。2017年9月1日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》(廳字〔2017〕36號(hào))，并且作為我國(guó)首批10個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)之一，標(biāo)志著祁連山生態(tài)修復(fù)、綜合治理、生態(tài)保護(hù)與民生協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。這是繼2012年12月28日國(guó)家發(fā)改委批復(fù)《祁連山生態(tài)保護(hù)與綜合治理規(guī)劃(2012-2020)》以來(lái)又一個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略的發(fā)展規(guī)劃。以上這些都為祁連山國(guó)家公園發(fā)展生態(tài)旅游提供了良好的政策機(jī)遇。

祁連山區(qū)的保護(hù)與發(fā)展也受到甘、青兩省政府的重視與關(guān)注，為祁連山國(guó)家公園開(kāi)展生態(tài)旅游奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。兩省的“十三五”規(guī)劃均指出，要全面實(shí)施祁連山生態(tài)保護(hù)與建設(shè)綜合治理規(guī)劃與工程。同時(shí)，兩省近3年的政府工作報(bào)告也指出，要積極統(tǒng)籌推進(jìn)祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作。以上都為祁連山國(guó)家公園發(fā)展生態(tài)旅游提供了有力的政策支持與保障。

2)“一帶一路”建設(shè)及西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略提供了絕好的發(fā)展機(jī)遇

“一帶一路”建設(shè)及西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略為祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游發(fā)展提供了千載難逢的歷史機(jī)遇。祁連山作為“一帶一路”建設(shè)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)之一，對(duì)于聯(lián)系中亞、西亞以及我國(guó)西北、西南的戰(zhàn)略通道優(yōu)勢(shì)明顯。在祁連山國(guó)家公園發(fā)展生態(tài)旅游，不但可以最大限度地對(duì)外展示、宣傳特有的自然資源和民俗文化資源，使祁連山地區(qū)在“一帶一路”和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的人文交流中扮演重要角色，而且可以豐富、拓展自身的發(fā)展，將會(huì)為祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游的持續(xù)健康發(fā)展帶來(lái)難得的機(jī)遇。因此，祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游成為“一帶一路”建設(shè)及西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中最具發(fā)展活力與潛力的產(chǎn)業(yè)之一。

3)生態(tài)旅游前景廣闊

生態(tài)旅游作為一種回歸自然、保護(hù)生態(tài)、全新的、可持續(xù)發(fā)展的旅游實(shí)踐形式，不但保護(hù)了旅游區(qū)的自然環(huán)境，而且滿足了社會(huì)大眾對(duì)于“自然”和“本色”的追求，還提升了全民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，所以越來(lái)越受到旅游者的青睞。有資料顯示，全球80%以上的生態(tài)旅游地都是依托自然保護(hù)地(尤其是國(guó)家公園)來(lái)建設(shè)的，說(shuō)明國(guó)家公園建設(shè)為生態(tài)旅游發(fā)展提供了良好的機(jī)遇。因此，在祁連山國(guó)家公園發(fā)展生態(tài)旅游還有很大的提升空間，前景廣闊。

2.4 挑戰(zhàn)(Threat)

1)生態(tài)嚴(yán)格保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾

國(guó)家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。祁連山地區(qū)是我國(guó)西部重要的生態(tài)功能區(qū)，也是我國(guó)生態(tài)環(huán)境極為脆弱的地區(qū)之一，同時(shí)也是多個(gè)少數(shù)民族聚居、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后的山區(qū)之一[11]。生態(tài)環(huán)境脆弱，環(huán)境容量承載力有限，可持續(xù)發(fā)展能力較低，發(fā)展生態(tài)旅游必然存在著生態(tài)保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)的矛盾，因此，解決生態(tài)的最嚴(yán)格保護(hù)與促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾成為生態(tài)旅游發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。在該區(qū)域內(nèi)開(kāi)展生態(tài)旅游，對(duì)于國(guó)家公園的管理者、生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)公司、游客以及當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)居民等提出了更高的要求，需要充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性與不可恢復(fù)性、生態(tài)環(huán)境的敏感性和不可扭轉(zhuǎn)性、空間環(huán)境的承載性與和諧性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源開(kāi)發(fā)利用與嚴(yán)格保護(hù)之間的均衡發(fā)展，達(dá)到生態(tài)保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的目的。

2)對(duì)國(guó)家公園、生態(tài)旅游的理解不到位

因?yàn)槲覈?guó)國(guó)家公園建設(shè)重要內(nèi)容和功能之一的“游憩”“生態(tài)旅游”的概念界定還不明確，依然處于實(shí)踐探索階段，所以祁連山國(guó)家公園對(duì)于發(fā)展生態(tài)旅游的認(rèn)識(shí)非常有限，致使生態(tài)旅游資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)進(jìn)展緩慢[6]。一部分人將國(guó)家公園開(kāi)展生態(tài)旅游理解為“完全圈禁的保護(hù)地”，禁止開(kāi)展任何形式的旅游活動(dòng)，對(duì)于國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)旅游發(fā)展保持觀望、等待的消極態(tài)度，從而降低了生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)的積極性，也不利于國(guó)家公園的建設(shè)和發(fā)展；另一部分人將國(guó)家公園開(kāi)展生態(tài)旅游理解為“變相的保護(hù)區(qū)旅游開(kāi)發(fā)”，持積極開(kāi)發(fā)建設(shè)的態(tài)度，在國(guó)家公園的一般控制區(qū)甚至在核心保護(hù)區(qū)周邊開(kāi)展生態(tài)旅游活動(dòng)，特別是旅游旺季，游客流量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了生態(tài)環(huán)境容量和承載能力時(shí)，對(duì)自然生態(tài)環(huán)境造成的破壞極其嚴(yán)重。祁連山國(guó)家公園應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)和對(duì)外宣傳，深化對(duì)于國(guó)家公園、生態(tài)旅游的理解和認(rèn)識(shí)，明確界定國(guó)家公園開(kāi)展生態(tài)旅游的概念和性質(zhì)，積極應(yīng)對(duì)生態(tài)旅游發(fā)展對(duì)生態(tài)保護(hù)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

3)生態(tài)旅游發(fā)展仍需進(jìn)一步完善

雖然我國(guó)的生態(tài)旅游發(fā)展在法律法規(guī)、制度標(biāo)準(zhǔn)上取得一定的進(jìn)步，但是與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比依然相對(duì)滯后，目前仍處于不成熟的發(fā)展階段。同時(shí)，生態(tài)旅游發(fā)展還存在一些漏洞和空白點(diǎn)，如生態(tài)旅游項(xiàng)目和設(shè)施建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響評(píng)估、對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力指標(biāo)等還沒(méi)有明確、具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。另外，生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)體系仍然需要進(jìn)一步完善。對(duì)于祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游發(fā)展來(lái)說(shuō)，更要兼顧考慮生態(tài)管控措施的重要性和生態(tài)旅游發(fā)展的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)性。

4)生態(tài)旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈

從生態(tài)旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的情況來(lái)看，祁連山國(guó)家公園發(fā)展生態(tài)旅游不僅面臨著行業(yè)的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，而且面臨著區(qū)域間(省內(nèi)或周邊省份)的威脅。祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游發(fā)展的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較弱，其生態(tài)旅游資源的共生性，以結(jié)構(gòu)單一的觀光旅游為主，旅游產(chǎn)品缺乏特色，對(duì)于民俗文化的內(nèi)涵挖掘不夠等，對(duì)其生態(tài)旅游發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。同時(shí)，與周邊地區(qū)和省份的生態(tài)旅游發(fā)展相比還存在一定的差距，高品質(zhì)的旅游產(chǎn)品嚴(yán)重匱乏，很難滿足市場(chǎng)需求。行業(yè)及區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)激烈也給該公園生態(tài)旅游發(fā)展帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)。

通過(guò)SWOT分析發(fā)現(xiàn)，祁連山國(guó)家公園發(fā)展生態(tài)旅游要充分發(fā)揮資源、試點(diǎn)區(qū)建設(shè)等天然優(yōu)勢(shì)，在西部大開(kāi)發(fā)建設(shè)以及“一帶一路”戰(zhàn)略的大背景下，憑借生態(tài)旅游市場(chǎng)的東風(fēng)、政策與社會(huì)各方力量的支持，逐步改善基礎(chǔ)設(shè)施、旅游淡旺季以及資源開(kāi)發(fā)利用上的不利條件，更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園建設(shè)與生態(tài)旅游發(fā)展的良性互動(dòng)。

3 生態(tài)旅游發(fā)展原則

因?yàn)樯鷳B(tài)旅游發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，加上國(guó)家公園建設(shè)剛剛起步以及生態(tài)旅游發(fā)展不成熟等因素的制約，其可持續(xù)發(fā)展還需要協(xié)調(diào)解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)以及社區(qū)發(fā)展等問(wèn)題，祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游發(fā)展應(yīng)遵循以下原則：

3.1 保護(hù)優(yōu)先原則

《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一的國(guó)家公園理念，說(shuō)明生態(tài)保護(hù)是國(guó)家公園的首要功能[2]。祁連山國(guó)家公園屬于生態(tài)管控型，其建設(shè)的首要職責(zé)是生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，開(kāi)展生態(tài)旅游更是要堅(jiān)持優(yōu)先保護(hù)、整體保護(hù)、嚴(yán)格保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)的原則。同時(shí)，祁連山國(guó)家公園位于全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》也指出，嚴(yán)格保護(hù)，堅(jiān)守底線，杜絕不合理開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的破壞[12]。因此，祁連山國(guó)家公園在生態(tài)旅游發(fā)展中，必須樹(shù)立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先意識(shí)，因地制宜利用自然資源，走綠色發(fā)展之路。

3.2 限制性原則

生態(tài)旅游作為國(guó)家公園建設(shè)的基本職能之一，其發(fā)展應(yīng)嚴(yán)格遵循限制性原則。一方面是開(kāi)發(fā)范圍限制，科學(xué)合理劃分功能區(qū)，嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)建設(shè)范圍，基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施要與周圍環(huán)境相融合；另一方面是游客規(guī)模限制，在生態(tài)環(huán)境承載范圍內(nèi)，嚴(yán)格限定游客數(shù)量，不僅能有效控制游客對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞，而且保證了高質(zhì)量的旅游；③活動(dòng)項(xiàng)目限制，在合理規(guī)劃旅游線路、環(huán)境教育項(xiàng)目、科學(xué)評(píng)估游客承載力的基礎(chǔ)上，開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，嚴(yán)格禁止對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞的旅游活動(dòng)。祁連山國(guó)家公園依據(jù)限制性開(kāi)發(fā)原則，可將生態(tài)觀光、生態(tài)體驗(yàn)、科學(xué)研究和自然環(huán)境教育等方式結(jié)合起來(lái)促進(jìn)生態(tài)旅游發(fā)展。

3.3 全民公益性原則

《建立國(guó)家公園體制總體方案》指出全民參與、全民共享的國(guó)家公園理念[2]。祁連山國(guó)家公園堅(jiān)持共建共享、人與自然和諧共生的目標(biāo)，通過(guò)發(fā)展生態(tài)旅游開(kāi)展對(duì)外宣傳和自然環(huán)境教育，為公眾提供體驗(yàn)自然、親近自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)[13]。同時(shí)鼓勵(lì)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與，激發(fā)全民的自然保護(hù)意識(shí)，監(jiān)督國(guó)家公園建設(shè)和生態(tài)旅游發(fā)展，充分體現(xiàn)多元主體參與、利益共享的發(fā)展模式。

4 生態(tài)旅游發(fā)展構(gòu)想

祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游發(fā)展有明顯的優(yōu)勢(shì)和發(fā)展機(jī)遇，但也存在劣勢(shì)和挑戰(zhàn)。為了保證祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游持續(xù)、健康發(fā)展，要以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展為理念和前提，以國(guó)家公園建設(shè)為基礎(chǔ)，以生態(tài)旅游市場(chǎng)為導(dǎo)向，兼顧教育、社區(qū)參與，達(dá)到生態(tài)環(huán)境逐步改善的目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展互惠互利的良性循環(huán)。

4.1 以國(guó)家公園建設(shè)為契機(jī)，倡導(dǎo)生態(tài)旅游綠色發(fā)展

在建設(shè)的基礎(chǔ)上適度發(fā)展生態(tài)旅游，一是深刻理解國(guó)家公園、生態(tài)旅游的概念、屬性以及兩者間的關(guān)系：祁連山國(guó)家公園處于我國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)[14]，其發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的愿望較為迫切，而與國(guó)家公園建設(shè)的生態(tài)優(yōu)先且嚴(yán)格保護(hù)的宗旨相矛盾，因此，發(fā)展生態(tài)旅游應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)國(guó)家公園、生態(tài)旅游的本質(zhì)，協(xié)調(diào)處理兩者間的關(guān)系，嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則，將保護(hù)自然資源與生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展作為前提，發(fā)揮教育、科研價(jià)值作為基礎(chǔ)，適度發(fā)展綠色旅游產(chǎn)業(yè)作為補(bǔ)充。二是強(qiáng)化“國(guó)家公園+生態(tài)旅游”模式：結(jié)合國(guó)家公園的建設(shè)，通過(guò)實(shí)施草地、林地、濕地、冰川保護(hù)等綜合治理項(xiàng)目，扎實(shí)完成生態(tài)修復(fù)、環(huán)境整改任務(wù)。三是拓展生態(tài)旅游發(fā)展的空間布局，結(jié)合西部旅游大環(huán)線建設(shè)思路，規(guī)劃布局生態(tài)旅游發(fā)展，推進(jìn)“祁連山旅游板塊”發(fā)展。

4.2 優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)生態(tài)旅游創(chuàng)新發(fā)展

祁連山國(guó)家公園發(fā)展生態(tài)旅游頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化主要包括以下幾方面：一是編制旅游專項(xiàng)規(guī)劃，在借鑒國(guó)際與國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)、吸取國(guó)內(nèi)外教訓(xùn)的同時(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，綜合考慮祁連山國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃，制定符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要的生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，包括生態(tài)旅游產(chǎn)品的設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)、生態(tài)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)參與旅游發(fā)展、生態(tài)旅游經(jīng)營(yíng)管理、環(huán)境教育以及監(jiān)管體系等方面。二是科學(xué)劃分功能區(qū)，嚴(yán)格落實(shí)其主導(dǎo)功能。將國(guó)家公園在空間上科學(xué)地劃分為不同的功能區(qū)，明確不同功能分區(qū)的管控目標(biāo)、措施和規(guī)則[4,15]，便于實(shí)行差別化的管理措施，同時(shí)發(fā)揮各功能區(qū)的主導(dǎo)功能。在國(guó)家公園功能分區(qū)上，目前《祁連山國(guó)家公園總體規(guī)劃》中將公園劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)。此外，還可以將祁連山國(guó)家公園從純資源導(dǎo)向型的區(qū)域到消費(fèi)者導(dǎo)向型的區(qū)域，詳細(xì)劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、科普游憩區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)4個(gè)功能區(qū)，僅在科普游憩區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)開(kāi)展科普、游憩活動(dòng)。三是嚴(yán)格按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)生態(tài)旅游發(fā)展。由于祁連山國(guó)家公園的特殊性以及生態(tài)旅游發(fā)展還不成熟，還有許多需要完善和改進(jìn)的方面，建議在參考國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，探索具有地方特色的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，這對(duì)祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游產(chǎn)品的規(guī)劃、營(yíng)銷以及產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展均具有重要指導(dǎo)意義[4]。

4.3 完善體制機(jī)制，保障生態(tài)旅游協(xié)調(diào)發(fā)展

祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游發(fā)展過(guò)程中仍需不斷完善體制機(jī)制工作。一是做好自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記的查缺補(bǔ)漏工作，在明確權(quán)屬邊界、權(quán)利與責(zé)任主體、監(jiān)管范圍的基礎(chǔ)上，摸清自然資源資產(chǎn)；二是健全法律、規(guī)章制度，包括生態(tài)旅游規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)、管理、執(zhí)法、監(jiān)管、環(huán)境教育等，要權(quán)衡多方利益，在約束游客行為的同時(shí)，也規(guī)范國(guó)家公園管理者、旅游開(kāi)發(fā)者、社區(qū)居民的行為；三是建立特許經(jīng)營(yíng)制度，以綠色可持續(xù)發(fā)展理念為前提，按照經(jīng)營(yíng)者與管理者相分離、多方主體共同參與的運(yùn)營(yíng)模式，制定特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，保障生態(tài)旅游協(xié)調(diào)發(fā)展。四是逐步完善生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、多元化的資金保障等制度，為生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展提供良好的環(huán)境。

4.4 注重社區(qū)參與，實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游共享發(fā)展

目前祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游發(fā)展依然面臨著自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)與解決國(guó)家公園內(nèi)及周邊區(qū)域大量少數(shù)民族人口民生改善問(wèn)題的雙重壓力，所以社區(qū)居民參與國(guó)家公園建設(shè)、生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)祁連山國(guó)家公園生態(tài)旅游的共享發(fā)展具有重要的作用。應(yīng)通過(guò)出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，探索多元化的參與渠道，如在社區(qū)開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)、民族和生態(tài)文化培訓(xùn)等，鼓勵(lì)并扶持社區(qū)居民參與到生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)中，以田園觀光、民俗風(fēng)情為特色，發(fā)展牧家樂(lè)、牧場(chǎng)體驗(yàn)等形式的生態(tài)旅游項(xiàng)目，積極挖掘生態(tài)旅游就業(yè)潛力，從而提升社區(qū)居民在生態(tài)旅游規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、建設(shè)、管理及決策過(guò)程中的整體參與度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游的共享發(fā)展。

5 小結(jié)

祁連山國(guó)家公園以生態(tài)保護(hù)為前提，發(fā)展生態(tài)旅游作為國(guó)家公園建設(shè)的重要內(nèi)容和功能之一，其可持續(xù)發(fā)展將進(jìn)一步推進(jìn)其建設(shè)。該國(guó)家公園生態(tài)區(qū)位獨(dú)特、生態(tài)資源優(yōu)越、生態(tài)屏障功能顯要，并且生態(tài)旅游發(fā)展尚處于實(shí)踐探索階段，而試點(diǎn)區(qū)建設(shè)為生態(tài)旅游發(fā)展至新階段提供了重要的方向。鑒于此，本文提出該國(guó)家公園發(fā)展生態(tài)旅游應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、限制性和全民公益性原則的基礎(chǔ)上，以試點(diǎn)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，通過(guò)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)、完善體制機(jī)制、注重社區(qū)參與來(lái)構(gòu)建國(guó)家公園建設(shè)與生態(tài)旅游發(fā)展良性互動(dòng)的新格局，為其它國(guó)家公園的建設(shè)和生態(tài)旅游發(fā)展提供參考。