李 康

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200433）

近年來(lái)，實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議備受關(guān)注。法院和行政機(jī)關(guān)積極開展實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議工作，已取得一定成效。然而，受多種因素影響，部分行政爭(zhēng)議尚未得到實(shí)質(zhì)性解決。在此前提下，檢察機(jī)關(guān)作為公力救濟(jì)的第一行為主體，參與到實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議中?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》也明確指出，實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議是一項(xiàng)行政檢察目標(biāo)。不過(guò)，由于行政爭(zhēng)議中檢察機(jī)關(guān)存在一些角色定位模糊問(wèn)題，其促成實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的效果欠佳。為此，筆者將結(jié)合法律文本和實(shí)踐案例，以實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議為視角，探究檢察機(jī)關(guān)的角色定位問(wèn)題。

一、實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的邏輯解析

（一）實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的由來(lái)

解決行政爭(zhēng)議的理想范式是“行政相對(duì)人—法院—行政機(jī)關(guān)”，即行政相對(duì)人向法院提交訴求，法院審查行政行為并作出正確裁判，行政機(jī)關(guān)完全履行生效裁判，行政爭(zhēng)議得到解決。然而，現(xiàn)實(shí)與理想存在一定差距。部分行政爭(zhēng)議受時(shí)效、訴求等因素的限制，無(wú)法進(jìn)入訴訟程序。即使行政爭(zhēng)議進(jìn)入訴訟程序，法院審查的標(biāo)準(zhǔn)是行政行為的合法性，難以關(guān)涉行政行為的合理性。因此，行政爭(zhēng)議往往只得到法律上的終結(jié)，即形式性解決〔1〕。形式性解決并不意味著行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)終結(jié)?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）具有雙重價(jià)值，包括監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的客觀價(jià)值，以及保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的主觀價(jià)值〔2〕。形式性解決偏重前者，常常忽視后者。為彌補(bǔ)形式性解決的不足，實(shí)質(zhì)性解決應(yīng)運(yùn)而生。

（二）實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的目的

實(shí)質(zhì)性解決是行政爭(zhēng)議解決的實(shí)體結(jié)果，表現(xiàn)為徹底性解決、雙向性解決和整體性解決三個(gè)方面。徹底性解決意味著行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人就行政爭(zhēng)議達(dá)成一致意見，并且雙方不會(huì)再啟動(dòng)其他解決程序來(lái)干擾爭(zhēng)議的結(jié)果。雙向性解決表明行政機(jī)關(guān)需要完成對(duì)其行政行為的補(bǔ)救，確保行政相對(duì)人的利益得到保護(hù)；行政相對(duì)人同意行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)救，不再啟動(dòng)新的爭(zhēng)議解決程序。整體性解決是行政爭(zhēng)議及其背后的其他潛在爭(zhēng)議得到一并解決。

（三）實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的方法

行政爭(zhēng)議中，行政相對(duì)人受自身能力限制，難以正確啟動(dòng)爭(zhēng)議解決程序；行政機(jī)關(guān)為維護(hù)行政權(quán)而不愿妥協(xié)；法院審查的重點(diǎn)往往是行政行為的合法性。多元化解決作為行政訴訟的彌補(bǔ)手段和分擔(dān)方式，既從外部彌補(bǔ)行政相對(duì)人能力不足等缺陷，又促使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)解決行政爭(zhēng)議，還融入價(jià)值等因素進(jìn)行合理性判斷。從效果來(lái)看，多元化解決可以匹配行政爭(zhēng)議需求的多樣性，降低解決行政爭(zhēng)議的社會(huì)成本和代價(jià)〔3〕。多元化解決方式中，行政檢察是公力救濟(jì)的第一選擇。實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，也為檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自身權(quán)力的優(yōu)化配置提供了具體路徑。

二、行政爭(zhēng)議中檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)角色

行政爭(zhēng)議中，檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)角色是法律監(jiān)督者。《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，以國(guó)家名義行使法律監(jiān)督權(quán)。在職權(quán)性質(zhì)上，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)，不受其他主體干涉。在身份關(guān)系上，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督者與被監(jiān)督者身份，形成了一種單向監(jiān)督關(guān)系〔4〕4-5。在職能定位上，檢察機(jī)關(guān)是“法律”的監(jiān)督機(jī)關(guān)，具體表現(xiàn)為：

（一）檢察機(jī)關(guān)對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)遵守法律的行為進(jìn)行監(jiān)督

法律被遵守，是法律效力的來(lái)源。《憲法》第5條規(guī)定，一切國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)都必須遵守憲法和法律?！吨腥A人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《人民檢察院組織法》）第5條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)內(nèi)容，即不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的特權(quán)。在行政爭(zhēng)議中，檢察機(jī)關(guān)主要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)遵守法律的情況?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》明確檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督原則是“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。因此，檢察機(jī)關(guān)的審查方式是合法性審查，即審查審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)是否在法律框架內(nèi)行使職權(quán)；審查內(nèi)容是《行政訴訟法》規(guī)定的審判監(jiān)督的啟動(dòng)情形，即違反法律的行為。

（二）檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為進(jìn)行監(jiān)督

一方面，檢察機(jī)關(guān)間接監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為。依據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第111條之規(guī)定，法院未對(duì)拒絕履行行政判決、裁定、調(diào)解書的行政機(jī)關(guān)采取執(zhí)行措施的情形，檢察機(jī)關(guān)可以向同級(jí)人民法院發(fā)送檢察建議，督促法院執(zhí)行工作，因而間接監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行行政判決、裁定、調(diào)解書。另一方面，檢察機(jī)關(guān)直接監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》明確檢察機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)直接發(fā)送糾正違法檢察建議和社會(huì)治理檢察建議等，從而讓檢察機(jī)關(guān)直接督促行政機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議。

（三）檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)適用法律的行為進(jìn)行監(jiān)督

審判監(jiān)督程序?yàn)樾姓鄬?duì)人針對(duì)不當(dāng)審判行為提供了救濟(jì)途徑。相比法院，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)審判監(jiān)督程序，具備外部性、中立性、獨(dú)立性以及與法院相當(dāng)?shù)膶I(yè)性。因而，在解決行政爭(zhēng)議時(shí)，檢察機(jī)關(guān)更容易貼合行政相對(duì)人的主觀意愿。并且，檢察機(jī)關(guān)還可以監(jiān)督生效裁判的執(zhí)行?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)依申請(qǐng)或者依職權(quán)監(jiān)督行政爭(zhēng)議生效裁判的執(zhí)行。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)監(jiān)督生效裁判的執(zhí)行，來(lái)監(jiān)督審判機(jī)關(guān)適用法律的行為。

三、行政爭(zhēng)議中檢察機(jī)關(guān)的參與形式及其不足

行政爭(zhēng)議中，檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)角色可以發(fā)揮重要作用。然而，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)促成行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的效果并不理想，原因在于行政爭(zhēng)議中檢察機(jī)關(guān)的參與形式存在不足。

（一）檢察機(jī)關(guān)的法律性參與及其不足

檢察機(jī)關(guān)按照法條或者通過(guò)邏輯操作從法律中衍生出來(lái)的規(guī)則來(lái)參與行政爭(zhēng)議的解決〔5〕，其具體路徑為合法性監(jiān)督?！耙苑蔀闇?zhǔn)繩”作為司法行為標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判行為和執(zhí)法行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督。并且，司法謙抑性要求檢察機(jī)關(guān)必須尊重合法的行政裁量行為和獨(dú)立審判行為。然而，合法并不等同于合理，部分行政爭(zhēng)議正是由于合理性問(wèn)題而得不到實(shí)質(zhì)性解決。按照《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第4條確定的全面審查原則，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面審查行政訴訟的合法性問(wèn)題和合理性問(wèn)題，但其法律性參與尚未足夠重視合理性問(wèn)題。

（二）檢察機(jī)關(guān)的依附性參與及其不足

在行政訴訟中，法院是解決行政爭(zhēng)議的主要角色，檢察機(jī)關(guān)是法院審判的監(jiān)督者。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟行使監(jiān)督權(quán)，旨在保障法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，排除其他主體對(duì)行政訴訟的干擾。法律監(jiān)督權(quán)的作用體現(xiàn)在監(jiān)督而非決定。雖然檢察機(jī)關(guān)具備獨(dú)立地位，但僅表明檢察權(quán)在行使過(guò)程中不受外界干擾〔6〕。因此，行政爭(zhēng)議中，檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督，依附于法院的審判行為。這種依附性參與，使得檢察機(jī)關(guān)在行政爭(zhēng)議中難以完全發(fā)揮監(jiān)督效能。

（三）檢察機(jī)關(guān)的過(guò)程性參與及其不足

檢察機(jī)關(guān)以行使法律監(jiān)督權(quán)的方式參與行政爭(zhēng)議的解決，著眼于法院的行政審判過(guò)程。按照《人民檢察院組織法》第20條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)和生效裁判執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行雙重監(jiān)督，此結(jié)果僅是法院對(duì)生效裁判的執(zhí)行行為，并不是行政爭(zhēng)議的結(jié)果。檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效裁判的執(zhí)行監(jiān)督依舊屬于訴訟活動(dòng)監(jiān)督的延伸部分。然而，行政爭(zhēng)議的最終解決需要依托行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的雙向決定。因此，檢察機(jī)關(guān)以過(guò)程取向的監(jiān)督來(lái)作用于行政爭(zhēng)議的解決，難以直接觸及行政爭(zhēng)議的最終結(jié)果。

（四）檢察機(jī)關(guān)的公益性參與及其不足

實(shí)際上，行政爭(zhēng)議產(chǎn)生于公共利益與私人利益的沖突。行政機(jī)關(guān)作為公共利益的維護(hù)者，與代表私人利益的行政相對(duì)人發(fā)生沖突，并要求私人利益服從公共利益。檢察機(jī)關(guān)也是公共利益的代言人〔7〕。在解決行政爭(zhēng)議時(shí)，檢察機(jī)關(guān)將維護(hù)公共利益奉為圭臬，也可能侵蝕私人利益。依據(jù)《人民檢察院組織法》第2條規(guī)定的檢察目的，檢察機(jī)關(guān)不僅要成為公共利益的代言人，還要做私人利益的維護(hù)者。也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定位于平衡公共利益與私人利益的沖突，而非現(xiàn)有的公益性參與。

四、實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議視角下檢察機(jī)關(guān)的角色定位

行政爭(zhēng)議中，檢察機(jī)關(guān)的參與形式及其不足反映了其角色定位的模糊。在實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議視角下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)找準(zhǔn)自己的角色定位。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是一種防錯(cuò)、糾錯(cuò)的程序性機(jī)制與制度性安排，并不具備解決行政爭(zhēng)議的終局性決定權(quán)力〔8〕。準(zhǔn)確定位檢察機(jī)關(guān)角色的邏輯出發(fā)點(diǎn)只能是檢察機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)——法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，最終落腳點(diǎn)是實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。

（一）檢察機(jī)關(guān)的固有角色：行政爭(zhēng)議解決的監(jiān)督者

檢察機(jī)關(guān)需要固守法律監(jiān)督者角色，監(jiān)督行政爭(zhēng)議的解決過(guò)程，主要涉及行政爭(zhēng)議的受理、審判和生效裁判的執(zhí)行。

1.檢察機(jī)關(guān)是行政爭(zhēng)議受理的監(jiān)督者。從“立案審查制”到“立案登記制”，法院不再對(duì)起訴進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而對(duì)起訴的形式條件進(jìn)行甄別審查。起訴的形式條件包括法定起訴條件、法定起訴期限、起訴狀要求等〔9〕。但是，大量的行政爭(zhēng)議由于各種客觀因素，未能滿足形式條件的要求，無(wú)法進(jìn)入實(shí)體審理過(guò)程。這些行政爭(zhēng)議往往由行政相對(duì)人采用申訴、控告、信訪等方式解決，其成效最終由產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的原行政機(jī)關(guān)決定。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政爭(zhēng)議受理進(jìn)行監(jiān)督，可以彌補(bǔ)法院立案審查的不足。行政相對(duì)人針對(duì)法院的不予立案裁定可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)立案監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)依申請(qǐng)對(duì)法院受理的形式性條件和實(shí)質(zhì)性條件進(jìn)行審查。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》也以全面審查原則肯定了檢察機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)審查職能。例如，在胡某與T市國(guó)土資源和房屋管理局撤銷不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書行政抗訴案中，檢察機(jī)關(guān)厘清了行政爭(zhēng)議背后的民事爭(zhēng)議，否認(rèn)法院關(guān)于原告資格的形式認(rèn)定，并采取抗訴將行政爭(zhēng)議導(dǎo)入實(shí)體審理環(huán)節(jié)，最終案涉矛盾得以解決〔10〕。

2.檢察機(jī)關(guān)是行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督者?！度嗣駲z察院組織法》第20條明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)訴訟活動(dòng)和生效裁判執(zhí)行行為實(shí)行監(jiān)督。生效裁判作為法院作出的裁判結(jié)果，直接反映法院訴訟活動(dòng)的合法性和合理性，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)違反法定情形的生效裁判提起抗訴或者提出檢察建議來(lái)監(jiān)督法院的訴訟活動(dòng)。需要區(qū)分的是，生效裁判監(jiān)督與生效裁判執(zhí)行監(jiān)督并不屬于同一范疇。生效裁判執(zhí)行是法院對(duì)裁判結(jié)果的執(zhí)行工作，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)其監(jiān)督來(lái)確保裁判文書上的結(jié)果最終落實(shí)為相應(yīng)的行為。

檢察機(jī)關(guān)可以依申請(qǐng)或者依職權(quán)對(duì)生效裁判進(jìn)行審查，審查內(nèi)容包括兩方面：一是《行政訴訟法》第91條規(guī)定的情形。檢察機(jī)關(guān)既要審查裁判的程序性問(wèn)題，也要審查裁判的實(shí)體性問(wèn)題，如證據(jù)、事實(shí)認(rèn)定、法律適用等，還要關(guān)注其中的刑事犯罪問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)對(duì)訴訟活動(dòng)的全面監(jiān)督。二是行政爭(zhēng)議調(diào)解書的內(nèi)容?！缎姓V訟法》第93條賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政爭(zhēng)議調(diào)解書的抗訴權(quán)，但是該條款僅將行政爭(zhēng)議調(diào)解書不符合國(guó)家利益和社會(huì)利益的情形納入抗訴范圍，難以滿足現(xiàn)實(shí)訴求。實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，不僅要求檢察機(jī)關(guān)審查行政爭(zhēng)議調(diào)解書的利益相符問(wèn)題，還要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政爭(zhēng)議調(diào)解書的內(nèi)容作出實(shí)質(zhì)性審查和形式性審查。因此，有必要將《行政訴訟法》第91條的情形類比適用于行政爭(zhēng)議調(diào)解書。

3.檢察機(jī)關(guān)是行政生效裁判執(zhí)行的監(jiān)督者。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)兩條途徑監(jiān)督生效裁判的執(zhí)行：一是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法院對(duì)生效裁判的執(zhí)行。生效裁判的執(zhí)行主體是法院，法院依申請(qǐng)執(zhí)行生效裁判?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督法院對(duì)生效裁判的執(zhí)行。一旦行政爭(zhēng)議在執(zhí)行階段遭遇法院阻力，檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督法院執(zhí)行以推動(dòng)行政爭(zhēng)議的解決。二是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)對(duì)生效裁判的履行。生效裁判的履行主體是行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人。由于《行政訴訟法》中有關(guān)履行主體的條款被安置在執(zhí)行章節(jié)，且行政機(jī)關(guān)享有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，故而筆者將履行納入廣義的執(zhí)行范圍?！缎姓V訟法》第95條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)享有申請(qǐng)執(zhí)行權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，弱化了行政相對(duì)人的申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)利。在執(zhí)行階段，行政爭(zhēng)議得不到實(shí)質(zhì)性解決的癥結(jié)往往是行政機(jī)關(guān)不愿履行生效裁判。行政相對(duì)人不愿履行生效裁判時(shí)，行政機(jī)關(guān)卻可以強(qiáng)制執(zhí)行。因此，檢察機(jī)關(guān)需要在生效裁判的執(zhí)行階段，督促行政機(jī)關(guān)的履行行為，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（二）檢察機(jī)關(guān)的衍生角色：行政爭(zhēng)議解決的助力者

檢察機(jī)關(guān)的衍生角色，以調(diào)查核實(shí)權(quán)、引導(dǎo)和解的機(jī)制和司法救助職能等法律監(jiān)督權(quán)的衍生內(nèi)容為基礎(chǔ)，服務(wù)于檢察機(jī)關(guān)的固有角色。具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

1.檢察機(jī)關(guān)是行政爭(zhēng)議事實(shí)的調(diào)查者。行政爭(zhēng)議事實(shí)的明晰，是實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的前提。法院通過(guò)雙方當(dāng)事人提供的事實(shí)和證據(jù)認(rèn)定行政爭(zhēng)議的事實(shí)。若雙方提供的事實(shí)和證據(jù)出現(xiàn)模糊，法院的事實(shí)認(rèn)定就容易產(chǎn)生問(wèn)題。行政相對(duì)人囿于專業(yè)知識(shí)和調(diào)查能力，難以提供準(zhǔn)確的事實(shí)和證據(jù)。行政機(jī)關(guān)雖負(fù)有舉證責(zé)任，但由于權(quán)力和機(jī)制方面的優(yōu)勢(shì)，其提供的證據(jù)并非可靠，甚至可以迷惑行政相對(duì)人和法院。檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)可以彌補(bǔ)法院事實(shí)認(rèn)定的不足，為實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議提供及時(shí)的助力。

《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)在行使法律監(jiān)督權(quán)時(shí)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。調(diào)查核實(shí)權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)衍生的一種輔助性權(quán)力，是檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督的重要手段〔11〕。例如，在糜某訴Z省某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、某市人民政府信息公開及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案中，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)過(guò)程中查明有利于行政相對(duì)人的有關(guān)文書送達(dá)事實(shí)，并以此為基礎(chǔ)開展類案監(jiān)督，有效保障了行政相對(duì)人的利益〔12〕。

2.檢察機(jī)關(guān)是行政爭(zhēng)議和解的促成者。檢察機(jī)關(guān)在促成行政爭(zhēng)議和解方面擁有天然的正當(dāng)性和公信力〔13〕。促成和解并非檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，卻是由檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)衍生而來(lái)的一項(xiàng)專業(yè)優(yōu)勢(shì)服務(wù)機(jī)制〔14〕。在行政爭(zhēng)議和解過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)既引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人達(dá)成和解，又督促行政機(jī)關(guān)積極履行和解協(xié)議。

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》雖未對(duì)檢察機(jī)關(guān)的促成和解機(jī)制作出規(guī)定，但依據(jù)其第135條之規(guī)定，行政檢察可以參照《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)和解的規(guī)定。具言之，檢察機(jī)關(guān)促成行政爭(zhēng)議和解貫穿整個(gè)行政爭(zhēng)議解決的過(guò)程，包括訴前、訴中和訴后，促成和解的方式包括公開聽證、釋法說(shuō)理、心理疏導(dǎo)等〔15〕。并且，檢察機(jī)關(guān)需要關(guān)注行政爭(zhēng)議背后的利益訴求，對(duì)行政爭(zhēng)議作出合理性審查。例如，在祝某訴H省某市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定行政檢察監(jiān)督案中，祝某申請(qǐng)工傷認(rèn)定已超過(guò)法定期限，但檢察機(jī)關(guān)考慮到祝某訴求的合理性，通過(guò)公開聽證引導(dǎo)祝某與人力資源和社會(huì)保障局達(dá)成一致意見〔16〕。

3.檢察機(jī)關(guān)是行政相對(duì)人的救助者?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第134條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟監(jiān)督案件中具有司法救助職能。司法救助是法律監(jiān)督權(quán)的一項(xiàng)輔助性職能，也是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的優(yōu)質(zhì)助力。實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，意在化解行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的利益沖突。行政相對(duì)人訴求的利益包括行為利益和結(jié)果利益。行為利益往往表現(xiàn)為行政行為的作出或撤回，但最終牽涉行政相對(duì)人的結(jié)果利益。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行司法救助，可以直接切入行政爭(zhēng)議的利益訴求問(wèn)題。

依據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》及《人民檢察院國(guó)家司法救助工作細(xì)則（試行）》的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)開展司法救助的途徑共有兩種：其一，檢察機(jī)關(guān)直接對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行救助。救助的形式包括救助金支付、思想疏導(dǎo)、宣傳教育等。救助的對(duì)象是訴求具有合理性，但通過(guò)法律途徑難以解決，且生活有困難的行政相對(duì)人。其二，未能納入司法救助的范圍，或者檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)救助后，仍未能解決行政相對(duì)人的生活困難問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)向其他部門建議救助或者引導(dǎo)行政相對(duì)人申請(qǐng)救助。

（三）檢察機(jī)關(guān)的突破角色：行政爭(zhēng)議的預(yù)防者

訴源治理是檢察機(jī)關(guān)開展社會(huì)治理的重要內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督行政行為和行政規(guī)范性文件的制定與實(shí)施，以及行使司法解釋權(quán)、司法指導(dǎo)權(quán)和司法通報(bào)權(quán)，預(yù)防行政爭(zhēng)議產(chǎn)生，促成行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決。

1.檢察機(jī)關(guān)是行政行為的監(jiān)督者。檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督的對(duì)象是法律的遵守、執(zhí)行、適用〔4〕38-42。近年來(lái)，司法活動(dòng)的單一監(jiān)督難以滿足檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐需求，社會(huì)活動(dòng)的監(jiān)督逐步被納入檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。在實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議視角下，檢察機(jī)關(guān)既要發(fā)揮在司法活動(dòng)中的監(jiān)督作用，督促審判機(jī)關(guān)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也要發(fā)揮在社會(huì)活動(dòng)中的監(jiān)督作用，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，預(yù)防行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生。

檢察機(jī)關(guān)預(yù)防行政爭(zhēng)議產(chǎn)生主要通過(guò)建議和訴訟兩條路徑：建議路徑是指檢察機(jī)關(guān)針對(duì)可能產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的行為提出社會(huì)治理檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)作出自我修正，彌補(bǔ)行政活動(dòng)的管理漏洞。訴訟路徑是指檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)在社會(huì)公益方面的不作為等情形提起行政公益訴訟，要求行政機(jī)關(guān)積極維護(hù)公共利益。公共利益可能是個(gè)人利益的集合，或者公共利益受損可能導(dǎo)致個(gè)人利益受損，因此，即使兩條路徑均直接面向公共利益，但實(shí)際上可以實(shí)現(xiàn)維護(hù)私人利益的目的。并且，預(yù)防行政爭(zhēng)議產(chǎn)生旨在消除社會(huì)矛盾和促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，本質(zhì)上也屬于公共利益的范疇。因此，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政行為，直接祛除行政行為的違法性、不合理性等，有利于間接消弭可能產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議。

2.檢察機(jī)關(guān)是行政規(guī)范性文件制定與實(shí)施的監(jiān)督者。制定與實(shí)施行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的重要方式，對(duì)于社會(huì)治理具有重要作用。然而，現(xiàn)實(shí)中有些行政規(guī)范性文件欠缺規(guī)范性，以此為依據(jù)作出的行政行為，往往引發(fā)行政爭(zhēng)議。受到此類行政行為的侵害，行政相對(duì)人可以在提起行政訴訟時(shí)，請(qǐng)求附帶審查行政規(guī)范性文件。不過(guò)，法院對(duì)行政規(guī)范性文件制定與實(shí)施的監(jiān)督是有限的〔17〕?！缎姓V訟法》第64條規(guī)定，法院審查行政規(guī)范性文件，認(rèn)為其不合法，可向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。提出處理建議，僅是法院與制定機(jī)關(guān)的一次交涉行為，難以觸及制定機(jī)關(guān)的處理結(jié)果。而檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政規(guī)范性文件的制定和實(shí)施，更加具有針對(duì)性〔18〕。

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第97條明晰了行政規(guī)范性文件的檢察監(jiān)督路徑，即檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)、規(guī)章、行政決定、行政命令等有違法情況，可以層報(bào)最高檢，由最高檢向國(guó)務(wù)院提出審查建議。除此之外，檢察機(jī)關(guān)還可以通過(guò)提出糾正違法意見書、社會(huì)治理檢察建議以及公益訴訟檢察建議來(lái)監(jiān)督行政規(guī)范性文件的制定與實(shí)施。例如，X省某市金澤置業(yè)有限公司等欠繳土地出讓金公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)市住建局制定的《某市市直建設(shè)工程前期施工監(jiān)管制度（試行）》違反了《行政許可法》，因而向市政府法制辦發(fā)送了社會(huì)治理檢察建議，市政府法制辦采納建議并向市住建局發(fā)送處理建議函，市住建局廢止了該文件〔19〕。

3.檢察機(jī)關(guān)是解決行政爭(zhēng)議的指導(dǎo)者和引導(dǎo)者。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)行使司法解釋權(quán)和司法指導(dǎo)權(quán)指導(dǎo)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)參與解決行政爭(zhēng)議，也可以通過(guò)行使司法通報(bào)權(quán)引導(dǎo)法院和行政機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議。這兩種途徑均著眼于行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的普遍問(wèn)題、典型問(wèn)題，其作用在于預(yù)防行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生，并促成實(shí)質(zhì)性解決普遍的和典型的行政爭(zhēng)議。

第一，最高檢享有司法解釋權(quán)，即對(duì)在檢察工作中具體運(yùn)用法律的問(wèn)題進(jìn)行解釋的權(quán)力。最高檢發(fā)布的司法解釋，對(duì)檢察機(jī)關(guān)具有普遍的約束力。最高檢就實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議發(fā)布的相關(guān)司法解釋，可以指導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政爭(zhēng)議的參與、介入與監(jiān)督。同時(shí)，最高檢和最高院可以就實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議共同發(fā)布司法解釋，指導(dǎo)法院和檢察機(jī)關(guān)正確應(yīng)用相關(guān)法律，促成行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。

第二，檢察機(jī)關(guān)享有司法指導(dǎo)權(quán)。一方面，最高檢可以發(fā)布指導(dǎo)性案例。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第51條規(guī)定：“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)全面檢索相關(guān)指導(dǎo)性案例、典型案例和關(guān)聯(lián)案例，并在審查終結(jié)報(bào)告中作出說(shuō)明。”這一規(guī)定為指導(dǎo)性案例的“指導(dǎo)性”增加了一定的強(qiáng)制性。檢察機(jī)關(guān)必須參考指導(dǎo)性案例的監(jiān)督規(guī)則、監(jiān)督方式、監(jiān)督結(jié)果等內(nèi)容，有效地解決行政爭(zhēng)議。另一方面，檢察機(jī)關(guān)可以就行政爭(zhēng)議的一般問(wèn)題制定司法指導(dǎo)性文件，指導(dǎo)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)促成行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。

第三，檢察機(jī)關(guān)享有司法通報(bào)權(quán)。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第121條規(guī)定，“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，可以對(duì)行政訴訟監(jiān)督情況進(jìn)行年度或者專題分析，向人民法院、行政機(jī)關(guān)通報(bào)”。檢察機(jī)關(guān)可以就實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的問(wèn)題作出專題分析，向法院和行政機(jī)關(guān)通報(bào)，以此來(lái)促使法院作出合法合理的行政裁判、督促行政機(jī)關(guān)依法行政，達(dá)到預(yù)防行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的目的。