徐 翔

（西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063）

一、問題的提出

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（本文簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）于2018年頒布實(shí)施，國(guó)家監(jiān)察體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。在監(jiān)察體制深化改革過程中，人權(quán)保障原則始終得到嚴(yán)格遵循，這在《監(jiān)察法》中都有充分體現(xiàn)。尤其在監(jiān)察法律體系中創(chuàng)設(shè)了監(jiān)察賠償制度，這一制度對(duì)被調(diào)查人的國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)提供了法治保障。在《監(jiān)察法》第六十七條規(guī)定監(jiān)察賠償?shù)幕A(chǔ)上，最新頒布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（本文簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》）對(duì)監(jiān)察賠償做出更詳細(xì)的規(guī)定。但是，由于法律所具有的滯后性，《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》（本文簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》）關(guān)于國(guó)家賠償?shù)囊?guī)定還僅限于行政賠償和司法賠償，尚未增加監(jiān)察賠償?shù)膬?nèi)容?？梢姡覈?guó)《國(guó)家賠償法》與《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》的銜接存在縫隙，這需要盡快予以填補(bǔ)對(duì)接。因此，本文就監(jiān)察賠償屬于國(guó)家賠償范疇的應(yīng)然性、賠償范圍、方式和標(biāo)準(zhǔn)的厘清予以進(jìn)一步探討，最后針對(duì)監(jiān)察賠償如何有效納入國(guó)家賠償制度中的問題提出對(duì)策性建議，以期推動(dòng)監(jiān)察體制改革下的“法法銜接”和制度銜接，繼而能夠充分發(fā)揮監(jiān)察賠償制度的應(yīng)有之效。

二、監(jiān)察賠償屬于國(guó)家賠償范疇的應(yīng)然性

監(jiān)察賠償是基于監(jiān)察體制改革而設(shè)立的一項(xiàng)制度，首次規(guī)定于《監(jiān)察法》第六十七條，主要指監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在監(jiān)察執(zhí)法過程中，依法行使職權(quán)時(shí)對(duì)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益形成的侵害，并造成實(shí)際損害的，依法給予國(guó)家賠償[1]。國(guó)家賠償是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害，依法應(yīng)給予的賠償。比較監(jiān)察賠償和國(guó)家賠償?shù)暮x，可以發(fā)現(xiàn)二者在主體、行為、客體等方面具有高度契合性。因此，在筆者看來，監(jiān)察賠償屬于國(guó)家賠償具有理論和規(guī)范上的應(yīng)然性。

（一）監(jiān)察賠償與國(guó)家賠償?shù)牧⒎ㄍ葱?/h3>

《中華人民共和國(guó)憲法》（本文簡(jiǎn)稱《憲法》）第四十一條規(guī)定，由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。這是我國(guó)根本法對(duì)公民的國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)之規(guī)定，正是基于該基本權(quán)利的規(guī)定，延伸出了《國(guó)家賠償法》《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》對(duì)行政賠償、刑事賠償、監(jiān)察賠償制度和原則的設(shè)定。簡(jiǎn)而言之，無論是國(guó)家賠償還是監(jiān)察賠償，都源自《憲法》關(guān)于公民的國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)的設(shè)定。

此外，比較分析《國(guó)家賠償法》《監(jiān)察法》的規(guī)定，亦可驗(yàn)證其規(guī)定都是依托于《憲法》之設(shè)定。《國(guó)家賠償法》第一條規(guī)定：“為保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！薄侗O(jiān)察法》第一條也明確規(guī)定：“為了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全國(guó)覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)憲法，制定本法?！庇纱丝梢?，在監(jiān)察賠償和國(guó)家賠償?shù)姆稍O(shè)定上，具有同源性，都源自《憲法》考慮到國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員對(duì)公民合法性私權(quán)利的侵害，而設(shè)定的一種救濟(jì)性權(quán)利制度。

（二）監(jiān)察賠償與國(guó)家賠償?shù)闹黧w契合性

實(shí)踐中，“國(guó)家侵權(quán)”是一種無法避免的社會(huì)現(xiàn)象，它是由于行使國(guó)家權(quán)力的個(gè)體的弱點(diǎn)（如理解錯(cuò)誤、能力所限、動(dòng)機(jī)不當(dāng)、疏忽大意等），與國(guó)家本身具有的強(qiáng)制性結(jié)合在一起而產(chǎn)生的[2]。侵權(quán)則必有責(zé)任，也必有賠償。正是因?yàn)槿绱?，我?guó)才逐漸構(gòu)建和完善國(guó)家賠償制度，并隨著監(jiān)察體制的改革，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，增設(shè)監(jiān)察賠償制度。

《國(guó)家賠償法》第二條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！倍O(jiān)察賠償?shù)闹苯臃梢罁?jù)是《監(jiān)察法》第六十七條之規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國(guó)家賠償?！眹?guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的界定，依照《憲法》關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)。同時(shí)在《憲法》中，政黨、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)事業(yè)單位，是與國(guó)家機(jī)關(guān)相并列的。例如，《憲法》第五條第三款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！蹦敲?，在以上機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，就是嚴(yán)格意義上的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。

在2018年修訂《憲法》之前，我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)尚無專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)定，亦不存在監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員這一“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”主體，故2012年頒布、2013年實(shí)施至今的《國(guó)家賠償法》規(guī)定中并未將監(jiān)察機(jī)關(guān)侵犯公民合法權(quán)益的賠償制度規(guī)定進(jìn)去，但隨著監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)定，可以明晰監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員符合國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的范疇[3]。并且，在2022年1月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》中，進(jìn)一步明確了監(jiān)察官的人員范圍，第三條規(guī)定，“監(jiān)察官包括下列人員：（一）各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的主任、副主任、委員；（二）各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)中的監(jiān)察人員；（三）各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)派駐或者派出到中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域等的監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察人員、監(jiān)察專員；（四）其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察人員。對(duì)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)派駐到國(guó)有企業(yè)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員、監(jiān)察專員，以及國(guó)有企業(yè)中其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員的監(jiān)督管理，參照?qǐng)?zhí)行本法有關(guān)規(guī)定”。綜上可見，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，必然屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的一種，監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員亦屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，即監(jiān)察賠償與國(guó)家賠償?shù)闹黧w具有契合性，這就為其納入國(guó)家賠償制度奠定了主體資格基礎(chǔ)。

（三）監(jiān)察賠償與國(guó)家賠償?shù)姆秶嗨菩?/h3>

監(jiān)察賠償和國(guó)家賠償?shù)馁r償范圍都在相關(guān)立法中有所明確。無論是監(jiān)察賠償，還是國(guó)家賠償中規(guī)定的行政賠償和刑事賠償，其賠償范圍都是相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)對(duì)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成的損害。而具體的賠償范圍則基于監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的各自職能的差異而有所區(qū)別。這些差異都可謂是萬變不離其宗，相互之間具有高度的相似性[4]。例如，監(jiān)察賠償范圍在《監(jiān)察法實(shí)施條例》中得以明晰，其中規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)，違法沒收、追繳或者違法查封、扣押、凍結(jié)財(cái)物造成損害的，受害人有權(quán)提出監(jiān)察賠償?！雹賲⒁姟侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第二百八十條?！秶?guó)家賠償法》中對(duì)行政賠償和刑事賠償?shù)姆秶?guī)定中涉及“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)，違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的”“行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機(jī)關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)，違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)、追繳等措施的”需承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任和刑事賠償責(zé)任。比較監(jiān)察賠償與國(guó)家賠償關(guān)于行政賠償和刑事賠償范圍之規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，它們的賠償范圍皆涉及“違法的財(cái)物侵害”。

此外，違法侵害公民人身自由權(quán)而造成的損害，也屬于監(jiān)察賠償和國(guó)家賠償?shù)姆秶?。只是因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)和國(guó)家其他機(jī)關(guān)職權(quán)的差異，表現(xiàn)出侵犯公民人身自由權(quán)的行為差異。例如，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第二百八十條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)，采取留置措施后，決定撤銷案件的，受害人有權(quán)申請(qǐng)監(jiān)察賠償?！薄秶?guó)家賠償法》關(guān)于行政賠償范圍和刑事賠償范圍的規(guī)定中也做出了類似規(guī)定。其中，第三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)，違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施的、非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的，受害人有權(quán)利申請(qǐng)行政賠償。”第十七條規(guī)定：“行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機(jī)關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)，違反刑事訴訟法的規(guī)定對(duì)公民采取拘留措施的，或者依照刑事訴訟法規(guī)定的條件和程序?qū)癫扇【辛舸胧蔷辛魰r(shí)間超過刑事訴訟法規(guī)定的時(shí)限，其后決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責(zé)任的，受害人有權(quán)提出刑事賠償請(qǐng)求?！庇纱丝梢?，留置措施是監(jiān)察機(jī)關(guān)所獨(dú)有的調(diào)查職權(quán)，而行政拘留和刑事拘留、逮捕分別屬于行政機(jī)關(guān)和刑事機(jī)關(guān)的職權(quán)，雖然它們的職權(quán)內(nèi)容不同，但都屬于對(duì)當(dāng)事人人身權(quán)利的限制，這充分體現(xiàn)了監(jiān)察賠償與國(guó)家賠償?shù)馁r償范圍相似性。

三、監(jiān)察賠償范圍、方式和標(biāo)準(zhǔn)的厘清

在國(guó)家賠償制度中，賠償?shù)姆秶?、方式和?biāo)準(zhǔn)是重要考量因素，這些因素直接決定國(guó)家賠償?shù)木唧w事項(xiàng)和實(shí)際運(yùn)行的效果。倘若賠償?shù)姆秶头绞?、?biāo)準(zhǔn)得不到明確，勢(shì)必會(huì)影響國(guó)家賠償工作的質(zhì)量和效果?；谏衔年P(guān)于監(jiān)察賠償和國(guó)家賠償立法同源性、主體契合性、范圍相似性等特征的論證，揭示了監(jiān)察賠償作為國(guó)家賠償?shù)囊豁?xiàng)新內(nèi)容，故而亦需關(guān)注監(jiān)察賠償?shù)姆秶头绞?、?biāo)準(zhǔn)。就目前法治現(xiàn)狀而言，雖然有《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》作為監(jiān)察賠償?shù)姆芍?，其賠償范圍、方式和標(biāo)準(zhǔn)仍存在短板，需要進(jìn)一步厘清，以推動(dòng)監(jiān)察賠償更好地融入國(guó)家賠償制度之中。

（一）監(jiān)察賠償范圍的厘清

監(jiān)察賠償首次出現(xiàn)是在《監(jiān)察法》第六十七條，但該規(guī)定內(nèi)容僅一句話，過于抽象和寬泛。繼而隨著《監(jiān)察法實(shí)施條例》的頒布實(shí)施，在第二百八十條明晰了監(jiān)察賠償?shù)姆秶?，共涉及五種情形：一是采取留置措施后，決定撤銷案件的；二是違法沒收、追繳或者違法查封、扣押、凍結(jié)財(cái)物造成損害的；三是違法行使職權(quán)，造成被調(diào)查人、涉案人員或者證人身體傷害或者死亡的；四是非法剝奪他人人身自由的；五是其他侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的。監(jiān)察賠償范圍在一定程度上得到了監(jiān)察法規(guī)的厘清，該厘清方式屬于正向的列舉方式，并且在上文也論及了其與其他國(guó)家賠償范圍的差別。但是，此處需要人們關(guān)注的是，當(dāng)前關(guān)于監(jiān)察賠償范圍的規(guī)定尚存缺憾，仍需進(jìn)一步厘清。

第一，監(jiān)察賠償范圍的規(guī)定方式有必要增加例外情形。當(dāng)前，監(jiān)察賠償范圍的規(guī)定模式通過正向列舉方式，規(guī)定了有關(guān)侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形，但參照《國(guó)家賠償法》及國(guó)外相關(guān)規(guī)定，有必要對(duì)監(jiān)察賠償?shù)睦馇樾渭右砸?guī)定[5]。例如，因被調(diào)查人自己故意做虛假供述，或者偽造其他違法犯罪證據(jù)造成監(jiān)察機(jī)關(guān)及工作人員對(duì)其實(shí)施留置措施或查封、扣押其資產(chǎn)的處置方式，繼而對(duì)被調(diào)查人造成有關(guān)權(quán)益損害后果。這種情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)具有合理的抗辯事由，并非監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的主觀故意和過錯(cuò)，不應(yīng)為此承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐中確有個(gè)別被調(diào)查人自己因?yàn)槟承┠康亩室庾鎏搨喂┦龌蛘邆卧爝`法犯罪證據(jù)的情形，故監(jiān)察賠償范圍的制定需要注意此類問題的處理。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員因與行使職權(quán)無關(guān)的個(gè)人行為造成被調(diào)查人權(quán)益受損時(shí)，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)主體承擔(dān)賠償責(zé)任，而非國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任。

第二，明晰賠償范圍中的損害類型。損害包括間接損害和直接損害兩種類型，在《監(jiān)察法》第六十七條和《監(jiān)察法實(shí)施條例》第二百八十一條規(guī)定的是“造成損害的”，并未明確是直接損害還是間接損害?！秶?guó)家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)則明確規(guī)定：“對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。”相較于普通公民在申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)娜松頇?quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的賠償請(qǐng)求，國(guó)家公職人員往往有可能會(huì)涉及職務(wù)晉升等“人事權(quán)益”的間接損害，此類損害能否得到相應(yīng)的賠償，應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察賠償制度中予以明確，繼而完善我國(guó)的監(jiān)察賠償制度和國(guó)家賠償法律體系。

第三，增加精神損害賠償。精神損害賠償?shù)恼?qǐng)求在我國(guó)法律體系中有所規(guī)定，但在監(jiān)察賠償范圍中還是空白?！秶?guó)家賠償法》第三十五條明確規(guī)定：“有本法第三條或者第十七條規(guī)定情形之一，致人精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。”監(jiān)察工作程序中，有限制人身自由權(quán)的調(diào)查措施，在這種調(diào)查措施過程中，可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)被調(diào)查人造成精神損害的后果。倘若對(duì)被調(diào)查人的生命健康權(quán)造成侵害，往往也會(huì)影響被調(diào)查人及其家屬的精神狀況。因此，監(jiān)察賠償應(yīng)當(dāng)正視該問題，增加有關(guān)精神賠償?shù)囊?guī)定，全面保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（二）監(jiān)察賠償方式和標(biāo)準(zhǔn)的厘清

賠償方式和標(biāo)準(zhǔn)是賠償制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，不可或缺。在國(guó)家賠償制度中，《國(guó)家賠償法》對(duì)國(guó)家賠償方式和標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化規(guī)定，但當(dāng)前監(jiān)察賠償尚未納入《國(guó)家賠償法》規(guī)定之中，故不能嚴(yán)格依據(jù)《國(guó)家賠償法》規(guī)定的賠償方式和標(biāo)準(zhǔn)予以賠償，只能參考。而且，《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》中也尚未對(duì)具體的監(jiān)察賠償方式和標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定，僅在《監(jiān)察法實(shí)施條例》第二百八十一條第二款做如下規(guī)定：“賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀?！痹撘?guī)定過于抽象，僅是賠償?shù)幕痉绞剑狈唧w操作之內(nèi)容，且《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》中無明文規(guī)定“具體的賠償方式參照《國(guó)家賠償法》”，標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容則毫無涉及，這就陷入監(jiān)察賠償?shù)膶?shí)操性仍存在法律規(guī)定不明的困境。

關(guān)于監(jiān)察賠償方式和標(biāo)準(zhǔn)的厘清，筆者認(rèn)為，不能片面地照搬《國(guó)家賠償法》之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)基于監(jiān)察賠償?shù)奶厥庑裕m當(dāng)參考《國(guó)家賠償法》的有關(guān)規(guī)定。一是應(yīng)當(dāng)遵循《監(jiān)察法實(shí)施條例》規(guī)定的基本方式；二是詳細(xì)區(qū)分侵犯被調(diào)查人生命健康權(quán)、人身自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的賠償方式和標(biāo)準(zhǔn)。例如，關(guān)于侵犯被調(diào)查人生命健康權(quán)，造成身體傷害的、造成部分或者全部喪失勞動(dòng)能力的和造成死亡的，應(yīng)當(dāng)通過賠償醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)誤工費(fèi)的方式為主，而此外的誤工費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也不應(yīng)照搬《國(guó)家賠償法》規(guī)定的“每日的賠償金按照國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算，最高額為國(guó)家上年度職工年平均工資的五倍”計(jì)算，因?yàn)楸徽{(diào)查人存在職級(jí)差別，因而建議適當(dāng)區(qū)別被調(diào)查人的崗位和職級(jí)標(biāo)準(zhǔn)給予誤工費(fèi)；倘若嚴(yán)重到造成死亡的，應(yīng)當(dāng)通過支付死亡賠償金、喪葬費(fèi)的方式予以賠償。對(duì)死者生前扶養(yǎng)的無勞動(dòng)能力的人，還應(yīng)當(dāng)支付生活費(fèi)。此外，導(dǎo)致精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉。比如，被調(diào)查人因被誣告陷害而受到監(jiān)察調(diào)查處置的，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)予以澄清的同時(shí)，對(duì)其名譽(yù)予以恢復(fù)，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。

四、監(jiān)察賠償納入國(guó)家賠償制度的設(shè)計(jì)

（一）完善《國(guó)家賠償法》的規(guī)定

《國(guó)家賠償法》于1994年5月頒布，經(jīng)歷了2010年和2012年兩次修訂，共六章內(nèi)容，其中行政賠償和刑事賠償規(guī)定各為一章。在監(jiān)察體制改革、《憲法》第五次修訂之前，尚無國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，而是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》還可以充分挖掘其應(yīng)有之效。隨著監(jiān)察體制改革和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立和職能完善，以及《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》關(guān)于監(jiān)察賠償?shù)囊?guī)定，《國(guó)家賠償法》已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。通過上文的論述可知，監(jiān)察賠償具有屬于國(guó)家賠償?shù)膽?yīng)然性，監(jiān)察賠償在國(guó)家賠償制度中的特殊性也不容忽視。

詳言之，監(jiān)察賠償?shù)奶厥庑泽w現(xiàn)在賠償責(zé)任主體獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)是監(jiān)察賠償?shù)呢?zé)任主體，即賠償義務(wù)機(jī)關(guān)?！侗O(jiān)察法》確立了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)即最高監(jiān)察機(jī)關(guān)和各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，對(duì)所有行使公共權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)與以往的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)不同，并非政府職能部門，也非司法機(jī)關(guān)，而是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，是一個(gè)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)。在國(guó)家機(jī)關(guān)序列中，監(jiān)察委員會(huì)處于與同一級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)平行的地位。根據(jù)《憲法》《監(jiān)察法》的規(guī)定，中華人民共和國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”①參見《憲法》第一百二十條。。

由此可見，監(jiān)察機(jī)關(guān)本身與行政機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)在法律地位和性質(zhì)上并無交集，是獨(dú)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)，職權(quán)也具有不同于行政、司法的特殊性。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)一方面屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，另一方面又與現(xiàn)有的國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)具有差別。所以，監(jiān)察賠償一方面具有國(guó)家賠償屬性是毋庸置疑的；另一方面國(guó)家賠償還有必要成為獨(dú)立于行政賠償和刑事賠償以外的第三種國(guó)家賠償形式，即監(jiān)察賠償，繼而為監(jiān)察賠償在《國(guó)家賠償法》中獨(dú)立成“章”奠定基礎(chǔ)。

監(jiān)察侵權(quán)往往發(fā)生在監(jiān)察工作人員開展監(jiān)察調(diào)查過程中，不同于行政執(zhí)法和刑事司法中的侵權(quán)。監(jiān)察調(diào)查程序與行政執(zhí)法程序尚無交叉，但與刑事司法程序存在一定的交叉。根據(jù)《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》等監(jiān)察法律法規(guī)和《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)的職權(quán)之間有“楚河漢界”，除了依法有必要性的相互協(xié)助等情況以外，二者不可逾越這道鴻溝，即互不干涉對(duì)方的職權(quán)履行。例如，監(jiān)察委員會(huì)依法對(duì)涉及職務(wù)違法犯罪的案件進(jìn)行前期的初核、調(diào)查和處置，根據(jù)案件的具體情形，依法采取不同的處置措施。當(dāng)監(jiān)察調(diào)查程序結(jié)束，根據(jù)案情情況，監(jiān)察機(jī)關(guān)決定對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人移送起訴的，應(yīng)當(dāng)出具起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)等一并移送同級(jí)檢察院。監(jiān)察程序依法轉(zhuǎn)向刑事司法程序。因此，在監(jiān)察程序轉(zhuǎn)向刑事司法程序之前，主要可能發(fā)生關(guān)于留置、沒收、查封、扣押等侵犯被調(diào)查人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形，監(jiān)察賠償正是基于此類程序中的侵權(quán)事項(xiàng)，承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)察賠償責(zé)任。

受上述特殊性的影響，根據(jù)現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》之規(guī)定，難以指導(dǎo)監(jiān)察賠償工作，有必要盡快修訂。筆者建議在《國(guó)家賠償法》中增設(shè)“監(jiān)察賠償”專章。通過直接填補(bǔ)國(guó)家賠償制度缺憾的路徑，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建。在國(guó)家賠償法中應(yīng)當(dāng)增設(shè)“監(jiān)察賠償”一章，可以按照上文論證之內(nèi)容，將監(jiān)察賠償?shù)姆秶蜌w責(zé)原則予以細(xì)化規(guī)定，為監(jiān)察賠償工作提供法律層級(jí)的指引。一方面，有助于充實(shí)國(guó)家賠償制度；另一方面，可以明晰監(jiān)察賠償在國(guó)家賠償法律中的地位，使監(jiān)察賠償工作的落實(shí)有法可依。

（二）推動(dòng)《監(jiān)察賠償條例》的制定

有學(xué)者提出，通過構(gòu)建獨(dú)立的監(jiān)察賠償制度作為監(jiān)察賠償和國(guó)家賠償?shù)膹浐下窂剑丛诒O(jiān)察制度與國(guó)家賠償制度體系外部制定獨(dú)立的監(jiān)察賠償制度，是一種不破而立的重新建構(gòu)[6]。借助專門的立法制定出國(guó)家賠償法之外的監(jiān)察賠償法是該制度的主要目的，通過這種方式約束監(jiān)察主體的非理性行為，對(duì)監(jiān)察權(quán)的濫用起到防范作用。該獨(dú)立制度的設(shè)立，不僅沒有打破現(xiàn)有國(guó)家賠償制度的架構(gòu)，還可以形成監(jiān)察體制改革中的新氣象，其最為突出的特點(diǎn)就在于其采用的是一種不破而立的方式，踐行重新建構(gòu)主義。

筆者贊同對(duì)這種重構(gòu)舉措，但與之提出的制定專項(xiàng)監(jiān)察賠償法的路徑有所不同。筆者認(rèn)為制定法律位階的《監(jiān)察賠償法》的可行性不強(qiáng)，縱觀我國(guó)國(guó)家賠償法律體系，即使是運(yùn)行多年的行政賠償和刑事賠償制度，也都未曾制定法律層級(jí)的專項(xiàng)賠償法。監(jiān)察體制改革下的監(jiān)察賠償雖具有特殊性，但尚不足以為其制定法律層級(jí)的專項(xiàng)立法內(nèi)容。相較而言，基于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的立法權(quán)，制定專項(xiàng)的《監(jiān)察賠償條例》更具可行性。2019年10月26日，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)有立法權(quán)，即“根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”。隨后，作為《監(jiān)察法》的配套法規(guī)——《監(jiān)察法實(shí)施條例》作為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)獲得立法權(quán)后的第一部監(jiān)察法規(guī)，于2021年頒布并實(shí)施，充實(shí)了監(jiān)察法律體系，彌補(bǔ)了《監(jiān)察法》的缺憾，細(xì)化了各項(xiàng)規(guī)定。

監(jiān)察賠償?shù)囊?guī)定正是在《監(jiān)察法實(shí)施條例》中得以具體化規(guī)定，對(duì)監(jiān)察賠償?shù)姆秶枰悦魑５?，就?dāng)下監(jiān)察工作和監(jiān)察法律體系現(xiàn)狀而言，關(guān)于監(jiān)察賠償?shù)姆秶?、程序、方式等?guī)定尚需立法進(jìn)一步完善，一方面細(xì)化各項(xiàng)內(nèi)容，一方面加強(qiáng)與《國(guó)家賠償法》的銜接性。為此，筆者建議基于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的立法權(quán)，制定《監(jiān)察賠償條例》，通過專項(xiàng)監(jiān)察法規(guī)的形式進(jìn)一步明晰監(jiān)察賠償?shù)姆秶⒊绦?、方式等?nèi)容，并規(guī)定與《國(guó)家賠償法》銜接的具體事項(xiàng)，繼而促成監(jiān)察賠償法律體系的完善，增加與《國(guó)家賠償法》適用的銜接性，最終推動(dòng)監(jiān)察法律體系的建構(gòu)。該舉措在可行性上，一方面基于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)穩(wěn)固的立法權(quán)，另一方面有《監(jiān)察法實(shí)施條例》的頒布實(shí)施作為借鑒，為《監(jiān)察賠償條例》的制定提供監(jiān)察法規(guī)制定的經(jīng)驗(yàn)。

（三）推動(dòng)監(jiān)察賠償程序的建構(gòu)

當(dāng)前，國(guó)家賠償制度對(duì)行政賠償和刑事賠償?shù)脑O(shè)定，兼具實(shí)體和程序兩方面，而兩類程序又都有三種方式。具體而言，在行政賠償程序中，一是申請(qǐng)人可以直接向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償申請(qǐng)的方式；二是申請(qǐng)人可以同時(shí)提起行政復(fù)議和行政賠償；三是申請(qǐng)人提出行政賠償?shù)耐瑫r(shí)提起行政訴訟。相比而言，而刑事賠償程序中，一是申請(qǐng)人同樣可以向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)直接提出賠償請(qǐng)求；二是賠償申請(qǐng)人不服義務(wù)機(jī)關(guān)決定的，可以向其上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；三是賠償申請(qǐng)人向上一級(jí)人民法院賠償委員會(huì)提出申訴，因?qū)αx務(wù)機(jī)關(guān)賠償決定不服的[7]。

作為最新的國(guó)家賠償——監(jiān)察賠償，在完善相關(guān)實(shí)體規(guī)定的同時(shí)，亦需要重視對(duì)其法定程序的建構(gòu)，以形成實(shí)體和程序的雙向正義。關(guān)于監(jiān)察賠償程序的設(shè)計(jì)，需要兼顧當(dāng)前國(guó)家賠償程序的設(shè)置路徑和監(jiān)察程序的特殊性，即考慮監(jiān)察賠償申請(qǐng)人直接便捷地實(shí)現(xiàn)自己的救濟(jì)權(quán)利，縮小維權(quán)成本[8]。具體而言，可以通過以下方面完善監(jiān)察賠償程序進(jìn)行建構(gòu)。

第一，關(guān)于監(jiān)察賠償?shù)膯?dòng)程序。該程序主要是指申請(qǐng)人以協(xié)商的方式與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)交流，以確定其是否能獲得賠償或開啟法定救濟(jì)程序。啟動(dòng)程序是監(jiān)察賠償?shù)牡谝徊剑饕憩F(xiàn)為一種交流和協(xié)商，在此過程中，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派工作人員在公開場(chǎng)合聽取申請(qǐng)人的訴求，并交流意見。啟動(dòng)程序的發(fā)起主要是經(jīng)申請(qǐng)人在法定期限內(nèi)向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，義務(wù)機(jī)關(guān)需在相應(yīng)的法定期限內(nèi)答復(fù)申請(qǐng)人，并明確該程序的時(shí)間和地點(diǎn)。

第二，監(jiān)察賠償?shù)膹?fù)議程序。該程序是借鑒當(dāng)前國(guó)家賠償制度對(duì)行政賠償和刑事賠償?shù)脑O(shè)定而構(gòu)想的。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位和性質(zhì)具有一定的特殊性，且就當(dāng)下司法實(shí)踐來看，通過訴訟方式啟動(dòng)監(jiān)察賠償尚存困難，所以有必要同時(shí)建構(gòu)監(jiān)察賠償復(fù)議程序，一方面有助于實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)，另一方面較之訴訟方式，具有一定的可行性。具體設(shè)置方面，可以參照但不能照搬刑事訴訟復(fù)議程序的架構(gòu)，詳言之：一是申請(qǐng)人需要在法定期限內(nèi)，以書面形式向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出復(fù)議請(qǐng)求，復(fù)議機(jī)關(guān)自收到申請(qǐng)之日起，需在法定期限內(nèi)答復(fù)申請(qǐng)人，并且需要明確復(fù)議程序的時(shí)間和地點(diǎn)；二是在復(fù)議過程中，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)細(xì)致聽取申請(qǐng)人的意見和要求，雙方對(duì)賠償事宜自愿達(dá)成共識(shí)的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就此制作賠償決定書。倘若拒絕賠償，亦需要制作書面材料并告知申請(qǐng)人其他救濟(jì)權(quán)利內(nèi)容。

第三，監(jiān)察賠償?shù)谋O(jiān)督程序。該程序是權(quán)利救濟(jì)程序的一種方式。在當(dāng)前國(guó)家賠償制度中，賠償監(jiān)督程序在行政賠償和刑事賠償都有所設(shè)置，其中行政賠償以訴訟的司法監(jiān)督為主要方式，而刑事賠償以同級(jí)法院的賠償委員會(huì)決定作為主要的方式來進(jìn)行設(shè)定。通過上文分析已知，監(jiān)察賠償較之刑事賠償和行政賠償更具特殊性，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為對(duì)國(guó)家公職人員行使普遍監(jiān)督權(quán)的單位，如何監(jiān)督監(jiān)督者是該程序要考慮的重要因素。因此，在監(jiān)察賠償中，通過借助司法監(jiān)督的方式具有必要性，但在此方面需要基于《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》，以及監(jiān)察賠償?shù)奶厥庑?，及時(shí)完善相關(guān)立法內(nèi)容，為司法監(jiān)督提供有力的立法保障[9]。除了司法監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督亦可作為一種有效的監(jiān)督模式。在此方面，可以考慮賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的上一級(jí)相關(guān)職權(quán)，起到一定的調(diào)和作用。當(dāng)監(jiān)察賠償申請(qǐng)人不滿于前述復(fù)議結(jié)果的，賦予他們向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)，而上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法就涉及賠償?shù)牟糠謱?duì)申請(qǐng)進(jìn)行合法性審查，在法定期間通過監(jiān)察建議的方式向雙方當(dāng)事人發(fā)出告知，同時(shí)該審查對(duì)監(jiān)察賠償申請(qǐng)具有確定力和執(zhí)行力，申請(qǐng)人可以依據(jù)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)出具的監(jiān)察建議書向原義務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行賠償[10]。此外，內(nèi)部監(jiān)督方面，還可由監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)律監(jiān)督檢查部門對(duì)涉及監(jiān)察賠償?shù)陌讣?，通過重新審查的方式，對(duì)該案的權(quán)責(zé)以及事實(shí)做出認(rèn)定，繼而可以保障當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)利。

五、結(jié)語

監(jiān)察賠償制度作為監(jiān)察工作中的重要救濟(jì)制度，關(guān)乎被調(diào)查人的權(quán)利保障能否落到實(shí)處。雖然繼《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察賠償規(guī)定之后，通過《監(jiān)察法實(shí)施條例》對(duì)此予以細(xì)化，關(guān)于監(jiān)察賠償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)和程序卻尚無詳細(xì)規(guī)定，仍有待進(jìn)一步細(xì)化和完善。尤其需要協(xié)調(diào)監(jiān)察賠償和當(dāng)前《國(guó)家賠償法》關(guān)于行政賠償和刑事賠償?shù)囊?guī)定。故而，通過對(duì)監(jiān)察賠償范圍、方式和標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步厘清，同時(shí)考量監(jiān)察賠償?shù)木唧w程序設(shè)置，以期未來可以通過法治手段完善監(jiān)察賠償制度，推動(dòng)監(jiān)察賠償制度向國(guó)家賠償制度的融合，繼而完善我國(guó)國(guó)家賠償制度，最終得以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察賠償制度設(shè)立的應(yīng)有之意。