吳榮榮

（中國政法大學(xué)，北京 100000）

一、問題的提出

信賴保護(hù)原則源自德國行政法的一般法律原則，發(fā)端于違法授益行政處分之撤銷、廢止領(lǐng)域，后擴(kuò)展適用于其他行政活動(dòng)及立法活動(dòng)，逐漸成為憲法性原則，于立法、行政均具約束力。然而，這一德式法律原則被引進(jìn)我國后，學(xué)界關(guān)于該原則的理論依據(jù)、規(guī)范表達(dá)、適用場域和與其他法律原則之間的關(guān)系等方面存在不少基礎(chǔ)性問題的爭議?；谧置胬斫夂蛯W(xué)理解釋上，對(duì)行政訴訟中信賴保護(hù)原則適用的情形和方式等，往往各執(zhí)一端、莫衷一是。具體到兼具行政性與協(xié)議性的行政協(xié)議爭議，往往夾雜著公權(quán)力機(jī)關(guān)之信任、雙方協(xié)議關(guān)系之信賴等一系列所謂的信賴?yán)妫觿?duì)該原則解釋、適用的混亂，因而亟須澄清與解決相關(guān)學(xué)理問題和行政訴訟中的規(guī)范與實(shí)踐問題。在此，筆者首先對(duì)通過中國裁判文書網(wǎng)檢索2015年5月1日以來最高人民法院和各高級(jí)人民法院在行政協(xié)議訴訟中明確適用“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”或“信賴保護(hù)原則”的38 則案例進(jìn)行分析①筆者在案例搜集中通過裁判文書網(wǎng)進(jìn)行檢索，為盡可能找尋符合條件的行政案件，在關(guān)鍵詞上以“行政協(xié)議+信賴”為搜索范圍，檢索裁判日期限于“2015年5月1日至2020年11月17日”，法院級(jí)別為最高人民法院和高級(jí)人民法院，共檢索出358件，人工篩選后符合條件的為38 件，其中最高法5 件，高級(jí)法院33 件。為集中體現(xiàn)信賴保護(hù)原則適用這一主題，主要做出如下篩選：不符合信賴保護(hù)原則適用的案件，如只存在于當(dāng)事人主張中提及的，不納入考量范圍；對(duì)于同一法院做出的大量串聯(lián)案件，裁判理由一致，無實(shí)際分析意義，亦不納入考量范圍；如果原審明確適用信賴保護(hù)原則，二審（或再審）予以維持，且未變更裁判理由，納入適用該原則的適用范圍。；其次就該原則的適用情形、適用方式分別進(jìn)行深入闡述，并提出本文所要討論的相關(guān)拓展問題。

（一）適用情形

行政協(xié)議關(guān)系具有明顯的過程性特征，但訂立、履行、變更、終止等階段的特征亦有所不同。結(jié)合行政協(xié)議在行政訴訟中最為關(guān)注的問題，信賴保護(hù)原則適用的情形主要體現(xiàn)在協(xié)議的效力、協(xié)議的履行、優(yōu)益權(quán)的行使①協(xié)議的履行與行政機(jī)關(guān)行使變更、解除權(quán)可能存在交叉，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)可能基于行使優(yōu)益權(quán)變更、終止協(xié)議關(guān)系，以達(dá)到不履行協(xié)議義務(wù)的目的，因而法院需要判斷優(yōu)益權(quán)行使是否合法，然后判斷義務(wù)是否需要履行。及協(xié)議責(zé)任等方面，因而相關(guān)案件行政協(xié)議適用該原則的情況可以從如下四個(gè)方面進(jìn)行分析。

1.行政協(xié)議效力的判斷

對(duì)行政協(xié)議效力爭議是行政協(xié)議訴訟中首先應(yīng)予解決的前提性問題。存在行政協(xié)議效力判斷的案件共有17 件②案件名稱及案號(hào)：濰坊訊馳置業(yè)發(fā)展有限公司案（2017）最高法行申7679 號(hào)、楊黔案（2020）最高法行申2119 號(hào)、株洲市超宇實(shí)業(yè)有限責(zé)任公司案（2019）最高法行再4 號(hào)、時(shí)永義案（2019）最高法行申6821 號(hào)、項(xiàng)某案（2020）黔行終1052 號(hào)、曹建偉案（2019）浙行申 1079 號(hào)、朱榮根案（2020）浙行終 59 號(hào)、黃曉華案（2019）桂行終 1699 號(hào)、薛文強(qiáng)案（2019）內(nèi)行終 252 號(hào)、錦州億達(dá)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司案（2019）遼行終810 號(hào)、陳保國案（2018）豫行終1561 號(hào)、嚴(yán)雍雅案（2019）黔行終450 號(hào)、趙愛香案（2018）魯行終 1145 號(hào)、賈淑娥案（2018）黑行終 406 號(hào)、朱賢源案（2016）桂行終 509 號(hào)、于合中案（2016）豫行終 1039 號(hào)、席混軒案（2020）湘行終105 號(hào)。下文中只提及相關(guān)案件適用案件名稱，不再贅述案號(hào)。，人民法院依據(jù)法定的行政行為無效情形與參照民事合同無效事由對(duì)協(xié)議進(jìn)行審查后，適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則來論證協(xié)議違法而又未具有無效情形的存續(xù)效力，以保障協(xié)議拘束雙方當(dāng)事人的效力。

2.行政機(jī)關(guān)協(xié)議義務(wù)的履行

行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)議的案件共有13 件③案件名稱及案號(hào)：李光輝案（2019）湘行終1137 號(hào)、銅仁市碧江區(qū)鴻翼食品有限公司案（2020）黔行終288 號(hào)、張江輝案（2020）鄂行終93 號(hào)、李春華案（2020）黑行終34 號(hào)、遼寧金鑫房地產(chǎn)開發(fā)有限公司案（2017）遼行終34 號(hào)、滑縣博瑞置業(yè)有限公司案（2018）豫行終3160 號(hào)、張某案（2018）晉行終206 號(hào)、鄭州市康樂燃?xì)饧夹g(shù)有限公司案（2019）豫行再88 號(hào)、孫韻波案（2018）遼行終1464 號(hào)、劉嘉田案（2017）遼行終178 號(hào)、趙臣友案（2018）黑行終400 號(hào)、大同市新榮區(qū)昆侖燃?xì)庥邢薰景福?017）晉行終 645 號(hào)、周宏偉案（2017）豫行終 82 號(hào)。，法院以信賴保護(hù)原則明確協(xié)議對(duì)政府的拘束力，政府應(yīng)當(dāng)履行協(xié)議內(nèi)容，保障相對(duì)人對(duì)政府的信賴。例如，法院在李春華案中提及：“被告拒絕履行協(xié)議約定義務(wù)，有悖依法行政及構(gòu)建誠信政府要求，亦違反政府信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則?！?/p>

3.行政機(jī)關(guān)單方權(quán)力行為

在協(xié)議的履行過程中，行政機(jī)關(guān)以公共利益等為由變更或者解除協(xié)議的，法院對(duì)優(yōu)益權(quán)的行使進(jìn)行審查，權(quán)衡公共利益、信賴?yán)姹Ｗo(hù)等要素后，做出能否行使優(yōu)益權(quán)之判斷，相關(guān)案件有5 件④案件名稱及案號(hào)：孫承夫安案（2020）浙行再37 號(hào)[朱興興案（2020）浙行申 52 號(hào)、劉全福案（2019）魯行終 1398 號(hào)、張忠佑案（2018）甘行申211 號(hào)、英德華潤燃?xì)庥邢薰景福?017）粵行終559 號(hào)。。在唐仕國案中⑤案號(hào)：（2018）最高法行申 8980 號(hào)。，法院認(rèn)為行政協(xié)議履行完畢后，行政機(jī)關(guān)另行單方?jīng)Q定撤銷原協(xié)議內(nèi)容，“作為善意的唐仕國在本案中有值得保護(hù)的信賴?yán)妗薄７ㄔ涸趯O韻波案中提及，“行政機(jī)關(guān)既然選擇以締結(jié)行政協(xié)議的方式‘替代’單方行政行為，則應(yīng)于締結(jié)協(xié)議后，切實(shí)避免再以單方行政行為導(dǎo)致協(xié)議相對(duì)方無條件接受權(quán)利義務(wù)變動(dòng)”。

4.協(xié)議無效或者解除后的賠償補(bǔ)償責(zé)任

法院采用信賴保護(hù)原則作為協(xié)議無效之后締約過失賠償?shù)囊罁?jù)，在漯河市東城置業(yè)有限公司案⑥案號(hào)：（2016）豫行終 1170 號(hào)。中提及，“根據(jù)信賴保護(hù)原則，召陵區(qū)政府對(duì)合同的無效應(yīng)承擔(dān)全部責(zé)任”。亦出現(xiàn)協(xié)議因政策變化后解除的補(bǔ)償責(zé)任分配案件，如法院在岫巖滿族自治縣嘉合機(jī)動(dòng)車檢測有限公司案⑦案號(hào)：（2019）遼行申 1818 號(hào)。中提及，“依據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則和公平原則判令岫巖縣環(huán)保局按照嘉合公司預(yù)期收益損失的20%承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任”。

（二）適用方式

信賴保護(hù)原則，作為“最佳化命令”的法律原則適用于個(gè)案中為“或多或少”之權(quán)衡情形，不同于法律規(guī)則“全有或全無”的涵攝式適用方式，適用方式為價(jià)值衡量。在具體案件中，信賴保護(hù)原則往往涉及與其他原則之間的復(fù)雜關(guān)系，行政協(xié)議訴訟中主要涉及誠信原則、信賴保護(hù)原則與依法行政原則。在此，圍繞這三個(gè)原則適用情形初步劃分為以下四種類型。

1.單獨(dú)適用

信賴保護(hù)原則作為單一的原則予以直接適用。相關(guān)的案件有11 件①案件名稱及案號(hào)：唐仕國案（2018）最高法行申8980 號(hào)、劉嘉田（2017）遼行終178 號(hào)、張江輝（2020）鄂行終93 號(hào)、遼寧金鑫房地產(chǎn)開發(fā)有限公司案（2017）遼行終34 號(hào)、陳保國（2018）豫行終1561 號(hào)、嚴(yán)雍雅案（2019）黔行終450 號(hào)、趙愛香（2018）魯行終1145 號(hào)、孫韻波（2018）遼行終1464 號(hào)、賈淑娥（2018）黑行終406 號(hào)、英德華潤燃?xì)庥邢薰荆?017）粵行終559 號(hào)、漯河市東城置業(yè)有限公司（2016）豫行終1170 號(hào)。，法院在判決中一般采用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則或信賴保護(hù)原則的形式。

2.與誠信原則的關(guān)系

信賴保護(hù)原則與誠信原則的適用比較混雜，大致可以做以下劃分來進(jìn)行闡述。公私法區(qū)別關(guān)系的案件有2 件②案件名稱及案號(hào)：席混軒案（2020）湘行終105 號(hào)、滑縣博瑞置業(yè)有限公司案（2018）豫行終3160 號(hào)。，法院明確區(qū)分誠信原則為民事法律原則，信賴保護(hù)原則為行政法原則。附屬關(guān)系的案件有2 件③案件名稱及案號(hào)：李光輝案（2019）湘行終1137 號(hào)、銅仁市碧江區(qū)鴻翼食品有限公司（2020）黔行終288 號(hào)。，法院主張信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)應(yīng)當(dāng)符合誠信原則。并列關(guān)系的案件有3 件④案件名稱及案號(hào)：鄭州市康樂燃?xì)饧夹g(shù)有限公司案（2019）豫行再88 號(hào)、張忠佑案（2018）甘行申211 號(hào)、周宏偉案（2017）豫行終82 號(hào)。，法院將信賴保護(hù)原則與誠實(shí)信用原則一并適用，無明顯區(qū)分。

3.與依法行政原則的關(guān)系

信賴保護(hù)原則與依法行政原則呈現(xiàn)出競爭關(guān)系的案件有4 件⑤案件名稱及案號(hào)：株洲市超宇實(shí)業(yè)有限責(zé)任公司案（2019）最高法行再4 號(hào)、朱興興案（2020）浙行申52 號(hào)、鑲黃旗德天御礦業(yè)投資有限公司案（2019）內(nèi)行終429 號(hào)、錦州億達(dá)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司案（2019）遼行終810 號(hào)。。例如，法院在株洲市超宇實(shí)業(yè)有限責(zé)任公司案中提及：“不能將信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則置于依法行政之前，無原則地以犧牲社會(huì)公共利益來強(qiáng)調(diào)政府對(duì)所作承諾的遵守?！辈⑿嘘P(guān)系的案件有1件，法院在劉全福案中提及：“按照依法行政和信賴?yán)姹Ｗo(hù)的原則。”

4.信賴保護(hù)原則、誠實(shí)信用原則、依法行政原則的混雜關(guān)系

這三個(gè)原則之間存在內(nèi)部關(guān)系交叉、矛盾、包含復(fù)雜關(guān)系，不同案件中呈現(xiàn)出不同的適用形態(tài)。適用信賴保護(hù)原則和誠實(shí)信用原則符合依法行政（或法治政府）的案件有3 件⑥案件名稱及案號(hào)：濰坊訊馳置業(yè)發(fā)展有限公司案（2017）最高法行申7679 號(hào)、大同市新榮區(qū)昆侖燃?xì)庥邢薰景福?017）晉行終645 號(hào)、孫承夫案（2020）浙行再37 號(hào)。，信賴保護(hù)原則附屬于誠實(shí)信用原則和依法行政原則的案件有1 件⑦案件名稱及案號(hào)：張某案（2018）晉行終206 號(hào)。，依法行政原則、信賴保護(hù)原則、誠實(shí)信用原則三者競爭權(quán)衡的案件有7 件⑧案件名稱及案號(hào)：楊黔案（2020）最高法行申2119 號(hào)、時(shí)永義案（2019）最高法行申6821 號(hào)、項(xiàng)某案（2020）黔行終1052號(hào)、曹建偉案（2019）浙行申1079 號(hào)、朱榮根案（2020）浙行終 59 號(hào)、黃曉華案（2019）桂行終 1699 號(hào)、薛文強(qiáng)案（2019）內(nèi)行終 252號(hào)。，依法行政原則、信賴保護(hù)原則、誠實(shí)信用原則并行適用的案件有2 件⑨案件名稱及案號(hào)：李春華案（2020）黑行終34 號(hào)、趙臣友案（2018）黑行終400 號(hào)。，信賴?yán)嬖瓌t、誠信原則二者與依法行政原“競爭”的案件有1 件⑩案件名稱及案號(hào)：于合中案（2016）豫行終1039 號(hào)。。

通過以上裁判案例的簡要梳理，不禁讓人提出疑問，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則如此寬泛地適用于行政協(xié)議案件審理中，與德式的信賴保護(hù)原則有何區(qū)別？在行政協(xié)議領(lǐng)域中，在協(xié)議的效力、協(xié)議的履行、單方權(quán)力的行使?協(xié)議履行與優(yōu)益權(quán)行使并非按照我國《行政協(xié)議司法解釋》對(duì)行政協(xié)議的二分法的審查模式，履行為協(xié)議性行為、優(yōu)益權(quán)為行政性行為，僅是針對(duì)原則適用的情形來做區(qū)分。等主要審查方面，信賴保護(hù)原則與誠信原則、依法行政原則之間到底具有何種關(guān)系？

二、從信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則到信賴保護(hù)原則

通過以上裁判文書的分析，我國行政協(xié)議訴訟中所適用的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則①裁判文書中大多數(shù)采用“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”的措辭，較少幾篇采用“信賴保護(hù)原則”。，一般含義是指行政協(xié)議關(guān)系中相對(duì)人對(duì)行政協(xié)議關(guān)系存續(xù)和履行的信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)。之所以采取如此寬泛意義的理解，源自我國行政協(xié)議訴訟中面臨的實(shí)體規(guī)范供給不足和行政協(xié)議性質(zhì)糾纏不清的問題。一方面，行政協(xié)議在我國行政法律建制的起步較晚，實(shí)體規(guī)范多零散地分布于法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中，尚未制定統(tǒng)一的實(shí)體法律規(guī)范。2020年《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（本文簡稱《行政協(xié)議司法解釋》）的出臺(tái)主要解決行政協(xié)議訴訟中的審理模式、審理對(duì)象、受案范圍、判決方式等程序性問題。由于現(xiàn)行制度體系下法院“造法”空間有限，法官在案件審理中基于法院不得拒絕裁判之拘束，只能在行政法律規(guī)范體系中尋找具有學(xué)理支撐的一般法律原則作為裁判規(guī)范依據(jù)，彌補(bǔ)規(guī)范缺失之漏洞。更重要的是法院在個(gè)案中對(duì)實(shí)體正義的追求。在行政協(xié)議案件中，法院適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則突破形式意義上的依法律行政，從實(shí)質(zhì)法治的角度，存續(xù)瑕疵協(xié)議之效力、督促行政機(jī)關(guān)依約履行協(xié)議、限制行政機(jī)關(guān)濫用單方權(quán)力等，糾正個(gè)案不公，保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)?。另一方面，行政協(xié)議具備公私法混合的性質(zhì)，在規(guī)范適用上呈現(xiàn)出往返于行政法和民法兩大法域之間。協(xié)議性導(dǎo)向民事法律規(guī)范中對(duì)協(xié)議雙方信賴關(guān)系的維護(hù)，從協(xié)議締約過程的先合同義務(wù)，協(xié)議約束中的履行義務(wù)，到協(xié)議終止后的附隨義務(wù)，法律盡可能保障雙方符合交易預(yù)期的安全，為信賴協(xié)議關(guān)系而利益受損的一方提供救濟(jì)。行政性呈現(xiàn)在行政主體的公權(quán)力機(jī)關(guān)屬性、協(xié)議關(guān)系中單方權(quán)力行使等，極易侵蝕相對(duì)人對(duì)于協(xié)議基礎(chǔ)的信賴，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則被賦予救濟(jì)公權(quán)力不當(dāng)行使的衡平重任。此外，《中華人民共和國行政訴訟法》（本文簡稱《行政訴訟法》）及《行政協(xié)議司法解釋》將行政協(xié)議拆分出“行政行為+協(xié)議行為”，進(jìn)而分別適用行政法規(guī)與民事法規(guī)，以便契合我國行政訴訟的單方行政行為合法性審查的模式，尤其凸顯了不同于民事合同的行政性特征，與保障相對(duì)人對(duì)公權(quán)力行使的信賴“神合”。因此，法院在審理行政協(xié)議的案件中格外重視相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｕ希悦庠獾焦珯?quán)力的違法或不當(dāng)侵害。由此，法院在行政協(xié)議訴訟中往往會(huì)在較為寬泛的意義上適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，凡協(xié)議涉及一般意義上的信賴之處，盡可能以保護(hù)信賴關(guān)系作為要求，以平衡行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在協(xié)議中不對(duì)等的法律地位。

如此寬泛意義上的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則呈現(xiàn)出司法實(shí)踐在行政協(xié)議訴訟中實(shí)質(zhì)法治的關(guān)懷。但是，隨之產(chǎn)生信賴保護(hù)原則適用的不確定性，信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵與外延富有彈性，與其他原則之間含混不清的雜亂關(guān)系，無法形成相對(duì)統(tǒng)一的適用基準(zhǔn)，對(duì)法律適用的確定性和可預(yù)測性造成影響。相對(duì)人的信賴基礎(chǔ)在飄忽不定的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則下難以得到切實(shí)保障。因此，需要回到本源意義上的信賴保護(hù)原則，厘定信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵、理論依據(jù)和適用要件，進(jìn)而分析信賴保護(hù)原則的適用場域以及與其他原則之間的關(guān)系，發(fā)揮信賴保護(hù)原則在行政協(xié)議訴訟中的作用。

一般認(rèn)為信賴保護(hù)原則，闡述國家與公民之間的信賴關(guān)系，意指公民對(duì)于國家行使公權(quán)力行為的信賴應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，公權(quán)力行為發(fā)生變動(dòng)時(shí)，受其影響的公民之信賴應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，以保障公民基于法秩序之信賴預(yù)期安排生活，免遭不可預(yù)期之責(zé)難，保障社會(huì)秩序的安定。作為一個(gè)憲法性原則，信賴保護(hù)原則適用于行政法、民法、刑法等領(lǐng)域，本文僅從公法領(lǐng)域?qū)π刨嚤Ｗo(hù)原則進(jìn)行分析，以做相對(duì)明晰的范圍界定。關(guān)于信賴保護(hù)原則的具體化，學(xué)界多有討論，不同的領(lǐng)域的法律規(guī)范、信賴表現(xiàn)形式、國家與公民之間的關(guān)系等呈現(xiàn)出各自的特征，在具體行政行為撤銷與廢止的限制、法不溯及既往原則、行政計(jì)劃、行政允諾等領(lǐng)域多予以認(rèn)可。至于信賴保護(hù)原則能否適用于行政協(xié)議以及適用范圍，學(xué)術(shù)界仍然存有爭議。有鑒于此，本文需要對(duì)信賴保護(hù)原則的法理基礎(chǔ)予以明確，以便進(jìn)一步討論原則適用的問題。信賴保護(hù)原則的法理基礎(chǔ)在理論淵源上，主要為誠信原則說、法安定性說、社會(huì)國家原則說、基本權(quán)利說等。學(xué)界通說雖然認(rèn)可誠信原則作為行政法一般法律原則，但誠信原則說中的誠信多為倫理性要求，其抽象內(nèi)涵不易把握，且適用于個(gè)案的多處于輔助性地位，僅能說明某些信賴?yán)姹Ｗo(hù)之情形?；緳?quán)利原則雖然與信賴保護(hù)原則之結(jié)果——保障財(cái)產(chǎn)或自由權(quán)契合，但無法說明該原則的適用機(jī)理與獨(dú)特之處，如依法行政原則與信賴保護(hù)原則在授益行政行為撤銷中的沖突關(guān)系。以上兩個(gè)原則均難以對(duì)違法行為之存續(xù)、保障正當(dāng)信賴?yán)嫣峁┤娴睦頁?jù)，唯法安定性原則可為這一憲法性原則提供匹配且充分的理論支撐。法安定性原則闡述了信賴保護(hù)原則的獨(dú)特內(nèi)涵和運(yùn)作機(jī)制，能夠與依法行政原則置于同一層次衡量，公民值得保護(hù)的信賴可以超越依法律行政原則的要求，在法安定性原則下，公民對(duì)國家行使公權(quán)力所形成的法秩序之信任得到保障。因此，本文采用法安定性原則作為信賴保護(hù)原則之基礎(chǔ)。

稍有不同的是，我國理論與實(shí)務(wù)界對(duì)信賴保護(hù)原則通常采納公民對(duì)行政行為之信賴值得保護(hù)的寬泛理解，甚至有學(xué)者將其拔高到基本原則的地位。在法理基礎(chǔ)上，國內(nèi)學(xué)者在引入介紹信賴保護(hù)原則時(shí)并非一致都認(rèn)可信賴保護(hù)原則源自誠信原則，如有學(xué)者贊成法安定性原則作為信賴保護(hù)原則之基礎(chǔ)[1]。更何況，信賴保護(hù)原則的法理基礎(chǔ)即使在德國也存在諸多爭議，學(xué)者們論證往往各取所需。有的所謂信賴保護(hù)原則與其本源相差甚遠(yuǎn)，但仔細(xì)分析學(xué)者對(duì)信賴保護(hù)的認(rèn)知，反映出該原則在中國行政法上所具有的價(jià)值意味，或許呈現(xiàn)出本土行政法的需求。無論是基于憲政理念[2]85-86還是社會(huì)契約理論[3]129-141，其實(shí)質(zhì)意義上的訴求是政府負(fù)責(zé)制，將政府與人民關(guān)系的全部納入進(jìn)來，似乎只要有信賴關(guān)系便成為信賴保護(hù)之范圍。信賴保護(hù)原則的適用范圍逐步擴(kuò)張，從傳統(tǒng)上的授益行政行為的撤銷與廢止，立法上的法不溯及既往，乃至行政允諾、行政指導(dǎo)、行政計(jì)劃等?！靶刨嚤Ｗo(hù)原則貫穿當(dāng)代國家行政權(quán)力運(yùn)行及對(duì)其實(shí)施監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，并起著不可替代的指導(dǎo)、引領(lǐng)作用?！盵2]87法律原則便成為行政法核心價(jià)值，承載著學(xué)術(shù)共同體法學(xué)思考和價(jià)值理念，期待著以信賴保護(hù)原則彌補(bǔ)相應(yīng)制度缺失的功能，以保障公民對(duì)國家行為的信賴。但是，信賴關(guān)系的存在與保障是否通過信賴保護(hù)原則泛化適用值得思考。信賴保護(hù)原則的本土適應(yīng)性反映出中國問題的法治理論需求。唯有客觀理解并認(rèn)識(shí)法律原則及其基礎(chǔ)，深化與其他法律原則的關(guān)系，進(jìn)而才能有助于法學(xué)體系的構(gòu)建。

信賴保護(hù)原則具體化到不同領(lǐng)域，會(huì)因各領(lǐng)域的法律關(guān)系特征、規(guī)范調(diào)整方式而呈現(xiàn)出不一樣的特征。法理淵源的澄清是把握信賴保護(hù)原則核心內(nèi)涵的關(guān)鍵。如果信賴保護(hù)原則法理基礎(chǔ)的混亂，具體化的過程難免混淆，如行政協(xié)議所具有的協(xié)議性特征，在民事“帝王條款”誠信原則的基礎(chǔ)，信賴保護(hù)原則似乎成為協(xié)議關(guān)系中信賴的一切適用基礎(chǔ)。如是適用，既喪失了信賴保護(hù)原則的本意，亦有失具體化，成為與誠信原則類似的抽象位階原則。至于信賴保護(hù)能否適用于行政協(xié)議中，尚存爭議，如毛雷爾認(rèn)為行政協(xié)議中適用信賴保護(hù)原則是沒有必要的[4]78。我國學(xué)者一般贊成信賴保護(hù)原則在行政協(xié)議中的適用，觀點(diǎn)大致分為兩類：一種為寬泛適用，即行政協(xié)議是信賴保護(hù)的基礎(chǔ)，或者信賴保護(hù)可以適用于行政協(xié)議[2]87；另一種為具體適用，如明確信賴保護(hù)原則可以適用于行政協(xié)議的簽訂、變更、解除、無效等方面[5]149-150。筆者認(rèn)為，以上分析多從協(xié)議整體來做出判斷，并未深入分析行政協(xié)議中能否適用信賴保護(hù)以及適用信賴保護(hù)原則的領(lǐng)域。行政協(xié)議作為新興法治的領(lǐng)域，區(qū)別于授益行政行為的廢除、法不溯及既往等理論相對(duì)成熟的領(lǐng)域，因而亟須通過信賴保護(hù)的理論淵源和內(nèi)涵，審視行政協(xié)議的訂立、履行、變更等環(huán)節(jié)，分析該原則的適用范圍。本文擬從我國行政訴訟中適用較多的行政協(xié)議的效力、義務(wù)的履行和單方權(quán)力行為三個(gè)主要場域，對(duì)信賴保護(hù)原則分別進(jìn)行分析，在與依法行政、誠實(shí)信用、比例原則等法律原則的關(guān)系基礎(chǔ)上，厘定信賴保護(hù)原則在行政協(xié)議爭議中的適用范圍。

三、行政協(xié)議的效力

在行政協(xié)議訴訟中，協(xié)議效力是協(xié)議爭議解決的前提性問題。行政協(xié)議的效力狀態(tài)是行政協(xié)議成立后雙方合致的意思表示經(jīng)法律評(píng)價(jià)能否發(fā)生合意效果的拘束力?；谛姓f(xié)議的性質(zhì)、適用范圍等差異，各國法制對(duì)于違法行政協(xié)議的法律效果分別適用不同的效力評(píng)價(jià)體系。例如，20 世紀(jì)50年代，德國行政法學(xué)界通說認(rèn)為，行政協(xié)議基于合法性只存在“合法—有效”“違法—無效”這兩種狀態(tài)[6]。我國多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政協(xié)議的效力狀態(tài)可以劃分為有效、無效、可撤銷、效力待定等[7]。《行政協(xié)議司法解釋》亦明確了有效、無效、可撤銷、未生效等效力狀態(tài)。但是，協(xié)議的效力狀態(tài)是基于是否合法的事實(shí)狀態(tài)與是否生效的法律效果之間進(jìn)行利益衡量和價(jià)值權(quán)衡的一種動(dòng)態(tài)，協(xié)議效力評(píng)價(jià)機(jī)制與信賴保護(hù)原則所關(guān)涉的便是協(xié)議“違法但有效”的問題。依法行政原則是行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的基本原則。若行政協(xié)議一旦違法便無效，雖然是對(duì)依法律行政原則的堅(jiān)持，但契約關(guān)系動(dòng)輒因輕微違法事由便無效，不利于行政協(xié)議關(guān)系的穩(wěn)定和協(xié)議涉及公共利益的保障。行政協(xié)議效力問題應(yīng)當(dāng)為行政實(shí)體法規(guī)定的一種情形。囿于我國尚未制定統(tǒng)一的行政基本法，違法協(xié)議效力瑕疵的明確規(guī)定主要集中在《行政訴訟法》及其相關(guān)司法解釋中。目前的規(guī)范體系主要集中于協(xié)議無效情形之明確，既要進(jìn)行行政行為重大且明顯的無效事由的審查，又需要認(rèn)定是否參照適用民事合同無效的規(guī)范。由此似乎可以做反向推定，行政協(xié)議無法確定無效情形時(shí)，即便存有違法情節(jié)，協(xié)議效力依舊得到保留。

違法但有效的協(xié)議既符合實(shí)踐的需要，又有規(guī)范支撐，但其違法狀態(tài)之持續(xù)與依法行政原則齟齬之態(tài)勢(shì)亦需要學(xué)理支撐，否則會(huì)產(chǎn)生違憲之嫌。理論界對(duì)于違法協(xié)議效力得以維系提出了如契約嚴(yán)守原則[8]、合意阻卻違法[9]379、信賴保護(hù)原則等。契約嚴(yán)守原則重在強(qiáng)調(diào)合同為“當(dāng)事人之間的法律”，具有拘束當(dāng)事人之效力，但拘束雙方當(dāng)事人之前提是合同合法并且有效。“合同本身的約束力不是法律效果的要件，而是法律效果的后果?！盵9]378嚴(yán)守契約之前提為協(xié)議合法有效，對(duì)于違法且有效之狀態(tài)亦無說服力。但是，該理論卻采用與信賴保護(hù)原則的理論淵源——法安定性原則同源，為解答行政協(xié)議違法卻有效問題，在法理層面法安定性原則與依法行政沖突下做出的效力存續(xù)提供了思路。合意阻卻違法在某種程度上能夠說明與行政行為相比行政協(xié)議具有較強(qiáng)存續(xù)力的理由，但合意合法的前提應(yīng)當(dāng)是雙方對(duì)合意內(nèi)容具有可處分性。如果合意所處分的內(nèi)容為法律所禁止，亦不能發(fā)生法律上的效果，合意阻卻違法在行政協(xié)議領(lǐng)域并不具有兼容性[10]。因此，合意理論未正面回應(yīng)行政協(xié)議違法且有效的法理依據(jù)。我國行政協(xié)議訴訟中，協(xié)議存有輕微違法時(shí)仍然有效，保障相對(duì)人合法權(quán)益及穩(wěn)定協(xié)議關(guān)系，但一般以信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則存續(xù)違法瑕疵協(xié)議的效力。

信賴保護(hù)原則在協(xié)議效力存續(xù)上提供充分有效的法理基礎(chǔ)。行政協(xié)議為雙方合意達(dá)成行政法律關(guān)系的行為，協(xié)議動(dòng)輒因違法瑕疵回到雙方關(guān)系的原點(diǎn)，這是對(duì)雙方基于信賴建立法律關(guān)系的沖擊。此外，行政協(xié)議一般基于行政管理和公共服務(wù)之目標(biāo)而訂立，涉及廣泛的公共利益，機(jī)械的“違法—無效”可能對(duì)公共利益造成重大損害。信賴保護(hù)原則保障相對(duì)人的主觀權(quán)利，維護(hù)相對(duì)人對(duì)現(xiàn)行法秩序的信任，從而建構(gòu)良性的國家與民眾之間的互動(dòng)機(jī)制。行政協(xié)議的雙方關(guān)系屬性所依存的不是凸顯相對(duì)人一方的保護(hù)，而是權(quán)衡雙方合意的法律狀況，在依法行政原則與保障協(xié)議關(guān)系穩(wěn)定上，需要考量公共利益與相對(duì)人利益之間的權(quán)衡。所以，違法瑕疵的協(xié)議不單單是對(duì)相對(duì)人一方利益的考量，更牽涉廣泛的公共利益問題。行政協(xié)議關(guān)系的安定，考量的是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人基于合意信賴產(chǎn)生的法律關(guān)系，在存續(xù)力上強(qiáng)于相對(duì)人對(duì)公權(quán)力行使行為的單向信賴。因此，行政協(xié)議違法但有效的根基在于以法安定性原則為基礎(chǔ)的信賴保護(hù)原則。基于協(xié)議關(guān)系安定性的保障要求，信賴保護(hù)原則可以經(jīng)過與依法行政原則的衡量后賦予違法瑕疵協(xié)議以法律效果。

四、行政協(xié)議的履行

在行政協(xié)議的履行中，行政機(jī)關(guān)拒不履行約定或者法定義務(wù)時(shí)，法院考量到行政協(xié)議實(shí)體法律規(guī)范的缺失，在判決中援引信賴保護(hù)原則或者誠實(shí)信用原則，以強(qiáng)化行政協(xié)議對(duì)行政機(jī)關(guān)的拘束力。關(guān)于信賴保護(hù)原則與誠實(shí)信用原則之間的關(guān)系，誠實(shí)信用原則是否為信賴保護(hù)原則法理基礎(chǔ)的爭議，疊加上行政協(xié)議兼具行政性與協(xié)議性的復(fù)合性質(zhì)，致使兩者界分變得更加錯(cuò)綜復(fù)雜。就筆者所搜集的協(xié)議履行案件進(jìn)行分類，大致包括三種情形：一是單獨(dú)適用信賴保護(hù)原則，如在劉嘉田案中法院提及，“根據(jù)信賴保護(hù)原則，站前區(qū)政府……未按協(xié)議約定履行，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任”；二是信賴保護(hù)原則與誠實(shí)信用原則的公私法分野，如在滑縣博瑞置業(yè)有限公司案中法院提及，“遵循合同法的誠實(shí)信用原則和行政法的信賴保護(hù)原則……”；三是誠信原則為信賴保護(hù)原則之基礎(chǔ)的情形，如在銅仁市碧江區(qū)鴻翼食品有限公司案中法院提及，“碧江區(qū)政府的案涉會(huì)議紀(jì)要違背了誠實(shí)信用原則，……缺乏對(duì)鴻翼食品公司信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)”。以上情形所反映出來的問題是，誠實(shí)信用原則是否為信賴保護(hù)原則的法理基礎(chǔ)？誠實(shí)信用與信賴保護(hù)之間的區(qū)分是否為公私法劃分下的區(qū)別？信賴保護(hù)原則能否適用于協(xié)議的履行？

信賴保護(hù)原則與誠實(shí)信用原則，基于誠信與信賴語義上的相似性，縱使信賴保護(hù)原則的發(fā)源地——德國，也一度產(chǎn)生錯(cuò)綜復(fù)雜的理論爭鳴[11]4-6。更何況，法律原則作為一種“最佳化命令”，原則的適用并非如規(guī)則那般“非此即彼”的模式，不同原則的價(jià)值元素在彼此關(guān)系上會(huì)存在重合、沖突的情形，這樣的特征與關(guān)聯(lián)加劇了信賴保護(hù)原則與誠實(shí)信用原則在行政協(xié)議中的混淆適用。我國行政協(xié)議訴訟中行政機(jī)關(guān)違反協(xié)議履行義務(wù)的裁判所呈現(xiàn)出以上三種情形，也是信賴保護(hù)原則與誠實(shí)信用原則混亂的關(guān)系所致。行政協(xié)議復(fù)合屬性“行政性+協(xié)議性”，進(jìn)而劃分法律適用范疇為行政法和民法，實(shí)際上加劇了公私法的分野?！缎姓f(xié)議司法解釋》將行政協(xié)議這一法律關(guān)系基于受案范圍、協(xié)議的性質(zhì)等拆分為行政行為和協(xié)議行為，由此在行政協(xié)議的適用中形成法律適用上的分離。但是，行政協(xié)議的公法屬性并未賦予私法規(guī)范以獨(dú)立性，私法轉(zhuǎn)化為公法規(guī)范的“參照”，以便符合公法關(guān)系的適法義務(wù)，這反倒加劇了司法機(jī)關(guān)說理的負(fù)擔(dān)。法院將私法中的“帝王條款”誠實(shí)信用原則類推適用于行政協(xié)議中，并通過結(jié)合公法的信賴保護(hù)原則，加強(qiáng)論證行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以履行協(xié)議義務(wù)的說服力。由此，兼具“民法+行政法”的模式成為現(xiàn)行協(xié)議訴訟制度下最為保險(xiǎn)且有說服力的論證方式。

然而，以上論證模式存在難以獲得法理上的支持。一方面，誠實(shí)信用原則的私法屬性存疑。誠實(shí)信用原則發(fā)跡于民法領(lǐng)域，并逐步成為民法上的“帝王條款”，至于如何適用于行政法既往學(xué)界多有爭議，有關(guān)學(xué)說分為類推說、一般法律思想說、法本質(zhì)說三種[12]。本文采納法本質(zhì)說，即誠信原則具有超越公法與私法劃分的法之價(jià)值，承載著善意與衡平之價(jià)值，具有適用于公法領(lǐng)域的價(jià)值內(nèi)涵。此外，一般認(rèn)為大陸法系中公私法劃分是歷史之產(chǎn)物，而非原理區(qū)分[13]。因此，誠信原則適用于行政法領(lǐng)域，不需要公法上的信賴保護(hù)原則加持，只是其如何通過子原則具體化適用于何種情形的問題。另一方面，信賴保護(hù)原則的公法屬性也是片面的。作為憲法性位階的法律原則，信賴保護(hù)原則的適用早已超出行政法領(lǐng)域。正如劉飛指出的，“信賴保護(hù)原則不僅僅是一個(gè)行政法上的原則，其適用領(lǐng)域甚至也不限于公法領(lǐng)域，在民法和刑法領(lǐng)域也有應(yīng)如何保護(hù)信賴?yán)娴膯栴}?！盵11]7因此，基于公私法或者民法、行政法區(qū)分來鏈接適用誠信原則與信賴保護(hù)原則是沒有必要的。

關(guān)于誠信原則是否為信賴保護(hù)原則法理基礎(chǔ)的問題，可以從信賴保護(hù)中國化的角度來理解其內(nèi)在邏輯。通過考察引介信賴保護(hù)原則的文章發(fā)現(xiàn)，該德式原則初期不少文章是認(rèn)可法安定性原則作為信賴保護(hù)之法理基礎(chǔ)[14-15]，同時(shí)亦有不少文章將兩者混同或者為其基礎(chǔ)[16-18]，甚至有學(xué)者以糅合法安定性、誠信原則、基本權(quán)利并超越法治國家的憲政原理[2]85-86，或者將誠信原則經(jīng)由社會(huì)契約之架構(gòu)為信賴保護(hù)提供支撐[3]129-141。由此逐漸形成與德國信賴保護(hù)原則完全不一樣的理念與建構(gòu)路徑。當(dāng)然，其中有對(duì)德式原則的片面認(rèn)知，但更重要的信賴保護(hù)原則作為舶來的一般法律原則如何被接受不僅需要觀念認(rèn)知，亦需承載中國化的現(xiàn)實(shí)需求與實(shí)體法基礎(chǔ)。法安定性原則所具有的法治意義在法治發(fā)展初期的認(rèn)知與理解較為有限。反倒是信賴保護(hù)原則經(jīng)由國內(nèi)民法資源誠實(shí)信用原則的引介，成為政府與人民之間關(guān)系的有力規(guī)范，具有構(gòu)建負(fù)責(zé)制政府的理論根基。由此可見，學(xué)者們對(duì)信賴保護(hù)原則投入了超出繼受國的價(jià)值元素，這一點(diǎn)與信賴保護(hù)誕生國具有完全不一樣的法治環(huán)境。此外，誠信原則具有民法基礎(chǔ)規(guī)范的實(shí)定化基礎(chǔ)、依法行政實(shí)施綱要中對(duì)政府誠信建設(shè)的依托，為信賴保護(hù)尋求到實(shí)體法根基。在現(xiàn)實(shí)需求與實(shí)體法基礎(chǔ)的形塑下，誠信原則下的信賴保護(hù)在立法、行政、司法等領(lǐng)域逐步發(fā)展[5]27-32。隨著我國學(xué)界對(duì)信賴保護(hù)原則的深入研究，誠信原則為法理基礎(chǔ)的觀念進(jìn)一步更新，拓展了信賴保護(hù)原則的理論淵源、運(yùn)行機(jī)制等[11]4-10。以法安定性原則與基本權(quán)利原則作為法理基礎(chǔ)的信賴保護(hù)原則的中國化表達(dá)、基礎(chǔ)塑造與逐步改進(jìn)，伴隨著中國的法治建設(shè)、改革進(jìn)程，作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的法律也會(huì)應(yīng)時(shí)而動(dòng)?，F(xiàn)行法秩序從政策改革的工具逐步轉(zhuǎn)向側(cè)重保障公民權(quán)益，民眾從行政法律關(guān)系的客體地位轉(zhuǎn)向主體地位，隨之而來作為信賴保護(hù)原則的法理基礎(chǔ)的法安定原則和基本權(quán)利原則逐步被接受。由此，誠信原則、法安定性原則和基本權(quán)利保護(hù)皆成為信賴保護(hù)原則的學(xué)理基礎(chǔ)。具體到行政協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)議義務(wù)之情形，既是對(duì)協(xié)議義務(wù)之違反，有悖于誠信原則下的契約嚴(yán)守，也損害了相對(duì)人的合法權(quán)利，有悖于相對(duì)人對(duì)協(xié)議關(guān)系的合理信賴。因此，信賴保護(hù)原則對(duì)于行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)議義務(wù)的情形，可以提供原則性指導(dǎo)。

五、單方權(quán)力行為

行政協(xié)議的單方權(quán)力行使，主要是基于公共利益的考量，行政機(jī)關(guān)突破行政協(xié)議的雙方性，單方做出變動(dòng)行政協(xié)議關(guān)系的行為，典型行為為優(yōu)益權(quán)的行使。此外，還包括行政協(xié)議關(guān)系之外做出行政行為的情形。本文主要圍繞優(yōu)益權(quán)的行使進(jìn)行討論。行政優(yōu)益權(quán)包括監(jiān)督、指揮、變更、解除等，涉及信賴保護(hù)原則主要為變更解除直接發(fā)生法律關(guān)系變動(dòng)的情形，因而本文僅就變更、解除權(quán)的行使進(jìn)行討論。在涉及行政協(xié)議具體適用范圍中，協(xié)議的變更、解除問題往往會(huì)提及法安定原則[19]或者信賴保護(hù)原則。

學(xué)界與實(shí)務(wù)界多數(shù)認(rèn)可行政優(yōu)益權(quán)及其行使之限制，但對(duì)優(yōu)益權(quán)之性質(zhì)仍未予以澄清。一般認(rèn)為，我國行政合同的理論幾乎是完全承繼于法國[20]。行政協(xié)議的行政性的突出表現(xiàn)為優(yōu)益權(quán)，從概念由來似乎亦經(jīng)由王名揚(yáng)于1989年《法國行政法》一書引入，法國行政法將行政合同履行過程中政府享有的一系列超越性權(quán)力統(tǒng)稱為優(yōu)益權(quán)。法國行政合同與私法合同之區(qū)分集中反映在合同的履行上，合同履行時(shí)主要的特點(diǎn)是行政主體的特權(quán)和對(duì)方當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)利益平衡，以上特點(diǎn)主要源于行政合同締結(jié)之目的為公共利益的需要，同時(shí)必須維持對(duì)方當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)利益的平衡，進(jìn)而可以實(shí)現(xiàn)與民事合同相當(dāng)?shù)膿p失彌補(bǔ)結(jié)果[21]151。由此可見，法國行政合同制度中行政優(yōu)益權(quán)行使的理論基礎(chǔ)在于整合了公共權(quán)力論與公共利”的公共服務(wù)理論，優(yōu)益權(quán)行使的補(bǔ)償根據(jù)為財(cái)務(wù)平衡原則。法國法對(duì)于行政合同優(yōu)益權(quán)的行使并未提及信賴保護(hù)原則的問題，因優(yōu)益權(quán)行使導(dǎo)致的財(cái)務(wù)損失以特有的財(cái)務(wù)平衡原則來解決。

反觀我國行政協(xié)議制度建構(gòu)，缺少獨(dú)立于民事合同全面的實(shí)體法規(guī)制，僅在訴訟制度構(gòu)建時(shí)嵌入對(duì)類似法國行政優(yōu)益權(quán)的審查，并配之以補(bǔ)償相對(duì)人的制度，與前述法理基礎(chǔ)、制度建構(gòu)全面的法國行政合同制度差距較大，難以充分發(fā)揮行政協(xié)議的目的和保障協(xié)議相對(duì)人的穩(wěn)定預(yù)期。一方面，在失去健全的財(cái)務(wù)平衡原則保障的情況下，結(jié)合當(dāng)前法治政府與誠信政府的狀況，恣意的行政優(yōu)益權(quán)極易對(duì)協(xié)議關(guān)系的穩(wěn)定造成巨大威脅，相對(duì)人的權(quán)益難以得到維護(hù)，協(xié)議雙方的信賴關(guān)系難以維系。長此以往，行政機(jī)關(guān)將無法通過市場合作機(jī)制尋找到協(xié)議相對(duì)人，行政協(xié)議的實(shí)踐便會(huì)萎縮。有鑒于此，行政優(yōu)益權(quán)的濫用違背協(xié)議為雙方合意確定的法律關(guān)系。此外，《行政協(xié)議司法解釋》對(duì)行政協(xié)議的認(rèn)定范圍明顯較為寬泛[22]，在行政優(yōu)益權(quán)的控制有待完善的情況下，加劇了政府與市場主體之間協(xié)議關(guān)系的不確定性。另一方面，行政協(xié)議與行政行為之間的關(guān)系含混不清。變更、解除被視為典型的行政行為，相對(duì)人訴求的釋明為撤銷行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行政行為，因而強(qiáng)化了行政優(yōu)益權(quán)的行政性，甚至成為超出協(xié)議之外的單方行為，與協(xié)議關(guān)系中的既有協(xié)議法律關(guān)系相比，新的行政行為成為凌駕于協(xié)議關(guān)系的支配性權(quán)力。如此則形成了“行政協(xié)議=行政行為+民事合同”的理論結(jié)構(gòu)，行政性可以基于不確定性的公益等打破既定的協(xié)議關(guān)系。在上述行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)制度的框架下，行政優(yōu)益權(quán)行使的不確定性對(duì)于當(dāng)事人基于協(xié)議關(guān)系的預(yù)期產(chǎn)生巨大沖擊。學(xué)者們針對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的行使提出了比例原則[23]，司法實(shí)踐中亦存有本文案件檢索中提及的采用信賴保護(hù)原則限制優(yōu)益權(quán)的行使。

行政優(yōu)益權(quán)在我國現(xiàn)行法律體制中的樣態(tài)與法國不同。法國行政合同制度中，優(yōu)益權(quán)的行使為基于行政機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益之需要，無須法律明確規(guī)定或合同約定，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)亦不得放棄行使優(yōu)益權(quán)[21]151-153。一般認(rèn)為，我國的行政優(yōu)益權(quán)行使應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)或合同根據(jù)。例如，梁鳳云認(rèn)為，在行政協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)單方變更解除協(xié)議，必須有行政法律規(guī)范的依據(jù)；如果法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以單方變更解除合同，但是合同約定可以變更解除的，行政機(jī)關(guān)的行為應(yīng)當(dāng)適用民事法律規(guī)范[24]。我國雖然未形成統(tǒng)一的行政協(xié)議實(shí)體法律規(guī)范，《行政協(xié)議司法解釋》在某些方面以訴訟法的形式創(chuàng)制實(shí)體規(guī)范，具有反向作用于實(shí)體法律關(guān)系的影響。這樣的思路在優(yōu)益權(quán)領(lǐng)域比較明顯，如《行政協(xié)議司法解釋》第十六條中的“嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會(huì)公共利益的情形”，“被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為”。應(yīng)當(dāng)從實(shí)體法思維考量本條的適用，優(yōu)益權(quán)之行使前提必須具有法定或約定之依據(jù)，《行政協(xié)議司法解釋》中的情形并不能以實(shí)體規(guī)范式地賦予行政機(jī)關(guān)普遍性行使優(yōu)益權(quán)的依據(jù)，本條規(guī)范僅為發(fā)生法定或者約定解約情形時(shí)如何予以裁判的司法規(guī)則。

我國司法實(shí)踐中以信賴保護(hù)原則限制優(yōu)益權(quán)的行使，限制恣意的單方行為，保護(hù)相對(duì)人基于協(xié)議關(guān)系的合理信賴。在保障相對(duì)人權(quán)益實(shí)體規(guī)范缺失的情況下，引用信賴保護(hù)原則可以起到保障相對(duì)人合同利益的作用，且從形式上看，行政協(xié)議關(guān)系具備信賴的基礎(chǔ)，行政機(jī)關(guān)基于行政權(quán)力單方變更解除協(xié)議關(guān)系會(huì)破壞協(xié)議關(guān)系，似乎適用信賴保護(hù)原則理所當(dāng)然。但是，以上基礎(chǔ)是在優(yōu)益權(quán)超然于既有合同關(guān)系的行政行為屬性，人為割裂協(xié)議之雙方行為的處理方式。從行政協(xié)議與行政行為的關(guān)系看，行政協(xié)議是與行政行為并列的行政活動(dòng)方式[25]。優(yōu)益權(quán)的行使所產(chǎn)生變動(dòng)的是雙方協(xié)議關(guān)系，并不同于行政機(jī)關(guān)通過行政決定處分相對(duì)人的法律地位。優(yōu)益權(quán)行使時(shí)嵌套在法定或者約定框架內(nèi)，相對(duì)人簽訂時(shí)應(yīng)當(dāng)有法律關(guān)系變動(dòng)之預(yù)期，因而從信賴保護(hù)的要件來講，是否存有信賴是存疑的。而且，相對(duì)人對(duì)拘束雙方之協(xié)議關(guān)系的信賴，限制了行政機(jī)關(guān)在契約關(guān)系中行使單方權(quán)力，并不同于信賴保護(hù)原則適用中相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)單方公權(quán)力的行使行為。在行政協(xié)議的情形中，相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的信賴基于彼此之間的協(xié)議關(guān)系，重視行政協(xié)議所具有的公益屬性，然而其合意的形成仍然是基于雙方平等的意思表示。這并不是為了強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議的優(yōu)益權(quán)的行使不受拘束，尚有其他規(guī)制措施，如比例原則限制其權(quán)力的行使，追究行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的違約責(zé)任。考慮到我國法治現(xiàn)狀，目前我國法律規(guī)定中對(duì)于行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)定較少，主要在法規(guī)、規(guī)章層次，特別是在規(guī)章層面較多[26]。行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使制度尚未健全，且不同于法國通過司法判例創(chuàng)建普遍的優(yōu)益權(quán)規(guī)范，優(yōu)益權(quán)的行使往往缺少法律依據(jù)，若發(fā)生締約時(shí)未曾預(yù)料之事實(shí)或者規(guī)范基礎(chǔ)變更時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)變更、解除行為之目的、成本收益等做嚴(yán)格的比例原則中的利益衡量，從而在保障公益的同時(shí)維護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。

六、結(jié)論

信賴保護(hù)原則就調(diào)整公民對(duì)國家公權(quán)力的信任具有重要意義，“公民不再僅僅是國家活動(dòng)的客體，而必須是作為擁有自己權(quán)利的主體得到重視”[4]79。司法實(shí)踐中寬泛理解、適用信賴保護(hù)原則，忽視其與依法行政原則、誠實(shí)信用原則及比例原則之間的競爭沖突、分工協(xié)作復(fù)雜關(guān)系。僅以協(xié)議關(guān)系的信賴之義便將其貫穿所有協(xié)議關(guān)系領(lǐng)域適用的情形應(yīng)當(dāng)予以改變。行政協(xié)議效力中，違法但有效的法理基礎(chǔ)在于法安定性原則下的信賴保護(hù)原則，進(jìn)而保障雙方信賴關(guān)系的穩(wěn)定。行政協(xié)議的履行，在協(xié)議關(guān)系中協(xié)議履行應(yīng)當(dāng)遵守誠信原則下的契約嚴(yán)守原則，也可以獲得信賴保護(hù)原則的學(xué)理支撐。關(guān)于行政優(yōu)益權(quán)的行使，在法定或者約定情形下的優(yōu)益權(quán)行使為協(xié)議關(guān)系內(nèi)可預(yù)期的行為，不符合信賴保護(hù)原則的要件，但可以通過比例原則、違約責(zé)任等進(jìn)行救濟(jì)。因此，信賴保護(hù)原則在行政協(xié)議訴訟中的適用范圍并非簡單等同于保護(hù)相對(duì)人之信賴協(xié)議關(guān)系的利益，誠實(shí)信用原則、比例原則的適用足以保障協(xié)議關(guān)系雙方利益的平衡。當(dāng)然，除司法實(shí)踐常用的上述情形外，信賴保護(hù)原則的適用范圍還可以進(jìn)一步拓展。