蘭榮杰

內(nèi)容提要：“少捕慎訴慎押”涉及對(duì)個(gè)案中的逮捕、起訴和羈押條件進(jìn)行裁量處理，而這些條件的制度基礎(chǔ)在1979年刑事訴訟法頒行時(shí)就已成型。近年來(lái)之所以主動(dòng)調(diào)整，體制層面的主要原因，一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呼吁更加謙抑的刑事政策，二是科技發(fā)展為減少口供依賴、強(qiáng)化取保監(jiān)管提供了條件，三是檢察機(jī)關(guān)在2018年修憲后主動(dòng)尋求擴(kuò)大在刑事程序中的話語(yǔ)權(quán)。但在機(jī)制層面，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到“少捕慎訴慎押”與實(shí)踐中追求認(rèn)罪認(rèn)罰、退賠與和解、成功起訴等目標(biāo)常有沖突，且天然潛藏廉政風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前依賴目標(biāo)考核的推進(jìn)機(jī)制也不無(wú)缺陷。

2021年4月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)把堅(jiān)持少捕慎訴慎押列入當(dāng)年工作要點(diǎn)，表明少捕慎訴慎押“從司法理念上升為黨和國(guó)家的刑事司法政策”。①王勇：《從黨的光輝歷史中看少捕慎訴慎押刑事司法政策》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2022年4月22日第5 版。不過(guò)若從規(guī)范上進(jìn)行教義學(xué)分析，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）關(guān)于逮捕、起訴和羈押的制度安排，其基本框架早在1979年就已經(jīng)成型。1996年、2012年和2018年的三次修法，并未從根本上改變這一制度框架，比如決定逮捕和取保候?qū)徣绾芜m用的關(guān)鍵依然是社會(huì)危險(xiǎn)性，②1979年《刑事訴訟法》第四十條第一款規(guī)定：“對(duì)主要犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，可能判處徒刑以上刑罰的人犯，采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等方法，尚不足以防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性，而有逮捕必要的，應(yīng)即依法逮捕?！笨梢姰?dāng)時(shí)已經(jīng)確立“取保為原則、逮捕為例外”的制度，區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵就是社會(huì)危險(xiǎn)性。此后三次修正案的最大變化，無(wú)非是將監(jiān)視居住調(diào)整為取保候?qū)徍痛兜奶娲胧?，以及?018年時(shí)要求將犯罪的情節(jié)和性質(zhì)、認(rèn)罪認(rèn)罰情況等納入社會(huì)危險(xiǎn)性的考慮。情節(jié)輕微的犯罪依然可以在審查起訴環(huán)節(jié)直接進(jìn)行終局性非罪化處理。③1979年《刑事訴訟法》第一百零一條規(guī)定：“依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以免予起訴?！边@一制度一直延續(xù)至今，最大的改變無(wú)非是將“免于起訴”的說(shuō)法修改為“不起訴”。當(dāng)下最高人民檢察院在中央批準(zhǔn)后力推的“少捕慎訴慎押”改革，也是在這一個(gè)四十多年前就已基本定性的制度框架下尋求技術(shù)性調(diào)整，力求在法定的裁量空間內(nèi)凸顯非羈押化和非罪化處理。問題在于，從1979年《刑事訴訟法》頒行時(shí)就已定型的制度框架，為何在四十余年后開始明顯調(diào)整執(zhí)行方向呢？近年來(lái)究竟發(fā)生了什么深層次變化，以至于促動(dòng)最高人民檢察院主動(dòng)尋求技術(shù)性調(diào)整？既然基礎(chǔ)制度框架并未改變，這些技術(shù)性調(diào)整是否又存在難以逾越的障礙呢？以下試從體制和機(jī)制兩個(gè)層面稍作分析。

一、少捕慎訴慎押的體制動(dòng)力

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求強(qiáng)化刑事政策之謙抑性

1.經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展全面提升民眾安全感，對(duì)于嚴(yán)刑峻法的社會(huì)需求顯著降低?！吨芏Y》有云：“刑亂國(guó)用重典?！雹堋吨芏Y·秋官·大司寇》。在社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻的歷史時(shí)期，一則有必要突出羈押性刑事強(qiáng)制措施預(yù)防再犯或脫逃的功能，二則有必要發(fā)揮刑罰工具“殺雞儆猴”的一般預(yù)防功能。前者要求在可捕可不捕時(shí)偏向逮捕，后者要求可訴可不訴時(shí)偏向起訴。但在我國(guó)已經(jīng)全面建成小康社會(huì)的今天，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理水平已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高度，嚴(yán)重危害公共安全和社會(huì)秩序的傳統(tǒng)犯罪尤其是暴力犯罪持續(xù)下降，⑤比如從1999年到2019年的10年間，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)起訴的嚴(yán)重暴力犯罪人數(shù)從16.2 萬(wàn)人下降到6 萬(wàn)人，占比從19.6%下降至2.7%。張軍：《最高人民檢察院工作報(bào)告——2020年5月25日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》。社會(huì)公眾的安全感大幅提升，對(duì)于通過(guò)嚴(yán)刑峻法維護(hù)社會(huì)治安的現(xiàn)實(shí)需求和心理期待都顯著降低。與“亂世用重典”的邏輯對(duì)應(yīng)，“盛世用輕刑”更加突出地成為當(dāng)下刑事政策的必然選擇。

2.捕訴措施的負(fù)效應(yīng)得到普遍警惕，“少捕慎訴慎押”的理念開始逐漸被廣泛接受。長(zhǎng)期以來(lái)，刑法謙抑性更多只是一種學(xué)術(shù)理念，主要濫觴于法學(xué)學(xué)術(shù)界，在政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共管理等領(lǐng)域都不見得有共識(shí)，在社會(huì)公眾中更是普遍流行嚴(yán)刑峻法的報(bào)應(yīng)觀念。但在近年以來(lái)，一方面源于信息技術(shù)帶來(lái)的知識(shí)大普及，使得觀念的傳播和交流空前活躍和便捷；另一方面也源于行政犯在犯罪體系中大幅增加，尤其是危險(xiǎn)駕駛、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)等罪名迅速躋身個(gè)罪前幾名，兼之刑事追訴和定罪判刑的“標(biāo)簽效應(yīng)”在互聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)時(shí)代越發(fā)凸顯，導(dǎo)致公眾對(duì)輕微犯罪的嚴(yán)重后果感到越發(fā)警惕。以危險(xiǎn)駕駛罪為例，近年來(lái)每年因此入罪的人數(shù)在30 萬(wàn)人以上，其中相當(dāng)部分屬于公職人員或律師、醫(yī)生和注冊(cè)會(huì)計(jì)師等專業(yè)人員，受到刑事處罰的結(jié)果，一則開除黨籍和公職，⑥《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第三十三條第一款規(guī)定，黨員“因故意犯罪被依法判處刑法規(guī)定的主刑（含宣告緩刑）的”，“應(yīng)當(dāng)給予開除黨籍的處分?！薄吨腥A人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第十四條規(guī)定：“公職人員因故意犯罪被判處管制、拘役或者有期徒刑以上刑罰（含宣告緩刑）的”，予以開除。二則永久或長(zhǎng)期剝奪專業(yè)資格，⑦《中華人民共和國(guó)律師法》第四十九條第二款規(guī)定：“律師因故意犯罪受到刑事處罰的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門吊銷其律師執(zhí)業(yè)證書?！薄吨腥A人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第十五、十六條規(guī)定，執(zhí)業(yè)醫(yī)師受到刑事處罰的，應(yīng)當(dāng)收回執(zhí)業(yè)醫(yī)師證，并在刑罰執(zhí)行完畢兩年之內(nèi)不得申請(qǐng)重新注冊(cè)?！吨腥A人民共和國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第十、第十三條規(guī)定，注冊(cè)會(huì)計(jì)師受到刑事處罰的，應(yīng)當(dāng)收回注冊(cè)會(huì)計(jì)師證，并在刑罰執(zhí)行完畢五年之內(nèi)不得申請(qǐng)重新注冊(cè)。三則甚至因此導(dǎo)致申請(qǐng)貸款、開辦公司、子女就業(yè)等方面受到限制。相比之下，危險(xiǎn)駕駛罪的刑罰并不嚴(yán)厲，頂多也就是拘役六個(gè)月，而且實(shí)踐中判處拘役實(shí)刑的比例并不大，但刑事處罰帶來(lái)的附加后果極其嚴(yán)重，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)刑罰本身。由于危險(xiǎn)駕駛罪打擊面如此之廣，且基本上是針對(duì)中產(chǎn)階層，故對(duì)社會(huì)公眾的感性沖擊相對(duì)更加猛烈，也因此引發(fā)較為普遍的反思和警惕。⑧參見周光權(quán)：《論刑事一體化視角的危險(xiǎn)駕駛罪》，載《政治與法律》2022年第1 期。這一逐漸明顯的社情變化趨勢(shì)，也為“少捕慎訴慎押”創(chuàng)造了有利的社會(huì)心理?xiàng)l件，甚至隱約呈現(xiàn)“眾望所歸”“水到渠成”的局面。

（二）科技發(fā)展為少捕慎訴慎押創(chuàng)造條件

如前所述，雖然“少捕慎訴慎押”的制度框架早在1979年就已確立，但長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)際執(zhí)行的方向是偏于多捕多訴。究其原因很可能是“非不愿也、實(shí)不能也”，即當(dāng)時(shí)的犯罪結(jié)構(gòu)和辦案條件并不支持大范圍的取保候?qū)徍筒黄鹪V，有效約束社會(huì)危險(xiǎn)性的更佳手段反而是多捕多訴。但隨著21世紀(jì)信息技術(shù)大爆炸帶來(lái)的社會(huì)劇變，我國(guó)刑事強(qiáng)制措施和起訴制度的運(yùn)行基礎(chǔ)被深刻改變，進(jìn)而對(duì)捕和訴的具體方向提出了新的要求。

1.科技發(fā)展深刻改變了我國(guó)社會(huì)的犯罪形態(tài)，非暴力犯罪成為主流。如前所述，近年來(lái)我國(guó)暴力犯罪穩(wěn)步下降，其中嚴(yán)重暴力犯罪如殺人、搶劫等降幅尤其明顯。與此對(duì)應(yīng)，非暴力犯罪急劇增加，尤其是典型的行政犯如危險(xiǎn)駕駛罪、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪成為最為高發(fā)的兩類犯罪。其中原因，除了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這一主因外，信息技術(shù)帶來(lái)的社會(huì)治理手段提升也功不可沒。尤其是覆蓋全國(guó)特別是城鎮(zhèn)區(qū)域的天網(wǎng)工程、無(wú)線支付帶來(lái)的非現(xiàn)金化交易等，在大幅壓縮犯罪機(jī)會(huì)的同時(shí)，也對(duì)一般性暴力犯罪和傳統(tǒng)侵財(cái)犯罪形成高密度威懾。鑒于多數(shù)犯罪形態(tài)從暴力轉(zhuǎn)向非暴力，未決犯的社會(huì)危險(xiǎn)性也相應(yīng)明顯降低，國(guó)家刑事司法機(jī)器的應(yīng)對(duì)措施也當(dāng)相應(yīng)調(diào)整，比如更多采用非羈押性的強(qiáng)制措施，更多在審前階段對(duì)輕微案件進(jìn)行非罪化處理等。

2.科技發(fā)展為有效監(jiān)管未決犯提供了技術(shù)支撐。如前所述，雖然自1979年以來(lái)的審前羈押制度框架就是“取保為原則、逮捕為例外”，但在具體判斷社會(huì)危險(xiǎn)性時(shí)，囿于社會(huì)監(jiān)控手段和警力資源不足，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都傾向于認(rèn)定多數(shù)犯罪嫌疑人有再犯、脫逃、串供等社會(huì)危險(xiǎn)性，從而形成“夠罪即捕”的司法慣例，只要滿足證據(jù)條件和刑罰條件，基本上就一概批準(zhǔn)逮捕。哪怕是進(jìn)入21世紀(jì)之后，在主流司法觀念已經(jīng)逐漸偏好非羈押性措施時(shí)，依然將外地戶籍、無(wú)業(yè)等因素視為判斷社會(huì)危險(xiǎn)性的決定性指標(biāo)。只有在晚近幾年來(lái)，隨著信息技術(shù)手段逐漸進(jìn)入取保監(jiān)管領(lǐng)域，電子手環(huán)⑨參見王?。骸峨娮迎h(huán)監(jiān)控技術(shù)在非羈押性強(qiáng)制措施中的應(yīng)用——基于現(xiàn)狀調(diào)研的SWOT 分析》，載《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5 期。、數(shù)字監(jiān)控⑩參見謝添、李洋：《刑事訴訟非羈押人員數(shù)字監(jiān)控的實(shí)踐與探索——以浙江省杭州市西湖區(qū)“非羈碼”為視角》，載《中國(guó)檢察官》2021年第7 期。等監(jiān)管工具開始大范圍推廣，再加上社會(huì)監(jiān)控手段的整體提升，公安司法機(jī)關(guān)對(duì)于取保候?qū)徍蟀l(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的擔(dān)憂迅速下降，從而為大規(guī)模推動(dòng)“少捕慎押”創(chuàng)造了良好條件。

3.科技發(fā)展大幅改變指控證據(jù)構(gòu)成，有效降低偵控機(jī)關(guān)對(duì)羈押措施的依賴。毋庸諱言，盡管逮捕在規(guī)范上和理論上都只是一種強(qiáng)制措施，但在實(shí)踐中卻具有強(qiáng)烈的偵查措施屬性。一方面，高度壓迫性的羈押性訊問可以有效獲得口供及其他證據(jù)線索，成為偵查機(jī)關(guān)最為依賴的偵查手段之一；另一方面，持續(xù)羈押措施也能避免發(fā)生串供、翻供、干擾作證等可能妨礙偵控效果的行為。在口供作為“證據(jù)之王”的訴訟地位并未得到有效改變的前提下，偵控機(jī)關(guān)長(zhǎng)期存在對(duì)羈押措施的天然偏好。這種情況在近年來(lái)得到顯著改變。借助“天網(wǎng)工程”、無(wú)線支付、DNA 比對(duì)等技術(shù)進(jìn)步，越來(lái)越多的傳統(tǒng)犯罪得以使用物證書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等客觀性證據(jù)直接證明，口供不再是破案關(guān)鍵和獲取客觀證據(jù)的基礎(chǔ)性線索，甚至在很多案件中成為可有可無(wú)的證據(jù)。如果制度上有需求，“零口供”辦案完全可以在多數(shù)案件中成立，甚至一些陳年舊案也因此得到突破，典型案例如甘肅白銀系列殺人案、南京醫(yī)大女生被殺案等。如此一來(lái)，因?yàn)榭诠┑闹匾越档?，原本定位于獲取口供的審前羈押措施的必要性也隨之降低，對(duì)取保后串供、翻供、干擾作證等行為的顧慮也相應(yīng)減少。畢竟，當(dāng)偵控機(jī)關(guān)不再依賴口供辦案，是否獲得口供、是否翻供的意義主要在于評(píng)價(jià)被追訴人的認(rèn)罪態(tài)度進(jìn)而影響是否從重量刑，而不會(huì)影響案件能否定罪。真正關(guān)心應(yīng)否供述或翻供的主體，首先應(yīng)該是被追訴人自己，而非偵控機(jī)關(guān)辦案人員。如此一來(lái)，原本附著于審前羈押措施上的偵查功能被大幅消解，偵控機(jī)關(guān)對(duì)于審前羈押的需求自然大幅降低，這也為“少捕慎押”創(chuàng)造了體制條件。

（三）檢察機(jī)關(guān)權(quán)力重構(gòu)為“少捕慎訴慎押”提供內(nèi)生動(dòng)力

1.強(qiáng)化在刑事訴訟程序中的話語(yǔ)權(quán)，變“偵查中心主義”和“審判中心主義”為實(shí)質(zhì)上的“檢察中心主義”。相當(dāng)一段時(shí)間以來(lái)，公檢法機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的角色常被戲謔地形容為“公安做飯、檢察端飯、法院吃飯”。檢察機(jī)關(guān)多有“二傳手”的稱呼，大意是一方面對(duì)公安機(jī)關(guān)的批捕申請(qǐng)和移送起訴基本上照單全收，另一方面所起訴到法院的案件也基本都能定罪。在這一典型的“流水線作業(yè)”訴訟模式下，偵查程序處于當(dāng)然的中心地位，不僅決定是否啟動(dòng)追訴、組織何種證據(jù)，而且一旦啟動(dòng)就大概率“綁架”了后續(xù)的羈押、起訴和審判。正是基于對(duì)這種“偵查中心主義”的反思，進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年的一系列改革定位于“以審判為中心的訴訟制度改革”，力求通過(guò)“庭審實(shí)質(zhì)化”等系統(tǒng)性程序改革強(qiáng)化法院在刑事訴訟中的中心地位，確?！霸V訟證據(jù)質(zhì)證在法庭、案件事實(shí)查明在法庭、訴辯意見發(fā)表在法庭、裁判結(jié)果形成在法庭”。在上述“審判中心主義”改革大張旗鼓推進(jìn)之時(shí)，因?yàn)?018年憲法修改以及認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度作為基本原則寫入刑事訴訟法修正案，檢察機(jī)關(guān)抓緊歷史機(jī)遇主動(dòng)作為，通過(guò)三套“組合拳”成功改造刑事訴訟的傳統(tǒng)格局，將“偵查中心主義”和“審判中心主義”很大程度上改造為“檢察中心主義”。

首先，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)大幅提高不起訴率，實(shí)質(zhì)上掌握了終結(jié)相當(dāng)比例的輕微刑事案件的權(quán)力。從規(guī)范上講，三機(jī)關(guān)均有終結(jié)刑事案件的權(quán)力：公安機(jī)關(guān)可以撤銷案件或終止偵查，檢察機(jī)關(guān)可以不起訴，法院可以終局判決。就實(shí)踐觀之，除非是立案錯(cuò)誤或犯罪嫌疑人死亡等特殊原因，公安機(jī)關(guān)很少撤銷案件或終止偵查。?比如《刑事訴訟法》第一百八十二條規(guī)定，對(duì)于犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，如果公安機(jī)關(guān)要撤銷立案，實(shí)體上必須有重大立功或“涉及國(guó)家重大利益”，程序上還必須經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)。如此苛刻的條件，顯然不可能在實(shí)踐中廣泛存在。在傳統(tǒng)上，檢察機(jī)關(guān)也經(jīng)常避免使用不起訴權(quán)，除非是沒有裁量空間的絕對(duì)不起訴。究其原因，主要在于檢察機(jī)關(guān)深知“權(quán)責(zé)相伴”的風(fēng)險(xiǎn)：不起訴對(duì)于被追訴人的利益相當(dāng)于無(wú)罪判決，是故容易導(dǎo)致辦案人員被千方百計(jì)地“圍獵”，而公安機(jī)關(guān)也天然存在抵觸心理。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，要避免出現(xiàn)隊(duì)伍問題，要軟化和公安機(jī)關(guān)的相互關(guān)系，最簡(jiǎn)單的辦法之一就是直接限制不起訴率，一般不允許辦案人員裁量性不起訴，而是在夠罪的前提下盡量交由法院判決。正是因此，在2018年之前，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核體系中的不起訴率長(zhǎng)期是上限指標(biāo)，即不允許超過(guò)一定比例。?根據(jù)多地檢察機(jī)關(guān)的公開報(bào)道以及歷年來(lái)檢察系統(tǒng)公開的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這個(gè)比例一般限定在2%以下，而且包括法定不起訴、附條件不起訴、酌定不起訴和證據(jù)不足不起訴四種類型。比如2013-2017年的五年間，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)不起訴12.1 萬(wàn)人，占比1.66%。參見曹建明：《最高人民檢察院工作報(bào)告——2018年3月9日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》。但在2018年之后，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)開始大幅提高不起訴率，在2021年甚至達(dá)到驚人的16.6%，而且這是包括輕罪和重罪在內(nèi)的全國(guó)全口徑數(shù)據(jù)。鑒于設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察機(jī)關(guān)主要辦理重罪案件，不起訴率相對(duì)較低，一些特殊類案比如職務(wù)犯罪、毒品犯罪、黑惡犯罪和嚴(yán)重暴力犯罪的不起訴率也難以提升；因此，這一全口徑數(shù)據(jù)主要源于基層檢察機(jī)關(guān)在危險(xiǎn)駕駛、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪和盜竊等常見罪名中大幅適用不起訴。據(jù)筆者調(diào)研獲悉，部分基層檢察院的不起訴率甚至高達(dá)30%以上。進(jìn)入本世紀(jì)第三個(gè)十年以來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)還進(jìn)一步廣泛試點(diǎn)企業(yè)合規(guī)不起訴，哪怕這一本質(zhì)上屬于對(duì)單位犯罪“附條件不起訴”的做法在規(guī)范上暫時(shí)還缺乏權(quán)威根據(jù)。?涉案企業(yè)合規(guī)不起訴試點(diǎn)工作始于2020年3月，第二批試點(diǎn)在2021年3月推開，最終于2022年4月推廣至全國(guó)。最高人民檢察院第81 號(hào)指導(dǎo)性案例“無(wú)錫F 警用器材公司虛開增值稅專用發(fā)票案”即為典型的實(shí)質(zhì)性“附條件不起訴”。如此一來(lái)，僅就2021年統(tǒng)計(jì)，刑事案件中大約1/6 是由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行終局的非罪化處理。相比之下，一旦起訴到了法院，公訴案件的無(wú)罪判決率不到0.05%。換言之，被追訴人一旦被公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋趯彶槠鹪V環(huán)節(jié)全身而退的幾率是審判環(huán)節(jié)的300 多倍。如果僅以蓋棺定論的絕對(duì)數(shù)量和比例來(lái)看，絕大多數(shù)刑事案件依然是法院說(shuō)了算；但若以被追訴人甚至被害人最看重的非罪化處理來(lái)看，顯然檢察機(jī)關(guān)擁有比法院更大的話語(yǔ)權(quán)。

其次，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)大幅提高不捕率，可以形成對(duì)刑事訴訟當(dāng)事人及偵查機(jī)關(guān)的更強(qiáng)制約能力。必須承認(rèn)，就審前羈押制度而言，基于刑事訴訟法規(guī)范的教義學(xué)分析足以得出“取保為原則、羈押為例外”的結(jié)果，但長(zhǎng)期以來(lái)的司法實(shí)踐基本相反，有的地方甚至形成“夠罪即捕”的慣例。一方面，公安機(jī)關(guān)顧慮國(guó)家賠償追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期將檢察機(jī)關(guān)批捕視為案件辦結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)，甚至根本不將是否起訴、是否定罪納入公安績(jī)效考核，所以不管有無(wú)逮捕必要都一概提請(qǐng)批捕。另一方面，檢察機(jī)關(guān)在不起訴率嚴(yán)格受限的前提下，為確保被追訴人不脫逃，減少翻供、串供及干擾作證等風(fēng)險(xiǎn)，也傾向于“欲訴必捕”，除非確實(shí)存在因證據(jù)不足可能導(dǎo)致錯(cuò)案的風(fēng)險(xiǎn)。如此一來(lái)，除少數(shù)未成年人犯罪、過(guò)失犯罪及懷孕、哺乳、重病等特殊情況外，全口徑審前羈押率長(zhǎng)期處于高位，有的年份甚至接近90%。表面看來(lái)，檢察機(jī)關(guān)習(xí)慣性行使批準(zhǔn)逮捕這一審前長(zhǎng)期羈押權(quán)，似乎正是擁有話語(yǔ)權(quán)的表現(xiàn)。但問題在于，如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的批捕申請(qǐng)習(xí)慣性照單全收，而批捕后的羈押期限也幾乎無(wú)一例外用以折抵法院定罪后判處的監(jiān)禁刑，或因法院判處緩刑而“白費(fèi)”，那么至少就大多數(shù)案件而言，逮捕已經(jīng)成為固定程序，既無(wú)需公安機(jī)關(guān)或被害人費(fèi)力爭(zhēng)取，也不存在給被追訴人多少期待的空間。換句話說(shuō)，一旦批準(zhǔn)逮捕成為慣例，檢察機(jī)關(guān)的批捕權(quán)多少就淪為“橡皮圖章”，既不值得公安機(jī)關(guān)認(rèn)真對(duì)待，也無(wú)法吸引被追訴人高度重視。正是因此，只有當(dāng)檢察機(jī)關(guān)大幅提高不予批準(zhǔn)逮捕率，在倒逼公安機(jī)關(guān)自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也給被追訴人帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的利益，才會(huì)獲得公安機(jī)關(guān)和被追訴人真正的重視。一言以蔽之，在批準(zhǔn)逮捕問題上，檢察機(jī)關(guān)習(xí)慣性說(shuō)“是”只會(huì)淪為“橡皮圖章”；經(jīng)常性說(shuō)“不”反而可以獲得真正的話語(yǔ)權(quán)，對(duì)偵查機(jī)關(guān)和當(dāng)事人形成實(shí)質(zhì)性的制約。由是之故，“少捕”政策也成為檢察機(jī)關(guān)重塑自身在刑事訴訟中的實(shí)際功能和定位的重大行動(dòng)。

最后，借助認(rèn)罪認(rèn)罰框架下的量刑建議制度，檢察機(jī)關(guān)大幅制約甚至分享了法院裁判權(quán)，最終對(duì)個(gè)案的指控、定罪和量刑都形成相當(dāng)程度的實(shí)質(zhì)性控制。鑒于刑事訴訟在指控事實(shí)問題上實(shí)行嚴(yán)格的“不告不理”原則，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然壟斷是否指控、指控何事的權(quán)力。與此相對(duì)應(yīng)，法院當(dāng)然擁有對(duì)是否定罪、該定何罪、如何量刑的壟斷權(quán)。但在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬機(jī)制下，上述界限或多或少被模糊化，檢察機(jī)關(guān)開始介入定罪與量刑領(lǐng)域。根據(jù)《刑事訴訟法》第二百零一條的規(guī)定，對(duì)于認(rèn)罪認(rèn)罰案件，法院“一般應(yīng)當(dāng)采納”檢察院指控的罪名和量刑建議。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第二百七十五條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提出量刑建議時(shí)，“一般應(yīng)當(dāng)為確定刑”。在司法實(shí)踐中，如果法院未建議檢察機(jī)關(guān)調(diào)整量刑建議即徑行不予采納，檢察機(jī)關(guān)的普遍做法是以程序違法為由提起抗訴。?需要說(shuō)明的是，最高人民法院對(duì)此持有不同意見，并在第1409 號(hào)指導(dǎo)性案例“蘇桂花開設(shè)賭場(chǎng)案”中明確主張，“人民法院在庭審中已就量刑充分聽取控辯雙方意見，并在此基礎(chǔ)上依法徑行作出判決的，不屬于程序違法，符合確保裁判形成在法庭的庭審實(shí)質(zhì)化要求，同時(shí)還避免了因量刑建議調(diào)整造成審判周期的延長(zhǎng)和司法資源的浪費(fèi)?！睋?jù)2021年的全國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬適用率高達(dá)85%的前提下，檢察機(jī)關(guān)量刑建議被采納的比率依然超過(guò)97%，?參見張軍：《最高人民檢察院工作報(bào)告——2022年3月8日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》。其中超過(guò)85%屬于精準(zhǔn)建議。如此一來(lái)，絕大多數(shù)刑事案件的量刑實(shí)際上是由檢察機(jī)關(guān)掌握，法院的量刑權(quán)或多或少變?yōu)椤傲啃檀_認(rèn)權(quán)”?？紤]到刑事指控被檢察機(jī)關(guān)壟斷，一旦起訴之后法院對(duì)于是否定罪只有極其有限的裁量空間，再加上量刑權(quán)實(shí)際被檢察機(jī)關(guān)掌握，盡管法院從規(guī)范上講依然有最終裁判權(quán)，但多數(shù)個(gè)案的實(shí)際處理其實(shí)是由檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)。

2.通過(guò)強(qiáng)化民事行政檢察監(jiān)督和檢察公益訴訟，重新尋求對(duì)法院、行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位等主體的制約能力。在2018年修憲之前，作為職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院、行政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位天然具有強(qiáng)大的制約能力。監(jiān)察制度建立之后，檢察機(jī)關(guān)雖然依然保留14 個(gè)罪名的偵查權(quán)，且其中徇私枉法、民事行政枉法裁判等罪名也直接針對(duì)法院工作人員，但此類犯罪相對(duì)稀少，對(duì)具體法院的制約力度有限；對(duì)于行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位則基本全無(wú)偵查權(quán)。所謂“失之東隅，收之桑榆”，檢察機(jī)關(guān)一是強(qiáng)化民事行政檢察監(jiān)督，力求通過(guò)大幅增加民事行政抗訴案件強(qiáng)化對(duì)法院民行審判的制約；?比如2021年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起的民事、行政抗訴案件，分別比2020年增加了5.5%和34.6%。參見前引?，張軍文。二是在制度上不斷尋求擴(kuò)張檢察公益訴訟的范圍，操作上不斷提升發(fā)現(xiàn)及促成公益訴訟的能力，從而借助民事行政公益訴訟主動(dòng)“敲打”甚至起訴企事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)。通過(guò)這一系列組合動(dòng)作，在檢察機(jī)關(guān)與法院、行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的相互關(guān)系上，盡管就效果而言可能依然不及職務(wù)犯罪偵查權(quán)的威懾力，但多少已能找補(bǔ)回一些制約能力。

二、“少捕慎訴慎押”的機(jī)制障礙

“少捕慎訴慎押”作為全局性的司法政策，需要有一系列工作機(jī)制加以落實(shí)。具體而言，“少捕慎訴慎押”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是檢察階段。檢察機(jī)關(guān)是如何將其分解為具體的工作內(nèi)容和工作步驟加以推進(jìn)的呢？“少”和“慎”都是帶有彈性空間的形容詞，檢察機(jī)關(guān)又該如何將其客觀化、標(biāo)準(zhǔn)化呢？檢察機(jī)關(guān)除行使不捕、不訴等權(quán)力外，更重要的工作依然是精準(zhǔn)打擊犯罪，那兩者之間如何調(diào)和呢？考察發(fā)現(xiàn)，以檢察機(jī)關(guān)為主體落實(shí)“少捕慎訴慎押”政策，具體機(jī)制和工作目標(biāo)上都存在明顯缺陷，且容易導(dǎo)致辦案人員廉政風(fēng)險(xiǎn)，有必要認(rèn)真對(duì)待。

（一）“少捕慎訴慎押”常與辦案機(jī)關(guān)工作目標(biāo)沖突

1.逮捕在不認(rèn)罪案件中是獲得口供的有效工具。作為強(qiáng)制措施的逮捕異化為偵查手段，即所謂“以捕代偵”，是飽受學(xué)術(shù)界詬病的痼疾之一，官方也曾多次正式承認(rèn)這一問題。?比如2013年5月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》（該意見后于2017年廢止），附隨發(fā)布的“理解與適用”就直接回應(yīng)學(xué)界關(guān)于“以捕代偵”的質(zhì)疑。被追訴人一旦被逮捕，其后果不僅僅是長(zhǎng)期羈押。首先，實(shí)務(wù)中因國(guó)家賠償?shù)蓉?fù)面考核的巨大壓力，捕后不訴率和捕后無(wú)罪率經(jīng)常趨近于零，從而導(dǎo)致逮捕對(duì)起訴乃至定罪形成“綁架效應(yīng)”。如此一來(lái)，對(duì)于尚未認(rèn)罪的被追訴人，一旦逮捕基本等于“預(yù)訂”起訴和定罪，捕后羈押期間更進(jìn)一步“預(yù)支”刑期?？紤]到“坦白從寬、抗拒從嚴(yán)”的司法慣例，被追訴人如果繼續(xù)堅(jiān)持不認(rèn)罪，最終結(jié)果大概率是定罪并從重量刑。在此背景下，任何理性的被追訴人都必須認(rèn)真考慮認(rèn)罪這一選項(xiàng)，在很多案件中甚至根本就沒有其他現(xiàn)實(shí)的選擇。其次，對(duì)于此前未被羈押的被追訴人而言，逮捕之后的訊問場(chǎng)所高度封閉且具有強(qiáng)大壓制性，通常容易因此放棄抵抗而認(rèn)罪。?關(guān)于羈押措施在獲得口供方面的功能，更為突出的例證是作為監(jiān)察調(diào)查措施之一的留置。僅從理論上分析，監(jiān)察留置與刑事偵查中的刑事拘留和逮捕措施近似，本質(zhì)上應(yīng)該是一種強(qiáng)制措施，但監(jiān)察法將其明確為調(diào)查措施之一，可能正是考慮到留置措施的“綁架效應(yīng)”和羈押性訊問的特殊效果。正是因此，有學(xué)者主張通過(guò)律師介入的參與式調(diào)查來(lái)消解留置措施的偵查功能和合法性缺陷。參見孫遠(yuǎn)：《論偵查、調(diào)查與強(qiáng)制及其合法性審查》，載《江海學(xué)刊》2022年第2 期。

“以捕代偵”現(xiàn)象在共同犯罪案件中尤其明顯。以近年來(lái)高發(fā)的幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪為例，一般都是共同犯罪，真正需要判處有期徒刑實(shí)刑的情況并不多。對(duì)于刑拘階段認(rèn)罪的犯罪嫌疑人，考慮到其行為的非暴力性、法益侵害間接性、違法性認(rèn)識(shí)不足甚至系迫于生計(jì)犯罪等因素，一般都會(huì)變更強(qiáng)制措施為取保候?qū)彙?duì)于拒不認(rèn)罪的共犯，偵控機(jī)關(guān)可能會(huì)策略性地予以逮捕，通過(guò)“認(rèn)罪=取?！焙汀安徽J(rèn)罪=逮捕”之間的顯著落差，迫使其迅速認(rèn)罪。一些辦案機(jī)關(guān)甚至?xí)讷@得口供后馬上啟動(dòng)羈押必要性審查，再行變更為取保候?qū)?，足見已?jīng)完全不在乎對(duì)“以捕代偵”的實(shí)質(zhì)遮遮掩掩。

必須承認(rèn)，并非所有案件都需要口供才能定案。不僅如此，隨著天網(wǎng)監(jiān)控、無(wú)現(xiàn)金交易和大規(guī)模DNA 數(shù)據(jù)庫(kù)等社會(huì)治理手段的普及化，越來(lái)越多的刑事案件主要依靠客觀化證據(jù)定案。但偵控機(jī)關(guān)依然有充分的動(dòng)力獲取被追訴人的口供：一則給既有指控證據(jù)“加保險(xiǎn)”，進(jìn)一步降低錯(cuò)案概率；二則被追訴人招供后就可推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬，從而提升相關(guān)考核指標(biāo)數(shù)據(jù)；三則避免共同犯罪中因少數(shù)人不認(rèn)罪而全案都要精細(xì)化處理；四則哪怕最后被認(rèn)定為錯(cuò)案，只要被追訴人是自愿做出虛偽供述，辦案人員也可能因此免責(zé)。?《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第十九條第一項(xiàng)規(guī)定，“因公民自己故意作虛偽供述，或者偽造其他有罪證據(jù)被羈押或者被判處刑罰的”，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任。

2.逮捕是促成退贓退賠、刑事和解等目標(biāo)的有效工具。毋庸置疑，不捕率之所以成為辦案人員追求的目標(biāo)，關(guān)鍵是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的績(jī)效考核，本質(zhì)上是人為創(chuàng)設(shè)的辦案目標(biāo)。相比之下，推動(dòng)被追訴人及其家屬積極退贓退賠、盡量和被害人達(dá)成和解，更大意義上是刑事訴訟的固有目標(biāo)，也是辦案人員的天然追求；尤其是在被害人遭受重大人身或財(cái)產(chǎn)損失并導(dǎo)致生活困難或不穩(wěn)定因素的案件中，比如一些沒有保險(xiǎn)公司代為賠付的交通肇事案件，退賠與和解往往就成為首要辦案目標(biāo)。一旦被追訴人或其家屬心存僥幸，不愿主動(dòng)退賠，辦案人員時(shí)常會(huì)策略性地使用逮捕手段；?參見王子毅：《降低審前羈押率的影響因素分析與對(duì)策研究》，載《中國(guó)刑事法雜志》2021年第4 期。只要退賠到位并取得被害人諒解，就可以通過(guò)羈押必要性審查變更為取保候?qū)彛蛘呓ㄗh緩刑甚至作不起訴處理。如此一來(lái)，逮捕措施或多或少有“綁架勒索”的嫌疑，被追訴人一定程度上成為逼取退賠的“人質(zhì)”；但因?yàn)檗k案的出發(fā)點(diǎn)和結(jié)局都值得肯定，且可輕易套上扶助弱者、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧等“大帽子”，所以在實(shí)踐中已經(jīng)成為無(wú)需遮掩的慣常操作。

3.逮捕是起訴成功的重要保障。無(wú)論檢察機(jī)關(guān)如何提高不訴率，絕大多數(shù)案件依然要起訴到法院。一旦提起公訴，檢察機(jī)關(guān)首先關(guān)注的目標(biāo)就是定罪，畢竟哪怕一個(gè)無(wú)罪判決都是大多數(shù)檢察機(jī)關(guān)“不可承受之重”。有鑒于此，當(dāng)面臨一個(gè)可捕可不捕但卻一定要起訴的案件時(shí)，辦案人員需要認(rèn)真評(píng)估不捕是否可能有礙成功起訴。一是被追訴人會(huì)否脫逃，一旦脫逃就會(huì)成為承辦人手中無(wú)法結(jié)案的“掛案”，這在不少檢察院會(huì)作扣分處理。二是會(huì)否導(dǎo)致翻供、串供、干擾作證、毀滅偽造證據(jù)等可能影響法院定罪的行為。尤其在一些有爭(zhēng)議的案件中，比如部分共犯不認(rèn)罪的共同犯罪案件，承辦檢察官為確保起訴成功，可能會(huì)優(yōu)先選擇將被追訴人逮捕。這當(dāng)然會(huì)降低不捕率，但是相比遭到無(wú)罪判決的風(fēng)險(xiǎn)，不捕率的些微損失可謂不值一提。

（二）“少捕慎訴慎押”可能引發(fā)廉政風(fēng)險(xiǎn)

1.不捕、不訴、變更為非羈押措施的行為天然潛藏廉政風(fēng)險(xiǎn)。從公眾的視角觀之，任何一場(chǎng)刑事訴訟的啟動(dòng)，大概率都意味著打擊一個(gè)犯罪分子。訴訟過(guò)程因此天然帶有懲惡揚(yáng)善、為民請(qǐng)命的道德色彩。如此一來(lái)，任何阻礙打擊犯罪的訴訟行為，不管是撤銷立案、不起訴還是無(wú)罪判決這種徹底宣布打擊錯(cuò)誤的行為，還是不予批捕、變更為非羈押措施這種可能影響打擊速度和力度的行為，都會(huì)被公眾以“有色眼鏡”嚴(yán)加審查。如果缺乏正當(dāng)理由，辦案人員輕則被視為能力欠佳，重則被懷疑徇私枉法權(quán)錢交易。換言之，因?yàn)樾淌略V訟承擔(dān)打擊犯罪的職責(zé)，公眾天然期待訴訟程序從重、從嚴(yán)、從快。任何中途止步或“放人”的行為，在公眾看來(lái)都是司法腐敗的高危信號(hào)。

在執(zhí)行“少捕慎訴慎押”政策的多數(shù)案件中，公眾的猜疑或許過(guò)于苛刻，但或多或少有合理之處。原因之一，在于報(bào)捕、逮捕、移訴同樣都是專業(yè)的辦案人員所為，既要滿足苛刻的法律和證據(jù)條件，也要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審查程序；如果輕易“放人”甚至直接以不起訴終結(jié)案件，有時(shí)難免讓人懷疑背后有隱情。原因之二，在于“放人”或不起訴對(duì)于被追訴人及其家屬的誘惑實(shí)在太大，不排除愿意付出巨額賄賂。相比之下，不管是立案、抓捕、刑拘、逮捕、起訴、定罪還是重判，不管是被追訴人或其家屬，抑或是公安機(jī)關(guān)或被害人，都幾乎不可能有賄賂檢察官或法官的動(dòng)機(jī)。換言之，在刑事訴訟中，從重、從嚴(yán)、從快幾乎一概被視為“公事公辦”，中途“放人”甚至提前作非罪化終局處理則難免被懷疑潛藏廉政風(fēng)險(xiǎn)。

就近年來(lái)的實(shí)踐觀之，“少捕慎訴慎押”確實(shí)已經(jīng)成為一些腐敗分子甚至詐騙分子的“便車”。一種邏輯鏈條很清晰但實(shí)際并不多見的情況，是辦案人員利用職務(wù)之便收取賄賂，進(jìn)而借用“少捕慎訴慎押”的名義將被追訴人取保候?qū)徎虿黄鹪V。另一種略顯荒唐但卻相對(duì)多發(fā)的情況，實(shí)際是“賭概率”進(jìn)行詐騙。比如對(duì)于偵查初期被刑事拘留的犯罪嫌疑人，如果預(yù)期量刑在三年有期徒刑以下，檢察機(jī)關(guān)大概率不會(huì)批準(zhǔn)逮捕，但犯罪嫌疑人及其家屬并不知道這一點(diǎn)。有案例顯示，有詐騙犯——一般是輔警或所謂“中間人”——找到犯罪嫌疑人家屬，承諾幫助辦理取保候?qū)彛瑮l件是先收取巨額酬勞，辦不成則全額退款。該詐騙犯實(shí)際上并未做任何努力，只是簡(jiǎn)單等待案件正常推進(jìn)到檢察機(jī)關(guān)不批捕那一天，然后稍微提前向犯罪嫌疑人家屬“報(bào)喜”即可?？梢韵胍姡切┏兄Z辦理不起訴的詐騙犯，收取的費(fèi)用一定更高，但哪怕不做一丁點(diǎn)努力，按照2021年全口徑的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，也有超過(guò)16%的概率能夠成功等到不起訴。

2.偵控機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的措施與“少捕慎訴慎押”多有抵觸。從邏輯上講，適用“少捕慎訴慎押”政策的案件，大多數(shù)都相對(duì)輕微，因此更適合承辦人（包括偵查、檢察和審判三類人員）獨(dú)立決策，不必尋求領(lǐng)導(dǎo)審批或檢委會(huì)、審委會(huì)集體討論。不僅如此，既然要求可捕可不捕時(shí)堅(jiān)決不捕，可訴可不訴時(shí)堅(jiān)決不訴，就應(yīng)該對(duì)不捕、不訴兩種處理方式提供充分的激勵(lì)，除了在績(jī)效考核上加分外，最好還要在辦案程序上形成簡(jiǎn)化優(yōu)勢(shì)，即不捕比捕更簡(jiǎn)便，不訴比訴更便利。但問題在于，因?yàn)椴徊恫辉V天然潛藏廉政風(fēng)險(xiǎn)，不管是偵訴審哪一家辦案機(jī)關(guān)，都絕不敢輕易放權(quán)給承辦人，而是必須對(duì)這類高風(fēng)險(xiǎn)案件嚴(yán)格監(jiān)督，尤其是從決策程序上嚴(yán)加控制，避免承辦人或案外人“搭便車”從事腐敗或詐騙行為。相比之下，對(duì)于逮捕、起訴乃至定罪重判等決策行為，因?yàn)榱L(fēng)險(xiǎn)小，反而可能較為徹底地放權(quán)給承辦人。換句話說(shuō)，一旦考慮不捕不訴的廉政風(fēng)險(xiǎn)，本該由承辦人簡(jiǎn)便辦理的不捕不訴案件恰恰需要疊床架屋的多級(jí)審批甚至集體討論。如此一來(lái)，辦案機(jī)關(guān)防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的措施就直接成為“少捕慎訴慎押”政策落地的障礙。

必須承認(rèn)，對(duì)于公檢法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)而言，一方面固然要“管案子”，要督促落實(shí)“少捕慎訴慎押”政策；另一方面更需要“帶隊(duì)伍”，避免不捕不訴案件成為腐蝕公安司法人員的突破口。兩者出現(xiàn)抵觸時(shí)，后者顯然更加重要。原因之一，在于責(zé)任主體不同。個(gè)案辦理總體上講究承辦人負(fù)責(zé)，比如法院是“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”，多數(shù)案件不需要領(lǐng)導(dǎo)尤其是“一把手”審批；即使最終由檢委會(huì)、審委會(huì)討論決定，事實(shí)認(rèn)定的錯(cuò)誤也由承辦人擔(dān)責(zé)。相比之下，只要出現(xiàn)腐敗等“隊(duì)伍”問題，“一把手”幾乎都是第一責(zé)任人。原因之二，在于邊際損失不同。少數(shù)案件沒有實(shí)現(xiàn)最佳處理，目標(biāo)考核上沒能加分，這對(duì)任何一家公檢法單位來(lái)說(shuō)都算正常；哪怕出現(xiàn)一兩個(gè)錯(cuò)案，雖然不能說(shuō)無(wú)傷大雅，至少也不至于傷筋動(dòng)骨。然而公安司法人員的操守猶如“皇后的貞操”，一旦出問題，相當(dāng)于污染了“水源”，幾乎必然引發(fā)軒然大波。原因之三，在于邊際收益不同?！吧俨渡髟V慎押”等考核指標(biāo)，不管再努力也有“天花板”，不捕不訴率達(dá)到一定高度后幾乎注定“事倍功半”。然而只要認(rèn)真“帶隊(duì)伍”，多數(shù)公檢法單位都能做到不出問題。如此一來(lái)，重點(diǎn)關(guān)注可能引發(fā)腐敗的“高危案件”，從實(shí)體和程序各方面嚴(yán)加控制，哪怕因此影響不捕不訴率等考核指標(biāo)，幾乎是所有公檢法領(lǐng)導(dǎo)的必然選擇。

（三）“少捕慎訴慎押”的推進(jìn)機(jī)制存在固有缺陷

1.過(guò)度依賴目標(biāo)考核工具。綜觀全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)“少捕慎訴慎押”政策的工作機(jī)制，最為關(guān)鍵的工具都是目標(biāo)考核。不捕率、不訴率、羈押必要性審查通過(guò)率等自然是首要指標(biāo)，此外還有一些“倒逼”性質(zhì)的指標(biāo)。以西部某市為例，如果批捕的案件最后判處非羈押刑，或者公訴案件最后判決免于刑事處罰，都是作為瑕疵案件予以扣分。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，個(gè)別檢察院對(duì)考核數(shù)據(jù)的強(qiáng)調(diào)已經(jīng)到了月月講、周周講、天天講甚至案案講的程度。有檢察官告訴筆者：“現(xiàn)在一個(gè)案子到我手上，我首先看的不是案子，不是罪名能否構(gòu)成、事實(shí)成不成立、證據(jù)有無(wú)問題，或者有沒有社會(huì)影響等這些問題，而是這個(gè)案子可以給我的哪個(gè)指標(biāo)帶來(lái)什么樣的變化，可能會(huì)損害或者幫助我的哪個(gè)指標(biāo)。”這一壓力的來(lái)源，首先是從上至下層層加碼的結(jié)果。比如從全國(guó)來(lái)看，2021年刑事案件審前非羈押率為53%，其中包括中級(jí)法院一審管轄的重刑案件，也包括了職務(wù)犯罪、毒品犯罪和黑惡犯罪等從嚴(yán)把握取保候?qū)彽陌讣Ｈ绱艘粊?lái)，基層檢察院的審前羈押率就必須大幅低于50%，據(jù)調(diào)研有的城區(qū)檢察院直接下壓到30%，這在當(dāng)下幾乎是一個(gè)不可能完成的任務(wù)。

2.部分考核指標(biāo)相互矛盾。一是公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的考核指標(biāo)相互矛盾。比如長(zhǎng)期以來(lái)，公安機(jī)關(guān)都將逮捕數(shù)作為加分項(xiàng)，畢竟檢察機(jī)關(guān)批捕意味著對(duì)公安辦案結(jié)果的認(rèn)可，也意味著即使出錯(cuò)也是由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)卻將不捕率作為關(guān)鍵考核項(xiàng)，不捕率越高加分越多。兩者直接矛盾，難免造成兩家單位關(guān)系失和。好在隨著“少捕慎訴慎押”制度的推廣，全國(guó)公安機(jī)關(guān)基本已經(jīng)放棄逮捕數(shù)考核，轉(zhuǎn)而考核檢察機(jī)關(guān)以“不構(gòu)成犯罪”為由不批捕或不起訴的案件數(shù)量，以及因非法證據(jù)排除后不批捕不起訴的案件數(shù)量。?參見前引?，王子毅文。二是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核指標(biāo)沖突。比如多數(shù)檢察機(jī)關(guān)同時(shí)考核不捕率和羈押必要性審查通過(guò)率，且兩者都是數(shù)值越高得分越多。但羈押必要性審查的前提是已經(jīng)逮捕，故兩者在本質(zhì)上相互矛盾。不捕率越高，羈押必要性審查的絕對(duì)數(shù)量和通過(guò)比率一定會(huì)下降，反之亦然。

3.“少捕慎訴慎押”的考核指標(biāo)存在難以逾越的邊界，不可能無(wú)限制提升。首先是司法規(guī)律的邊界，比如不起訴指標(biāo)，基本上不可能達(dá)到50%以上，畢竟人民法院才是最終裁判機(jī)關(guān)。如果不起訴率過(guò)高，要么是公安機(jī)關(guān)入口把關(guān)不嚴(yán)，把太多根本不應(yīng)立案的犯罪嫌疑人立案?jìng)刹椋灰词菣z察機(jī)關(guān)越廚代庖，將本應(yīng)由法院定罪判刑的案件不當(dāng)“截留”。其次是社會(huì)公眾的容忍邊界，畢竟公眾對(duì)刑事司法的首要期待是打擊犯罪，如果檢察機(jī)關(guān)在不捕不訴等指標(biāo)上的步幅太大，尤其是涉及到黑惡犯罪等民憤極大的案件，可能會(huì)遭到公眾的強(qiáng)烈抵觸甚至反制。

小結(jié)

正如孫長(zhǎng)永教授所言，“少捕慎訴慎押”政策的確立有兩大背景，一是“踐行以人民為中心的發(fā)展思想、全面推進(jìn)依法治國(guó)、回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的重大舉措”，二是“對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)人身強(qiáng)制措施功能異化、公安司法機(jī)關(guān)過(guò)度依賴逮捕羈押措施的適時(shí)糾偏”。?孫長(zhǎng)永：《少捕慎訴慎押刑事司法政策與人身強(qiáng)制措施制度的完善》，載《中國(guó)刑事法雜志》2022年第2 期。前者是體制層面的政治需求和社會(huì)呼聲，推動(dòng)刑事司法系統(tǒng)尤其是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)“少捕慎訴慎押”。后者是機(jī)制層面的障礙，意味著“少捕慎訴慎押”政策并不可能一蹴而就，首先需要和公檢法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)的工作目標(biāo)和工作機(jī)制加以協(xié)調(diào)，并隨時(shí)警惕新政策落地過(guò)程中的廉政風(fēng)險(xiǎn)。體制性動(dòng)力和機(jī)制性障礙并存，這正是我國(guó)法治發(fā)展進(jìn)程中的常態(tài)，是幾乎每一項(xiàng)重大制度進(jìn)步和關(guān)鍵司法改革必然面臨的復(fù)雜局面。數(shù)十年來(lái)法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)證明，這一復(fù)雜局面下的最佳策略，首先是深刻洞察體制層面的社會(huì)變遷趨勢(shì)，在準(zhǔn)確把握制度改革大方向的基礎(chǔ)上順勢(shì)而為；其次要清醒認(rèn)識(shí)既有機(jī)制下錯(cuò)綜復(fù)雜的具體關(guān)系和潛在風(fēng)險(xiǎn)，以深入細(xì)致的工作方法堅(jiān)決而巧妙地推進(jìn)制度進(jìn)步。