孫 遠(yuǎn) 史 達(dá)

內(nèi)容提要：起訴裁量權(quán)是指對(duì)于已達(dá)法定起訴條件的案件，基于合目的性的考量后作出不起訴處分的權(quán)力，在我國(guó)主要指《刑事訴訟法》第177 條第2 款規(guī)定的酌定不起訴。對(duì)該條文中“犯罪情節(jié)輕微”的實(shí)質(zhì)把握有助于適度擴(kuò)大起訴裁量權(quán)的范圍，但須構(gòu)建嚴(yán)密防線以防止濫權(quán)追訴及濫權(quán)不追訴。既要通過(guò)檢察首長(zhǎng)的指令權(quán)從內(nèi)部制約，又要采取公開審查、法院審查等手段進(jìn)行外部監(jiān)督，還可以賦予檢察官“起訴必要性”的證明責(zé)任以促使其謹(jǐn)慎行使起訴權(quán)，并建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制以規(guī)制其違法不起訴。

起訴裁量權(quán)作為落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策中“慎訴”的主要載體，被最高人民檢察院的《“十四五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》列為當(dāng)前的重點(diǎn)工作。①最高人民檢察院：《聚焦“十四五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》，載《檢察日?qǐng)?bào)》，2021年4月17日第2 版。然而，從相關(guān)調(diào)研看，酌定不起訴的適用仍不完善，②呂衛(wèi)華、劉辰、劉中琦：《加強(qiáng)不起訴裁量權(quán)運(yùn)用的法理基礎(chǔ)與機(jī)制完善》，載《人民檢察》2022 第11 期，第55 頁(yè)。周慧娟、吳宏耀等：《認(rèn)罪認(rèn)罰輕罪案件不起訴裁量權(quán)之行使》，載《人民檢察》2022 第5 期，第59 頁(yè)。蔡?。骸丁白眈{”不起訴裁量權(quán)的適用及完善》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)版）》2019年第5 期，第50-51 頁(yè)。實(shí)踐中太過(guò)謹(jǐn)慎，甚至幾乎不敢使用。③熊紅文：《行使起訴裁量權(quán)應(yīng)達(dá)致訴訟合理》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2020年6月14日第3 版。即便近年來(lái)，受檢察理念更新和“少捕慎訴慎押”刑事司法政策的推動(dòng)，酌定不起訴適用比例有所上升，但最高峰值依然僅為11.43%，④趙興洪：《酌定不起訴的時(shí)代命運(yùn)》，載《中國(guó)刑事法雜志》2022年第2 期，第75 頁(yè)。與西方國(guó)家仍有較大差距，也與我國(guó)實(shí)務(wù)中超過(guò)80%的案件均為輕微刑事案件的現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)。⑤數(shù)據(jù)出自2020年最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度情況的報(bào)告》。載最高人民檢察院網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/zdgz/202010/t20201017_482200.shtml，2022年10月7日訪問(wèn)。造成這種情況的主要原因之一，在于先前對(duì)起訴裁量權(quán)的研究主要停留在對(duì)制度價(jià)值的考究或是與美、德等西方國(guó)家具體的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行簡(jiǎn)單對(duì)比的淺層面上，鮮有回歸我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)定及法制體系來(lái)探究起訴裁量權(quán)的適用范圍以及監(jiān)督制約手段，以致學(xué)理與實(shí)踐的長(zhǎng)期脫節(jié)。本文立足于《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）第一百七十七條第二款之規(guī)定，討論起訴裁量權(quán)的適用范圍，并尋求相應(yīng)程序規(guī)制之方案，以促進(jìn)權(quán)力的規(guī)范行使，達(dá)成“慎訴”之目的。

一、起訴裁量權(quán)的概念

對(duì)何謂起訴裁量權(quán)，長(zhǎng)期存在一種普遍誤解，即寬泛地認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)審查案件后作出的任何決定（包括提起公訴、法定不起訴、存疑不起訴、酌定不起訴等）都是其行使起訴裁量權(quán)之結(jié)果。這種認(rèn)知混淆了起訴法定主義與起訴便宜主義、自由心證與自由裁量，使得起訴裁量權(quán)因定義過(guò)于寬泛而喪失了法律概念的定型作用。

實(shí)際上，起訴法定主義是指起訴準(zhǔn)則由法律明文規(guī)定，只要滿足法律規(guī)定的條件，檢察官就必須起訴；反之，則不得起訴。檢察官無(wú)自行裁量之余地，因此也稱為“法定性義務(wù)”。⑥林鈺雄：《刑事訴訟法》（上冊(cè)），新學(xué)林出版股份有限公司，2020年第10 版，第54 頁(yè)。起訴法定主義有助于貫徹法明確性與法安定性，防范檢察官濫權(quán)以及避免其被干預(yù)。⑦前引⑥，林鈺雄書，第56 頁(yè)。用意雖然良善，但實(shí)際上難免悖離現(xiàn)實(shí)。無(wú)論是從訴訟經(jīng)濟(jì)、被害人和民眾意愿以及再社會(huì)化改造等社會(huì)層面，還是從輕微犯罪除罪化的司法層面，對(duì)符合起訴條件的案件一律起訴既不現(xiàn)實(shí)，也不合理——不但會(huì)使大量本不需起訴的案件涌入法庭造成司法資源的極大浪費(fèi)，也會(huì)使得嫌疑人的權(quán)利長(zhǎng)期被不合理侵犯，被破壞的社會(huì)關(guān)系遲遲得不到恢復(fù)，進(jìn)一步損耗司法公信力。因此，為防止合法起訴卻造成不愿接受的不利后果，起訴便宜主義作為修正手段被引入，允許檢察官在案件合乎起訴要件的前提下，依照合目的性的考量，自行權(quán)衡案件“宜否”提起公訴?？傃灾崞鸸V、法定不起訴、存疑不起訴都是檢察官受起訴法定主義的嚴(yán)格制約的、“不得不為”的處分行為；而唯有酌定不起訴才是起訴便宜主義修正下，檢察官“選擇為”的處分行為。

另外，起訴裁量權(quán)項(xiàng)下的“自由裁量”所要解決的是起訴是否具備“合目的性”的問(wèn)題，與“自由心證”解決事實(shí)層面的真實(shí)性問(wèn)題屬于不同層次。⑧孫遠(yuǎn)：《起訴裁量權(quán)的概念、范圍與程序空間》，載《求是學(xué)刊》2022年第1 期，第95 頁(yè)。兩者間有明確的邏輯順序：先通過(guò)對(duì)在案證據(jù)的證明力依據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則“自由心證”，判斷“是與不是”犯罪，在此基礎(chǔ)上再依“自由裁量”考慮“是否起訴”的問(wèn)題。這樣，《刑事訴訟法》第一百七十五條第四款規(guī)定的證據(jù)不足不起訴、第一百七十七條第一款規(guī)定的法定不起訴因無(wú)法通過(guò)“自由心證”的檢驗(yàn)，無(wú)法達(dá)到起訴條件，故不存在“自由裁量”的問(wèn)題，不涉及起訴裁量權(quán)，而是法定主義下的不達(dá)起訴條件不得起訴的必然結(jié)果。

綜上，在我國(guó)刑事訴訟中，起訴裁量權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于那些已經(jīng)達(dá)到法定起訴條件的案件，基于一定的政策、利益等進(jìn)行合目的性的考量之后，作出不起訴處分的權(quán)力。⑨更加詳細(xì)的論證參見(jiàn)前引⑧，孫遠(yuǎn)文，第95-98 頁(yè)。

二、起訴裁量權(quán)的適用范圍

（一）以《刑事訴訟法》第一百七十七條第二款為核心的起訴裁量權(quán)

我國(guó)《刑事訴訟法》中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的起訴裁量權(quán)規(guī)定了四種情形：第一百七十七條第二款規(guī)定的酌定不起訴、第二百八十二條規(guī)定的附條件不起訴、第二百九十條規(guī)定的和解不起訴以及第一百八十二條規(guī)定的特殊不起訴。從刑事訴訟原理層面看，附條件不起訴與和解不起訴均非獨(dú)立之不起訴種類，而是第一百七十七條第二款這一原則性規(guī)定下法律明確列舉的酌定不起訴之具體情形。⑩前引⑧，孫遠(yuǎn)文，第96 頁(yè)。與這三者不同，2018年《刑事訴訟法》修改時(shí)增加的第一百八十二條規(guī)定之特殊不起訴沒(méi)有對(duì)犯罪類型、犯罪情節(jié)乃至罪行輕重?本文按照通常理解的“三年有期徒刑”為界劃分重罪和輕罪，同時(shí)本文所稱的罪行輕重亦是對(duì)這一范疇的討論。作出任何限制，可謂是極大擴(kuò)張了檢察機(jī)關(guān)的起訴裁量權(quán)，在一定程度上改變了我國(guó)傳統(tǒng)上以起訴法定主義為主、輕罪案件才適當(dāng)兼采起訴便宜主義的審查起訴原則，擴(kuò)大了起訴便宜主義的適用領(lǐng)域。?周長(zhǎng)軍：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度推行中的選擇性不起訴》，載《政法論叢》2019年第5 期，第81 頁(yè)。但由于需要“經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)”這一嚴(yán)格的程序把控，特殊不起訴喪失了廣泛適用的可能性，在類型化研究起訴裁量權(quán)的過(guò)程中，沒(méi)有過(guò)多展開的必要。因此，本文對(duì)起訴裁量權(quán)的研究主要圍繞第一百七十七條第二款展開。

迄今為止，對(duì)該條文中“犯罪情節(jié)輕微”的內(nèi)涵及限定范圍均存在相互對(duì)立之觀點(diǎn)。內(nèi)涵上，陳光中教授認(rèn)為，“犯罪情節(jié)輕微”應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)上把握，不區(qū)分輕罪、重罪；?陳光中：《論我國(guó)酌定不起訴制度》，載《中國(guó)刑事法雜志》2001年第1 期，第78 頁(yè)。但主流觀點(diǎn)認(rèn)為，只有法定最高刑為三年有期徒刑以下的輕罪案件才能評(píng)價(jià)為“犯罪情節(jié)輕微”。?前引②，呂衛(wèi)華等文，第56 頁(yè)。限定范圍上，陳光中教授認(rèn)為“犯罪情節(jié)輕微”是“不需要判處刑罰”和“免除刑罰”兩種情形都必須具備的要件；?前引?，陳光中文，第80 頁(yè)。反對(duì)觀點(diǎn)則認(rèn)為，“犯罪情節(jié)輕微”僅限定前者而不限定后者。?黃宏杰：《適用不起訴應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題》，載《法學(xué)雜志》1997年第3 期，第36 頁(yè)。據(jù)此，對(duì)這兩者的不同理解可以形成多種對(duì)條文的解讀方式。無(wú)論是從解釋論角度還是比較法研究，不同的解讀方式各有依據(jù)。寬容者認(rèn)為英、美、日等國(guó)家對(duì)起訴裁量權(quán)沒(méi)有案件范圍的限制，輕罪重罪均可適用；并且指出實(shí)體法中“免除刑罰”并不以“犯罪情節(jié)輕微”為要件，程序法中人為增加該要件會(huì)不當(dāng)限縮酌定不起訴的適用范圍。嚴(yán)厲者則以歐陸國(guó)家為例，認(rèn)為不起訴一般限于輕微犯罪；?《德國(guó)刑事訴訟法》第153 條規(guī)定：在程序標(biāo)的為輕罪（根據(jù)《德國(guó)刑法》第12 條的規(guī)定，重罪為最低刑為一年或一年以上的違法行為），犯罪人罪責(zé)輕微，且不存在追訴的公共利益，經(jīng)負(fù)責(zé)開啟審判程序的法院同意，檢察院可以不追訴。這是德國(guó)最常見(jiàn)的酌定不起訴情形。（參見(jiàn)宗玉琨譯注：《德國(guó)刑事訴訟法典》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2013年12月第1 版，第146 頁(yè)。）并指出如果立法者認(rèn)為“犯罪情節(jié)輕微”不是“免除刑罰”的前提條件，那么該條文應(yīng)表述為“犯罪情節(jié)輕微依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰，或者依照刑法規(guī)定免除刑罰”，現(xiàn)在的條文設(shè)計(jì)斷無(wú)按照前者解讀來(lái)理解適用的可能性。?毛建平：《起訴裁量權(quán)研究》，西南政法大學(xué)2005年博士論文，第100 頁(yè)。

兩種爭(zhēng)論體現(xiàn)了擴(kuò)大或限縮起訴裁量權(quán)的不同立場(chǎng)。價(jià)值取向不同，對(duì)條文的解讀自然南轅北轍，相互間的辯論亦無(wú)異于自說(shuō)自話。僅從官方導(dǎo)向上看，擴(kuò)大起訴裁量權(quán)的觀點(diǎn)更受青睞。全國(guó)人大法工委認(rèn)為酌定不起訴包括兩種情形：一種是犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰的；另一種是免除刑罰的。前者指符合《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）第三十七條規(guī)定的情形，后者指刑法規(guī)定的應(yīng)當(dāng)或者可以免除刑罰的情形。?王愛(ài)立主編：《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法釋義》，法律出版社2018年版，第370-372 頁(yè)。既沒(méi)有對(duì)罪行輕重做出具體要求，又解除了“犯罪情節(jié)輕微”對(duì)“免除刑罰”的限制作用，可謂采取了最為寬容的解釋。最高人民檢察院自然也不會(huì)自縛手腳，同樣沒(méi)有將罪行輕重列為犯罪情節(jié)是否輕微的判斷標(biāo)準(zhǔn)，?最高人民檢察認(rèn)為“犯罪情節(jié)輕微”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)明確為“從犯罪嫌疑人實(shí)施犯罪行為的動(dòng)機(jī)、目的、手段、危害后果等情況以及犯罪嫌疑人的年齡、一貫表現(xiàn)等綜合考慮，認(rèn)為犯罪情節(jié)輕微”。（參見(jiàn)孫謙、陳國(guó)慶、萬(wàn)春、張建偉主編：《刑事檢察業(yè)務(wù)總論》，中國(guó)檢察出版社，2022年1月第1 版，第256-260 頁(yè)。）同時(shí)在“依照刑法規(guī)定免除刑罰”部分，將刑法中規(guī)定的所有可以免除處罰的情形均列入其中，這中間不乏可能為重罪的情形。?如“犯罪嫌疑人在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域外犯罪，依照刑法規(guī)定應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任，但在外國(guó)已經(jīng)受過(guò)刑事處罰的，可以免除或者減輕處罰”的情形。不論罪行多重，只要受到過(guò)外國(guó)的刑罰，且該刑罰與我國(guó)的刑罰輕重基本相當(dāng)，即可不起訴。（參見(jiàn)前引?，孫謙等主編書，第257 頁(yè)。）可見(jiàn)官方導(dǎo)向上，是對(duì)《刑事訴訟法》第一百七十七條第二款的酌定不起訴作較為寬泛的理解，這與當(dāng)前“慎訴”的刑事政策具有一致性。應(yīng)當(dāng)肯定的是，允許檢察機(jī)關(guān)在重罪案件中行使起訴裁量權(quán)確有一定的現(xiàn)實(shí)必要性。比如現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了一些起訴后悖于公眾認(rèn)知的重罪案件，如天津趙春華擺氣球射擊攤，一審以其犯非法持有槍支罪判刑三年半，引起輿論極大嘩然，即使二審改判其有期徒刑三年，緩刑三年，民眾對(duì)機(jī)械執(zhí)法的疑議始終沒(méi)有停止。對(duì)這種沒(méi)有處以刑罰必要的案件，司法人員不應(yīng)只會(huì)苦等實(shí)體法立法或司法解釋的回應(yīng)，靈活運(yùn)用程序法賦予的不起訴權(quán)，才是更直接更妥善的處理方式。另外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，資金融通、貨物交易等民事法律行為日趨頻繁，刑民交叉型詐騙犯罪高發(fā)頻發(fā)。?杜邈：《刑民交叉型詐騙犯罪的司法認(rèn)定》，載《中國(guó)刑事法雜志》2020年第3 期，第37 頁(yè)。如嫌疑人挪用較大數(shù)額的款物用于非約定目的，在審查終結(jié)前無(wú)法償還，符合詐騙罪的構(gòu)成要件。這類案件對(duì)司法資源的消耗頗多：從實(shí)體上看，準(zhǔn)確認(rèn)定非法占有目的等要素，區(qū)分刑事犯罪與民事欺詐的界限，防范公權(quán)力不當(dāng)介入經(jīng)濟(jì)糾紛，對(duì)司法人員的法律素養(yǎng)、衡平社會(huì)效果與法律效果的能力有很高的要求，需要耗費(fèi)大量精力；從程序上看，偵查機(jī)關(guān)需要調(diào)取、收集大量的銀行流水、證人證言，聘請(qǐng)專門機(jī)構(gòu)出具審計(jì)報(bào)告（動(dòng)輒花費(fèi)上萬(wàn)、甚至幾十萬(wàn)元），延宕日久且代價(jià)高昂。假如，嫌疑人保證在未來(lái)特定時(shí)點(diǎn)可以償還債務(wù)，能夠提供一定的材料證明其具備還款能力，被害人沒(méi)有異議，檢察機(jī)關(guān)依起訴裁量權(quán)作出不起訴決定，既有助于嫌疑人抓緊時(shí)間生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、迅速還款，挽救被害人的經(jīng)濟(jì)損失，也有助于防止本可以通過(guò)民事手段解決的案件大量進(jìn)入刑事程序，擠占極為有限的司法資源。鑒于未經(jīng)法院裁判不發(fā)生一事不再理效力，?[日] 田口守一：《刑事訴訟法》，張凌、于秀峰譯，法律出版社2019年第7 版，第208 頁(yè)。嫌疑人未依約完成還款義務(wù)的仍可再行起訴，法律效果與社會(huì)效果得以兼顧，可謂多方共贏。時(shí)下轟轟烈烈推動(dòng)的企業(yè)合規(guī)正是在這一邏輯下，充分賦予檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)的體現(xiàn)。

良法之治意味著法律的解釋與適用必須契合時(shí)代特色，對(duì)社會(huì)發(fā)展有正面的促進(jìn)作用。在當(dāng)前的刑事政策大背景下，尤其是從與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度和企業(yè)合規(guī)制度相銜接的角度，不以罪行輕重來(lái)“一票否決”“犯罪情節(jié)輕微”，而是進(jìn)行實(shí)質(zhì)化個(gè)案分析，較為寬容地把握起訴裁量權(quán)的適用范圍并無(wú)不可。一方面，法律及司法解釋中沒(méi)有對(duì)重罪案件限制行使起訴裁量權(quán)，適用上無(wú)法律障礙；另一方面，適度擴(kuò)大的起訴裁量權(quán)意味著更為廣闊的合目的性審查空間和不起訴空間，既對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度和企業(yè)合規(guī)制度有良好的促進(jìn)作用，也能更好地貫徹“慎訴”的刑事司法政策。?日本的田口守一教授指出：“起訴猶豫的適用對(duì)象原則上是較輕的犯罪，當(dāng)然在實(shí)際操作中對(duì)殺人等刑法規(guī)定的嚴(yán)重犯罪也實(shí)行起訴猶豫，這似乎也反映了重視刑事政策的思想”（參見(jiàn)前引?，田口守一書，第199 頁(yè)。）但與官方觀點(diǎn)不同，我們認(rèn)為，即使對(duì)罪行輕重可以放寬，“犯罪情節(jié)輕微”依然是第一百七十七條第二款的適用基礎(chǔ)，即“依照刑法規(guī)定免除刑罰”必須以“犯罪情節(jié)輕微”為前提。犯罪行為愈嚴(yán)重，犯罪結(jié)果愈廣泛，那么便須要愈多現(xiàn)有的精神上、實(shí)質(zhì)上的力量及手段投入，此乃比例原則之表現(xiàn)。?林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社，2008年12月第1 版，第200 頁(yè)。超出了“犯罪情節(jié)輕微”的程度，說(shuō)明案件有了相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)危害性，只有經(jīng)由法院審判，作出公開、權(quán)威的裁決，才能更好地貫徹法一般預(yù)防的目的。而且，刑法規(guī)定的17 種免除處罰的情形中，?參見(jiàn)陳光中主編:《刑事訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2012年版，第306 頁(yè)；張明楷：《刑法學(xué)(上)》，法律出版社2021年版，第813 頁(yè)。除了對(duì)沒(méi)有造成損害的中止犯“應(yīng)當(dāng)免除處罰”以外，其他13 種情形下，免除處罰只是選擇項(xiàng)，在重罪案件中，檢察機(jī)關(guān)貿(mào)然作出不起訴決定顯然不如由法院判決無(wú)罪更為妥當(dāng)。

綜上，對(duì)《刑事訴訟法》第一百七十七條第二款我們采“折中說(shuō)”，一方面同意罪行輕重對(duì)“犯罪情節(jié)輕微”不具有“一票否決權(quán)”，另一方面認(rèn)為“犯罪情節(jié)輕微”對(duì)“免除刑罰”有限制作用，即所有酌定不起訴案件必須“犯罪情節(jié)輕微”。對(duì)超出這一界限又欲不起訴的，可以考慮《刑事訴訟法》第一百八十二條特殊不起訴之適用。

（二）以“犯罪情節(jié)輕微”為基準(zhǔn)的起訴裁量權(quán)

“依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰”是通過(guò)實(shí)體法對(duì)起訴裁量權(quán)的范圍進(jìn)行了限制，但不難發(fā)現(xiàn)這一限制的作用極其有限。傳統(tǒng)觀點(diǎn)與實(shí)務(wù)觀點(diǎn)經(jīng)常認(rèn)為“不需要判處刑罰”對(duì)應(yīng)的是《刑法》第三十七條之規(guī)定。?根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年適用《刑法》第37 條不起訴的占到所有酌定不起訴案件的79．69%。（參見(jiàn)前引④，趙興洪文，第78頁(yè)。）《刑法》第37 條：對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分。但該條文的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)模糊，無(wú)法直接或間接確定哪種情形不需要判處刑罰，甚至都沒(méi)有提供考量的要素，起不到指引作用。?前引④，趙興洪文，第83 頁(yè)。要判斷是否屬于“不需要判處刑罰”的情形，恐怕仍需回歸到“犯罪情節(jié)輕微”這一標(biāo)準(zhǔn)上來(lái)。又鑒于“犯罪情節(jié)輕微”對(duì)“免除處罰”的限定作用，可以認(rèn)為“犯罪情節(jié)輕微”即為起訴裁量權(quán)合目的性考量的基準(zhǔn)。符合者，得為不起訴處理；不符者，應(yīng)當(dāng)起訴。但是，倘若欠缺明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，再衡諸多元社會(huì)之特性，所謂“犯罪情節(jié)輕微”，往往會(huì)淪為個(gè)人的道德判斷，果真如此，便宜主義將淪為過(guò)度因人而異的判定方式。?前引?，林鈺雄書，第201 頁(yè)。因此，適度統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)，避免標(biāo)準(zhǔn)分歧，是規(guī)范起訴裁量權(quán)行使的重要一環(huán)。于此，可對(duì)比外國(guó)規(guī)定，具體分析之。

在德國(guó)，雖然也存在附條件不起訴、基于政治原因的不起訴等情形，但一般意義上的起訴裁量權(quán)主要被限制在程序標(biāo)的為輕罪，犯罪人罪責(zé)輕微且不存在追訴之公共利益的案件中。?德國(guó)《刑事訴訟法》第153 條至第154 條e 和第376 條規(guī)定檢察官在以下幾種情形可以不提出指控：（1）輕罪案件。只要行為人責(zé)任輕微，不存在追究責(zé)任的公共利益，就可以不提起公訴；即使己經(jīng)提起公訴，也可以在程序的任何一個(gè)階段停止程序（第153、154 條）。（2）在某些案件中通過(guò)設(shè)立某些條件或作出某種指令使公共利益在起訴程序中得到滿足。即附條件的暫時(shí)不予起訴（第153 條a）。（3）某些案件中，起訴中公共利益低于其他利益，如出于政治原因不追訴、以行動(dòng)自責(zé)時(shí)不予起訴、實(shí)施脅迫、勒索罪之被害人不予起訴（第153 條d、e、第154 條c）。（4）在被害人自己能夠提出指控的訴訟程序中（第376 條，自訴程序）。其中按第153 條a 的規(guī)定，對(duì)違警罪，即尚未受到最低刑罰威脅的，允許檢察官獨(dú)立為不起訴處分。其他輕罪的不起訴一般要求由檢察官和法官共同作出。（參見(jiàn)前引?，宗玉琨譯注書，第146-153 頁(yè)。）二戰(zhàn)后大量引入起訴便宜主義的日本極大擴(kuò)張了檢察官的起訴裁量權(quán)。?日本《刑事訴訟法》第248 條規(guī)定，“根據(jù)犯罪人的性格、年齡、境遇和犯罪的輕重、情節(jié)以及犯罪后的情況認(rèn)為沒(méi)有必要提起公訴時(shí)可以不提起公訴”。（前引?，田口守一書，第199 頁(yè)。）田口守一教授將裁量時(shí)的考量因素細(xì)分為犯人本身（性格、年齡、境況等）、犯罪事實(shí)（法定刑輕重、受害程度、社會(huì)影響等）、犯罪后的情況（逃避偵查、賠償、法令修改等）三個(gè)方面的事項(xiàng)，?前引?，田口守一書，第201-202 頁(yè)?；旧夏依怂锌梢栽u(píng)價(jià)犯罪人的情節(jié)。但相較主要采起訴便宜主義的美國(guó)，日本仍顯保守。美國(guó)的檢察官在刑事訴訟中自由裁量的權(quán)限非常廣泛，不起訴的理由也無(wú)嚴(yán)格限制。除上述考量因素以外，還會(huì)考慮司法資源因素，包括人力資源的消耗和財(cái)力資源的耗費(fèi)等。?前引?，毛建平文，第67-69 頁(yè)。至于英國(guó)，檢察官還可以“法庭可能會(huì)罰交很小或象征性罰金”“起訴可能對(duì)受害者的身心健康有很壞的影響”“會(huì)傷害資訊來(lái)源、國(guó)際關(guān)系或國(guó)家安全”等理由不起訴。?前引?，毛建平文，第69-70 頁(yè)。

不難看出，起訴便宜主義所占權(quán)重越大，起訴裁量權(quán)的范圍越廣，檢察官的考量因素也越多。當(dāng)然，考量因素的多寡與起訴裁量權(quán)的大小并沒(méi)有必然關(guān)系，甚至過(guò)多的考量因素還可能阻礙起訴裁量權(quán)的行使。?實(shí)際上考量因素越多，起訴裁量權(quán)所受限制可能越大。比如“被害人諒解”這一因素，如果其不是行使裁量權(quán)時(shí)的考量因素，即使未取得被害人諒解，也可以酌定不起訴；但如果其是考量因素，則可能導(dǎo)致無(wú)法為不起訴處理。又如把“是否侵害公共利益”作為考量情節(jié)的，只要認(rèn)為侵害到公共利益就應(yīng)當(dāng)起訴，限制了起訴裁量權(quán)的行使。但為了全面評(píng)估犯罪情節(jié)，考量因素越多，當(dāng)然越容易得出更為妥當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。雖然有意見(jiàn)認(rèn)為“犯罪情節(jié)輕微”指的是犯罪事實(shí)的情節(jié)輕微，不問(wèn)犯罪嫌疑人的情況及其犯罪后的表現(xiàn)等。?李辭：《論附條件不起訴與酌定不起訴的關(guān)系》，載《法學(xué)論壇》2014年第4 期，第118 頁(yè)?？蓮膶?shí)質(zhì)角度看，犯罪行為全部完成，犯罪結(jié)果完全實(shí)現(xiàn)，并不意味著犯罪造成的傷害已經(jīng)結(jié)束，比如故意傷害既遂后及時(shí)送醫(yī)救治，詐騙既遂后盡力賠償損失，毒品犯罪后協(xié)助警方抓捕上游毒梟等等。這些事后的處置行為都可能對(duì)犯罪情節(jié)產(chǎn)生影響，完全不考慮，既不能有效回應(yīng)犯罪人的對(duì)降低傷害所做出的努力，也難以公正地評(píng)判犯罪人的社會(huì)危害性。另外，《刑事訴訟法》第290 條規(guī)定的和解不起訴也是把“和解”這一非犯罪事實(shí)的因素作為不起訴的條件，為保體系之一致性，類似情節(jié)均應(yīng)納入考量范圍。另外，在當(dāng)前刑事訴訟越來(lái)越多地引入英美元素，強(qiáng)調(diào)通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的介入或分流來(lái)分擔(dān)法院的審判壓力之大背景下，適度借鑒并引入英美檢察官行使起訴裁量權(quán)時(shí)的一些考量因素，未嘗不是有益的嘗試。故經(jīng)盱衡諸國(guó)規(guī)定，犯罪情節(jié)是否輕微可從以下幾個(gè)方面考量：

一是犯罪行為本身的情節(jié)。（1）罪行輕重；（2）犯罪動(dòng)機(jī)、犯罪目的、犯罪手段、有無(wú)預(yù)謀、侵害對(duì)象、損害后果等；（3）是否家庭矛盾引發(fā)的犯罪、加害人與被害人的關(guān)系、被害人的年齡和精神狀態(tài)、被害人及家屬的態(tài)度；（4）是否侵害公共法益，是否嚴(yán)重危害國(guó)家安全、社會(huì)公共安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公共管理秩序；（5）是否產(chǎn)生了惡劣的社會(huì)影響，尤其是公眾對(duì)該類犯罪的態(tài)度；（6）損害結(jié)果是否可以得到完全恢復(fù)，如侵財(cái)類案件全部退贓退賠。

二是嫌疑人人身危險(xiǎn)性的情節(jié)。（1）嫌疑人的年齡、品行、癖好、習(xí)慣、健康狀態(tài)、精神狀態(tài)、家庭環(huán)境、職業(yè)、人際關(guān)系等；（2）犯罪的主觀惡性、有無(wú)前科劣跡、是慣犯還是偶犯、案發(fā)前的一貫表現(xiàn)等；（3）案發(fā)后是否有逃匿行為，是否有偽造、毀滅證據(jù)、干擾證人作證等意圖逃避法律制裁的行為；（4）有無(wú)悔改之意，是否具有自首、坦白、主動(dòng)投案等情節(jié)；（5）是否自愿認(rèn)罪認(rèn)罰；（6）是否真誠(chéng)賠禮道歉、積極賠償損失；（7）是否具有檢舉、揭發(fā)、立功等情節(jié)；（8）有無(wú)再犯可能性。

三是事關(guān)公共利益的情節(jié)。（1）當(dāng)前的刑事政策，如是“嚴(yán)打”某類犯罪還是“少捕慎訴慎押”。（2）犯罪的預(yù)防效果，如不起訴是否會(huì)提高預(yù)防某一類犯罪的成本和難度。（3）司法公信力，如不起訴是否會(huì)造成公眾，對(duì)司法不信任，有損司法權(quán)威等。（4）政治效果。對(duì)特殊案件（如職務(wù)犯罪）、特殊群體（如公務(wù)人員）的不起訴，是否會(huì)有損執(zhí)政黨威信等。（5）社會(huì)效果。不起訴能否起到迅速化解社會(huì)矛盾、消弭社會(huì)戾氣、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的正面作用。

四是起訴必要性的情節(jié)。（1）情勢(shì)變更，如社會(huì)變遷（不同時(shí)期對(duì)犯罪的打擊重點(diǎn)不同），時(shí)間經(jīng)過(guò)（案發(fā)到起訴的時(shí)間，期間嫌疑人有無(wú)另外犯罪等），法令的修改等。（2）司法資源的消耗，如人力資源的消耗和財(cái)力資源的耗費(fèi)與刑罰結(jié)果間不相適應(yīng)。（3）起訴的負(fù)面效果，如傷害資訊來(lái)源（尤見(jiàn)于污點(diǎn)證人），泄露國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私等。

（三）小結(jié)

我國(guó)的起訴裁量權(quán)是以《刑事訴訟法》第一百七十七條第二款酌定不起訴為核心，以第二百八十二條附條件不起訴、第二百九十條和解不起訴為分支，以第一百八十二條特殊不起訴為補(bǔ)充的權(quán)力體系。刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，檢察官可以實(shí)質(zhì)判斷是否屬于“犯罪情節(jié)輕微”的情形：是，則可酌定不起訴；否，則要么起訴，要么通過(guò)特殊不起訴解決。但應(yīng)當(dāng)注意的是，《刑事訴訟法》對(duì)酌定不起訴的條文設(shè)計(jì)不夠合理。第一百七十六條規(guī)定了程序上的起訴要件，?《刑事訴訟法》第176 條規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為犯罪嫌疑人的犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定……”第一百七十七條第一款規(guī)定的是不符合起訴要件時(shí)的處理方式（法定不起訴），可以看作是第一百七十六條的注意規(guī)定。而第一百七十七條第二款酌定不訴其實(shí)是對(duì)第一百七十六條的例外規(guī)定。將注意規(guī)定與例外規(guī)定放置于同一條文中，邏輯上難以自圓其說(shuō)。更為妥善的做法是將第一百七十七條第一款單獨(dú)列為一個(gè)條文，將第一百七十七條第二款與第一百八十二條第一款合并為一個(gè)條文，將第一百七十七條第三款與第一百八十二條第二款合并整理為一個(gè)條文。這樣，方可體現(xiàn)起訴與不起訴之間的邏輯性。當(dāng)然，鑒于多年來(lái)理論界對(duì)第一百七十七條第二款的解釋始終不能有效突破，本文也僅能站在當(dāng)前社會(huì)需要和刑事政策的角度予以解讀，說(shuō)明條文本身還是存在一定問(wèn)題，期待立法上有所回應(yīng)。

三、起訴裁量權(quán)的程序規(guī)制

起訴裁量權(quán)的擴(kuò)大必然引來(lái)?yè)?dān)憂。無(wú)論是濫權(quán)追訴還是濫權(quán)不追訴都將給公正的司法體系帶來(lái)難以承受的災(zāi)難。因此，當(dāng)務(wù)之急是從現(xiàn)有的法制體系中尋找可以監(jiān)督制約起訴裁量權(quán)的方法，并在現(xiàn)有制度力有不逮之時(shí)建立強(qiáng)有力的機(jī)制規(guī)制之。

（一）發(fā)揮檢察首長(zhǎng)對(duì)起訴裁量權(quán)的指令權(quán)

檢察一體的制度設(shè)計(jì)下，“上命下從”構(gòu)成對(duì)檢察官權(quán)力行使之界限。檢察首長(zhǎng)對(duì)檢察官處理之檢察事務(wù)，既有指揮監(jiān)督權(quán)，又有職務(wù)收取權(quán)及職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)，下級(jí)檢察官則有相應(yīng)的服從義務(wù)和報(bào)告義務(wù)。?前引?，林鈺雄書，第97 頁(yè)。起訴裁量權(quán)的范圍，亦為上命下從之范圍，亦即，就便宜主義案件宜否依裁量為不起訴之問(wèn)題，上級(jí)檢察官有命令權(quán)限，下級(jí)檢察官有服從義務(wù)。?前引?，林鈺雄書，第201 頁(yè)。

從權(quán)力配置看，檢察總長(zhǎng)（首席大檢察官）對(duì)全國(guó)的檢察官行使統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，其指令權(quán)體現(xiàn)為發(fā)布一般命令，即明確起訴裁量權(quán)的范圍、行使方式、監(jiān)督方式等具有一般指導(dǎo)意義的問(wèn)題，以避免全國(guó)追訴實(shí)務(wù)歧異過(guò)大。各級(jí)檢察長(zhǎng)可以依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況于司法轄區(qū)內(nèi)發(fā)布一般命令，但應(yīng)當(dāng)注意與上級(jí)保持一致。各院檢察長(zhǎng)得就本院辦理的案件為個(gè)案命令，針對(duì)個(gè)案起訴裁量權(quán)之行使進(jìn)行監(jiān)督，必要時(shí)可以行使職務(wù)收取權(quán)或職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)，親自或指令其他檢察官辦理案件。這里應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩種情況。一是檢察官確信案件應(yīng)當(dāng)起訴的，檢察長(zhǎng)不得為不起訴之命令。原因是，鑒于不告不理原則及權(quán)力分立原則，案件既有重大爭(zhēng)議，就不宜由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部“私了”，而是應(yīng)當(dāng)訴諸法院，由法院在具體個(gè)案中表示意見(jiàn)，以收統(tǒng)一法律見(jiàn)解之效。?前引?，林鈺雄書，第199 頁(yè)。二是檢察官確信案件不應(yīng)起訴的，檢察長(zhǎng)也不得強(qiáng)迫檢察官起訴。檢察長(zhǎng)初步審查認(rèn)為案件應(yīng)當(dāng)起訴的，應(yīng)調(diào)取案件卷宗材料全面深入了解案情，必要時(shí)召開檢委會(huì)討論，妥當(dāng)確定案件起訴與否。如檢察長(zhǎng)仍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)起訴而檢察官堅(jiān)持認(rèn)為不應(yīng)起訴的，為避免違反下級(jí)之確信，檢察長(zhǎng)可以行使職務(wù)收取權(quán)，指令其他檢察官起訴該案。?前引?，林鈺雄書，第198 頁(yè)。

以上學(xué)理可以補(bǔ)足我國(guó)相關(guān)司法解釋及辦案規(guī)程之缺漏。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，檢察官擬作酌定不起訴的，應(yīng)經(jīng)檢委會(huì)討論決定或經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，?《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第370 條規(guī)定，人民檢察院對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除處罰的，經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以作出不起訴決定?！度嗣駲z察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》第一（三）條規(guī)定，人民檢察院對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除處罰的，經(jīng)檢察委員會(huì)討論決定，可以作出不起訴決定。并未明確檢察官個(gè)人意志與集體意志或上級(jí)意志沖突時(shí)的處理辦法。此時(shí)即可引入前述論斷，檢察官認(rèn)為可以不起訴，檢委會(huì)未討論通過(guò)或檢察長(zhǎng)不批準(zhǔn)的，檢察官可以自請(qǐng)更換承辦人，檢察長(zhǎng)也可以指令其他檢察官辦理或自行辦理。而檢察官認(rèn)為應(yīng)當(dāng)起訴，檢委會(huì)或檢察長(zhǎng)不同意的，應(yīng)當(dāng)起訴至法院，由法院裁決。這樣，整個(gè)程序才可謂完整。

（二）釋放公開審查制度的優(yōu)勢(shì)

針對(duì)不起訴案件，我國(guó)還建立了公開審查制度規(guī)范之。但即使近年來(lái)公開審查的案件數(shù)量激增，成效始終未得到廣泛認(rèn)可。主要原因在于檢察機(jī)關(guān)對(duì)公開聽(tīng)證的案件有選擇權(quán)，?《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規(guī)則（試行）》第4 條：公開審查的不起訴案件應(yīng)當(dāng)是存在較大爭(zhēng)議并且在當(dāng)?shù)赜休^大社會(huì)影響的，經(jīng)人民檢察院審查后準(zhǔn)備作不起訴的案件。第6 條：人民檢察院對(duì)于擬作不起訴的案件，可以根據(jù)偵查機(jī)關(guān)的要求或者犯罪嫌疑人及其法定代理人、辯護(hù)人、被害人及其法定代理人、訴訟代理人的申請(qǐng)，經(jīng)檢察長(zhǎng)決定，進(jìn)行公開審查。對(duì)參與人員有選擇權(quán)，?《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規(guī)則（試行）》第10 條：不起訴案件公開審查時(shí)，允許公民旁聽(tīng)；可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、特約檢察員參加；可以根據(jù)案件需要或者當(dāng)事人的請(qǐng)求，邀請(qǐng)有關(guān)專家及與案件有關(guān)的人參加；經(jīng)人民檢察院許可，新聞?dòng)浾呖梢耘月?tīng)和采訪。對(duì)最終的結(jié)果有獨(dú)斷權(quán)。?《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規(guī)則（試行）》第16 條：公開審查活動(dòng)結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)制作不起訴案件公開審查的情況報(bào)告。報(bào)告中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)寫明公開審查過(guò)程中各方一致性意見(jiàn)或者存在的主要分歧，并提出起訴或者不起訴的建議，連同公開審查筆錄，呈報(bào)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)，作為案件是否作出不起訴決定的參考。公開聽(tīng)證的公信力備受質(zhì)疑，制度價(jià)值并沒(méi)有得到有效發(fā)揮。

日本的檢察審查會(huì)制度可以為我國(guó)酌定不起訴案件的公開審查制度提供諸多有益借鑒：?日本的檢察審查會(huì)由市民組成，其基本框架是：（1）檢察審查會(huì)設(shè)在地方法院及其支部，目的是反映公民對(duì)公訴權(quán)行使是否有意見(jiàn)、公訴權(quán)行使是否公正；（2）檢察審查會(huì)成員從具有眾議員選舉權(quán)的人員中通過(guò)抽簽方式選出，共有11 名成員，任期為6 個(gè)月；（3）檢察審查會(huì)管理的事項(xiàng)包括：審查檢察官不起訴決定是否適當(dāng)、對(duì)檢察業(yè)務(wù)的改進(jìn)提出建議和勸告：（4）審查的開始是由告訴人、檢舉人、請(qǐng)求人、犯罪被害人提出申請(qǐng)，或者法院根據(jù)職權(quán)進(jìn)行審查；（5）審查程序不公開進(jìn)行，作出應(yīng)當(dāng)起訴的決議時(shí)必須有8 名以上的多數(shù)贊成；（6）檢察審查會(huì)的決議，必須以決議書的形式送交地方檢察廳檢察長(zhǎng)；（7）地方檢察廳檢察長(zhǎng)參考決議的內(nèi)容，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起公訴的，必須履行起訴程序；（8）對(duì)應(yīng)當(dāng)起訴的決議，如果檢察官再次作出不起訴決定或者在一定期間內(nèi)不提起公訴時(shí)，就開始第二階段的審查，在審查時(shí)作出了應(yīng)當(dāng)起訴的決議時(shí)，該起訴決議具有提起公訴的效果，指定辯護(hù)人提起公訴并出席審判。（參考前引?，田口守一書，2019年6月第7 版，第226-230 頁(yè)）。一是參與公開審查的人員應(yīng)盡可能地向普通民眾傾斜，以使不起訴的決定符合民眾意愿。民意可能才是判斷合目的性考量妥當(dāng)與否的最適宜標(biāo)準(zhǔn)。二是參與公開審查的人員應(yīng)當(dāng)抽簽決定，不能任由檢察機(jī)關(guān)挑選，否則無(wú)法避免檢察機(jī)關(guān)有意挑選“聽(tīng)話”的聽(tīng)證員。三是如果被害人及其代理人或偵查機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，應(yīng)盡量開展公開聽(tīng)證。起訴獨(dú)占主義下，應(yīng)賦予被害人及其代理人或偵查機(jī)關(guān)救濟(jì)權(quán)利，以免因檢察官故意或過(guò)失，泯滅國(guó)家與被害人的追訴利益。四是聽(tīng)證員評(píng)議環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)不公開，采取匿名投票的方式，形成決議書送交檢察長(zhǎng)。五是檢察機(jī)關(guān)最終處理結(jié)果與決議不同時(shí)，應(yīng)向聽(tīng)證員說(shuō)明理由。必要時(shí)，聽(tīng)證員可再次投票并向檢察長(zhǎng)當(dāng)面陳情。

（三）建立法院對(duì)起訴裁量權(quán)的審查機(jī)制

以上兩種方式都是對(duì)現(xiàn)有制度的挖掘，但這兩者都有力所不逮之處：檢察首長(zhǎng)固然可以通過(guò)“上命下從”來(lái)對(duì)檢察官的起訴裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督與制約，但其自始蘊(yùn)含“上濫命下濫從”的危險(xiǎn)；公開審查制度雖可在一定程度上形成監(jiān)督與制約，但由于缺乏強(qiáng)制力而常淪為檢察機(jī)關(guān)給自己“背書”的工具。雖然我國(guó)“周密的”以檢委會(huì)制度（以專業(yè)自治及內(nèi)部民主的理念分散檢察長(zhǎng)的指令權(quán)）、自訴制（不起訴案件公訴轉(zhuǎn)自訴）、再議制（不起訴的復(fù)議、復(fù)核）來(lái)進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)，效果總是不盡如人意，主要原因在于檢察官的裁量權(quán)并未受到外部專業(yè)人員有約束力的制約。盱衡各國(guó)對(duì)起訴裁量權(quán)的監(jiān)督制約，唯德國(guó)的法院審查制最為有力。深層原因在于，起訴法定主義下檢察官負(fù)合法性義務(wù)，能強(qiáng)制其恪守合“法”性義務(wù)的最理想者當(dāng)然是最善于解釋適用法律且身份較為獨(dú)立的法官。?前引?，林鈺雄書，第117-118 頁(yè)。而且，以法官為起訴裁量權(quán)之監(jiān)督者可通過(guò)節(jié)制檢察權(quán)的方式間接節(jié)制檢察長(zhǎng)之指令權(quán)，成為對(duì)抗“上命下從”弊端之利器。?若檢察官與檢察長(zhǎng)意見(jiàn)沖突又不愿直接對(duì)抗時(shí)，可以訴諸法院裁決處理爭(zhēng)議，對(duì)檢察官而言不啻于“金蟬脫殼”之法。

針對(duì)檢察官的起訴和不起訴兩大權(quán)限，德國(guó)的法官審查制分別以中間程序和強(qiáng)制起訴程序制約之。在中間程序中，法院會(huì)根據(jù)卷宗材料對(duì)案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，只有在認(rèn)定被告具有足夠的犯罪嫌疑，且很可能對(duì)其作出有罪判決時(shí)，方裁定進(jìn)入審判程序。若法院審查結(jié)果為否，則會(huì)分情況處理：一是基于法律上或事實(shí)上的理由，被告很可能受無(wú)罪裁判的，法院會(huì)裁定駁回公訴；二是基于便宜理由，法院可將案件終局停止，但應(yīng)獲檢察官及被告的同意。這點(diǎn)在日本法上亦有所體現(xiàn)。日本法規(guī)定檢察官無(wú)足夠犯罪嫌疑卻提起公訴時(shí)，賦予法官命檢察官補(bǔ)提證明方法之權(quán)力，不從時(shí)法官得徑為不受理判決。即法院在庭前審查階段會(huì)審查起訴必要性，檢察官承擔(dān)證明“案件起訴系必要”的證明責(zé)任，如證明不能則法院不受理案件。這樣，通過(guò)法院的實(shí)質(zhì)審查，檢察官在制度上無(wú)濫訴可能。至于濫權(quán)不起訴，受不告不理原則之限制，若檢察官堅(jiān)決不起訴案件，法官將無(wú)案可審，再配合“上命下從”之誡命，檢察首長(zhǎng)將立于司法“金字塔”的頂端，敞開干預(yù)司法的大門。為保障并貫徹起訴法定主義，德國(guó)設(shè)置強(qiáng)制起訴程序以為監(jiān)督機(jī)制。被害人可以向管轄之高等法院提出強(qiáng)制起訴的聲請(qǐng)，法院準(zhǔn)許者，檢察官必須起訴且被告無(wú)異議權(quán)；法院駁回者，有確定力，檢察官僅得以發(fā)現(xiàn)新事實(shí)為由再行起訴。需要注意的是，強(qiáng)制起訴程序僅審查起訴的“合法性”問(wèn)題，法院僅得審查案件“應(yīng)否”不起訴，而不得審查“宜否”不起訴。?前引?，林鈺雄書，第118 頁(yè)。但這并不意味著，強(qiáng)制起訴程序不能對(duì)酌定不起訴案件進(jìn)行審查。實(shí)際上，無(wú)論是濫行起訴還是濫權(quán)不起訴，檢察官所為均已超出了“合法”的界限，其本質(zhì)是給自己的“非法行為”披上“合目的性”的外衣，企圖暗度陳倉(cāng)。法院不是對(duì)起訴與否的“合理性”進(jìn)行審查，而是審查檢察機(jī)關(guān)有無(wú)選擇性起訴、不平等起訴以及惡意起訴等“非法”行使起訴裁量權(quán)的行為。?我國(guó)建立法官審查制的契機(jī)在2021年《最高人民法院關(guān)于適用 〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉 的解釋》出臺(tái)后已經(jīng)出現(xiàn)。該解釋第232 條規(guī)定：“人民法院在庭前會(huì)議中聽(tīng)取控辯雙方對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)材料的意見(jiàn)后，對(duì)明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件，可以建議人民檢察院補(bǔ)充材料或者撤回起訴?！辟x予了法院在庭前對(duì)案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的權(quán)力，如能進(jìn)一步將“起訴必要性”明確為法院實(shí)質(zhì)審查的范圍，則對(duì)起訴裁量權(quán)的制約將更上一個(gè)層次。

（四）小結(jié)

對(duì)起訴裁量權(quán)的制約監(jiān)督既可求助于檢察首長(zhǎng)指令、復(fù)議復(fù)核等內(nèi)部監(jiān)督，也可以訴諸公開審查、法院審查等外部監(jiān)督。除上述列舉之外，公開不起訴決定書、檢察官蒞庭對(duì)質(zhì)都會(huì)對(duì)起訴裁量權(quán)形成制約。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制，對(duì)濫用起訴裁量權(quán)的行為，依照情節(jié)輕重分別處罰。但也應(yīng)注意，除非逾越裁量權(quán)限或明顯基于無(wú)關(guān)事理的恣意考量，否則，無(wú)論檢察官最后決定提起公訴或不予起訴，只生適不適當(dāng)而不生合不合法之問(wèn)題。[51]前引⑥，林鈺雄書，第55 頁(yè)。

結(jié)語(yǔ)

不同于偵查權(quán)、審判權(quán)等始終如一的權(quán)力，起訴裁量權(quán)受刑事司法政策和社會(huì)需要影響較大，可謂行隨事遷：當(dāng)社會(huì)關(guān)系緊張，需要嚴(yán)懲某類犯罪時(shí)，起訴裁量權(quán)可適當(dāng)收縮，讓更多案件到法庭接受審判；當(dāng)社會(huì)和諧安寧，不需要刑法過(guò)多介入時(shí)，起訴裁量權(quán)可以在法定范圍內(nèi)適度擴(kuò)張，對(duì)不會(huì)嚴(yán)重動(dòng)搖社會(huì)大眾法信賴感的行為做“除罪化”處理，以滿足慎刑的需求。這可能也是立法者沒(méi)有將罪行輕重明定為酌定不起訴要件的原因，畢竟不是所有宣告刑在三年以上有期徒刑的案件都具有應(yīng)受刑罰處罰性，賦予檢察人員以起訴裁量權(quán)在具體個(gè)案中予以修正更具妥當(dāng)性。但無(wú)論如何變化，權(quán)力行使始終不得逾越法律的界限，更不能逃脫監(jiān)督與制約。只有規(guī)范化地行使起訴裁量權(quán)才能真正建立起檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威，促使各項(xiàng)司法制度健康發(fā)展?，F(xiàn)階段，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度和企業(yè)合規(guī)制度推進(jìn)得如火如荼，更是需要起訴裁量權(quán)的有力支持。但如何通過(guò)法律解釋甚至修法來(lái)有機(jī)貫通，仍是需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題。