自由裁量權(quán)在治安管理處罰中的運用與控制

文/王田，日照市中級人民法院

正確運用和控制好治安管理處罰自由裁量權(quán)，體現(xiàn)社會主義法律的公平與正義，可以有效地克服法律的模糊性與治安管理事項的復(fù)雜性,是當(dāng)前公安機關(guān)要著力研究解決的一大課題。本文立足于現(xiàn)實，通過對當(dāng)前公安機關(guān)治安管理處罰自由裁量權(quán)運用的評價，在分析存在的問題、原因基礎(chǔ)上，深入論述了自由裁量權(quán)的運用原則和內(nèi)部控制機制。

治安管理處罰；自由裁量權(quán)；不當(dāng)使用；運用與控制

治安管理處罰自由裁量權(quán)是法律賦予公安機關(guān)的重要行政管理職權(quán)之一?！吨伟补芾硖幜P法》(以下簡稱《處罰法》)、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的實施對公安機關(guān)正確運用自由裁量權(quán)提出了更高更嚴(yán)的要求，能否正確運用自由裁量權(quán)，涉及到公安機關(guān)在行政訴訟中勝敗。如何運用和控制好治安管理處罰自由裁量權(quán)，體現(xiàn)法律的公平與正義。

1 治安管理處罰自由裁量權(quán)的概念與分類

1.1 行政自由裁量權(quán)的含義與特征

1.1.1 行政自由裁量權(quán)的含義

各國學(xué)者對于行政自由裁量權(quán)有著不同的理解與闡釋。大多學(xué)者接受的觀點認(rèn)為行政自由裁量權(quán)是指法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章對某一具體行政行為的內(nèi)容或?qū)嵤┮鬀]有明確的規(guī)定，或雖有明確規(guī)定，但留有一定自由行使職權(quán)的幅度，由行政主體依照立法目的和公正合理的原則，結(jié)合具體情形自行判斷并做出處理的權(quán)力，是行政主體的一種自行決定權(quán)，即對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)。

在行政法學(xué)中，自由裁量權(quán)的載體是自由裁量行政行為，其是相對于羈束性行政行為而言的，是市場經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，也是民主法治的基本要求。

1.1 .2行政自由裁量權(quán)的特征

（1）行政自由裁量權(quán)來源于法律的授權(quán)

法律對于行政主體的授權(quán)表現(xiàn)為法律條文的直接規(guī)定或通過法律解釋、法律推理等手段可以理解為授權(quán)的存在。

（2）行政自由裁量權(quán)是一種彈性權(quán)力，行政自由裁量權(quán)存在一定的自由空間。行政主體的自由裁量權(quán)是相對的自由，受到多種法律原則、法律規(guī)則、法律制度等的控制與約束。

（3）行政自由裁量權(quán)是一種特定化的權(quán)力

行政主體一般在具體行政行為中行使自由裁量權(quán)，針對不同的行政案件，行政主體自由裁量權(quán)的內(nèi)容是大不相同的。

1.2 治安管理處罰自由裁量權(quán)

治安管理處罰自由裁量權(quán)是指治安管理法律、法規(guī)、規(guī)章未對違反治安管理行為的范圍、方式、手段、情節(jié)、后果等作詳細(xì)、具體、明確的規(guī)定，公安機關(guān)在采取行政措施、實施治安管理處罰時，可根據(jù)具體情況自由地評價違法行為的客觀、適度、公正、是否符合理性，以取得管理社會的良好效果。

治安管理處罰自由裁量權(quán)歸納為以下幾種：

（1）在行政處罰幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)。（2）選擇行為方式的自由裁量權(quán)。（3）作出具體行政行為、行政措施時限的自由裁量權(quán)。（4）對事實性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量權(quán)。（5）對情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量權(quán)。（6）決定是否執(zhí)行的自由裁量權(quán)。

2 治安管理處罰自由裁量權(quán)的運用評價

2.1 治安管理處罰自由裁量權(quán)存在的客觀依據(jù)及利弊分析。

2.1.1 保證行政效率是治安管理處罰自由裁量權(quán)存在的決定因素。法律、法規(guī)賦予公安機關(guān)在規(guī)定的原則和范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)。這對公安機關(guān)提高行政效率是有利的，但也容易產(chǎn)生弊端——濫用職權(quán)，必須對治安管理處罰自由裁量權(quán)予以一定的限制。

2.1.2 立法的普遍性與事件的個別性之間矛盾是治安管理處罰自由裁量權(quán)存在的又一決定因素。我國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國，各地區(qū)的政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展不平衡，社會習(xí)俗、生活方式存在很大差別。立法機關(guān)無法作出細(xì)致的規(guī)定，往往只能規(guī)定一些原則，一些有彈性的條文，可供選擇的措施，可供上下活動的幅度，使公安機關(guān)能因時因地因人進行行政管理。但是，法律條文的“彈性”與執(zhí)法的“可操作性”卻容易產(chǎn)生矛盾，這也是有些執(zhí)法人員以權(quán)謀私的重要根源。

2.2 治安管理處罰自由裁量權(quán)行使中存在的問題。

2.2.1 不正確地行使自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式。

自由裁量行為在具體行政行為中顯失公正，具體表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)不一;自由裁量行為在具體行政行為中前后不一，具體表現(xiàn)為畸輕畸重;自由裁量行為在具體行政行為中效率不高，具體表現(xiàn)為拖延履行法定職責(zé)。

2.2.2 治安管理處罰自由裁量權(quán)濫用的原因。

法源中自由裁量權(quán)的過于寬泛;救濟制度的不完善:行政復(fù)議缺乏透明，司法監(jiān)督的先天殘缺，國家賠償?shù)目量滔拗?執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)不高和法治信仰缺課;法外因素的干擾;執(zhí)法辦案中，常有案外因素的干擾;被處罰者的逆來順受、過度忍耐。

2.2.3 治安管理處罰自由裁量權(quán)濫用的危害。

危害社會公平正義和社會穩(wěn)定;主張?zhí)貦?quán)思想，導(dǎo)致不良現(xiàn)象的產(chǎn)生;滋生腐敗，影響黨和政府的威信。

3 治安管理處罰自由裁量權(quán)的運用原則

從《處罰法》的立法本意與目的來講，公安機關(guān)在自由裁量時特別需要注意遵循以下幾個原則：

3.1 比例原則

比例原則在行政法學(xué)上又被稱為“最小侵害原則”、“禁止過度原則”。

3.2 禁止重復(fù)評價情節(jié)原則

禁止重復(fù)評價情節(jié)原則，即對違反治安管理行為裁量處罰時，對同一情節(jié)只能使用一次，即該情節(jié)只能一次性或者作為違法構(gòu)成要件情節(jié)，或者作為處罰依據(jù)情節(jié)，或者作為在既定處罰下影響裁量的情節(jié)。

3.3 過罰相當(dāng)原則

為做到合法、合理地處罰，必須考慮違法行為的具體情節(jié)及社會危害程度。

4 治安管理處罰自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制

為了防止濫用職權(quán)，把自由裁量權(quán)變成一種專斷的權(quán)力，建議采取如下對策：

（1）建立執(zhí)法人員遴選制度并落實淘汰退出機制。（2）實行自由裁量說明制度，說明應(yīng)當(dāng)以書面的方式體現(xiàn)并附卷。（3）制定內(nèi)部規(guī)范，收窄自由裁量范圍。（4）建立行政判例參考制度(典型案例公開發(fā)布制度)。（5）建立治安管理處罰信息公開制度。（6）完善行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制。（7）建立濫用自由裁量權(quán)的責(zé)任追究制度。