顧敏康 王者也

內(nèi)容提要：當前，守信激勵主要遭遇兩點質(zhì)疑：一是守信界定的泛化，二是激勵措施的異化。在本質(zhì)上，守信激勵是國家通過行政管理職能進行社會資源的分配，為回應上述質(zhì)疑，必須要從分配正義的角度來對其予以討論。在西方社會，占主導的分配原則是“效率原則”，除此之外，羅爾斯提出了注重機會平等的“差別原則”，桑德爾認為“道德應得”在分配正義中也占有一席之地。在“地方化”和“動態(tài)化”的分配正義下，我國的守信激勵既要有“效率原則”的指導以降低監(jiān)管的交易費用，又要有“差別原則”的指導以扶持弱勢群體，還要有“道德應得”的指導以引領(lǐng)共同善的實現(xiàn)。長遠來看，要想真正“讓守信者處處受益”，不僅僅需要政府的“第二次分配”，更需要全社會參與的“第三次分配”。

國務院印發(fā)的《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020）》（國發(fā)〔2014〕 21 號，以下簡稱為《規(guī)劃綱要》）提出失信懲戒的四種類型，即行政性、市場性、行業(yè)性、社會性，①《規(guī)劃綱要》五（一）提出“一強化、三推動”，即強化行政監(jiān)管性約束和懲戒，推動形成市場性約束和懲戒，推動形成行業(yè)性約束和懲戒，推動形成社會性約束和懲戒。卻并未對守信激勵進行類型化。王偉、楊慧鑫將守信激勵類型化為“私權(quán)利主體之間的守信激勵”和“公權(quán)力實施的守信激勵”兩種，②參見王偉、楊慧鑫：《守信激勵的類型化規(guī)制研究——兼論我國社會信用法的規(guī)則設計》，載《中州學刊》2022年第5 期。在筆者看來，該分類是基于公私二分，有一定可取之處，但行業(yè)協(xié)會作為“第三部門”，也可能會承擔公共管理職能，此時很難說清其屬于前者還是后者。所以，不妨借鑒失信懲戒的分類，將守信激勵同樣劃分為行政性、市場性、行業(yè)性、社會性四類。需要說明的是，本文主要關(guān)注“行政性守信激勵”（以下簡稱為守信激勵），但在文末，也會附帶提及另外三種類型。

就目前法學界對于守信激勵的研究來看，主要有三種進路：一是從行政法的角度進行整體把握，③參見周榮華、李鑫：《守信激勵的發(fā)展趨勢及規(guī)范路徑》，載《中國信用》2019年第12 期。王譯、袁培入：《論守信激勵生成理論觀照及完善路徑》，載《征信》2021年第4 期。王蒙：《守信激勵機制的完善路徑——基于“場動力論原理”的思考》，載《天水行政學院學報》2021年第4 期。張浩然：《行政法視野下的守信激勵：檢視與完善》，載《征信》2022年第2 期。二是從行政法的角度關(guān)注個別領(lǐng)域，④參見李琦：《企業(yè)守信激勵機制的制度框架及其問題處理——以有關(guān)守信激勵合作備忘錄為例》，載《征信》2019年第9 期。閆晴、胡旭：《納稅守信激勵制度增效研究：他國經(jīng)驗和中國方案》，載《財稅論壇》2019年第11 期。三是從法理學的角度研究社會信用體系，但主要著墨于失信懲戒，對守信激勵的描述不過寥寥數(shù)筆，幾乎可以忽略不計。⑤參見戴昕：《理解社會信用體系的建設的整體視角：法治分散、德治集中與規(guī)制強化》，載《中外法學》2019年第6 期。孟融：《國家治理體系下社會信用體系建設的內(nèi)在邏輯基調(diào)》，載《法制與社會發(fā)展》2020年第4 期?？傮w而言，相較于失信懲戒的豐富研究成果，法學界并未給予守信激勵足夠的重視。

本文將總結(jié)“守信界定”與“激勵措施”遭遇的質(zhì)疑，然后由“質(zhì)疑”本身引發(fā)對守信激勵“本質(zhì)”的思考，指出其本質(zhì)上是政府對社會資源進行的一種分配，最后從“分配正義”的視角提出完善與暢想。

一、守信激勵遭遇的主要質(zhì)疑

在上述從行政法角度對守信激勵進行研究的論文中，學者們對守信激勵提出不少質(zhì)疑。具體而言，周榮華、李鑫認為其存在“三不平衡”，一是主體不平衡，二是對象不平衡，三是工具不平衡。⑥參見前引③，周榮華、李鑫文。王蒙認為其存在“三大問題”，一是激勵標準不科學，二是激勵措施不合理，三是公眾參與形式化。⑦參見前引③，王蒙文。張浩然認為其存在“四大風險”，一是信用信息收集超過必要限度，二是信用評價缺乏科學性，三是紅名單管理的缺失，四是激勵措施的運用違反不當聯(lián)結(jié)禁止原則。⑧參見前引③，張浩然文。在筆者看來，這些質(zhì)疑都可以歸納為兩點，一是“守信界定的泛化”，二是“激勵措施的異化”。

（一）守信界定的泛化

守信界定的泛化，是指行政立法者在“守信界定”中加入難與“誠實守信”掛鉤的內(nèi)容。

王寧江認為，信用產(chǎn)品類似“金字塔結(jié)構(gòu)”，底層是信用檔案，中間是信用評價，而最上面是紅黑名單。⑨信用檔案是開展信用評價的信息基礎；信用評價是對信用檔案的量化分析，通過評價結(jié)果實現(xiàn)對主體的分層；紅黑名單則是信用評價結(jié)果的兩頭，極好和極壞的。參見王寧江：《信用產(chǎn)品的分級應用》，載《浙經(jīng)智庫》2018年第20 期。筆者認為，這種私法上的分類在公法同樣可借鑒。三者的區(qū)別如下：信用檔案，一般以“社會信用條例”、“社會信用信息（管理）條例”、“公共信用信息（管理）條例”的名稱出現(xiàn)，關(guān)注整體領(lǐng)域；信用評價，在名稱上并無特定，是對守信行為進行“打分”或者“評級”，有的關(guān)注整體領(lǐng)域，有的關(guān)注特定領(lǐng)域；紅名單，在標題或內(nèi)容里會出現(xiàn)“紅名單”三個字，關(guān)注特定領(lǐng)域。筆者將由此入手，分別舉例說明何謂可能的“守信界定的泛化”。

在“信用檔案”中，以《南京市社會信用條例》為例，在第二十二條中規(guī)定了“良好信息”，分為三種：一是國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務職能的組織等授予的表彰獎勵等信息；二是志愿服務、慈善捐贈、見義勇為等信息；三是國家、省、市規(guī)定的其他良好信息。如果拋開第三款不談，由前兩款可知，“守信界定”包括“政府的表彰獎勵”和“三類道德行為”。

在“信用評價”中，以《義烏市個人信用管理辦法（試行）》為例，第八條的“個人良好信息”包括六類：一是榮譽信息，即獲得市級部門及以上單位表彰、榮譽或功勛；二是社會公德，即助人為樂、見義勇為、慈善捐款、社會公益、志愿服務、無償獻血等方面的信息；三是職業(yè)道德，即愛崗敬業(yè)、服務群眾、奉獻社會模范作用突出，以及工作有創(chuàng)新、取得顯著成績等信息；四是家庭美德，即長期贍養(yǎng)年老體弱家庭成員、無償照顧沒有血緣關(guān)系的孤寡老人和殘疾人等信息；五是個人品德，即愛護公共財產(chǎn)，同違法亂紀行為做斗爭，防止或者消除事故有突出貢獻等方面信息；六是法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定可以記入的其他良好信用信息。該辦法的“守信界定”很廣泛，除第一類的榮譽信息和最后一類的兜底條款外，將“社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德”通通納入“守信界定”，即使是授益性行政行為，也不免讓人擔心其淪為“道德檔案”。

在“紅名單”中，以《遂寧市“守信企業(yè)紅名單”評選辦法》為例，“評選條件”可分為三大條件，一是企業(yè)遵守國家法律、法規(guī)，無嚴重違法違規(guī)行為；二是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況良好，財務管理規(guī)范健全，經(jīng)濟或社會效益顯著，業(yè)績突出，年度無經(jīng)營性虧損；企業(yè)重視信用文化建設和信用管理，社會信用記錄良好，在全市同行業(yè)中具有代表性和示范性；第三個條件又細化為12 個小項。⑩這12 個小項為：（1）企業(yè)守合同重信用，合同履約信用記錄良好；（2）企業(yè)依法納稅，納稅信用記錄良好；（3）企業(yè)依法繳納法定行政事業(yè)性規(guī)費，繳費信用記錄良好；（4）企業(yè)依法使用勞動者，簽訂勞動合同，保障勞動者休息休假等合法權(quán)益，按時足額支付勞動者工資，依法參加并繳納社會保險費，職工勞動保護與社會保障信用記錄良好；（5）企業(yè)保證產(chǎn)品質(zhì)量，產(chǎn)品信用記錄良好。食品企業(yè)近3年內(nèi)未發(fā)生食品（農(nóng)產(chǎn)品）質(zhì)量安全事故，近1年內(nèi)未受到質(zhì)量安全相關(guān)處罰；（6）企業(yè)積極開展安全生產(chǎn)標準化創(chuàng)建工作，安全生產(chǎn)信用記錄良好；（7）企業(yè)注重環(huán)境保護，環(huán)境保護信用記錄良好；（8）進出口企業(yè)在海關(guān)、檢驗檢疫、外匯管理等部門的信用記錄良好；（9）在銀行有貸款余額的企業(yè)要遵守借貸合約，企業(yè)及其法定代表人（或負責人）信貸信用記錄良好，信用等級達到其貸款主辦行內(nèi)部評級3B＋級以上；（10）企業(yè)依法履行統(tǒng)計義務的信用記錄良好；（11）企業(yè)履行信息年報、公示義務的信用記錄良好；（12）企業(yè)履行法院判決、仲裁裁決、勞動仲裁裁決等生效法律文書確定義務的信用記錄良好。不難發(fā)現(xiàn)，這里的“守信界定”不僅包括“合法合規(guī)”、“無經(jīng)營虧損”，甚至還囊括了12 個領(lǐng)域的“信用良好”。從這12 個領(lǐng)域的劃分，我們也能側(cè)面看出“守信界定”的領(lǐng)域之廣。

綜上可知，“守信界定的泛化”可能有兩種表現(xiàn)。一是從微觀上看，合法、合規(guī)乃至“道德行為”都被納入“守信界定”。二是從宏觀上看，三種信用產(chǎn)品有的關(guān)注整體領(lǐng)域，有的關(guān)注特定領(lǐng)域，這就使得“守信界定”更加多樣。

（二）激勵措施的異化

激勵措施的異化，是指行政立法者在“激勵措施”中加入悖離“激勵目的”的不當舉措。

筆者認為，“激勵措施的異化”主要涉及不當聯(lián)結(jié)禁止原則，也即立法者不應考慮與“權(quán)力作用目的”不相干的要素。?參見歐愛民、謝雄軍：《不當聯(lián)結(jié)之禁止原則及其適用方案》，載《湖南師范大學社會科學學報》2008年第5 期。筆者以下將由此入手，從企業(yè)和個人兩方面來說明何謂可能的“激勵措施的異化”。

對于企業(yè)，以國家發(fā)展和改革委、民政部等40 個部門和單位聯(lián)合簽署的《關(guān)于對慈善捐贈領(lǐng)域相關(guān)主體實施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》（發(fā)改財金〔2018〕 331 號）為例，其激勵措施共計26 種。比如，第13 種激勵措施規(guī)定，“以下便利優(yōu)化措施，適用于海關(guān)企業(yè)信用等級為認證企業(yè)的守信慈善組織或者捐贈人：（1）適用較低進出口貨物查驗率；（2）簡化進出口貨物單證審核；（3）優(yōu)先辦理進出口貨物通關(guān)手續(xù)；（4）海關(guān)優(yōu)先設立協(xié)調(diào)員，解決進出口通關(guān)問題；（5）享受AEO 互認國家或地區(qū)海關(guān)提供的通關(guān)便利措施”。筆者認為，一家企業(yè)有較大數(shù)額的捐款，用“適用較低進出口貨物查驗率”作為激勵措施似乎不太妥當，因為兩者之間沒有合理關(guān)聯(lián)。這甚至可能誘使某些從事進出口貨貿(mào)的企業(yè)，為降低貨物的查驗率而捐款。再如：第18 種激勵措施規(guī)定——參加政府招標供應土地時，同等條件下優(yōu)先給予考慮。筆者認為，這也沒有合理關(guān)聯(lián)，也可能誘使某些企業(yè)，為了投標土地更方便而捐款。

而對于個人，以2019年國家發(fā)展和改革委《關(guān)于對模范踐行誠實守信個人實施聯(lián)合激勵加快推進個人誠信體系建設的指導意見（征求意見稿）》為例，“二、嚴格依規(guī)定程序科學認定激勵對象”關(guān)于“模范踐行誠實守信個人”13 種情況?誠實守信榮譽及相關(guān)榮譽稱號清單，包括：（1）全國誠實守信道德模范；（2）誠信之星；（3）全國勞動模范和全國先進工作者、全國五一勞動獎章；（4）中國政府友誼獎；（5）全國公安系統(tǒng)一級英雄模范、全國公安系統(tǒng)二級英雄模范、全國特級優(yōu)秀人民警察；（6）全國交通運輸系統(tǒng)勞動模范、全國交通運輸系統(tǒng)先進工作者；（7）五四獎章、全國農(nóng)村青年致富帶頭人、全國青年崗位能手、中國青年志愿者優(yōu)秀個人獎、中國青年創(chuàng)業(yè)獎、全國向上向善好青年、“母親河”獎、全國優(yōu)秀共青團員、全國優(yōu)秀共青團干部、全國優(yōu)秀少先隊輔導員；（8）三八紅旗手、巾幗建功標兵、五好家庭（主要成員）、最美家庭（主要成員）；（9）全國模范教師、全國教書育人楷模、全國優(yōu)秀教師；（10）全國工程勘察設計大師、梁思成建筑獎；（11）全國關(guān)愛員工優(yōu)秀民營企業(yè)家、全國熱愛企業(yè)優(yōu)秀員工；（12）中國青年科技獎、全國創(chuàng)新爭先獎、中國青年女科學家獎、全國杰出工程師獎；（13）符合《國家功勛榮譽表彰條例》《軍隊功勛榮譽表彰條例》及其他相關(guān)法規(guī)要求，經(jīng)市級以上黨委、政府認定并將誠實守信作為重要表彰條件的其他榮譽稱號獲得者。的認定充滿了道德內(nèi)涵，而“三、多措并舉實施守信聯(lián)合激勵”關(guān)于“激勵措施”的15 種設計卻又充滿了物質(zhì)內(nèi)涵。比如，第4 種激勵措施規(guī)定：享受個人信貸業(yè)務“綠色通道”優(yōu)先審批便利。對充滿道德內(nèi)涵的“守信界定”，以信貸作為“激勵措施”似乎有些物質(zhì)，且沒有合理。再如，第12 種、第13 種的激勵措施甚至還能激勵“他人”，前者將“享受公立養(yǎng)老機構(gòu)入住便利”的激勵措施擴展到直系親屬，后者將“享受公立托育機構(gòu)入托便利”的激勵措施擴展到子女。這種“激勵措施”也有些物質(zhì)內(nèi)涵，“惠及家人”是否有合理關(guān)聯(lián)也值得商榷。

綜上可知，“激勵措施的異化”可能有兩種表現(xiàn)。一是跨領(lǐng)域的無關(guān)聯(lián)，既針對企業(yè)，也針對個人。即在“甲領(lǐng)域”的守信界定，卻在“乙領(lǐng)域”享受本只屬于“乙領(lǐng)域”的守信界定才能享受到的激勵措施。二是本領(lǐng)域的無關(guān)聯(lián)，主要針對個人，即對充滿道德內(nèi)涵的守信界定，在激勵措施上卻采用充滿物質(zhì)內(nèi)涵的手段，甚至在激勵對象上“惠及家人”。

二、對守信激勵本質(zhì)的思考

面對上述質(zhì)疑，行政法學界是如何思考的呢？對“守信界定的泛化”，學者們認為，道德行為的納入“是不符合信用行為內(nèi)在規(guī)定的”，?參見前引③，周榮華、李鑫文?！澳：苏\信與其他道德的關(guān)系”，?參見前引③，王蒙文?！斑`背了守信激勵的制度核心”。?參見前引③，張浩然文。對“激勵措施的異化”，學者們認為“偏重物質(zhì)獎勵和外部激勵可能造成信用主體誠信價值的分裂”，?參見前引③，周榮華、李鑫文?！皩⑾鄬θ艘暈榻?jīng)濟人，偏離初衷”，?參見前引③，王蒙文?！安划斅?lián)結(jié)既易導致行政恣意，也易引發(fā)對平等權(quán)利的侵害”。?參見前引③，張浩然文。筆者認為，上述觀點有一定的道理，但并未思考守信激勵的“本質(zhì)”。而一旦從法理學思考了“本質(zhì)”，上述質(zhì)疑是否成立，以及在哪些方面需要完善，也就迎刃而解。

（一）守信激勵本質(zhì)上是一種分配

李松森認為，政府分配機制是指國家按照“財政職能”和“經(jīng)濟職能”分配社會資源。?政府調(diào)節(jié)和干預資源分配的方式主要有兩種：以國家為主體的財政屬性分配和以國家為主體的經(jīng)濟屬性分配。財政屬性分配依據(jù)國家主權(quán)，主要分配形式的稅收，目的是滿足社會公共需要；經(jīng)濟屬性分配依據(jù)國家資本所有權(quán)，分配形式主要是折舊基金和利潤，分配的目的是滿足國家履行經(jīng)濟職能的需要。參見李松森：《兩種屬性分配理論與財政政策研究》，中國財政經(jīng)濟出版社1997年版，“內(nèi)容提要”第6 頁。傅紅偉指出，政府其實還可以通過“行政管理職能”進行社會資源的分配，比如行政獎勵。?國家除按政治職能和經(jīng)濟職能進行社會資源分配外，同時依據(jù)行政管理職能進行社會資源分配，行政獎勵是政府調(diào)節(jié)資源配置的一種新型分配機制。參見傅紅偉：《行政獎勵研究》，北京大學出版社2003年版，第123 頁。具體而言，對“見義勇為”的行政獎勵是政府“基于共同善”的一種分配。

在征信體系中，信用檔案?個人信用報告基本內(nèi)容包括：（1）消費者還貸歷史信息；（2）消費者擁有信貸信用額度；（3）消費者已用的信貸信用信息；（4）從債務買方和收債人處獲得的信息，包括醫(yī)療債務；（5）公共信息，例如抵押、判決、銀行破產(chǎn)。參見劉新海：《征信與大數(shù)據(jù)：移動互聯(lián)時代如何重塑“信用體系”》，中信出版社2016 版，第17 頁。的核心是展示借、還款的歷史記錄，目的是展示“償債意愿”，信用評價則是信用檔案的“二次加工”，目的是對“償債意愿”和“償債能力”進行綜合評估。它們只關(guān)心如何通過減少“信息不對稱”來降低“交易成本”，市場主體會對這些信用信息作出“經(jīng)濟人假設”般的判斷。因此，從本質(zhì)上說，征信體系是市場“基于效率”的一種分配。

守信激勵脫胎于“行政獎勵”，但它有部分內(nèi)容無法被囊括。而社會信用體系脫胎于“征信體系”，但它卻又是政府主導的。筆者認為，鑒于“行政獎勵”和“征信體系”都屬于分配，可以得出這樣的結(jié)論，即守信激勵也是國家通過行政管理職能對社會資源進行的一種分配。

從行政法的角度看，行政獎勵有哪些類型呢？姜明安認為只有“物質(zhì)獎勵”和“精神獎勵”。?參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2019年第7 版，第238 頁。但傅紅偉認為，行政獎勵其實可分為五種：一是賦予權(quán)利的獎勵和減免義務的獎勵；二是對非義務性行為的獎勵和對義務性行為的獎勵；三是行為性獎勵和結(jié)果性獎勵；四是普遍性獎勵和限額獎勵；五是物質(zhì)獎勵、精神獎勵、權(quán)能獎勵、信息獎勵。?賦予權(quán)利的獎勵，比如：人才引進。減免義務的獎勵，比如：西部大開發(fā)的“兩免三減半”。對非義務性行為的獎勵，比如：科技進步獎。對義務性行為的獎勵，比如：給符合計劃生育者發(fā)證書。行為性獎勵，比如：獎勵見義勇為。結(jié)果性獎勵，比如：海關(guān)查私，沒收的一部分給舉報人。普遍性獎勵，比如：給符合計劃生育者發(fā)證書。限額獎勵，比如：科技進步獎。物質(zhì)獎勵和精神獎勵就不舉例，權(quán)能獎勵在下文中會解釋。信息獎勵，比如：美國聯(lián)邦政府在建國初期，為完善全國交通運輸網(wǎng)，會向一些具體行業(yè)、企業(yè)免費提供官方信息，使其在市場競爭中處于優(yōu)勢。參見前引?，傅紅偉書，第46-58 頁。以1988年開始實施的《中華人民共和國海關(guān)信得過管理企業(yè)辦法》（現(xiàn)已失效）為例，第三條規(guī)定了“信得過企業(yè)”應具備的條件，?《中華人民共和國海關(guān)信得過管理企業(yè)辦法》（現(xiàn)已失效）第三條：“信得過企業(yè)”應具備以下條件：1.企業(yè)生產(chǎn)活動正常、連續(xù)經(jīng)營兩年以上，能嚴格遵守海關(guān)各項管理規(guī)定，無拖欠稅款、走私或違反海關(guān)規(guī)定的情事；2.生產(chǎn)管理制度健全，企業(yè)經(jīng)營狀況良好；3.設有符合海關(guān)規(guī)定的帳冊，進口、出口、存貨、銷售帳目清楚，帳貨相符；4.企業(yè)負責人熟悉海關(guān)有關(guān)規(guī)定。第七條規(guī)定對海關(guān)對“信得過企業(yè)”應給予的便利，?《中華人民共和國海關(guān)信得過管理企業(yè)辦法》（現(xiàn)已失效）第七條：海關(guān)對“信得過企業(yè)”給予以下便利：1.優(yōu)先辦理來料加工、進料加工、補償貿(mào)易等合同備案登記手續(xù)；2.優(yōu)先辦理報關(guān)和驗貨手續(xù)；3.優(yōu)先辦理進口料、件減免稅審批手續(xù)；4.簡化對其進出口貨物的驗關(guān)手續(xù)，實行自查、自驗和海關(guān)重點查驗相結(jié)合的驗貨制度；5.簡化核銷結(jié)案手續(xù)。就包括了“三個優(yōu)先辦理”以及“兩個簡化手續(xù)”，這就屬于傅紅偉所謂的“權(quán)能獎勵”，可以算是守信激勵中“紅名單”的前身。對行政獎勵而言，“物質(zhì)獎勵”和“精神獎勵”仍是最主要的兩種表現(xiàn)形式，這是通說的觀點，“權(quán)能獎勵”是否屬于行政獎勵，需要進一步商榷。但從本質(zhì)上看，“權(quán)能獎勵”是政府“基于效率”的一種分配。

與行政獎勵不同，對守信激勵而言，“權(quán)能獎勵”是最主要的激勵措施。比如，在涉及“守信激勵”的7 個合作備忘錄里，激勵措施都基本上可以分為五類：第一，綠色通道類；第二，減少抽驗類；第三，優(yōu)先類；第四，簡化手續(xù)類；第五，重要參考類。?參見前引④，李琦文。再如：在國務院辦公廳2016年印發(fā)的《關(guān)于加強個人誠信體系建設的指導意見》（國辦發(fā)〔2016〕 98 號）中也將激勵措施分為三類，其中提到在辦理行政許可過程中，依法采取“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務措施。

為什么“行政獎勵”和“征信體系”的分配沒有遭遇到多少質(zhì)疑，唯獨守信激勵的分配遭遇了上述兩點質(zhì)疑？筆者認為，從本質(zhì)上看，這些主要質(zhì)疑皆源于對分配的不同理解，換言之，皆認為守信激勵存在錯誤分配。因此，有必要探討守信激勵的“分配正義”。

（二）守信激勵應當遵循分配正義

早在古希臘，亞里士多德就已探討過“分配”的話題，他將其定義為“分配的公正”，并認為：“分配的公正要基于某種配得。所以，公正在于成比例。公正有四個比例項，設A、B 代表兩個人，c、d 代表他們各自占有的份額，則A:B=c:d；A:c=B:d；（A+c）:（B+d）=A:B?！?參見[古希臘] 亞里士多德：《尼各馬可倫理學》，廖申白譯注，商務印書館2003年版，第135-136 頁。這種表述還是略顯深奧，其實，“亞里士多德政治哲學的核心是兩種觀念：1.公正是目的論的；2.公正是榮譽性的”。?參見[美] 桑德爾：《公正：該如何做是好？》，朱慧玲譯，中信出版社2011年版，第222 頁。在他看來，“城邦不僅為生活而存在，也不僅為尋求尋取互助以防御一切侵害，也不僅為便利物品交換而促進經(jīng)濟的往來，真正無愧為一‘城邦’ 者，必須以促進善德為目的”。?參見[古希臘] 亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1983年版，第137-138 頁。如果套用在守信激勵的分配正義上，他的觀點似乎是指：政府在分配時應只對“基于共同善”的守信行為進行激勵，且激勵措施需帶有成比例的榮譽性。

哈耶克顯然不認同該論斷，他批判道：“那種試圖把一個共同且具體的目的序列強加給所有的人并在權(quán)力機構(gòu)的指導下去實現(xiàn)這些目的的方式，進而確使每個人都能夠得到權(quán)力機構(gòu)認為他所應得到的東西的努力，卻是一種倒行逆施的步驟?！?[英] 弗里德利希·馮·哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來譯，中國大百科全書出版社2002年版，第236 頁。他還區(qū)分了“人造的秩序”（一種源于外部的秩序和安排，服務于該秩序創(chuàng)造者的目的）?參見[英] 弗里德利?！ゑT·哈耶克：《法律、立法與自由》（第一卷），鄧正來譯，中國大百科全書出版社2000年版，第55-57 頁。和“增長的秩序”（自生自發(fā)，它是一種抽象的而非具體的秩序，并不實現(xiàn)特定的目的），?參見前引?，弗里德利希·馮·哈耶克書，第55-57 頁。前者屬于“全權(quán)主義借以暗度陳倉的特洛伊木馬”。?參見前引?，弗里德利?！ゑT·哈耶克書，第235 頁。如果套用在守信激勵的分配正義上，他的觀點似乎是指：政府沒有必要促進共同善，因為這種所謂的共同善是政府“自以為”的共同善，是一種“致命的自負”，故而政府應當只對“基于效率”的守信行為進行激勵。

羅爾斯左右開弓。對于“基于共同善”的分配正義，他評價道：“對于一個社會來說，把獎勵道德價值的目標作為第一原則來組織自身，就像為了懲戒竊賊而建立財產(chǎn)制度一樣”。?參見[美] 約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1988年版，第302 頁。而對于“基于效率”的分配正義，他評價道：“僅僅效率原則本身不可能成為一種正義觀。因此，它必須以某種方式得到補充?！?參見前引?，約翰·羅爾斯書，第67 頁。為此，羅爾斯提出了“差別原則”，這是一種重視公平的機會平等。?羅爾斯將差別原則表述如下：社會和經(jīng)濟的不平等應這樣安排，使他們：1.適合于最少受惠者的最大利益；2.依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放。參見前引?，約翰·羅爾斯書，第79 頁。如果套用在守信激勵的分配正義上，他的觀點似乎是指：政府不應對“基于共同善”的守信行為進行激勵，可以對“基于效率”的守信行為進行激勵，但這種激勵措施不應侵害“弱勢群體”的機會平等。

與羅爾斯相同，桑德爾同樣反對將“效率原則”作為分配的首要原則。但他認為，羅爾斯的分配正義忽略了“道德應得”的存在，他這樣說道：“關(guān)于分配公正的爭議并不僅僅與誰得到了什么有關(guān)，同時也與什么品質(zhì)值得尊敬和獎勵有關(guān)……特定的善與特定的社會制度相適應，忽視這些善在分配中的作用可能就是一種腐敗?！?前引?，桑德爾書，第210 頁。這種觀點像是對“亞里士多德”的部分回歸。

那么，“守信激勵”究竟要選擇上述哪一種“分配正義”理論？筆者認為，西方的“分配正義”是一種“規(guī)范論”（ought to be）的抽象推演，在現(xiàn)實中，由于諸多條件的不同，“實踐論”（to do）也應是不同的。誠如郭春鎮(zhèn)所指出的那樣，分配正義具有“地方化”和“動態(tài)化”的特征；前者是指中國采“有為政府”+“有效市場”的模式，在分配時不僅考慮市場作用，也考慮“共同善”的作用；后者是指分配不僅受到政策和法律的影響，還會隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的變遷和人們心理期待的變化而變化。?參見郭春鎮(zhèn)：《數(shù)字化時代個人信息的分配正義》，載《華東政法大學學報》2021年第3 期。

三、分配正義下守信激勵的完善與暢想

筆者認為，在這種“地方化”和“動態(tài)化”的分配正義下，既要有“效率原則”指導下的守信激勵以降低監(jiān)管的交易費用，又要有“差別原則”指導下的守信激勵以扶持弱勢的群體，還要有“道德應得”指導下的守信激勵以引領(lǐng)共同善的實現(xiàn)。對守信激勵而言，上述三點涉及政府的“第二次分配”，要想真正“讓守信者處處受益”，還需要全社會參與的“第三次分配”。

（一）“效率原則”指導下守信激勵的完善之道

在“效率原則”指導下的守信激勵，強調(diào)一種“基于效率”的分配，目的是降低監(jiān)管的交易費用。

有觀點認為，“守法”不應當被納入“守信界定”。?參見前引③，王蒙文。筆者卻認為恰恰相反。對政府而言，監(jiān)督也需要交易費用。不妨轉(zhuǎn)換一下思路，不要純粹地將負責監(jiān)督的行政主體視為激勵者，而將被監(jiān)督的行政相對人視為被激勵者，因為交易費用的增加或降低都是互相的。打個比喻，學校要求老師要確保每個學生每節(jié)課都來上，為節(jié)約點名的時間，老師根據(jù)校方提供的上一學年的逃課名單（假設數(shù)據(jù)無遺漏），對上一學年頻繁逃課的學生進行頻繁點名，對上一學年無逃課記錄的學生進行抽點（守信激勵），來上課是每個學生的義務，但這樣點名的時間就變少了（節(jié)約了監(jiān)督和被監(jiān)督的交易費用），對雙方都有好處。從這種角度來看，政府也是守信激勵的間接受益者。可見，對“守信界定”的要求不必太高。筆者也因此認為，將“合法”納入“守信界定”非常適當，不能算是泛化。

這種觀點也有相關(guān)文件的支持。比如《國務院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發(fā) 〔2016〕 33 號）就指出：“探索建立行政審批 ‘綠色通道’。在辦理行政許可過程中，對誠信典型和連續(xù)三年無不良信用記錄的行政相對人，可根據(jù)實際情況實施 ‘綠色通道’ 和 ‘容缺受理’ 等便利服務措施?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，在“效率原則”指導下的“守信界定”（連續(xù)三年無不良信用記錄的行政相對人）搭配的也是“效率原則”指導下的“激勵措施”（“綠色通道”和“容缺受理”）。至于誠信典型的加入，在筆者看來是一種不當聯(lián)結(jié)，誠信典型涉及“道德應得”，它與“效率原則”指導下的“激勵措施”不匹配。關(guān)于“道德應得”，將在后文展開，此處不贅。

基于同樣的理由，將“合規(guī)”納入“守信界定”也不能算是泛化。行政主體為了進一步降低監(jiān)管的交易成本，可以給行政相對人更高的激勵措施，那對行政相對人的要求就不可能僅停留在“守法”上，于是就將“合規(guī)”納入。以《西安住房租賃企業(yè)信用信息管理辦法》為例，第十一條將信用信息評價等級分為A+、A、B、C、D 五個等級。?《西安住房租賃企業(yè)信用信息管理辦法》第十一條：市住房建設主管部門依據(jù)《西安市住房租賃企業(yè)信用評分標準》（附件）對住房租賃企業(yè)進行信用信息記分管理，根據(jù)信用記分結(jié)果，評定住房租賃企業(yè)信用等級。信用信息評價等級分為A+、A、B、C、D 五個等級。（一）信用得分在90 分（含）以上，評為A+級住房租賃企業(yè)；（二）信用得分在80 分（含）至89 分，評為A 級住房租賃企業(yè)；（三）信用得分在70 分（含）至79 分，評為B 級住房租賃企業(yè)；（四）信用得分在60 分（含）至69 分，評為C 級住房租賃企業(yè)；（五）信用得分在60 分以下，評為D 級住房租賃企業(yè)。住房租賃企業(yè)信用信息基本分為60分，實行加減分制。第十四條、第十五條、第十六條分別規(guī)定了對A+、A、B 級企業(yè)的守信激勵。從激勵措施來看，也基本上是涉及確定參與財政獎補資格、參與住房租賃相關(guān)試點工作、參與政府購買服務事項?？傮w上符合“效率原則”指導下的“激勵措施”。

（二）“差別原則”指導下守信激勵的完善之道

在“差別原則”指導下的守信激勵，強調(diào)一種向“弱勢群體”傾斜的分配，目的是保障“弱勢群體”的機會公平。需要說明的是，這里的“弱勢群體”可以代指“市場信用不夠的主體”，甚至可以代指“失信主體”。

何謂“市場信用不夠的主體”？比如《云南省加快推進“信易+”守信激勵工作方案》將“激勵措施”分為五大“信易+”，即“信易貸”“信易游”“信用+電力”“信易批”“信用+志愿服務”。其中，“信易貸”是指“通過運用中小微企業(yè)的信用信息和自主申報信息，對其進行市場信用評級和公共信用評價，供金融機構(gòu)審批貸款時參考使用。支持金融機構(gòu)為誠信主體提供低成本、更便捷、更高效的金融服務，通過挖掘信用大數(shù)據(jù)，使融資服務普惠至中小微企業(yè)和個人，為誠信主體解決融資難融資貴的難題”。在通常情況下，中小微企業(yè)如果想貸款，即使其借、還款很及時，市場信用評分（償債意愿）足夠，由于沒有足夠的資產(chǎn)可供抵、質(zhì)押擔保，市場信用評級（償債意愿+償債能力）是不夠的，為了符合《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》對于資本充足率的要求，?參見荊中博、楊海珍：《銀行業(yè)系統(tǒng)性風險：機理、影響因素、量化識別與監(jiān)管》，中國金融出版社2016年版，第208-224 頁。銀行仍會拒絕其貸款申請。配合政府“信易貸”的可能主要是國有銀行，作為“第三部門”，同時從“市場信用評級”和“公共信用評價”來判斷是否賦予中小微企業(yè)融資便利，其實就是國家基于“差別原則”想給“市場信用評級”不夠的中小微企業(yè)提供融資便利，所以就增加“公共信用評價”作為補充的判斷條件，進而更好地幫助中小微企業(yè)進行融資。

何謂“失信主體”？不必過多解釋，但建議給“失信主體”以“守信激勵”似乎與常人的道德直覺相悖離。這種做法在守信激勵領(lǐng)域暫時沒有出現(xiàn)，可是在司法性失信懲戒中已經(jīng)出現(xiàn)。

以浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)法院為例，除了重在將問題化解在“執(zhí)行中”的信用修復機制，它還率先推出旨在將問題解決在“執(zhí)行前”的自動履行正向激勵機制，即對于誠信履行的當事人，給予依法減免案件受理費、出具自動履行證明、提供授信融資支持等“紅利”，并將該名單推送至工商、金融及征信部門，建立誠信履行名單庫，讓誠信履行的當事人獲得更好的社會信用評價。?參見《浙江寧波：“正向激勵+信用修復”優(yōu)化營商環(huán)境》，載人民法院網(wǎng)：https://www.chinacourt.org/article/detail/2020/06/id/5323453.shtml.2022年12月20日訪問。筆者受此啟發(fā)，認為失信主體除了享有“信用修復”的機會外，還應當享有“失信糾正”的守信激勵。

顧敏康和白銀總結(jié)了目前信用承諾的四種類型，并建議對于一般失信行為，要建立“失信糾正型信用承諾”，將其作為信用修復的“替代性條件”，但對于較重失信行為和嚴重失信行為，為防止失信成本的降低，不得適用。?參見顧敏康、白銀：《信用承諾制度的路徑選擇——從義務注意型信用承諾到失信糾正型信用承諾》，載《中國信用》2020年第12 期。這種觀點極具啟發(fā)，但從“差別原則”出發(fā)，還可以完善。因為在失信懲戒之中，失信主體在某種程度上屬于弱勢群體，有必要保障其“機會平等”。

筆者建議，對有一般失信行為的失信主體，可以建立在失信懲戒前的“失信糾正型信用承諾”，換言之，一旦在規(guī)定的短時間內(nèi)完成了失信糾正，失信懲戒就不必發(fā)生。而顧敏康和白銀建議的“失信糾正型信用承諾”發(fā)生在信用修復時，而這就意味著失信懲戒已然發(fā)生。筆者還建議，對有較重失信行為和嚴重失信行為的失信主體，也可建立在失信懲戒后的“失信糾正型信用承諾”，但只能作為信用修復的“補充性條件”，換言之，失信懲戒發(fā)生后，如果完成大部分的失信糾正，也可以通過信用承諾來提前退出失信懲戒，但附帶條件是如果下次再犯，對失信懲戒進行加重。這樣做，既提高了失信主體“糾錯”的積極性，也增加其“再犯”的成本。在筆者看來，這種“失信糾正型信用承諾”可以算是對“失信主體”的一種“守信激勵”。

（三）“道德應得”指導下守信激勵的完善之道

“道德應得”指導下的守信激勵，強調(diào)一種對“基于共同善”的分配，目的是引領(lǐng)共同善的實現(xiàn)。道德行為的納入，可以說是前述學者們“炮火”最集中的一點。筆者認為，某些道德行為的納入本身確實存在問題，但存在問題更多的，反倒不是道德行為納入本身，而是賦予其“道德應得”以外的激勵措施，導致不當聯(lián)結(jié)。

先說守信界定的泛化。從立法實踐來看，除前述《義烏市個人信用管理辦法（試行）》這種將“社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德”都納入“守信界定”的極端類型外，大部分行政立法都是像前述《南京市社會信用條例》那種，道德行為僅包括：志愿服務、慈善捐贈、見義勇為。這樣做，真的就不合適嗎？格蘭諾維特最早提出“鑲嵌”（embeddedness）的概念，“信任取決于先前存在的關(guān)系嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入以及群體認同”。?[美] 馬克·格蘭諾維特：《社會與經(jīng)濟：信任、權(quán)力與制度》，羅家德、王永雄譯，中信出版社2019年版，第130 頁。福山指出，美國（高信任度社會）傳統(tǒng)上有許多堅實而重要的社群結(jié)構(gòu)，為其公民社會帶來活潑與堅韌的性格，而華人社會（低信任度社會）奉行的是家庭主義，只要出了家族的圈子，人與人的信賴感就變得相當?shù)汀?參見[美] 弗朗西斯·福山：《信任——社會道德與繁榮的創(chuàng)造》，李宛蓉譯，遠方出版社1998年版，第63-72 頁。結(jié)合中國的現(xiàn)狀來看，中國人多以血緣、地緣等為信任網(wǎng)絡進行“鑲嵌”，整個社會的普遍“信任”確實是不高，行政立法者雖不能憑空創(chuàng)造出“鑲嵌”，但能否通過獎勵某些道德行為來增加社會的信任？筆者持肯定立場。當然，將道德行為納入“守信界定”也需要遵守一定的限度?！笆匦沤缍ā睂ⅰ爸驹阜?、慈善捐贈、見義勇為”等道德行為納入，筆者認為并無不妥。

此外，既然是良好信息，也要尊重當事人不想被曝光的心理。比如，《廈門經(jīng)濟特區(qū)社會信用條例》第三十五條規(guī)定：“社會信用主體可以向市公共信用信息管理機構(gòu)提出不予公開其受到表彰獎勵、志愿服務、慈善捐贈等守信信息的申請，市公共信用信息管理機構(gòu)應當按照規(guī)定在市公共信用信息平臺查詢界面上刪除并歸檔管理。”規(guī)定可以“不予公開”，就體現(xiàn)對其“自由意志”的尊重。

再說激勵措施的異化。如前所述，異化有兩種表現(xiàn)，一是跨領(lǐng)域的無關(guān)聯(lián)，二是本領(lǐng)域的無關(guān)聯(lián)。前者舉的例子是《關(guān)于對慈善捐贈領(lǐng)域相關(guān)主體實施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，筆者認為，慈善捐贈人可在慈善捐贈的領(lǐng)域獲得“效率原則”的應得，但在海關(guān)領(lǐng)域，它最多獲得一種“道德應得”，絕不應獲得一種海關(guān)領(lǐng)域的基于“效率原則”的應得。后者舉的例子是《關(guān)于對模范踐行誠實守信個人實施聯(lián)合激勵加快推進個人誠信體系建設的指導意見（征求意見稿）》，筆者認為誠信模范應獲得的是一種“道德應得”，但何謂“道德應得”？在行政獎勵領(lǐng)域，這個問題也有爭議，崔卓蘭認為，行政獎勵“以精神獎勵為主、物質(zhì)獎勵為輔”，?參見崔卓蘭：《行政獎勵若干問題初探》，載《吉林大學社會科學學報》1996年第5 期。但傅紅偉認為，物質(zhì)獎勵是基礎，但也不能否定精神獎勵的意義。?參見前引?，傅紅偉書，第59 頁。如前所述，守信激勵中激勵措施最大的特點便是它以“權(quán)能獎勵”為主，賦予行政相對人某些未來的便利。筆者認為，將守信界定公示本身就是一種精神獎勵，而“權(quán)能獎勵”則是把精神獎勵替換了傳統(tǒng)的物質(zhì)獎勵，因此，守信激勵目前是“權(quán)能獎勵和精神獎勵并行”。筆者認為，精神獎勵符合“道德應得”，但“權(quán)能獎勵”未必不符合“道德應得”，只是必須要排除其他領(lǐng)域基于“效率原則”的應得。至于激勵措施的“惠及家人”，從“精神獎勵”來看，似乎沒有不妥，但從“權(quán)能獎勵”來看，似乎不太合適。

（四）暢想：從“第二次分配”到“第三次分配”

在收入分配中，第一次分配主要由市場機制形成，講的是效率，第二次分配主要由國家主導，兼顧效率和公平，厲以寧認為還存在“第三次分配”——基于道德信念而進行的收入分配。?參見厲以寧：《股份制和現(xiàn)代市場經(jīng)濟》，江蘇人民出版社1994年版，第77 頁。具體而言，“這是在政府調(diào)節(jié)之后，個人自愿把一部分收入轉(zhuǎn)讓出去的行為?！?參見前引?，厲以寧書，第79 頁。筆者受此啟發(fā)，主張在“廣義的守信激勵”中同樣存在三次分配的結(jié)構(gòu)。

具體而言，第一次分配是市場性守信激勵，這是前述哈耶克所謂的“增長的秩序”，比如征信體系。第二次分配是行政性守信激勵（即本文中的守信激勵），其既包含“增長的秩序”，比如“效率原則”指導下的守信激勵，也包含“人造的秩序”，比如，“差別原則”指導下的守信激勵及“道德應得”指導下的守信激勵。行業(yè)性守信激勵比較特殊，如果未承擔公共管理職能，就屬于第一次分配，如果承擔公共管理職能，就屬于第二次分配。第三次分配是全社會根據(jù)第二次分配而自發(fā)產(chǎn)生的守信激勵，這是基于“人造的秩序”而產(chǎn)生的“增長的秩序”。

為厘清結(jié)構(gòu)，筆者將其整理如下表所示：

結(jié)語

守信激勵本質(zhì)上是一種分配，其需要接受“分配正義”的指導。具體而言，在“效率原則”指導下，“基于效率”的守信界定應當搭配“基于效率”的激勵措施；在“差別原則”指導下，對于弱勢群體，也可以搭配“基于效率”的激勵措施；在“道德應得”指導下，“基于共同善”的守信界定應當搭配“基于共同善”的激勵措施，而不能搭配“基于效率”的激勵措施；但是“基于共同善”的守信界定“搭載”公共信用信息的傳遞，算不上是“基于效率”的激勵措施，它更像是“第三次分配”，希冀全社會作出回應?！兑?guī)劃綱要》提及“社會信用體系建設的主要原則”，第一項就強調(diào)“政府推動，社會共建”。筆者始終堅信，要想真正“讓守信者處處受益”，不僅需要政府的“第二次分配”，更加需要全社會參與的“第三次分配”。