文 交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 楊建平 蔣桂芹

各地交通運(yùn)輸部門應(yīng)將債券項(xiàng)目儲備作為一項(xiàng)長期性、基礎(chǔ)性工作，充分溝通協(xié)調(diào)同級財政部門，準(zhǔn)確把握地方專項(xiàng)債券重點(diǎn)支持領(lǐng)域，加快儲備更多融資收益與成本匹配的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

今年初，中央提出實(shí)施好擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，有針對性擴(kuò)大最終消費(fèi)和有效投資。2月11日，《交通運(yùn)輸部關(guān)于積極擴(kuò)大交通運(yùn)輸有效投資的通知》提出，積極擴(kuò)大交通運(yùn)輸有效投資，補(bǔ)齊交通基礎(chǔ)設(shè)施短板。加快交通基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目建設(shè)，加快“四好農(nóng)村路”建設(shè)助力鄉(xiāng)村振興，大力推進(jìn)交通運(yùn)輸新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和綠色低碳發(fā)展。

4月26日，中央財經(jīng)委員會第十一次會議提出，加強(qiáng)交通、能源、水利等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把聯(lián)網(wǎng)、補(bǔ)網(wǎng)、強(qiáng)鏈作為建設(shè)的重點(diǎn)，著力提升網(wǎng)絡(luò)效益。加快建設(shè)國家綜合立體交通網(wǎng)主骨架，加強(qiáng)沿海和內(nèi)河港口航道規(guī)劃建設(shè)，優(yōu)化提升全國水運(yùn)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)綜合交通樞紐及集疏運(yùn)體系建設(shè)，布局建設(shè)一批支線機(jī)場、通用機(jī)場和貨運(yùn)機(jī)場，穩(wěn)步推進(jìn)建設(shè)“四好農(nóng)村路”。

5月24日，國務(wù)院《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》提出，對沿江沿海沿邊及港口航道等綜合立體交通網(wǎng)工程，加強(qiáng)資源要素保障，優(yōu)化審批程序，抓緊推動實(shí)施，啟動新一輪農(nóng)村公路建設(shè)和改造。

6月29日，國務(wù)院常務(wù)會議提出，年內(nèi)再開工一批國家高速公路聯(lián)通、省際公路瓶頸路段暢通、內(nèi)河水運(yùn)通道建設(shè)、港口功能提升等工程。

今年提出的擴(kuò)大交通有效投資的建設(shè)任務(wù)，呈現(xiàn)出兩個突出特點(diǎn)：一是從2月提出的補(bǔ)齊交通基礎(chǔ)設(shè)施短板定位，向4月提出的全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)定位轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了當(dāng)前穩(wěn)經(jīng)濟(jì)任務(wù)的緊迫性和基礎(chǔ)設(shè)施投資在穩(wěn)經(jīng)濟(jì)中的重要作用。二是在全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的定位中，提出了港口航道、普通國省道、農(nóng)村公路建設(shè)和改造等大量經(jīng)濟(jì)效益差、社會效益顯著的公益類項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。

主要財政、貨幣金融支持政策

今年國務(wù)院《政府工作報告》提出，今年新增地方政府專項(xiàng)債3.65萬億元，2021年四季度未使用及未發(fā)行的專項(xiàng)債1.2萬億元留至今年使用，全年實(shí)際可使用地方政府專項(xiàng)債資金4.85萬億元。

4月25日，中國人民銀行下調(diào)金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率0.25個百分點(diǎn)，釋放長期資金約5300億元。

5月24日，國務(wù)院《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》提出，加大金融機(jī)構(gòu)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項(xiàng)目的支持力度。政策性開發(fā)性銀行要優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，投放更多更長期限貸款；引導(dǎo)商業(yè)銀行進(jìn)一步增加貸款投放、延長貸款期限；鼓勵保險公司等發(fā)揮長期資金優(yōu)勢，加大對水利、水運(yùn)、公路、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項(xiàng)目的支持力度。在依法合規(guī)、風(fēng)險可控前提下，允許專項(xiàng)債項(xiàng)目采用“債貸組合”方式市場化配套融資和專項(xiàng)債作為重大項(xiàng)目資本金。

6月1日，國務(wù)院常務(wù)會議提出，調(diào)增政策性銀行8000億元信貸額度，建立重點(diǎn)項(xiàng)目清單對接機(jī)制。

6月17日，財政部、交通運(yùn)輸部印發(fā)了關(guān)于《車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》的補(bǔ)充通知（財建〔2022〕186號），在港口建設(shè)費(fèi)政策取消后，將水運(yùn)建設(shè)資金納入車購稅資金的支出范圍。

6月29日，國務(wù)院常務(wù)會議提出，運(yùn)用政策性、開發(fā)性金融工具，通過發(fā)行金融債券等籌資3000億元，用于補(bǔ)充重大項(xiàng)目資本金或?yàn)閷ｍ?xiàng)債項(xiàng)目資本金搭橋，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提供長期低利率貸款。

從以上一攬子財政、貨幣金融支持政策看，財政政策和貨幣金融政策協(xié)同發(fā)力，但貨幣金融政策更加積極，為交通基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目建設(shè)，提供了較為充足的資金支持和寬松的融資環(huán)境。針對重大項(xiàng)目資本金籌集難問題，通過政策性銀行發(fā)行金融債券方式籌資可以部分解困。

財政政策和貨幣金融政策協(xié)同發(fā)力，但貨幣金融政策更加積極，為交通基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目建設(shè)，提供了較為充足的資金支持和寬松的融資環(huán)境。

投資形勢和發(fā)展特征

防范化解風(fēng)險的底線思維沒有改變

2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。今年《政府工作報告》提出，防范化解重大風(fēng)險，做好經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域風(fēng)險處置工作，加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警、防控機(jī)制和能力建設(shè)，運(yùn)用市場化、法治化方式化解風(fēng)險隱患，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

中央財政投資能力下降

5月24日國務(wù)院印發(fā)的《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》提出，為穩(wěn)定增加汽車等大宗消費(fèi)，研究今年內(nèi)對一定排量以下乘用車減征車輛購置稅的支持政策（階段性減征車購稅600億元）。5月31日，財政部、稅務(wù)總局發(fā)布公告：對購置日期在今年6月1日至12月31日期間內(nèi)，且單車價格（不含增值稅）不超過30萬元的2.0升及以下排量乘用車，減半征收車輛購置稅。6月份全國共減征車輛購置稅71億元。另外，財政部7月14日公布的《2022年上半年財政收支情況》顯示：上半年車輛購置稅收入1374億元，比上年同期下降30.7%。

地方財政收支矛盾突出

財政部公布的《2022年上半年財政收支情況》顯示：上半年，地方一般公共預(yù)算本級收入5.76萬億元，按自然口徑計(jì)算下降7.9%；地方一般公共預(yù)算支出11.32萬億元，同比增長5.9%。地方一般公共預(yù)算收支缺口5.57萬億元。地方政府性基金預(yù)算本級收入2.61萬億元，同比下降29.7%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入2.36萬億元，同比下降31.4%；地方政府性基金預(yù)算支出5.28萬億元，同比增長29.5%。

部分地方陷入以債養(yǎng)債惡性循環(huán)

7月6日，江蘇省鹽城市審計(jì)局官網(wǎng)刊發(fā)的《防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險的對策和建議》提到：近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可用資金與財政支出的缺口持續(xù)增大，政府負(fù)債越來越多，且債務(wù)增速高于財政收入增速，債務(wù)規(guī)模普遍呈上升趨勢。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)工程款支付不及時或舉債搞建設(shè)等現(xiàn)象，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年財政收入還不足以彌補(bǔ)債務(wù)利息支出，出現(xiàn)了舊債未還新債又舉的惡性循環(huán)。

融資收益與成本匹配的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目缺乏

近年來，新建高速公路項(xiàng)目進(jìn)一步向邊遠(yuǎn)山區(qū)延伸，橋隧比高，投資回收期長，經(jīng)濟(jì)效益普遍較差。與此同時，砂石、鋼材、水泥、瀝青等原材料價格和人工成本持續(xù)上漲，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的征地拆遷費(fèi)用不斷攀升，導(dǎo)致建設(shè)成本不斷攀升（高速公路每公里平均造價是20世紀(jì)90年代后期的10倍），平均每公里造價達(dá)到1.5億元，投資收益不斷下降。據(jù)東部某省反映，進(jìn)入“十四五”以來，項(xiàng)目資本金比例普遍在40%至50%。某央企反映，2014年以來投資的PPP高速公路項(xiàng)目中，能夠?qū)崿F(xiàn)盈利的項(xiàng)目數(shù)量非常少。建設(shè)成本上升、資產(chǎn)收益下降，融資收益與成本匹配的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目缺乏。

公益性項(xiàng)目建設(shè)將上升為主要地位

現(xiàn)階段雖然公路路網(wǎng)已經(jīng)基本形成，但由于技術(shù)等級結(jié)構(gòu)布局不合理，還不能較好適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，特別是普通國省道歷史欠賬太多，發(fā)展不平衡不充分問題更為突出，需要開展大規(guī)模提級改造，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施則需要農(nóng)村公路進(jìn)一步提升質(zhì)量，這些公益性特征突出的發(fā)展短板，將上升到未來建設(shè)發(fā)展的主要地位。

當(dāng)前的突出問題和政策短板

資本金籌集難、“有水沒盆”問題依然突出

今年以來，中央更加注重提升積極的財政政策效能，繼續(xù)加大穩(wěn)健的貨幣政策實(shí)施力度，全年可實(shí)際使用地方專項(xiàng)債額度4.85萬億元，允許在依法合規(guī)、風(fēng)險可控前提下實(shí)施“債貸組合”市場化配套融資和作為重大項(xiàng)目資本金。同時，增加政策性銀行信貸額度8000億元，政策性開發(fā)性金融工具3000億元，為交通基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目提供了較為寬松的融資環(huán)境。但受建設(shè)成本不斷攀升、資產(chǎn)收益下降因素影響，當(dāng)前高速公路等重大項(xiàng)目對資本金的需求不斷加大，政策性開發(fā)性金融支持政策相比資本金實(shí)際需求仍是杯水車薪。此外，受階段性減征車購稅、地方投資能力受限及國家對地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管政策的持續(xù)收緊等因素影響，當(dāng)前高速公路等重大項(xiàng)目資本金籌集難、“有水沒盆”的問題依然突出。

公益類項(xiàng)目缺乏政策支持

全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策措施中，港口航道、農(nóng)村公路建設(shè)和改造等大量公益類項(xiàng)目沒有新增政策支持，籌資極為艱難。2022年《政府工作報告》提出，2022年預(yù)算赤字率擬按2.8%左右安排，相比2021年下降0.4%，赤字規(guī)模減少2000億元（中央和地方各減少1000億元）。階段性減征車購稅600億元政策，預(yù)計(jì)今年將減少投入300億元左右。地方財政困難、資金投入難以保障，同時受遏制新增地方政府隱性債務(wù)政策約束，當(dāng)前較為充裕的信貸資金沒有可用于公益類項(xiàng)目的政策路徑。

總體來看，當(dāng)前的財政、貨幣金融支持政策，相對全面加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，還存在政策錯配和供給不足、政策實(shí)施路徑尚需“打通”，以及需要財政政策進(jìn)一步發(fā)力等政策短板和突出問題。從穩(wěn)經(jīng)濟(jì)政策整體看，無論是助企紓困、穩(wěn)消費(fèi)，還是擴(kuò)大有效投資，都存在政策錯配和供給不足等問題，都需要財政政策的進(jìn)一步發(fā)力。

財政政策的空間已非常有限

財政部于7月14日公布的《2022年上半年財政收支情況》顯示：今年上半年，全國財政超支5.05萬億元（也就是大赤字5萬億），而2021年上半年財政赤字是7000億元，今年超支同比增加了622%。上半年，全國稅收收入8.56萬億元、同比下降14.8%，全國政府性基金預(yù)算收入2.8萬億元，同比下降28.4%。

根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，中央預(yù)備費(fèi)按照中央全年一般公共預(yù)算支出額的1%至3%設(shè)置，一般是幾百億元（如2017年中央預(yù)備費(fèi)為500億元，占當(dāng)年中央本級支出1.69%）。

其實(shí)，早在2020年12月十三屆全國政協(xié)常委、外事委員會主任樓繼偉在第五屆財政與國家治理論壇上的發(fā)言指出：“十四五”期的財政形勢極為嚴(yán)峻，風(fēng)險和挑戰(zhàn)巨大。主要體現(xiàn)在：一是財政收支矛盾尖銳，財政壓力不斷加大。受疫情沖擊、經(jīng)濟(jì)潛在增長率下降及全球經(jīng)濟(jì)下滑的影響，預(yù)計(jì)未來五年我國財政收入將呈低水平運(yùn)行態(tài)勢，但財政支出剛性不減，收支缺口較大。財政困難不只是近期、短期的事情，中期也會非常困難。二是政府債務(wù)問題越來越成為影響財政穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全的重要因素。從2009年實(shí)施積極的財政政策以來，財政赤字不斷擴(kuò)大，債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)張。債務(wù)付息支出占一般公共預(yù)算支出比重不斷上升，增速遠(yuǎn)超支出總額增速。地方債務(wù)問題更為突出，“十四五”期，多數(shù)省市的債務(wù)可持續(xù)性堪憂。粗略計(jì)算，大約四分之一的省份其省級財政收入的百分之五十以上將用于還本付息。

盡管如此，仍有兩項(xiàng)政策值得期待：一是今年第四季度提前下達(dá)2023年地方專項(xiàng)債限額1.5萬億元，用于補(bǔ)充擴(kuò)大有效投資的資金來源；二是中央發(fā)行不計(jì)入預(yù)算赤字的特別國債，用于助企紓困、穩(wěn)消費(fèi)和擴(kuò)大有效投資。兩項(xiàng)政策能否出臺，取決于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)情況。因?yàn)檎邔?shí)施“用力過猛”和政策供給不足一樣，對經(jīng)濟(jì)恢復(fù)非但無益而且有害。

政策措施建議

為積極擴(kuò)大交通有效投資，全面加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)為穩(wěn)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮重要作用，針對當(dāng)前交通投融資面臨的困難和問題，提出如下政策措施建議。

呼吁政策盡早出臺

會同其他基礎(chǔ)設(shè)施投資的行業(yè)主管部門，積極呼吁中央能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)情況，提早預(yù)判、提早發(fā)行中央特別國債，繼續(xù)加大交通基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目資本金和公益類項(xiàng)目資金支持力度。針對大量公益類項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，在一定范圍內(nèi)允許長期低利率信貸資金投入，且不納入新增地方政府隱性債務(wù)范疇，打通政策實(shí)施路徑。會同政策性銀行，抓緊探索研究適宜作為項(xiàng)目資本金的金融新品種。

爭取更多地方政府債券投入

一是做深做細(xì)做實(shí)項(xiàng)目前期工作。目前中央下達(dá)地方債券額度后，地方根據(jù)項(xiàng)目輕重緩急和成熟程度自行安排使用。因此，地方交通運(yùn)輸部門應(yīng)在現(xiàn)有規(guī)劃項(xiàng)目庫基礎(chǔ)上，區(qū)分輕重緩急客觀評估項(xiàng)目前期工作難易程度，準(zhǔn)確預(yù)判可能遇到的困難問題，按照基本建設(shè)程序和債券發(fā)行績效評價等要求，積極爭取發(fā)改委、國土部等部門支持，加快辦理項(xiàng)目用地、規(guī)劃許可、環(huán)境影響評估、施工許可等審批手續(xù)，壓茬推進(jìn)征地拆遷、市政配套等前期工作，提高項(xiàng)目成熟度。

用好用足當(dāng)前寬松貨幣金融政策窗口期，持續(xù)推進(jìn)公益類項(xiàng)目建設(shè)。

二是儲備更多符合條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。各地交通運(yùn)輸部門應(yīng)將債券項(xiàng)目儲備作為一項(xiàng)長期性、基礎(chǔ)性工作，充分溝通協(xié)調(diào)同級財政部門，準(zhǔn)確把握地方專項(xiàng)債券重點(diǎn)支持領(lǐng)域，加快儲備更多融資收益與成本匹配的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，既要考慮項(xiàng)目數(shù)量的充足性，更要注重項(xiàng)目收益來源挖掘，全面提高儲備債券項(xiàng)目質(zhì)量，扎實(shí)專項(xiàng)債券發(fā)行使用基礎(chǔ)。

三是用好用足專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金和專項(xiàng)債項(xiàng)目“債貸組合”市場化配套融資政策。國務(wù)院《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》支持在依法合規(guī)、風(fēng)險可控前提下，專項(xiàng)債可作為重大項(xiàng)目資本金和專項(xiàng)債項(xiàng)目采用“債貸組合”方式進(jìn)行市場化配套融資，涉及領(lǐng)域包括高速公路、內(nèi)河航電樞紐和港口、鐵路、干線機(jī)場等交通建設(shè)項(xiàng)目。今年1月至6月各地共安排超過2400億元專項(xiàng)債券資金用作重大項(xiàng)目資本金，有效發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的撬動作用。同時，財政部門將積極引導(dǎo)項(xiàng)目單位與商業(yè)銀行對接，對償還專項(xiàng)債券本息后收益仍有剩余的項(xiàng)目，項(xiàng)目單位可根據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況申請市場化配套融資。1月至6月專項(xiàng)債券項(xiàng)目市場化配套融資超過5300億元，對帶動擴(kuò)大有效投資發(fā)揮了重要作用。

用好用足貨幣金融支持政策窗口期

積極爭取將與交通基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)的服務(wù)區(qū)經(jīng)濟(jì)、路衍經(jīng)濟(jì)、交旅融合、沿線土地開發(fā)等收入納入項(xiàng)目收益來源，統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和還款來源，將農(nóng)村公路、普通國省道、內(nèi)河航道等公益類項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)公益類項(xiàng)目，探索用好普通公路“建養(yǎng)一體化”模式。