毛江暉 羊進(jìn)拉毛 張明霞

（青海省社會(huì)科學(xué)院，青海 西寧 810000）

國家公園是自然生態(tài)系統(tǒng)中最核心、最絢爛的組成部分，是推進(jìn)人與自然和諧共生的重要載體。 自2016 年開始，我國先后啟動(dòng)十個(gè)國家公園體系試點(diǎn)項(xiàng)目，并于2021 年對(duì)其加以全面評(píng)估，決定設(shè)立三江源自然保護(hù)區(qū)國家公園、武夷山國家公園、東北虎豹國家公園、大熊貓國家公園、海南熱帶雨林國家公園五個(gè)大型國家公園，體現(xiàn)了我國對(duì)國家公園系統(tǒng)內(nèi)長期、可持續(xù)發(fā)展的重視。 推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，需要全面檢視已建成國家公園的建設(shè)績效，根據(jù)新形勢新任務(wù)確定新的發(fā)展方向，引領(lǐng)帶動(dòng)我國國家公園高質(zhì)量發(fā)展，助力人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

一、首批設(shè)立的國家公園建設(shè)績效對(duì)比分析

經(jīng)過國家層面4 輪的分析評(píng)估，三江源國家公園得分均位列10 家試點(diǎn)區(qū)和5 個(gè)正式設(shè)立的國家公園之首。 因此，采用較為科學(xué)的分析方法，分析三江源國家公園與其它4 個(gè)國家公園從試點(diǎn)到設(shè)立過程中的績效與不足，才能在新形勢下找到我國國家公園高質(zhì)量發(fā)展的新方向。

（一）首批國家公園概況

首批國家公園的基本情況如表1 所示，分布地區(qū)包括吉林省、青海省、福建省、海南省、甘肅省、四川省等十多個(gè)省區(qū)，是我國生態(tài)戰(zhàn)略體系中的重要組成部分，內(nèi)部區(qū)間廣闊，總占地面積高達(dá)23 萬平方公里，保護(hù)著全國近30%的野生動(dòng)植物。 通過艱苦努力，在管理體制創(chuàng)新、生態(tài)保護(hù)、社區(qū)融合發(fā)展等方面取得了積極成效。

表1 首批正式設(shè)立的國家公園基本情況

（二）分析評(píng)價(jià)工具（PA-BAT+）簡介

由于目前國內(nèi)尚無針對(duì)國家公園建設(shè)績效的評(píng)價(jià)工具，只有世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）推出的自然保護(hù)地效益評(píng)估工具（簡稱PA-BAT+），[1]它提供了支持自然保護(hù)地管理的重要手段。 PA-BAT+的評(píng)價(jià)對(duì)象包括：保護(hù)區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值和效益、利益相關(guān)者如何看待生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值和利益（經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)）、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對(duì)福利進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展的潛力、實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者和保護(hù)區(qū)管理者之間的未來合作、協(xié)助保護(hù)區(qū)資源的可持續(xù)管理等。 課題組首先以IUCN 的PA-BAT+工具為基礎(chǔ)，以定性與定量相結(jié)合的方式，確定了構(gòu)建國家公園建設(shè)管理績效評(píng)價(jià)體系的思路和方法。 在PA-BAT+工具的模型基礎(chǔ)上，課題組結(jié)合中辦、國辦《建立國家公園體制總體方案》[2]《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》[3]等文件內(nèi)容，形成以PA-BAT+的評(píng)價(jià)理念和方法為基礎(chǔ)，以國家公園體制試點(diǎn)和建設(shè)方案為主要依據(jù)的國家公園建設(shè)管理評(píng)價(jià)體系（表2）。

表2 國家公園建設(shè)管理評(píng)價(jià)體系

（三）分析評(píng)價(jià)

分析中，課題組采用2016—2021 年有關(guān)資料（規(guī)劃、方案、公報(bào)、年鑒、訪談和問卷），以三江源國家公園作為聚焦點(diǎn)，與另外四個(gè)國家公園進(jìn)行全面對(duì)比分析，旨在為我國國家公園高質(zhì)量發(fā)展提供參考依據(jù)。

1.主體構(gòu)置指標(biāo)層

第一，為更好地推動(dòng)三江源國家公園的高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016 年第一季度下發(fā)《三江源國家公園體制試點(diǎn)方案》，該試點(diǎn)方案不僅早于其它4 個(gè)試點(diǎn)區(qū)，而且全面涵蓋全國最大的凈土典型和代表區(qū)域的保護(hù)，力爭將全面提升青藏高原生態(tài)保護(hù)工作整體效能，打造青藏高原生態(tài)保護(hù)示范區(qū)，構(gòu)建人與自然和諧共處的展示窗口，并將這一目標(biāo)作為未來建設(shè)的目標(biāo)定位；第二，2019 年以來，青海先后印發(fā)《青海省貫徹落實(shí)〈關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見〉的實(shí)施方案》以及《青海以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省建設(shè)白皮書》和《青海建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》，2020 年7 月，經(jīng)甘青兩省協(xié)商出臺(tái)了《甘肅省建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的實(shí)施意見》，以上實(shí)施方案和行動(dòng)計(jì)劃比其它4 個(gè)試點(diǎn)區(qū)更及時(shí)、更全面、更具實(shí)操性；第三，2021 年12 月，青海省圍繞以國家公園為主體的要求率先制定了青海省自然保護(hù)地體系的全套前置技術(shù)導(dǎo)則，包括自然保護(hù)地分類辦法、范圍和區(qū)劃調(diào)整辦法、邊界勘定和調(diào)查評(píng)價(jià)等方面，為青海自然保護(hù)地體系總體規(guī)劃奠定了基礎(chǔ)；第四，自2016 年開始，三江源國家公園將自然保護(hù)目標(biāo)不僅確定為山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，生物多樣性豐富，江河徑流量持續(xù)穩(wěn)定，長江、黃河、瀾滄江水質(zhì)更加優(yōu)良，而且要全面形成綠色發(fā)展方式，帶動(dòng)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，傳播生態(tài)文化，強(qiáng)調(diào)盡快建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系；第五，在整合歸并中，青海已將全省8 類109 處各級(jí)各類自然保護(hù)地整合為79 處，保護(hù)地總面積增加3.41 萬km2，自然保護(hù)地占到全省總面積的38.42%，整合的合理性、效率遠(yuǎn)超其它4 家國家公園，青海新型自然保護(hù)地體系基本成型。 綜上，5 個(gè)方面的評(píng)估分值分別為4 分，主體構(gòu)置的總分為20 分，在5 個(gè)國家公園中處于領(lǐng)先地位。

2.生態(tài)系統(tǒng)指標(biāo)層

根據(jù)中國生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估與生態(tài)安全數(shù)據(jù)庫的有關(guān)數(shù)據(jù)，經(jīng)過課題組測算，截止2021 年的結(jié)果顯示：第一， 三江源和祁連山青海片區(qū)主要保護(hù)對(duì)象基本處于原生狀態(tài)，82.30%的生物群落屬于地帶性頂級(jí)群落，且自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量優(yōu)良比例達(dá)到71.89%，人工生態(tài)系統(tǒng)面積占比小于5%；第二，國家公園和自然保護(hù)區(qū)所承載的青藏高原獨(dú)特的自然景觀保存完整基本未受破壞，列入IUCN 紅色名錄的雪豹是在全球范圍內(nèi)具有特殊保護(hù)意義的物種，三江源國家公園核心保護(hù)區(qū)能夠基本反映青藏高原生態(tài)大區(qū)大尺度上完整的生態(tài)過程；第三，三江源國家公園和祁連山國家公園青海片區(qū)范圍內(nèi)道路等起阻隔效應(yīng)的人類基礎(chǔ)設(shè)施密度很低，自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀、主要保護(hù)物種等在空間上聚集度和連通性高。 綜上，3 個(gè)方面的評(píng)估分值分別為8 分、10 分和2 分，自然稟賦的總分為20 分，在5 個(gè)國家公園中處于領(lǐng)先地位。

3.管理成效指標(biāo)層

第一，試點(diǎn)以來，三江源國家公園結(jié)合實(shí)際改革需求，先后調(diào)整和劃轉(zhuǎn)409 個(gè)編制，對(duì)下轄區(qū)范圍內(nèi)15 個(gè)保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)加以精簡和優(yōu)化，先后成立公園管理局，管理三個(gè)園區(qū)管委會(huì)，每個(gè)管委會(huì)下設(shè)三個(gè)派出管理處，在園區(qū)管委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)生態(tài)保護(hù)站，設(shè)置村一級(jí)17211 個(gè)生態(tài)管護(hù)公益崗位，改善了國家公園管理體制。 第二，率先成立省委書記、省長任“雙組長”的領(lǐng)導(dǎo)小組，建立省委常委會(huì)、省委深改委定期會(huì)議制度，及時(shí)研究解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題。 三江源局與地方政府建立聯(lián)席會(huì)議制度，簽訂目標(biāo)責(zé)任制，并實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，擬定管理機(jī)構(gòu)與所在地政府責(zé)任清單，明確與當(dāng)?shù)卣穆氊?zé)劃分；建立的自然資源使用、特許經(jīng)營、資金使用、協(xié)同管理、監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境損害賠償、責(zé)任追究等制度超過7 項(xiàng)，且施行成效明顯，但缺少生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的系列設(shè)計(jì)。 第三，全面展開實(shí)施，根據(jù)實(shí)際需求全面推動(dòng)濕地保護(hù)、退牧還草工程、草原有害生物防控、黑土灘治理、沙漠化防治、退化草原改良等園區(qū)內(nèi)各類生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，并依法依規(guī)注銷園區(qū)內(nèi)所有礦業(yè)權(quán)并做好環(huán)境恢復(fù)治理。根據(jù)發(fā)改委所公開披露的綜合評(píng)估報(bào)告來看， 該國家公園在生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工作方面已經(jīng)取得一系列階段性的成果，尤其是在水源涵養(yǎng)、生態(tài)環(huán)境鞏固、草原面積增長、水源涵養(yǎng)等方面所方面更是取得突出的成績。按照?qǐng)?bào)告所提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，相較于10 年之前，三江源保護(hù)區(qū)草地覆蓋率增長了11%；而草原產(chǎn)出率更是增長了30%。水源涵養(yǎng)量方面，保持年均6%的復(fù)合增長率。這些成績極大的提升當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)承載力，但仍然存在一定的局部退化問題。第四，初步構(gòu)建“天地空”一體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。依托物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化信息手段，集成分析監(jiān)測數(shù)據(jù)，并應(yīng)用到日常管理和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中，發(fā)布監(jiān)測報(bào)告。對(duì)人類活動(dòng)實(shí)施全面監(jiān)控；近5 年內(nèi)開展過核心區(qū)域的綜合科學(xué)考察或主要保護(hù)對(duì)象專項(xiàng)調(diào)查，編制專項(xiàng)調(diào)查報(bào)告，構(gòu)建了國家公園基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，主要保護(hù)對(duì)象和重要自然資源目標(biāo)比較清晰。第五，社區(qū)居民部分參與調(diào)查、巡護(hù)、監(jiān)督、特許經(jīng)營和公益崗位等工作，建設(shè)人口社區(qū)或特色社區(qū)等，社區(qū)居民收人因參與國家公園建設(shè)而增加，國家公園與社區(qū)無明顯矛盾，但特許經(jīng)營開展成效非常有限。第六，推動(dòng)中國科學(xué)院科考隊(duì)第二次青藏高原三河腹地綜合科考， 包括與長江水利委員會(huì)合作， 解決水生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)、水資源管理、水旱災(zāi)害防治以及研究創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)等問題，并取得一批高質(zhì)量研究成果。 第七，獲得資源環(huán)境綜合執(zhí)法權(quán)，有專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和穩(wěn)定的執(zhí)行，監(jiān)管工作不斷推進(jìn)，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在這一階段內(nèi)先后完成了394 件行政案件的查出工作，并且順利結(jié)案4 起刑事案件，案件結(jié)案率高達(dá)100%。 第八，訪客服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施齊全，位于國家公園核心保護(hù)區(qū)外，訪客人數(shù)嚴(yán)格控制在環(huán)境可承載范圍內(nèi)，通過預(yù)約制等開展了生態(tài)體驗(yàn)、生態(tài)游憩等活動(dòng)；第九，建有自然教育基地，年均開展自然教育活動(dòng)超過12次，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等多種媒體宣傳國家公園，每年發(fā)布《三江源國家公園公報(bào)》；利用外交部全球推介會(huì)、國新辦新聞發(fā)布會(huì)、首都博物館等平臺(tái)和載體講好三江源故事，制定《三江源國家公園志愿者管理辦法（試行）》并開展招募。第十，組織、資金、人才和基礎(chǔ)設(shè)施較為齊全，基本可以保障日常管理工作的開展；整合落實(shí)中央和省級(jí)資金43 億元保障國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)；在青海大學(xué)結(jié)合當(dāng)前階段國家公園管理工作的實(shí)際情況，吸收借鑒國外高水平人才培養(yǎng)辦法，開設(shè)了國家公園管理專業(yè)，積極吸收和引進(jìn)高端人才，充分滿足了生態(tài)環(huán)保、生態(tài)創(chuàng)新等多個(gè)領(lǐng)域的人才需求。但在特許經(jīng)營、生態(tài)補(bǔ)償和綠色金融制度保障等方面落后于海南熱帶雨林和武夷山國家公園。綜上，管理成效子系統(tǒng)的總分為36 分，除運(yùn)行機(jī)制、社區(qū)發(fā)展和管理保障外，其他7 個(gè)方面在5 個(gè)國家公園中處于領(lǐng)先地位。

4.生態(tài)資產(chǎn)指標(biāo)層

課題組根據(jù)青海省各類生態(tài)系統(tǒng)類型的特點(diǎn)，以千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估（MA）框架為基礎(chǔ)，采用當(dāng)前國際上主流的生態(tài)系統(tǒng)過程模型（Biome-BGC），Costanza、森林資源調(diào)查評(píng)估法、土壤侵蝕通用方程、最大嫡模型等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估方法，完成了青海省生態(tài)資產(chǎn)評(píng)估。結(jié)果表明：第一，在生態(tài)資產(chǎn)存量方面，2021 年，三江源國家公園的生態(tài)資產(chǎn)為127865.97 億元，占全省生態(tài)資產(chǎn)的71.52%，比6 年平均水平增加0.16%， 且呈現(xiàn)非線性趨勢； 三江源國家公園各類生態(tài)資產(chǎn)中， 碳資產(chǎn)為52540.12 億元， 占比41.09%；土地資源資產(chǎn)為27337.74 億元，占比21.38%；土壤資產(chǎn)為23309.97 億元，占比18.23%；淡水資產(chǎn)為15267.20 億元，占比11.94%，森林、草原、濕地、荒漠等自然生態(tài)系統(tǒng)資產(chǎn)存量基本維持不變。同時(shí)，課題組采用《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》所提供的生物多樣性維持功能的評(píng)估模型，該模型利用氣溫、降水量、海拔、植被凈初級(jí)生產(chǎn)力等數(shù)據(jù)計(jì)算三江源國家公園的生物多樣性維持功能指數(shù)，公園綜合指數(shù)約為0.07，表明其生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生物多樣性維持功能相對(duì)較弱。 空間格局與凈初級(jí)生產(chǎn)力的空間格局一致，由東南向西北遞減明顯。第二，在生態(tài)資產(chǎn)流量方面，三江源國家公園各類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中，調(diào)節(jié)服務(wù)為3519.82 億元，占63.26%，比6 年平均水平增加0.13%，；供給服務(wù)為1871.75 億元，占33.64%；文化服務(wù)為210.32 億元，占4.80%，說明生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量增加，但增加幅度有限。 綜上，2 個(gè)方面的評(píng)估分值分別為10 分和8 分，生態(tài)資產(chǎn)的總分為18 分，未能在5 個(gè)國家公園中處于領(lǐng)先地位。

5.負(fù)面事項(xiàng)指標(biāo)層

根據(jù)本文所掌握的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看， 目前三江源國家公園管理局已經(jīng)整合所有生態(tài)紅線以內(nèi)的國家公園范圍，并納入全部國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。 經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，完成相關(guān)項(xiàng)目準(zhǔn)入審批224 個(gè)，核查點(diǎn)位16947 個(gè)；加強(qiáng)中央層面的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管，其中涉及和人類社會(huì)活動(dòng)相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目417 處，先后取消花九、共玉等6 條高速公路以及省道308、224 線，對(duì)國省道沿線生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整治和治理，圓滿完成玉樹州、果洛州違建別墅清查整治專項(xiàng)督查行動(dòng)；建立健全人類活動(dòng)建筑項(xiàng)目清單，并引入人類活動(dòng)月報(bào)制度。 從臺(tái)賬和月報(bào)告中可以看出，6 年來沒有低等強(qiáng)度及其以上的破壞資源、環(huán)境污染、違法違規(guī)建設(shè)、非法盜獵、有害生物危害等事項(xiàng)，故負(fù)面事項(xiàng)的總分為0 分。

（四）結(jié)果分析

以三江源國家公園為靶標(biāo)，全面開展與其他4 個(gè)國家公園的對(duì)比分析，可以得出以下結(jié)果。

1.建設(shè)成效

一是在試點(diǎn)區(qū)制定保護(hù)規(guī)劃。 在實(shí)際工作中根據(jù)生態(tài)功能保護(hù)工作的客觀要求對(duì)功能分區(qū)做出科學(xué)劃分。 強(qiáng)化保護(hù)區(qū)內(nèi)監(jiān)控，為人文遺址保護(hù)、自然遺產(chǎn)保護(hù)工作的開展指明了方向。 二是切實(shí)整合諸多管理實(shí)體，目前園區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)正在系統(tǒng)地合并和精簡，以消除冗余，確保一致的管理和統(tǒng)一的組織標(biāo)識(shí)。三是資產(chǎn)管理改革。同步改革自然資源資產(chǎn)管理制度，并嚴(yán)格按照我國政府的相關(guān)文件對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)自然生態(tài)空間開展全面、系統(tǒng)的確權(quán)登記工作，涉及確定適當(dāng)?shù)墓芾韺?shí)體，負(fù)責(zé)保護(hù)和管理全體人民擁有的資源，以及公平分配管理權(quán)、所有權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等相關(guān)權(quán)利。 四是大力推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，兼顧生態(tài)旅游公益屬性，不僅對(duì)日均游客數(shù)量做出了明確的限制，而且引入特許經(jīng)營制度、資金專項(xiàng)投入制度等。 五是積極平衡當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娚a(chǎn)、生活條件和生態(tài)保護(hù)工作，不僅廣泛邀請(qǐng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與進(jìn)來，同時(shí)在環(huán)境衛(wèi)生、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)安全等方面給予當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娨詢?yōu)先權(quán)利，如當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)，積極鼓勵(lì)居民參與。

2.存在不足

通過上述PA-BAT 工具的評(píng)價(jià)可以看出， 三江源國家公園和祁連山國家公園青海片區(qū)在主體構(gòu)置、自然稟賦、管理成效、生態(tài)資產(chǎn)和負(fù)面事項(xiàng)5 個(gè)子系統(tǒng)的絕大多數(shù)方面走在前列，但在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、特許經(jīng)營、生物多樣性、生態(tài)補(bǔ)償和綠色金融等方面尚有提升的空間。

一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效有待提升。 據(jù)測算，三江源國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)效能指數(shù)（PEI）2016 年為7.61，2021 年為7.64，ΔPEI 為0.03。期間，未發(fā)生生態(tài)破壞、環(huán)境污染和生物安全風(fēng)險(xiǎn)事件。從國家公園內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體評(píng)價(jià)來看，成效水平屬一般。 三江源國家公園試點(diǎn)啟動(dòng)以來，所實(shí)施的管理、監(jiān)測和生態(tài)修復(fù)措施，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了部分作用，但在生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效方面仍有待進(jìn)一步提升。

二是尚未建立完善的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。 雖然三江源國家公園已經(jīng)于2016 納入《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》試點(diǎn)范圍中來，但是在實(shí)際操作中，發(fā)現(xiàn)了兩個(gè)需要解決的重要問題。 首先，現(xiàn)行的自然資源分類過于籠統(tǒng)，僅限于傳統(tǒng)的“河流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂和探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源”，這種分類方式在一定程度上存在資源遺漏、各類資源的重疊定義以及部分資源的識(shí)別困難等問題。 其次，確權(quán)登記的空間范圍劃分不夠明確。 我們還沒有建立統(tǒng)一界定標(biāo)注體系， 而且部分屬于全民所有的自然資源生態(tài)資產(chǎn)在開發(fā)和利用方面也缺乏一套行之有效的有償使用制度，產(chǎn)權(quán)主體劃分方面也有進(jìn)一步改進(jìn)的空間。

三是特許經(jīng)營運(yùn)作存在困難。 類似于其他四個(gè)國家公園， 三江源國家公園目前雖然建立了特許經(jīng)營權(quán)制度，但是卻沒有一套明確而有效的特許經(jīng)營生態(tài)保護(hù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不僅缺乏功能定位上的清晰理解，而且所給出的定義無論是在范圍還是具體類目上都不夠精確。 此外，特許經(jīng)營權(quán)的具體劃分上也相對(duì)模糊，由于尚未徹底明確各個(gè)部門的管理職能，因此在實(shí)際工作中權(quán)責(zé)不分、推諉扯皮的問題較為突出，而且機(jī)構(gòu)功能嚴(yán)重重疊，影響了工作效率。 三江源和祁連山青海片區(qū)的特許經(jīng)營項(xiàng)目數(shù)量較少，缺乏專業(yè)化的運(yùn)營和管理經(jīng)驗(yàn)，也沒有從實(shí)際需求角度出發(fā)打造現(xiàn)代化的特許經(jīng)營管理體系，因此經(jīng)營效率的提升困難相對(duì)較多。

此外， 特許經(jīng)營運(yùn)作困難的問題還體現(xiàn)在， 相關(guān)法律法規(guī)和政策措施在實(shí)施過程中可能存在不協(xié)調(diào)、不配套的情況，導(dǎo)致特許經(jīng)營企業(yè)在實(shí)際運(yùn)營過程中遇到諸多困擾。 特許經(jīng)營涉及的利益相關(guān)方較多，如何在確保生態(tài)保護(hù)的前提下，平衡各方利益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，也是當(dāng)前面臨的一大挑戰(zhàn)。 同時(shí)，特許經(jīng)營監(jiān)管不到位，可能導(dǎo)致一些企業(yè)濫用特許經(jīng)營權(quán)，從而損害生態(tài)環(huán)境和公共利益。

四是國家公園域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)展遲緩。 在國家公園和自然保護(hù)區(qū)內(nèi)， 盡管已經(jīng)嘗試建立了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償指標(biāo)體系，但是正如上文中所強(qiáng)調(diào)的那樣，由于數(shù)據(jù)口徑不同、生態(tài)產(chǎn)品類型繁多，目前所執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)體系不僅無法有效滿足當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)工作的客觀需求，同時(shí)也和地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的要求相去甚遠(yuǎn)。 雖然目前在上述七大類自然資源已經(jīng)構(gòu)建了相對(duì)完整的補(bǔ)償制度， 但是無論是具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是詳細(xì)的覆蓋范圍，都需要進(jìn)一步的明確，可操作性較差。 除此之外，在生態(tài)移民補(bǔ)償、易地扶貧搬遷補(bǔ)償方面的建設(shè)尤為遲緩，不僅要積極拓展省級(jí)補(bǔ)償覆蓋范圍，同時(shí)也要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步拓展和優(yōu)化州縣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其是要采取切實(shí)的措施以激勵(lì)州縣政府開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性，并構(gòu)建更具引導(dǎo)能力的約束機(jī)制。從整體上來看，現(xiàn)有政策很難有效平衡長江、黃河上下游地區(qū)的利益，不僅面臨信息不對(duì)稱等方面的問題，而且協(xié)調(diào)成本高、補(bǔ)償方式單一、長期合作機(jī)制建設(shè)遲緩等問題也較為突出，加上補(bǔ)償資金的來源主要以財(cái)政轉(zhuǎn)移為主，缺乏市場化資金的積極參與，所以整體效果并不理想。因此，我們必須建立健全一套更為行之有效的、囊括市場、政府、社會(huì)各方主體的協(xié)同生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金制度體系。

五是綠色金融功能發(fā)揮欠佳。 當(dāng)前，綠色金融產(chǎn)品主要通過綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)、綠色基金等工具提供，然而，綠色保險(xiǎn)中的環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)發(fā)展尚不充分；綠色基金在依靠政府支持成立的基礎(chǔ)上，運(yùn)作方案仍需完善，尚未廣泛向社會(huì)募集資金。因此，面向社會(huì)推廣的綠色金融產(chǎn)品主要為綠色信貸產(chǎn)品，這反映出綠色金融產(chǎn)品種類相對(duì)較少，未形成適應(yīng)本省的綠色金融產(chǎn)品體系。 由于綠色信貸主要由政府主導(dǎo)推動(dòng)，部分金融機(jī)構(gòu)將其視為政治任務(wù)，而非關(guān)注市場上的綠色信貸資金需求。 這導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)在綠色信貸產(chǎn)品創(chuàng)新方面缺乏積極性，使得綠色金融產(chǎn)品趨于同質(zhì)化和單一化，限制了該產(chǎn)品市場的壯大。

二、新形勢下我國國家公園高質(zhì)量發(fā)展的未來方向

黨和政府多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)：要大力“推動(dòng)基于國家公園的自然保護(hù)地體系建設(shè)工作”。 為此，要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，緊緊抓住人與自然和諧共生現(xiàn)代化的關(guān)鍵點(diǎn)，推動(dòng)國家公園高質(zhì)量發(fā)展，把國家公園打造成美麗中國新名片，建設(shè)更加美麗宜人的家園。

生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)是推動(dòng)國家公園高質(zhì)量發(fā)展的重要“起點(diǎn)”。要實(shí)現(xiàn)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的新模式，需要堅(jiān)定不移地致力于保護(hù)其真實(shí)性和完整性， 推動(dòng)國家公園治理體系的徹底改革， 必須實(shí)行整體治理，包括山水、森林、農(nóng)田、湖泊、草原、沙漠的綜合治理。 這種方法對(duì)于生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)的持續(xù)和持久至關(guān)重要。把國家公園高質(zhì)量發(fā)展融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各方面、各階段勢在必行，超越單純的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)人類與自然的和諧共處。 “五位一體”總體框架相結(jié)合，把生態(tài)修復(fù)放在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中審視，加強(qiáng)區(qū)域互聯(lián)互通，堅(jiān)持整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的原則，最終實(shí)現(xiàn)山水林田湖草荒漠的綜合防護(hù)、綜合復(fù)興和系統(tǒng)治理。 深入了解山地、河流、森林、農(nóng)田、湖泊、草原、沙漠等自然生態(tài)組成部分之間的相互作用至掌握生態(tài)系統(tǒng)演化背后的軌跡和驅(qū)動(dòng)力可以協(xié)調(diào)這些要素，能夠精準(zhǔn)、有遠(yuǎn)見、有目的地設(shè)計(jì)、制定戰(zhàn)略和執(zhí)行政策，從而促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的良性循環(huán)。堅(jiān)持區(qū)域聯(lián)動(dòng)、綜合保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草沙（冰）保護(hù)修復(fù)一體化。

生物多樣性保護(hù)是推動(dòng)國家公園高質(zhì)量發(fā)展的重要“目標(biāo)”。生物多樣性使地球充滿生機(jī)，也是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工作如火如荼，正在致力于將大量具有獨(dú)特性、生物多樣性景觀和地區(qū)規(guī)范化納入國家公園體系之中。 當(dāng)務(wù)之急是在未來一段時(shí)期內(nèi)開展重大的生物多樣性保護(hù)工作。這需要制定和執(zhí)行保護(hù)國家公園內(nèi)森林和草原生物多樣性的中長期行動(dòng)計(jì)劃，繼續(xù)合并和完善生物多樣性保護(hù)的優(yōu)先領(lǐng)域（包括各類自然保護(hù)區(qū)以及本文所重點(diǎn)討論的國家公園），并結(jié)合我國相關(guān)法律、法規(guī)，以更高標(biāo)準(zhǔn)對(duì)野生動(dòng)植物棲息地加以保護(hù)。 同時(shí)，大力打造符合我國基本國情的野生動(dòng)、植物救援系統(tǒng)，科學(xué)合理地構(gòu)建高水平的野生動(dòng)物收容保護(hù)中心和生物走廊，加大國家公園種質(zhì)資源庫建設(shè)工作的資源投入力度，為物種遷徙以及基因交換提供更為有效的支持。打造瀕危珍惜物種種群動(dòng)態(tài)監(jiān)測體系，詳細(xì)而全面地記錄棲息地信息，重點(diǎn)做好生物多樣性觀測工作。在草原、森林等自然資源的開發(fā)和利用方面，要重點(diǎn)做好監(jiān)管工作，嚴(yán)格打擊涉及到野生動(dòng)植物的違法犯罪行為，因地制宜地構(gòu)建全方位、多維度的生態(tài)產(chǎn)品體系，維護(hù)種群多樣性。

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是推動(dòng)國家公園高質(zhì)量發(fā)展的重要“推手”。當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之下，習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想要求我們必須從實(shí)際情況出發(fā)，采取切實(shí)措施實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，這不僅是生態(tài)環(huán)保工作的客觀要求， 也是助力于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求， 更是生態(tài)領(lǐng)域加強(qiáng)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路。 國家公園具有獨(dú)特的科學(xué)研究價(jià)值和生態(tài)保護(hù)價(jià)值，如何在保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性的同時(shí)，更好地將國家公園生態(tài)產(chǎn)品所蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，將是未來推動(dòng)國家公園高質(zhì)量發(fā)展的重要推手。因此，要筑牢生態(tài)安全屏障，建立自然保護(hù)地體系，健全綠水青山保護(hù)修復(fù)機(jī)制，增加生態(tài)產(chǎn)品供給；推進(jìn)自然資源確權(quán)登記，開展信息普查動(dòng)態(tài)監(jiān)測，摸清生態(tài)產(chǎn)品底數(shù)；建立價(jià)值評(píng)價(jià)體系，制定價(jià)值核算規(guī)范，建立核算評(píng)價(jià)機(jī)制，明晰生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值；培育壯大生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，多渠道促進(jìn)價(jià)值增值，拓寬“兩山”轉(zhuǎn)化路徑。

擴(kuò)大特許經(jīng)營是推動(dòng)國家公園高質(zhì)量發(fā)展的重要“途徑”。 國家公園特許經(jīng)營是政府委托經(jīng)營的一種形式，涉及公共資源的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，在滿足公眾的集體福利和增加自然資源產(chǎn)品的價(jià)值。 展望未來，國家公園特許經(jīng)營呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的良好前景。 國家公園在積極供給公共服務(wù)的過程中，也必須始終堅(jiān)定不移地走“最嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)”的道路，通過提供多樣化的生態(tài)體驗(yàn)，有效開發(fā)優(yōu)質(zhì)自然景觀資源。 此外，他們還向游客傳遞自然遺產(chǎn)的價(jià)值，并為他們提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，讓他們欣賞自然保護(hù)區(qū)。 這種動(dòng)態(tài)方式不僅有效地激發(fā)了國家公園的活力， 同時(shí)也為其功能的全面優(yōu)化和拓展提供了切實(shí)的支持，為其可持續(xù)發(fā)展掃清了障礙。 我們應(yīng)該清晰地認(rèn)識(shí)到，特許經(jīng)營代表了可持續(xù)創(chuàng)收概念的突破，擴(kuò)大國家公園的資金來源范圍并認(rèn)識(shí)到特許經(jīng)營的重要性，意味著國家公園管理領(lǐng)域構(gòu)建資金保障機(jī)制這條路上邁出了重要的一步。

綠色金融是推動(dòng)國家公園高質(zhì)量發(fā)展的重要“支點(diǎn)”。 綠色金融是一個(gè)廣義術(shù)語，涵蓋將資金引導(dǎo)至生態(tài)友好型發(fā)展的金融活動(dòng)。 這些活動(dòng)利用創(chuàng)新的金融工具來減少污染、 改善環(huán)境并促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，綠色金融包括綠色信貸、綠色債券、綠色股票、碳金融等多種工具。 未來，綠色金融將積極融入國家公園建設(shè)并發(fā)揮好作用，是未來的焦點(diǎn)，聚焦國家公園建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵行業(yè)和薄弱環(huán)節(jié)，有效發(fā)揮當(dāng)先導(dǎo)、補(bǔ)短板、逆周期的職能作用。 因此，國家將會(huì)通過政策鼓勵(lì)自然人和企業(yè)法人在法律框架內(nèi)積極開展綠色信貸業(yè)務(wù)，結(jié)合當(dāng)前生態(tài)環(huán)保的客觀要求，大力推動(dòng)綠色金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，豐富多元化綠色金融工具，打造更為具有競爭力和吸引力的綠色生態(tài)金融產(chǎn)品體系。

三、我國國家公園高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑

根據(jù)上述的定量評(píng)價(jià)、問題分析以及未來方向，明確了未來國家公園高質(zhì)量發(fā)展需要在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、特許經(jīng)營、生態(tài)補(bǔ)償和綠色金融六個(gè)方面持續(xù)發(fā)力，助推人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

（一）持續(xù)推進(jìn)國家公園生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)

要以國家公園生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的完整性為導(dǎo)向，采取切實(shí)措施保護(hù)和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)。 一要加強(qiáng)青藏高原生態(tài)屏障區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)。 以推動(dòng)高寒生態(tài)系統(tǒng)自然恢復(fù)為導(dǎo)向，立足青藏高原國家公園群生態(tài)功能區(qū)等7 個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，對(duì)各類生態(tài)系統(tǒng)給予切實(shí)而科學(xué)的保護(hù)，打造基于國家公園的高質(zhì)量、高水平自然保護(hù)地體系，采取一系列針對(duì)性的措施加強(qiáng)珍稀物種及其棲息地的保護(hù)工作，大力開展退耕還林、林草恢復(fù)等方面工作，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)實(shí)際，做好人工草場補(bǔ)種等工作，確保當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)承載力范圍內(nèi)的生物多樣性保護(hù)。 二是要全面推動(dòng)黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的修復(fù)和保護(hù)工作。 遵循“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”，以增強(qiáng)黃河流域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性為重點(diǎn)，上中下游通力配合，做好水源涵養(yǎng)、水土保持、濕地生態(tài)保護(hù)等各方面工作，立足黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)，以小流域?yàn)閱卧C合治理水土流失，開展多沙粗沙區(qū)為重點(diǎn)的水土保持和土地整治，堅(jiān)持以水而定、量水而行，宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜荒則荒，科學(xué)開展林草植被保護(hù)和建設(shè)，提高植被覆蓋度，加快退化、沙化、鹽堿化草場治理，保護(hù)和修復(fù)黃河三角洲等濕地，實(shí)施地下水超采綜合治理，加強(qiáng)礦區(qū)綜合治理和生態(tài)修復(fù)，使區(qū)域內(nèi)水土流失狀況得到有效控制，完善自然保護(hù)地體系建設(shè)并保護(hù)區(qū)域內(nèi)生物多樣性。 三要加強(qiáng)長江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)。 以推動(dòng)亞熱帶森林、河湖、濕地生態(tài)系統(tǒng)的綜合整治和自然恢復(fù)為導(dǎo)向，立足川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)等6 個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，加強(qiáng)森林、河湖、濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，繼續(xù)實(shí)施天然林保護(hù)、退耕退牧還林還草、退田（圩）還湖還濕、礦山生態(tài)修復(fù)、土地綜合整治，大力開展森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升、河湖和濕地修復(fù)等，嚴(yán)格落實(shí)國家關(guān)于野生動(dòng)物特別是珍稀野生動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)政策，重點(diǎn)做好水源涵養(yǎng)、野生動(dòng)植物棲息地保護(hù)和恢復(fù)等工作，有效強(qiáng)化濕地系統(tǒng)的和生態(tài)服務(wù)功能，加快打造長江綠色生態(tài)廊道。四要加強(qiáng)北方防沙帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)。以推動(dòng)森林、草原和荒漠生態(tài)系統(tǒng)的綜合整治和自然恢復(fù)為導(dǎo)向，立足京津冀協(xié)同發(fā)展需要和塔里木河荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)等6 個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，全面貫徹和落實(shí)相關(guān)保護(hù)政策，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況做好退耕還草、土地綜合治理、林草植被恢復(fù)、防風(fēng)固沙等重點(diǎn)生態(tài)工程項(xiàng)目，深入開展河湖修復(fù)、濕地恢復(fù)等工作，逐步推進(jìn)生物多樣性功能的恢復(fù)和提升。

（二）持續(xù)推進(jìn)國家公園生物多樣性保護(hù)

建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，通過實(shí)施生物多樣性保護(hù)，國家公園生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危物種將得到有效保護(hù)。首先，要高度重視生物多樣性保護(hù)、公園用地空間戰(zhàn)略配置等頂層設(shè)計(jì)。及時(shí)調(diào)整保護(hù)策略，從以救助為主轉(zhuǎn)向更加全面的系統(tǒng)性保護(hù)模式。 不僅要做好保護(hù)區(qū)的量化工作，同樣要將更多的注意力和資源投入到生物多樣性保護(hù)的規(guī)劃方面。 其次，資金來源多元化勢在必行，特別是加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)和欠保護(hù)區(qū)的保護(hù)。 如上文中所強(qiáng)調(diào)的那樣，構(gòu)建一套科學(xué)、合理的生態(tài)補(bǔ)償、利益共享、轉(zhuǎn)移支付的政策機(jī)制體制有著至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)意義，不僅可以有效拓展生態(tài)環(huán)保資金的獲取渠道，同時(shí)也能夠有效整合社會(huì)各方面力量。 此外，還要著重做好“優(yōu)先地區(qū)”、欠保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)保和生物多樣性保護(hù)事業(yè)的資金投入引導(dǎo)工作，如長江源園區(qū)和瀾滄江源園區(qū)等都有著豐富的兩棲動(dòng)物、水生生物以及脊椎動(dòng)物遺傳基因資源，要從當(dāng)前階段國家公園整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃出發(fā)，對(duì)省區(qū)自然保護(hù)體系加以持續(xù)的優(yōu)化和整合。 再次，必須從客觀實(shí)際出發(fā)，重點(diǎn)推動(dòng)生物多樣性野外觀察站的建設(shè)工作，尤其是生物敏感區(qū)、多樣性熱點(diǎn)區(qū)，更是要著重做好生物多樣性野外站的建設(shè)工作。 在實(shí)際工作中，還要積極主動(dòng)地吸收和引進(jìn)各學(xué)科、各領(lǐng)域的先進(jìn)技術(shù)和方法，服務(wù)于生物多樣性保護(hù)和監(jiān)控工作。最后，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)打造高水平的大數(shù)據(jù)綜合生物多樣性信息平臺(tái)，為相關(guān)信息的采集、開發(fā)、利用、共享提供基礎(chǔ)的平臺(tái)支持。 同時(shí)，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在監(jiān)控領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用也是未來的主流趨勢，如無人機(jī)、太空遙感、地軌道衛(wèi)星等新興技術(shù)如果能夠引入到傳統(tǒng)生物多樣性監(jiān)測體系中來， 無疑可以極大的提升平臺(tái)的數(shù)據(jù)匯總能力。利用大數(shù)據(jù)分析，促進(jìn)生物多樣性信息的實(shí)時(shí)共享、深度探索、可視化呈現(xiàn)，該平臺(tái)將作為量化、細(xì)化和加強(qiáng)生物多樣性管理決策過程的基礎(chǔ)。

（三）持續(xù)推進(jìn)國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)

更好地將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為極具特色的生態(tài)產(chǎn)品， 進(jìn)一步構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制是未來國家公園建設(shè)的重要內(nèi)容之一。 首先，必須在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下深刻理解生態(tài)產(chǎn)品，深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心理念，切勿將自然生態(tài)系統(tǒng)視為生態(tài)產(chǎn)品的唯一來源，除了自然生態(tài)系統(tǒng)固有產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品，如生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品、生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)、生態(tài)文化產(chǎn)品外，我們還應(yīng)該認(rèn)識(shí)非自然的“生態(tài)中性產(chǎn)品”的概念。 這些產(chǎn)品包含嵌入的生態(tài)元素，是由于勞動(dòng)力和技術(shù)等因素的輸入而產(chǎn)生的，有助于恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值。其次，以當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，有效推動(dòng)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革工作。按照目前所存在的主要問題，綜合運(yùn)用現(xiàn)代地理信息技術(shù)，對(duì)省域范圍內(nèi)自然資源開展前期普查工作，打造更為科學(xué)、合理的分類指標(biāo)體系，并對(duì)各項(xiàng)自然資源加以動(dòng)態(tài)監(jiān)控，掌握其實(shí)時(shí)變化情況。此外，還要進(jìn)一步優(yōu)化和完善相關(guān)立法工作，明確產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上劃分不同所有制自然資源的界定標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)做好產(chǎn)權(quán)確權(quán)和登記工作。 再次，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、評(píng)價(jià)和考核機(jī)制。 對(duì)價(jià)值核算方法加以對(duì)比和分析，按照可持續(xù)原則、可量化原則、可操作原則合理選擇。要充分凸顯和強(qiáng)化不同類型生態(tài)產(chǎn)品在不同地區(qū)的適應(yīng)性。按照前期規(guī)劃開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算試點(diǎn)工程， 為國家公園構(gòu)建符合其發(fā)展需求的核算制度。 在實(shí)際操作中，要綜合運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)金融技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，做好自然資源資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)盤查工作，確保核算結(jié)果的有效性和準(zhǔn)確性。與此同時(shí)，還要重點(diǎn)加強(qiáng)價(jià)值評(píng)估技術(shù)的建設(shè)，全面評(píng)估供給能力和價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度。要進(jìn)一步凸顯出地方政府績效考核和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算的內(nèi)在聯(lián)系，形成充分的激勵(lì)和約束作用，并以此為基礎(chǔ)開展生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)確權(quán)、生態(tài)賠償?shù)认嚓P(guān)行政工作。最后，要健全生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場化交易制度。這就要求我們必須全面理順生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費(fèi)、流通等環(huán)節(jié)。具體而言，要大力推動(dòng)文化旅游、生態(tài)種養(yǎng)殖、高附加值產(chǎn)品加工等方面生產(chǎn)要素的投入。 有效推動(dòng)三產(chǎn)融合發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品利益分配機(jī)制體制，讓更多的農(nóng)民從中獲得收益，以此來調(diào)動(dòng)他們參與的積極性。同時(shí)，還要重點(diǎn)做好流通體系的建設(shè)工作，加強(qiáng)基礎(chǔ)物流設(shè)施建設(shè)投入力度，整合線上、線下兩種資源，縮短流通環(huán)節(jié)，提升流通效率，擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)品的可及性和觸達(dá)范圍。提升國家公園的品牌形象，重點(diǎn)做好營銷工作，打造更具市場影響力的品牌形象，積極學(xué)習(xí)國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，打造自有品牌，為生態(tài)產(chǎn)品的順利銷售打下基礎(chǔ)。

（四）持續(xù)推進(jìn)國家公園特許經(jīng)營

在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，生態(tài)保護(hù)市場化融資最為核心的途徑，國家公園特許經(jīng)營的重要性不言而喻，不僅是社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，也是國家公園建設(shè)的資金基礎(chǔ)。 一是規(guī)范國家公園特許經(jīng)營權(quán)的運(yùn)營和管理流程，劃定管理和經(jīng)營權(quán)，并建立專門的特許經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)來監(jiān)督所有特許經(jīng)營事宜。實(shí)行分級(jí)管理，明確國家公園內(nèi)“公園”和“地區(qū)”的角色。這緩解了與多頭管理相關(guān)的問題，提高特許經(jīng)營管理的效率。 鼓勵(lì)社區(qū)居民參與當(dāng)?shù)靥卦S經(jīng)營，通過真正發(fā)揮代表性資源的全球和國家價(jià)值，可以實(shí)現(xiàn)惠及所有利益相關(guān)者的綠色運(yùn)營。 二是堅(jiān)持財(cái)務(wù)審慎原則， 建立國家公園特許經(jīng)營基金收支標(biāo)準(zhǔn)。這確保了收入和支出的科學(xué)校準(zhǔn)。這需要為國家公園特許經(jīng)營費(fèi)制定全面的征收和管理方法。規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、分配和使用，嚴(yán)格控制特許經(jīng)營費(fèi)資金來源，資金來源要多元化，包括吸納社會(huì)資本、支持公益性投資等。在分配上，要明確園區(qū)內(nèi)各級(jí)地方政府的職責(zé)，兼顧各利益相關(guān)方的利益，規(guī)范資金支出方向劃分標(biāo)準(zhǔn)和特許經(jīng)營資金使用審批流程，促進(jìn)特許經(jīng)營資金的明智和高效使用，確保保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男枨蟮玫匠浞譂M足。 三是完善國家公園特許經(jīng)營聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)特許經(jīng)營科學(xué)運(yùn)行。 如我們所了解的那樣，政府掌握國家公園的所有權(quán)，政府也同樣有責(zé)任、有義務(wù)主導(dǎo)生態(tài)保護(hù)工作，并且也要重點(diǎn)做好私營企業(yè)的監(jiān)督和管理工作，避免因?yàn)槭袌鲈蚨鴮?dǎo)致特許項(xiàng)目停運(yùn)。 建立監(jiān)管框架體系，將綜合監(jiān)管措施和直接管理措施有效的整合起來，以此為基礎(chǔ)消除不當(dāng)運(yùn)營行為。

（五）持續(xù)推進(jìn)國家公園生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的重要制度保障。 一是要加強(qiáng)國家公園生態(tài)保護(hù)成本核算。 要以管理效能、管理投入、機(jī)會(huì)成本等多方面因素為著眼點(diǎn)，打造更為科學(xué)、合理的地方性生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額。積極建設(shè)分級(jí)、分類補(bǔ)償機(jī)制，明確各類生態(tài)資源補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、主體等。二是垂直補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化。在實(shí)際操作主要將更多的精力放在轉(zhuǎn)移支付力度的強(qiáng)化上，加強(qiáng)縣、州、市、省政府之間的溝通協(xié)調(diào)，強(qiáng)化對(duì)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)、州縣政府的激勵(lì)約束。 三是要立足于做好跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)。 具體操作方面，涉及到政策協(xié)調(diào)、立法、技術(shù)合作、人才交流等四個(gè)維度的內(nèi)容，以此為基礎(chǔ)打造各方普遍收益的長效互動(dòng)合作機(jī)制。 四是拓展補(bǔ)償資金的獲取渠道。 在具體工作的開展過程中，要在確保中央轉(zhuǎn)移支付力度逐年增強(qiáng)的同時(shí)，真正意義上地將市場和政府的協(xié)同作用發(fā)揮出來，建設(shè)關(guān)聯(lián)機(jī)制的補(bǔ)償基金，完善整體補(bǔ)償框架。

（六）持續(xù)推進(jìn)國家公園綠色金融

國家公園內(nèi)的綠色金融仍然是促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和發(fā)展的重要組成部分。 確保生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金支持穩(wěn)定，重點(diǎn)做好社會(huì)資金在該領(lǐng)域運(yùn)行的引導(dǎo)工作，打造綠色金融體系。

一是加快建立國家公園內(nèi)自然保護(hù)區(qū)環(huán)境權(quán)益交易市場。具體而言，要結(jié)合生態(tài)環(huán)保工作的實(shí)際需求，推出碳金融產(chǎn)品，明確特定自然資源特許經(jīng)營權(quán)的權(quán)責(zé)義務(wù)，引入包括PPP 項(xiàng)目在內(nèi)的多種創(chuàng)新交易模式，通過政策引導(dǎo)鼓勵(lì)碳基金融衍生品的創(chuàng)新和推廣。 積極借鑒海南熱帶雨林、武夷山國家公園經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各國家公園、自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，量身定制綠色信托產(chǎn)品、綠色擔(dān)保、綠色賬戶，開發(fā)符合國家公園、自然保護(hù)區(qū)獨(dú)特產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的綠色金融產(chǎn)品和綠色保險(xiǎn)產(chǎn)品。 二是積極推動(dòng)現(xiàn)有綠色金融工具的拓展和發(fā)展。綠色信貸應(yīng)擴(kuò)大到涵蓋各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)。重點(diǎn)抓好綠色債券的管理和發(fā)行，給予適當(dāng)?shù)恼咧С趾鸵龑?dǎo)。這一做法將支持綠色債券發(fā)行規(guī)模的持續(xù)增長。三是要完善綠色金融支持綠色發(fā)展政策協(xié)調(diào)體系。完善促進(jìn)綠色金融發(fā)展的激勵(lì)政策，保證供給端。重點(diǎn)完善與國家公園綠色發(fā)展相關(guān)的激勵(lì)政策，通過政策引導(dǎo)等多種方式鼓勵(lì)本省各類銀行積極參與到綠色項(xiàng)目中來， 大力扶持綠色項(xiàng)目。 園區(qū)可以從稅收減免、政策貼息等多種方式上，為金融機(jī)構(gòu)提供鼓勵(lì)和支持，并以此為基礎(chǔ)打造長效激勵(lì)機(jī)制。

在執(zhí)行綠色金融政策時(shí)，注重與園內(nèi)一般控制區(qū)綠色發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、環(huán)保政策配套實(shí)施，從多方面確保綠色金融資源在高質(zhì)量綠色項(xiàng)目領(lǐng)域發(fā)揮出支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)的作用。 同時(shí)，構(gòu)建一套涵蓋園區(qū)內(nèi)外的完整信息共享、交互機(jī)制也同樣是我們必須重點(diǎn)關(guān)注的問題。 應(yīng)綜合運(yùn)用信息技術(shù)、 環(huán)保技術(shù)搭建信息共享平臺(tái)， 借此消除金融機(jī)構(gòu)開展綠色金融業(yè)務(wù)過程中的信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)，將業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可以接受的范圍以內(nèi)。此外，綠色項(xiàng)目評(píng)級(jí)指標(biāo)體系的構(gòu)建也同樣不容忽視，確定科學(xué)、可量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，為杜絕項(xiàng)目“染綠”提供切實(shí)的支持。