姬亞平，陳 健

（西北政法大學(xué)，陜西 西安 710061）

一、問題的提出

長(zhǎng)期以來，我國的行政審批存在審批范圍過寬、周期過長(zhǎng)，多頭審批，制度復(fù)雜不透明等頑疾，給市場(chǎng)主體平添許多不必要的制度性成本，嚴(yán)重抑制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力與效率。告知承諾制以信用擔(dān)保代替實(shí)質(zhì)審查，以市場(chǎng)與公眾的需求為依據(jù)，對(duì)政府部門原有審批流程和服務(wù)方式進(jìn)行改造，以謀求行政效率的顯著提高，使改革產(chǎn)品更能貼合市場(chǎng)的需求以及方便民眾生活。告知承諾制堅(jiān)持法治政府的改革方向，以社會(huì)主體信用自治代替了公權(quán)力管控，社會(huì)給予了改革正面的反響，認(rèn)為其是一場(chǎng)深刻的圖章革命，釋放了信任紅利，推動(dòng)“放管服”改革走向縱深。根據(jù)相關(guān)檢索，截至2023 年2 月，與告知承諾制相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章已有44 部，地方規(guī)范性文件以及工作文件也已高達(dá)1147部。全國31 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均進(jìn)行了告知承諾制的貫徹實(shí)施，前列者如上海，與告知承諾制相關(guān)的法律文件高達(dá)91 部。告知承諾制不僅在全國的推廣力度大，涵蓋的領(lǐng)域也寬泛，包括建設(shè)業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通運(yùn)輸、廣告、工商管理等至少63 個(gè)行業(yè)類別。根據(jù)世界銀行發(fā)布的《2020 年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》顯示，中國營(yíng)商環(huán)境持續(xù)得到優(yōu)化，現(xiàn)有排名已高于大多數(shù)發(fā)達(dá)國家①See World Bank Group,Doing Business2020,https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/32436/9781464814402.pdf，訪問日期：2020 年4 月20 日。。突出成就的背后是告知承諾制的持續(xù)發(fā)力，告知承諾儼然成為釋放市場(chǎng)活力的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)源泉。

成就和風(fēng)險(xiǎn)相伴而行，德國社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克認(rèn)為生產(chǎn)技術(shù)迭代讓人類社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，不可避免地伴生了大量人為風(fēng)險(xiǎn)，人們事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)入了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[1]83。隨著環(huán)境污染、食品藥品安全等等風(fēng)險(xiǎn)事件在國內(nèi)外的時(shí)有發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)防范上升為現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要任務(wù)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）指出，引入責(zé)任保險(xiǎn)制度，構(gòu)筑風(fēng)險(xiǎn)防范防線，將施行告知承諾制的風(fēng)險(xiǎn)降到最低?！吨笇?dǎo)意見》雖指出利用責(zé)任保險(xiǎn)制來規(guī)范告知承諾制的風(fēng)險(xiǎn)，但卻讓地方政府在推行告知承諾制的過程中自主探索責(zé)任保險(xiǎn)的引入，使得地方政府突破了《指導(dǎo)意見》否定性列舉的不適用承諾制的領(lǐng)域，從而讓改革暴露在風(fēng)險(xiǎn)之中。從持續(xù)推進(jìn)告知承諾制的立場(chǎng)出發(fā)，分析告知承諾制在實(shí)踐中所存在的風(fēng)險(xiǎn)；以大規(guī)模侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)作為告知承諾制與責(zé)任保險(xiǎn)制的連接點(diǎn)，論證以責(zé)任保險(xiǎn)為手段來管理大規(guī)模侵權(quán)，以達(dá)到減少行政賠償風(fēng)險(xiǎn)的必要性與可行性，并考察責(zé)任保險(xiǎn)引入告知承諾制的初步探索中存在的顯著不足，針對(duì)不足提出實(shí)踐路徑，以期責(zé)任保險(xiǎn)在告知承諾制中順利落地。

二、告知承諾制的三重風(fēng)險(xiǎn)

告知承諾制作為行政審批改革的重大實(shí)踐，經(jīng)歷了十余年的試點(diǎn)探索，廣泛運(yùn)用于各領(lǐng)域且建立了數(shù)量龐大的規(guī)范體系，但通過梳理發(fā)現(xiàn)，其規(guī)范體系模型上呈現(xiàn)效力普遍偏低的失衡現(xiàn)象：中央層面以國務(wù)院頒發(fā)的《指導(dǎo)意見》和各部門規(guī)章的形式為主，地方層面以規(guī)范性文件加以細(xì)化。明顯具有功能主義取向的承諾制改革在實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的同時(shí)，需考慮風(fēng)險(xiǎn)成本，而現(xiàn)在規(guī)則體系的格局難以支撐起燎原的告知承諾制改革，且如多米諾骨牌般牽動(dòng)著重重風(fēng)險(xiǎn)。

（一）第一重風(fēng)險(xiǎn)：合法性風(fēng)險(xiǎn)與本身的制度風(fēng)險(xiǎn)

依法行政的標(biāo)準(zhǔn)之一在于行政行為的合法性，一個(gè)合法的行為必須同時(shí)符合法律的法規(guī)創(chuàng)造力、法律優(yōu)位、法律保留這三個(gè)法律原則[2]?！案嬷兄Z制”自其誕生到后續(xù)的實(shí)施，因明顯違背了法律保留原則和法律優(yōu)位原則而備受合法性質(zhì)疑。當(dāng)下的承諾制改革突破了法律保留的界限，各地告知承諾制文件中充斥著只有上位法授權(quán)才能擁有的權(quán)利，如虛假承諾則予以吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照此類行政處罰在告知承諾制中的設(shè)定，與“法無授權(quán)即為禁止”的行政法原則不符，違背了“重大改革于法有據(jù)”的改革精神，引發(fā)改革對(duì)法治的“破窗效應(yīng)”[3]。以一紙承諾代替了《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定需要材料的標(biāo)準(zhǔn)以及程序，突破了行政許可的邏輯，進(jìn)而違背了法律優(yōu)位原則。告知承諾制對(duì)法律保留原則和法律優(yōu)位原則的違反，導(dǎo)致部分在正常許可程序的過濾器中不能通過的申請(qǐng)?jiān)诔兄Z制改革的快速通道中產(chǎn)出。每個(gè)不適格申請(qǐng)的產(chǎn)出，都是一次風(fēng)險(xiǎn)的釋放。

合法性風(fēng)險(xiǎn)伴生著一系列的制度后果。大陸法系所奉行的制度設(shè)計(jì)理念是由理性主義建構(gòu)的一套以邏輯為支撐的概念體系，由這套體系所衍生的制度立足于“人性惡”的假定，并在國家強(qiáng)制力保障下實(shí)施這套通過嚴(yán)密設(shè)計(jì)、制度完備的法律規(guī)范來克服機(jī)會(huì)主義，構(gòu)建秩序井然的國家生活[4]。告知承諾制以信用審查替代實(shí)質(zhì)審查，游走在法律完備主義與機(jī)會(huì)主義的矛盾之中，一邊疲于奔命地查處屢禁不絕的申請(qǐng)?jiān)S可投機(jī)行為，一邊又飽含對(duì)申請(qǐng)人遵循法律所要求的理性期待。如此的契約治理，倚重承諾的制度設(shè)計(jì)理念在社會(huì)信用建設(shè)尚未成熟的情況下，不僅可能淪為機(jī)會(huì)主義盛行的溫床，也忽視了對(duì)第三人合法權(quán)益的保護(hù)。

（二）第二重風(fēng)險(xiǎn)：大規(guī)模侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

1.立法端：告知承諾的適用邊際朝著風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域擴(kuò)張

告知承諾制無效力層級(jí)較高的狹義法律立法，最高層次的《指導(dǎo)意見》因其指導(dǎo)性而成為各部委、地方推行告知承諾制的指導(dǎo)依據(jù)，這使得證明事項(xiàng)告知承諾制的適用范圍不斷擴(kuò)張，在更多、更廣泛的行政審批事項(xiàng)中推廣適用，從而導(dǎo)致追求行政效率和預(yù)防公共風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值目標(biāo)之間產(chǎn)生激烈沖突。具體而言，《指導(dǎo)意見》在告知承諾制的適用范圍上的表述模糊，如“風(fēng)險(xiǎn)較大”“糾錯(cuò)成本高”“公共安全”等沒有具體標(biāo)準(zhǔn)的表述，給了各部委、地方立法較大的裁量空間，在各省、自治區(qū)、直轄市的實(shí)踐中，告知承諾制的適用邊際也遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了排他性列舉事項(xiàng)的限定邊界，如應(yīng)急管理部于2019 年11 月印發(fā)了《關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)消防安全告知承諾制的通知》，告知承諾制打破了公眾安全的界限。再如，2019 年6 月上海市將特定區(qū)域、特定行業(yè)內(nèi)的環(huán)評(píng)審批納入了告知承諾輻射范圍，告知承諾制進(jìn)入了生態(tài)安全領(lǐng)域。

告知承諾制從2001 年出現(xiàn)，到2015 年成為“證照分離”改革試點(diǎn)，再到2020 年全面鋪開，二十多年的改革，告知承諾制改革的效果隨著時(shí)間的推移呈現(xiàn)出“邊際遞減效應(yīng)”。一方面，告知承諾制以信用擔(dān)?？s短審批流程效果的出現(xiàn)具有一定滯后性，地方政府往往采取“量變引起質(zhì)變”以謀求政府工作成效的凸顯，這導(dǎo)致可納入告知承諾制審批事項(xiàng)的空間日漸縮小，進(jìn)一步精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)的壓力增加，合規(guī)整改成本高；另一方面，隨著公民參與趨勢(shì)的上升，政務(wù)公開的監(jiān)督，公民對(duì)告知承諾制的流程、服務(wù)質(zhì)量會(huì)愈發(fā)嚴(yán)格，由此改革的外部效果會(huì)日漸消減[5]。告知承諾制推進(jìn)領(lǐng)域的增量空間縮小，完善制度的投入與產(chǎn)出效果比值的下降，地方政府要進(jìn)一步提升政府效能，只能開拓新的增長(zhǎng)點(diǎn)。所以，不論是上述兩方面改革的壓力或者是各地區(qū)各部門之間的“跟風(fēng)”，都會(huì)導(dǎo)致告知承諾制的適用邊際不斷拓展，造成上述無序擴(kuò)張的現(xiàn)象，改革也面臨“內(nèi)卷化”風(fēng)險(xiǎn)[6]。

2.保障端：社會(huì)信用體系建設(shè)不完善

有學(xué)者認(rèn)為，從外部看，告知承諾制相當(dāng)于原審批程序的簡(jiǎn)易程序；從內(nèi)部看，是以信用審查代替實(shí)質(zhì)審查，申請(qǐng)人的信用擔(dān)保是告知承諾制的靈魂[7]。何以激活市場(chǎng)活力，按照當(dāng)前放管服的改革方案，借助告知承諾制等政府規(guī)制工具，實(shí)現(xiàn)一松一緊，松的是前端的審批程序，緊的是中后端的監(jiān)督體系，松緊協(xié)調(diào)從而實(shí)現(xiàn)多方參與、合力規(guī)制的多元互動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制。誠如一項(xiàng)制度的推行先要試點(diǎn)，若行之有效再全面鋪開一樣，制度的運(yùn)行是建立在安全可控的基礎(chǔ)之上的。同理，既然告知承諾制通過制度設(shè)計(jì)將審查的重心轉(zhuǎn)移到事中、事后，那么告知承諾制的推行理應(yīng)建立了足夠可靠的事中、事后監(jiān)管機(jī)制來應(yīng)對(duì)前期放松審查而出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。我國現(xiàn)階段的社會(huì)信用建設(shè)雖然已出臺(tái)大量規(guī)范并取得較為顯著的成效，但依然有諸多問題有待解決，如失信懲戒的法律根據(jù)較為混亂，行政性懲戒中失信行為的法律界定還有待厘清，懲戒措施的正當(dāng)性還需要平衡，失信行為人的信用修復(fù)制度還需要完善[8]。但是，改革的浪潮還在繼續(xù)，告知承諾制依在如火如荼地推進(jìn)。若是社會(huì)信用建設(shè)還沒達(dá)到“違背承諾的失信責(zé)任不亞于甚至重于違法責(zé)任”的程度，那么告知承諾制改革就會(huì)陷入進(jìn)退兩難的尷尬境地，要么在風(fēng)險(xiǎn)的壓力下在信用審查中附加條件，變成“換湯不換藥”且徒增成本的虛假治理；要么造成風(fēng)險(xiǎn)的大規(guī)模釋放，惡化市場(chǎng)生態(tài)和公共安全環(huán)境[9]。

3.立法端以及保障端的不完善共同導(dǎo)致大規(guī)模侵權(quán)的釋放

大規(guī)模侵權(quán)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的必然產(chǎn)物，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的立論基礎(chǔ)在于如何緩解以及分散社會(huì)發(fā)展帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)[1]168。關(guān)于大規(guī)模侵權(quán)的具體定義，因其作為一種新興的侵權(quán)形式還未明晰，但經(jīng)過不少學(xué)者的研究，已有大致的概念，比較有代表意義的是中國人民大學(xué)朱巖教授給出的，他認(rèn)為大規(guī)模侵權(quán)是指基于一個(gè)不法行為或者多個(gè)具有同質(zhì)性的事由，如瑕疵產(chǎn)品，給大量的受害人造成人身損害、財(cái)產(chǎn)損害或者上述兩種損害[10]，其侵權(quán)領(lǐng)域一般發(fā)生在安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、公共安全等領(lǐng)域。簡(jiǎn)而言之，大規(guī)模侵權(quán)侵害的是社會(huì)公共利益，而這種公共利益是社會(huì)各種價(jià)值目標(biāo)如安全、安寧、健康等的凝結(jié)。典型事件如“三鹿奶粉事件”，突發(fā)性強(qiáng)且受害人人數(shù)眾多，直接影響著公眾的生命健康以及社會(huì)穩(wěn)定。告知承諾制在創(chuàng)造市場(chǎng)活力增加社會(huì)財(cái)富的同時(shí)，在信用監(jiān)管不到位的情況下擴(kuò)大了適用范圍。此外，告知承諾制作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的抓手之一，而商業(yè)行為往往面臨多數(shù)不確定的第三人，這樣的制度運(yùn)行方式極其容易導(dǎo)致大規(guī)模侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的釋放。

（三）第三重風(fēng)險(xiǎn)：行政賠償風(fēng)險(xiǎn)

行政行為具有公定力是行政制度運(yùn)行的前提原理，支持著一系列法律規(guī)則[11]。告知承諾制盡管還存在瑕疵，但仍具有公定力，行政相對(duì)人仍有服從的義務(wù)，那么與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的獲得救濟(jì)的權(quán)利通道也應(yīng)暢通，但現(xiàn)在的告知承諾制存在不合理的行政賠償。在制度正確、無濫用職權(quán)不履行法定職責(zé)的語境下，不符合條件的申請(qǐng)人獲得申請(qǐng)利益而對(duì)第三人的合法權(quán)益造成損害，應(yīng)按照侵權(quán)法的歸責(zé)原理，做到責(zé)任的個(gè)別化和具體化。《中華人民共和國民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第一千一百六十五條、第一千二百零六條、第一千二百三十四條等都對(duì)侵權(quán)人的損害賠償責(zé)任作出了規(guī)定。此外，《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等專門法律中也存在相應(yīng)的規(guī)定，所得之結(jié)論也就是誰侵權(quán)誰賠償。按照法理來說，侵權(quán)責(zé)任由侵權(quán)主體自己承擔(dān)，不能波及其他無責(zé)任主體，這是與傳統(tǒng)的正義觀相符合的。

《指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范措施……以探索引入責(zé)任保險(xiǎn)制度，降低實(shí)行告知承諾制可能引發(fā)的行政賠償風(fēng)險(xiǎn)”中用了“行政賠償”，這里存在兩個(gè)問題。第一，用詞不妥，應(yīng)是“救濟(jì)”，政府并非侵權(quán)人，面對(duì)在危機(jī)中等待救助的受害人，在國家中心主義的傳統(tǒng)下，政府在發(fā)生大規(guī)模侵權(quán)后，一般從盡快消除影響，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度出發(fā)，對(duì)眾多的受害者進(jìn)行精神安撫，以國家財(cái)政進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠付。此處的賠付并非基于《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡(jiǎn)稱《國家賠償法》），故用“救濟(jì)”更為貼切。不論是法理上的行政救濟(jì)還是《指導(dǎo)意見》中所用的“行政賠償”，最終資金來源都是全體納稅人。第二，這種“賠償”模式是不合理的。大規(guī)模侵權(quán)的發(fā)生對(duì)侵權(quán)者來說意味巨額的賠償，但企業(yè)往往無力賠償或面臨賠償后即破產(chǎn)?！霸谖覈姓鲗?dǎo)的模式下，政府采取的也是行政主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制，表現(xiàn)為由政府補(bǔ)足篩查、救治費(fèi)用和補(bǔ)償，這種模式雖然具有高效救濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，但是也存在國家買單的嫌疑?！盵12]將全體納稅人繳納的稅款，拿來替大規(guī)模侵權(quán)的侵權(quán)人承擔(dān)責(zé)任，有欠缺公平性之虞。國家財(cái)政雖承擔(dān)著社會(huì)救濟(jì)的重任，但絕不是可以隨意索取，肆意動(dòng)用的。所以，此種以政府行政主導(dǎo)救濟(jì)大規(guī)模侵權(quán)損害的模式，雖然發(fā)揮了一定的作用，但這種模式對(duì)于告知承諾制來說絕不是可持續(xù)的發(fā)展方式（如表1 所示）。

表1 大規(guī)模侵權(quán)事件及賠償情況事例（部分）

三、責(zé)任保險(xiǎn)制于告知承諾制的必要性與可行性

從“事前審批”向“事中、事后規(guī)制”的變革并非一朝一夕，需要制度的持續(xù)發(fā)力以及創(chuàng)新，告知承諾制現(xiàn)階段盡管存在種種不足，但人們應(yīng)該對(duì)其抱有美好的期待。探索式的改革進(jìn)程總是充滿不確定性、風(fēng)險(xiǎn)性，“一切變革與發(fā)展在效率、公平與穩(wěn)定的三維空間里探索著自己前行的合理軌跡”[13]。責(zé)任保險(xiǎn)旨在降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成本，分擔(dān)政府責(zé)任，實(shí)現(xiàn)效率和穩(wěn)定的統(tǒng)一，其適用范圍與告知承諾制的擴(kuò)張范圍以及大規(guī)模侵權(quán)的發(fā)生領(lǐng)域具有高度的重合性，對(duì)于告知承諾制來說是適格的風(fēng)險(xiǎn)治理工具（如表2 所示）。

表2 告知承諾制的擴(kuò)張范圍、大規(guī)模侵權(quán)的發(fā)生領(lǐng)域、責(zé)任保險(xiǎn)制適用

（一）責(zé)任保險(xiǎn)制何以成為最優(yōu)解

告知承諾制本身的合法性缺陷易釋放大規(guī)模侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致行政賠償，三重風(fēng)險(xiǎn)層層遞進(jìn)。以管理大規(guī)模侵權(quán)作為告知承諾制與責(zé)任保險(xiǎn)制的連接點(diǎn)，可以有效促進(jìn)告知承諾制自身的制度完善以及修正行政主導(dǎo)下的救濟(jì)模式，從而避免無根據(jù)的大筆行政支出。

在告知承諾制中管理規(guī)制大規(guī)模侵權(quán)有三條路徑。第一，從推進(jìn)端入手，限縮立法權(quán)限，嚴(yán)格把控告知承諾制在相對(duì)安全的領(lǐng)域推行。限縮立法權(quán)限，細(xì)化行政法規(guī)雖然能從根源上杜絕告知承諾適用的風(fēng)險(xiǎn)，但是創(chuàng)新性不足，制度發(fā)展?jié)摿Ρ灰种?，不符合探究改革的理念，也與市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)背道而馳。第二，從保障端入手，健全社會(huì)信用體系與監(jiān)督體系，保證告知承諾真實(shí)性以及事后的有效履行性。當(dāng)前全方位覆蓋政府、社會(huì)、市場(chǎng)、司法領(lǐng)域的社會(huì)信用體系建設(shè)，雖是為了提高個(gè)人及社會(huì)的誠信，但從實(shí)質(zhì)上有加強(qiáng)法律的實(shí)施的意味。且以“一處失信，處處受限”為政策導(dǎo)向，其功效雖有積極意義，但也有使人陷入失信惡性循環(huán)的弊端，具體到利益至上的商業(yè)領(lǐng)域，社會(huì)信用存在有效性邊界[14]。此外，以失信懲戒為核心機(jī)制之一的社會(huì)信用體系建設(shè)，由于各種因素的干擾，不能滿足告知承諾制的信用標(biāo)準(zhǔn)。第三，從救濟(jì)端入手，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》指出，保險(xiǎn)是文明社會(huì)的標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)，是社會(huì)治理體系的重要促成組成部分，要讓保險(xiǎn)成為政府、企業(yè)、居民分散風(fēng)險(xiǎn)的基本手段。引入責(zé)任保險(xiǎn)制，利用企業(yè)前置的成本以及事后救濟(jì)的保證來規(guī)制市場(chǎng)行為的規(guī)范性，為告知承諾制的創(chuàng)新與發(fā)展提供合理且有效益的托底保障，分擔(dān)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)制作用的壓力，讓其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中逐步扎實(shí)發(fā)展，避免拔苗助長(zhǎng)而違背社會(huì)發(fā)展規(guī)律。從現(xiàn)實(shí)來說，從救濟(jì)端來解決現(xiàn)階段告知承諾制的困境，既有利于發(fā)揮地方政府的創(chuàng)新，也有利于保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，是折中的應(yīng)對(duì)方案。

（二）告知承諾制引入責(zé)任保險(xiǎn)的可行性證成

實(shí)現(xiàn)告知承諾制和責(zé)任保險(xiǎn)的有效銜接，關(guān)鍵在于從理論到實(shí)踐上貫通“告知承諾制—大規(guī)模侵權(quán)—責(zé)任保險(xiǎn)”這個(gè)假定的行為模式。預(yù)防視野下，“告知承諾制—大規(guī)模侵權(quán)”屬于因果關(guān)系，制度缺陷往往伴隨制度風(fēng)險(xiǎn)，故其銜接與貫通無須論證。然而，“大規(guī)模侵權(quán)—責(zé)任保險(xiǎn)”是選擇性救濟(jì)關(guān)系，首先，在理論基礎(chǔ)上，告知承諾制引發(fā)的大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)必須具有可保性，這是將責(zé)任保險(xiǎn)引入告知承諾領(lǐng)域的前提；其次，在具體實(shí)踐方面，要有相關(guān)的法律法規(guī)為實(shí)際操作提供合法性基礎(chǔ)以及具體的指引。

1.理論上告知承諾制釋放的大規(guī)模侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)具有可保性

在傳統(tǒng)的保險(xiǎn)理論中，保險(xiǎn)人將風(fēng)險(xiǎn)分為可保風(fēng)險(xiǎn)和不可保風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)學(xué)界對(duì)可保風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成論述不同，但都大同小異。總的來看，可保風(fēng)險(xiǎn)須包含以下幾個(gè)要點(diǎn)：其一，同一性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生造成的損失共同體；其二，風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生的或然性、意外性、未來性；其三，風(fēng)險(xiǎn)事故的承保范圍事先約定；其四，風(fēng)險(xiǎn)大小的可測(cè)定；其五，風(fēng)險(xiǎn)事故及其損失可以確定并且容易確定；其六，損失不要偏大或者偏小[15]。觀之大規(guī)模侵權(quán)，其風(fēng)險(xiǎn)的大小難以預(yù)測(cè)，那么其損失也就難以計(jì)算，而且大規(guī)模侵權(quán)涉及公共領(lǐng)域，其風(fēng)險(xiǎn)往往偏大，易導(dǎo)致保險(xiǎn)人因大量現(xiàn)金流出而突然喪失其償付能力。所以，按照傳統(tǒng)的保險(xiǎn)要件大規(guī)模侵權(quán)是不可保的。

但是，作為“精巧的社會(huì)穩(wěn)定器”的保險(xiǎn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的變化，必須實(shí)現(xiàn)理論突破才能讓保險(xiǎn)適應(yīng)日新月異的社會(huì)需求。在保險(xiǎn)實(shí)踐中，承保人群體突破了風(fēng)險(xiǎn)可保性的限制，采取更多元的手段來分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造條件以滿足大數(shù)法則的要求?！安淮嬖谝粋€(gè)鐵律來決定哪種風(fēng)險(xiǎn)可保，哪種風(fēng)險(xiǎn)不可保，保險(xiǎn)合同本質(zhì)上是一份契約合同，能否達(dá)成合意主要依靠的是保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人基于各自的立場(chǎng)和價(jià)值判斷來作出決策。可保性限制實(shí)際上很靈活，風(fēng)險(xiǎn)可不可保只是價(jià)格的問題，只要保費(fèi)足夠高，可承保的風(fēng)險(xiǎn)就可足夠大。”[16]可保性方面比較典型的創(chuàng)新就是再保險(xiǎn)和共同保險(xiǎn)。再保險(xiǎn)就是分保，保險(xiǎn)人以與投保人簽訂的合同為基礎(chǔ)，以此再與其他保險(xiǎn)公司簽訂分保合同，將其承受能力以外的風(fēng)險(xiǎn)向其他保險(xiǎn)人投保，讓風(fēng)險(xiǎn)承受主體增多，擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)分散面。共同保險(xiǎn)即共保，在保險(xiǎn)事故發(fā)生時(shí)，各保險(xiǎn)人按各自承保的保險(xiǎn)金額比例分?jǐn)倱p失。共同保險(xiǎn)是對(duì)可保風(fēng)險(xiǎn)的一次性橫向轉(zhuǎn)移，各個(gè)保險(xiǎn)人只用對(duì)被分割成“獨(dú)立的”風(fēng)險(xiǎn)單位負(fù)責(zé)[17]。

2.制度上基礎(chǔ)責(zé)任保險(xiǎn)法律規(guī)范體系初具規(guī)模

風(fēng)險(xiǎn)格局的變化使得可保險(xiǎn)的范圍擴(kuò)大，并促進(jìn)產(chǎn)品開發(fā)。當(dāng)告知承諾制的法律風(fēng)險(xiǎn)具有可保性后，需要政策以及法律的支持，保險(xiǎn)公司才能夠提供契合需求的責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品并保持良好運(yùn)營(yíng)，這是責(zé)任保險(xiǎn)進(jìn)入告知承諾制的關(guān)鍵一步。大規(guī)模侵權(quán)責(zé)任作為民事侵權(quán)責(zé)任的補(bǔ)充，也必須符合這一要求，相關(guān)的法律法規(guī)是大規(guī)模侵權(quán)責(zé)任保險(xiǎn)得以適用的依據(jù)。

總體上看，我國沒有專門規(guī)制大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的侵權(quán)責(zé)任法，有關(guān)大規(guī)模侵權(quán)責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)定在適當(dāng)突破《民法典》規(guī)則原則的基礎(chǔ)上，以《中華人民共和國保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《保險(xiǎn)法》）為基礎(chǔ)，加之以行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)范性文件組成保險(xiǎn)法規(guī)體系，雖不完善，但初具規(guī)模?！睹穹ǖ洹纷鳛槊袷路傻幕痉?，其一般侵權(quán)規(guī)定是責(zé)任保險(xiǎn)的法律依據(jù)，大規(guī)模侵權(quán)本質(zhì)上仍然是侵權(quán)行為，只是因賠償屬性大于懲罰屬性而作為侵權(quán)救濟(jì)的有效補(bǔ)充，責(zé)任保險(xiǎn)法規(guī)則是《民法典》的侵權(quán)特殊法，優(yōu)先于《民法典》的規(guī)定適用。《保險(xiǎn)法》第六十五條為責(zé)任保險(xiǎn)的根本依據(jù)，規(guī)定了責(zé)任保險(xiǎn)的概念、賠償原理。另在其他法律法規(guī)中明確了責(zé)任保險(xiǎn)的適用，如適用于公眾責(zé)任保險(xiǎn)的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》肯定了責(zé)任保險(xiǎn)在治理環(huán)境污染中的價(jià)值，并指出國家要鼓勵(lì)污染險(xiǎn)的投保。再如，《中華人民共和國消防法》中不僅鼓勵(lì)易燃易爆品經(jīng)營(yíng)企業(yè)在生產(chǎn)流動(dòng)的過程中要積極投保，也鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司積極承保，給了保險(xiǎn)公司承保此類風(fēng)險(xiǎn)的承保依據(jù)。除法律、行政法規(guī)外，還有1806 份部門規(guī)章（包含部門規(guī)范性文件、工作文件、行政許可批復(fù)）以及2 萬多份地方法規(guī)、政府規(guī)章共同組成龐大的責(zé)任保險(xiǎn)規(guī)則體系?？偟膩碚f，我國有關(guān)大規(guī)模侵權(quán)責(zé)任保險(xiǎn)的法律基礎(chǔ)已經(jīng)具備，從基本法到相關(guān)的部門法，內(nèi)容涉及責(zé)任保險(xiǎn)的投保規(guī)則、保險(xiǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)、保險(xiǎn)的監(jiān)督以及調(diào)整保險(xiǎn)合同雙方權(quán)利與義務(wù)等相關(guān)保險(xiǎn)的規(guī)制，基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依。

綜上所述，從告知承諾制的角度看，由其引發(fā)的大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)可以納入責(zé)任保險(xiǎn)的承保范圍，從責(zé)任保險(xiǎn)的角度看，相關(guān)的大規(guī)模侵權(quán)都能在責(zé)任保險(xiǎn)法律群中尋求到相應(yīng)的依據(jù)，所以將責(zé)任保險(xiǎn)引入告知承諾制是切實(shí)可行的。

四、告知承諾制引入責(zé)任保險(xiǎn)的困境與路徑構(gòu)建

理論上，告知承諾制的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張范圍與大規(guī)模侵權(quán)的發(fā)生領(lǐng)域具有高度的重合性，而責(zé)任保險(xiǎn)與大規(guī)模侵權(quán)具有天然的聯(lián)系，故用責(zé)任保險(xiǎn)來管理大規(guī)模侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到將告知承諾制的風(fēng)險(xiǎn)掌握在可控的范圍內(nèi)，從而讓不完善的告知承諾制在政府與市場(chǎng)的自發(fā)規(guī)律中實(shí)現(xiàn)自身制度圓滿的改革目標(biāo)。在實(shí)踐中，因《指導(dǎo)意見》出臺(tái)時(shí)間短，且較為宏觀，地方政府實(shí)施時(shí)出現(xiàn)兩種情況：第一，或是因?yàn)闆]有系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，抑或不敢放開手腳探索，絕大部分地區(qū)的政府還未出臺(tái)在告知承諾制中引入責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施細(xì)則；第二，少部分地區(qū)雖然根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求探索責(zé)任保險(xiǎn)制的引入，但存在政府站位錯(cuò)誤的現(xiàn)象，故構(gòu)建合理的引入路徑亟待解決。

（一）告知承諾制引入責(zé)任保險(xiǎn)的困境

1.大規(guī)模侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)滯后

政府風(fēng)險(xiǎn)管理中，所追求的目標(biāo)常以“底線思維”的理念來考量，通俗地來說有兩點(diǎn)：生命健康保障的最大化與財(cái)產(chǎn)損失的最小化。實(shí)踐中，政府通常以“負(fù)面清單”的方式呈現(xiàn)，如在《指導(dǎo)意見》中采用否定性列舉的方式排除了涉及國家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的證明事項(xiàng)。政府風(fēng)險(xiǎn)管理力度常面臨失衡的窘境：或是管得過松，遷就群眾的需求，該預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)沒有預(yù)防；或是管得過嚴(yán)，事事設(shè)卡，增加群眾辦事的制度成本。過松的風(fēng)險(xiǎn)管理不利于社會(huì)穩(wěn)定；過嚴(yán)的管理又忽略了公共服務(wù)，導(dǎo)致了政府冗長(zhǎng)的辦事周期。因此，政府風(fēng)險(xiǎn)管理要同時(shí)兼顧公共安全和服務(wù)滿意度兩個(gè)維度，以公共安全為底線，在底線的基礎(chǔ)上進(jìn)行效率與便民的創(chuàng)新。告知承諾制顯然對(duì)群眾滿意度過于遷就，忽略了公共安全的底線。政府作為社會(huì)的管理者，既有制定制度的權(quán)利，也有規(guī)制制度風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)，從政府的視角出發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)有已知和未知兩種狀態(tài)，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理也必然存在被動(dòng)預(yù)防和主動(dòng)預(yù)防[18]。告知承諾制釋放的大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)顯而易見，但相應(yīng)的預(yù)防措施建設(shè)相對(duì)遲緩，政府出現(xiàn)了主動(dòng)預(yù)防的失誤。

具體到成文規(guī)制上來說，法制建設(shè)是風(fēng)險(xiǎn)管理的保障，政府風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控必須以規(guī)制的形式呈現(xiàn)固定下來，才能按部就班從容面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。相比于告知承諾制在全國各地各領(lǐng)域的遍地開花，責(zé)任保險(xiǎn)對(duì)于告知承諾制的立法顯得粗放且空泛。一般而言，根據(jù)國務(wù)院指導(dǎo)文件制定的地方工作文件是對(duì)上位法的細(xì)化，但在告知承諾制中引入責(zé)任保險(xiǎn)制的構(gòu)想與要求，絕大部分地方政府只是將《指導(dǎo)意見》中的要求一字不落地照搬下來，并束之高閣，不遺漏、不細(xì)化、不實(shí)施。截至2023 年1 月，對(duì)責(zé)任保險(xiǎn)制的引入真正開始探索并實(shí)施的只有廣州。這對(duì)于全面鋪開的告知承諾制來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，總體上表現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)滯后。

2.政府定位價(jià)值偏移

告知承諾制作為行政審批程序再造的改革成果之一，在責(zé)任保險(xiǎn)制的引進(jìn)過程中，面臨著傳統(tǒng)思想觀念束縛的問題。行政審批流程再造，從本質(zhì)上來說，就是重塑政府與市場(chǎng)需求、公眾需求之間的格局[19]。在政府與公眾需求之間，告知承諾制實(shí)現(xiàn)了服務(wù)型政府的改革目標(biāo)，在戶籍管理、資格考試、健康體檢、法律服務(wù)等不涉及第三人的事項(xiàng)上極大地方便群眾的生活；但在政府與市場(chǎng)方面，從廣州市引入責(zé)任保險(xiǎn)的過程來看，政府依舊有管得過寬之嫌。

作為國內(nèi)首次將責(zé)任保險(xiǎn)引入承諾制的實(shí)踐，廣州市“承諾制信任審批改革3.0”中的措施是：扎緊告知承諾制的“安全繩”，創(chuàng)新地將引入責(zé)任保險(xiǎn)制度引入告知承諾的流程之中，政府事前購買責(zé)任保險(xiǎn)，當(dāng)發(fā)生行政賠償時(shí)，將由保險(xiǎn)公司理賠，這在一定程度降低了行政賠償風(fēng)險(xiǎn)，為審批部門提供一顆“定心丸”。讓政府成為投保人與被保險(xiǎn)人，此舉雖是為加速推進(jìn)責(zé)任保險(xiǎn)在告知承諾制的落地，促進(jìn)告知承諾制進(jìn)入改革縱深，但存在著政府職能定位的價(jià)值偏移以及易導(dǎo)致行政人員濫用職權(quán)，不履行法定職權(quán)的發(fā)生。亞當(dāng)·斯密在《國富論》中指出：“比政府有所為更重要的，是有所不為。”行政審批申請(qǐng)人作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，擁有是否適用告知承諾制的選擇權(quán)，并根據(jù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律選擇適合的模式。在社會(huì)中存在著“受害人有權(quán)向加害人要求賠償”這樣一個(gè)天經(jīng)地義的理念，這個(gè)理念完全可以適用于企業(yè)責(zé)任或資源配置中，該理論的觀點(diǎn)是“行為者應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)成本”“只有在行業(yè)能承擔(dān)損害結(jié)果時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)才可能是公平的”[20]。因此，受害人的損失應(yīng)當(dāng)由行為者來承擔(dān)，而無須政府買單來影響市場(chǎng)主體的選擇。政府為自己買保險(xiǎn)的行為，就是“大家長(zhǎng)政府”面對(duì)自身、市場(chǎng)主體、第三人利益權(quán)衡的情況下，犧牲大家長(zhǎng)的利益與第三人的法安全感來換取市場(chǎng)主體的效率，此種投保模式是否合適，值得商榷。此外，保險(xiǎn)雖為政府提供了一顆“定心丸”，但當(dāng)下告知承諾制改革還未趨于完善，行政許可機(jī)關(guān)在缺乏明確規(guī)范的指引情況下，一方面，難以從根深蒂固的一般許可觀念中抽離；另一方面，也無法準(zhǔn)確把握信用審查的運(yùn)用。這容易在改革試驗(yàn)中形成額外的自由裁量權(quán)，額外自由裁量權(quán)的賦予也意味著風(fēng)險(xiǎn)的增加，不排除行政機(jī)關(guān)利用這溢出的權(quán)利規(guī)避后期實(shí)質(zhì)審查的義務(wù)[21]。改革的推進(jìn)需要穩(wěn)扎穩(wěn)打，切勿為了效率而罔顧公平。

（二）告知承諾制引入責(zé)任保險(xiǎn)的路徑構(gòu)建

1.厘定告知承諾制的適用邊界

可以明確的是告知承諾制釋放了新的市場(chǎng)活力，要大力推行，但要在風(fēng)險(xiǎn)可控、救濟(jì)通暢的前提下進(jìn)行。制度改革與社會(huì)穩(wěn)定是一對(duì)天然的矛盾，改革直接觸動(dòng)原來的穩(wěn)定而產(chǎn)生了不安定的因素，長(zhǎng)久的穩(wěn)定必然會(huì)促使改革的發(fā)生，改革雖然往往要觸動(dòng)社會(huì)一部分的穩(wěn)定，但沒有改革也就不會(huì)有長(zhǎng)久的穩(wěn)定，改革和穩(wěn)定處于一種“互動(dòng)共演”的良性作用與反作用狀態(tài)之中。平衡點(diǎn)就是探索性改革與保守性穩(wěn)定互相妥協(xié)，妥協(xié)產(chǎn)物就是：合理厘定掌握告知承諾制擴(kuò)張的范圍。告知承諾制適用邊界的無序擴(kuò)張是大規(guī)模侵權(quán)以及行政賠償風(fēng)險(xiǎn)的源泉，只有將告知承諾制適用范圍、速率掌握在合理的范圍內(nèi)，才能將制度的風(fēng)險(xiǎn)控制在政府和人民能承受的限度中。告知承諾制風(fēng)險(xiǎn)管理要服務(wù)于營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，為生產(chǎn)保駕護(hù)航，必須以時(shí)代特色為背景，以社會(huì)生產(chǎn)力水平為依據(jù)，有步驟、有計(jì)劃、有論證、有順序地放開承諾制的危險(xiǎn)領(lǐng)域，并確保放開的領(lǐng)域都有成熟的信用監(jiān)管以及通暢的責(zé)任保險(xiǎn)救濟(jì)。

2.扭正改革中的政府定位

市場(chǎng)取向的改革不深、不廣與過深、過廣現(xiàn)象并存，是中國向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中存在的一個(gè)突出問題。因此，深入推進(jìn)行政審批市場(chǎng)化改革，要大力糾偏政府與市場(chǎng)關(guān)系，讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，讓政府的歸政府?！坝行袌?chǎng)+有為政府”的雙強(qiáng)體制模式，為構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系提供了有力支撐[22]。前文已述，廣州市“承諾制信任審批改革3.0”的施行，標(biāo)志著告知承諾制向責(zé)任保險(xiǎn)邁出了第一步。在告知承諾制引入責(zé)任保險(xiǎn)的過程中，“有效市場(chǎng)+有為政府”的打造需要以告知承諾制分類適用責(zé)任保險(xiǎn)為基礎(chǔ)。

在無風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域打造有為政府。以告知承諾制所涉及的利益為標(biāo)準(zhǔn)，將告知承諾制適用領(lǐng)域分為風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和無風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，且領(lǐng)域范圍會(huì)隨著保險(xiǎn)技術(shù)、社會(huì)生產(chǎn)力的水平調(diào)整?，F(xiàn)階段，在個(gè)人戶籍管理、考試資格證明、社會(huì)救助、公共法律服務(wù)等無風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，廣州市“承諾制信任審批改革3.0”確定的“政府為投保人、被保險(xiǎn)人”模式有三個(gè)“有為”：其一，能夠更好地保障相對(duì)人權(quán)益。當(dāng)審批部分違法侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益，并符合《國家賠償法》的行政賠償要件時(shí)，保險(xiǎn)公司可以第一時(shí)間啟動(dòng)理賠程序，而不必等待漫長(zhǎng)的行政賠償周期，當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)益快速得到保障；其二，為審批部門提供一顆“定心丸”，不被賠償束縛手腳，在上述領(lǐng)域?yàn)楦憬莸胤?wù)群眾而增強(qiáng)制度探索的動(dòng)力；其三，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和時(shí)代進(jìn)步，為政府配置資源既要考慮“資源稀缺”，也要考慮“資源生成”，現(xiàn)階段，政府在“資源生成”領(lǐng)域大有可為[23]。資源生成不是計(jì)劃設(shè)定的產(chǎn)物，而是挖掘與盤活客觀存在的社會(huì)資源，使某種社會(huì)資源從靜態(tài)進(jìn)入動(dòng)態(tài)。具體到責(zé)任保險(xiǎn)制來說，與告知承諾制的結(jié)合能夠把潛在規(guī)模優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)保險(xiǎn)體系。

在風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建設(shè)有效市場(chǎng)。這里的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域指的是信用監(jiān)管建設(shè)不完全，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施不到位，損害救濟(jì)途徑不通暢的領(lǐng)域，如公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域責(zé)任保險(xiǎn)的設(shè)定應(yīng)是“市場(chǎng)主體為投保人、被保險(xiǎn)人”，把責(zé)任保險(xiǎn)作為市場(chǎng)主體適用風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的告知承諾制作為一道風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防門檻。根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律理論，市場(chǎng)主體對(duì)于某一許可事項(xiàng)，選不選擇采取責(zé)任保險(xiǎn)制需要進(jìn)行“成本—效益”分析，只有在預(yù)期收益大于制度成本的情形下，才會(huì)選擇支付保費(fèi)用以適用告知承諾制，這也是政府順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上實(shí)行的風(fēng)險(xiǎn)和效益的價(jià)值權(quán)衡。

3.優(yōu)化制度安排

在風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域適用告知承諾制，首先，在公告階段賦予申請(qǐng)人是否啟動(dòng)程序選擇權(quán)，體現(xiàn)對(duì)自由市場(chǎng)的尊重。市場(chǎng)主體根據(jù)自己的現(xiàn)實(shí)情況，衡量效率利益與制度成本，從而作出是否使用此快捷通道的選擇，行政機(jī)關(guān)不能越俎代庖。此外，回轉(zhuǎn)機(jī)制的設(shè)置實(shí)屬必要，如果申請(qǐng)人具有合理理由的，可撤回承諾申請(qǐng)，并轉(zhuǎn)為一般程序。而且，這種轉(zhuǎn)換是申請(qǐng)人主動(dòng)提起的，已經(jīng)購買的作為申請(qǐng)條件之一的責(zé)任保險(xiǎn)的損失由申請(qǐng)人自己承擔(dān)。其次，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域告知承諾公開機(jī)制，體現(xiàn)對(duì)公共利益的維護(hù)。將風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)置于大眾視野中，在保障公眾知情權(quán)的同時(shí)，也培育了公眾的風(fēng)險(xiǎn)接受能力，更為重要的是壓縮了申請(qǐng)人違法空間，倒逼申請(qǐng)人自律。最后，構(gòu)建責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)審查機(jī)制，告知承諾制的制度優(yōu)勢(shì)在于快速準(zhǔn)予申請(qǐng)事項(xiàng)，節(jié)省申請(qǐng)人獲得審批所需的時(shí)間和人力成本。理論上講，行政審批事項(xiàng)所影響的公共利益越大，核查時(shí)限設(shè)定就應(yīng)越短，兩者之間呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)性關(guān)系。這是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)舶踩挠绊懘?，為防范申?qǐng)人信用缺失造成不可挽救的損害，需要盡快進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而這又導(dǎo)致新的問題，如是否需要根據(jù)不同審批事項(xiàng)規(guī)定不同的審查期限。因此，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的審批事項(xiàng)，或許可以探索依據(jù)購買責(zé)任保險(xiǎn)與否來設(shè)置實(shí)質(zhì)審查的期限。

4.政策的高位推動(dòng)

公共政策是變革與發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)與催化劑，政策工具論視野下，公共政策依據(jù)政府的管理目標(biāo)從公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，具有其他規(guī)制工具所無法達(dá)到的短時(shí)間內(nèi)快速有效解決的功能[24]，可打造“協(xié)調(diào)+指導(dǎo)+懲罰+優(yōu)惠”的模式為責(zé)任保險(xiǎn)制的引入保駕護(hù)航。首先，欲促進(jìn)責(zé)任保險(xiǎn)制在告知承諾制中的發(fā)展，政府需要搭建起各部門、各行業(yè)在制度層面、技術(shù)層面、信息層面的合作橋梁，努力打造協(xié)調(diào)統(tǒng)一的外部環(huán)境。其次，各級(jí)監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)公司實(shí)施大規(guī)模侵權(quán)責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)和監(jiān)督，出臺(tái)相關(guān)政策明晰大規(guī)模侵權(quán)事故查勘定損與責(zé)任認(rèn)定、規(guī)范理賠程序，同時(shí)督促保險(xiǎn)公司加強(qiáng)對(duì)投保企業(yè)的大規(guī)模侵權(quán)事故預(yù)防能力的審查。再次，根據(jù)政府的強(qiáng)制政策規(guī)定，對(duì)于繳納保費(fèi)獲得許可利益，但事實(shí)上并不符合審批條件的主體，雖未發(fā)生大規(guī)模侵權(quán)，主管機(jī)關(guān)依舊可采取相應(yīng)的措施施以處罰。最后，高位推動(dòng)還體現(xiàn)在政策的保障功能。一味地強(qiáng)制難免有過分干預(yù)之嫌，可以采取如稅收優(yōu)惠之類的措施來引導(dǎo)告知承諾制領(lǐng)域適用責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)制到自愿的過渡，直至社會(huì)信用體系建設(shè)完善。