石惠文

(武漢大學(xué) 社會學(xué)院,湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)表明我國老齡化程度加深。截至2020年,我國60歲及以上人口占比18.7%,65歲及以上人口占比13.5%,比第六次全國人口普查數(shù)據(jù)分別上升5.44個百分點和4.63個百分點,養(yǎng)老問題日漸嚴(yán)峻。據(jù)測算,我國農(nóng)村將在2028年邁入重度人口老齡化階段,屆時農(nóng)村老齡化水平將達到30.5%[1],農(nóng)村養(yǎng)老問題亟待解決。隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進與社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,家庭結(jié)構(gòu)呈小型化、核心化發(fā)展趨勢,家庭養(yǎng)老功能日漸式微[2-3],農(nóng)村養(yǎng)老正在經(jīng)歷從單一家庭養(yǎng)老模式向多元養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)型[4],其中以社區(qū)為依托的養(yǎng)老服務(wù)因符合老年人在地化的養(yǎng)老偏好而成為廣受歡迎的養(yǎng)老服務(wù)方式。

2011年,國務(wù)院印發(fā)的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃2011—2015年》將社區(qū)養(yǎng)老視為我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的有機組成部分。2021年,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》提出要健全養(yǎng)老服務(wù)體系,創(chuàng)新居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式,依托社區(qū)發(fā)展、以居家為基礎(chǔ)提供多樣化的養(yǎng)老服務(wù),不斷提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力。提升農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力既是政策的要求,也是對人民群眾養(yǎng)老需求的回應(yīng)。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老以村委會或居委會為組織依托,以村落或社區(qū)為載體,充分利用政府、社區(qū)、家庭、個人等各方面資源,為農(nóng)村老年人提供生活照料、專業(yè)護理、文化教育、休閑娛樂等養(yǎng)老服務(wù)[5]。

學(xué)界關(guān)于農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面的研究成果比較豐富。一是研究外部視角下的輸入型供給,關(guān)注政府主體、社會組織和市場多元主體參與下的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給和服務(wù)能力。一方面,在當(dāng)前的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐中服務(wù)購買是政府參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要方式,相關(guān)研究聚焦于政府在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)購買中的運作和績效[6],以及風(fēng)險治理和機制完善[7]。另一方面,有學(xué)者基于多元福利視域提出應(yīng)當(dāng)強化政府的主導(dǎo)責(zé)任,同時鼓勵營利性和非營利性的社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)[8],充分發(fā)揮政府、社會組織和市場的多元協(xié)作功能[9],搭建社區(qū)養(yǎng)老綜合體[10],促進多元主體共同助力養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。

二是研究內(nèi)部視角下的自組織供給,主要以合作社養(yǎng)老[11]、幸福院[12]等各類社區(qū)互助養(yǎng)老實踐為例,探討我國農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的價值理念、運作基礎(chǔ)和運行機制,重點關(guān)注如何發(fā)揮社會支持系統(tǒng)的養(yǎng)老功能。在未富先老的客觀現(xiàn)實下,面對龐大的農(nóng)村社會化養(yǎng)老需求,熟人社會中村社共同體的優(yōu)勢是探索具有中國特色農(nóng)村養(yǎng)老制度的社會基礎(chǔ)[13]。社區(qū)養(yǎng)老本質(zhì)是對村域網(wǎng)絡(luò)資源的整合與運用[14],應(yīng)當(dāng)基于就地原則重建社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和激活社會支持功能[15],通過增加和激活社會資本存量吸引村民參與社會化養(yǎng)老[16-17],彌補家庭養(yǎng)老功能的不足,提供可替代性養(yǎng)老支持。

當(dāng)前學(xué)界對于農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的研究主要集中在多元主體的服務(wù)參與和服務(wù)能力方面,而忽視了作為基層社會中樞的村集體在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的作用。實際上,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不僅涉及公共服務(wù)供給,還是公共治理問題[18]。社區(qū)養(yǎng)老是各種服務(wù)在社區(qū)的聚合[19],社區(qū)養(yǎng)老的組織與運作是在社區(qū)空間內(nèi)多重主體的互動,從而形成運轉(zhuǎn)有效的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),服務(wù)供給的有效性離不開村集體的資源整合和關(guān)系協(xié)調(diào)。目前已經(jīng)有學(xué)者認(rèn)識到社區(qū)服務(wù)是實現(xiàn)各方養(yǎng)老資源協(xié)同運作的紐帶[20],可以鏈接家庭和機構(gòu),從而實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的社會化供給[21],但是對于村集體在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的實踐功能和作用機制缺少深入的分析。本研究以閩南農(nóng)村的村社養(yǎng)老院為例,將農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)納入基層治理情境,試圖跨越社區(qū)內(nèi)、社區(qū)外的分割性視角,立足社區(qū)本位勾勒出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中多元主體的互動與連結(jié),分析村集體統(tǒng)籌下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的運轉(zhuǎn)機制及其實踐效能。

筆者2021年11月在閩南C鎮(zhèn)開展了為期15天的養(yǎng)老專題調(diào)研。本次調(diào)研采用半結(jié)構(gòu)訪談的方式,每天上午和下午分別與一位訪談對象進行3個小時左右的深度訪談,訪談對象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、養(yǎng)老院管理者和員工、老年人、社會精英和普通村民。C鎮(zhèn)下轄的26個行政村(社區(qū))共有21所居家養(yǎng)老服務(wù)中心和14所社區(qū)養(yǎng)老院。調(diào)研發(fā)現(xiàn),在政府的支持和村集體的主導(dǎo)下,依托熟人社會建立起的社區(qū)養(yǎng)老院能夠有效整合與協(xié)調(diào)多元主體的資源與服務(wù),為當(dāng)?shù)乩先颂峁┝说统杀靖吒＠纳鐣B(yǎng)老服務(wù),并且獲得較高的社會認(rèn)可度與滿意度。本研究以A村村社養(yǎng)老院為個案,分析社區(qū)治理情境下農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的運轉(zhuǎn)機制及其實踐效能,為提升農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力以及理解老齡化背景下社會化養(yǎng)老服務(wù)供給模式的發(fā)展提供可供參考的經(jīng)驗。

二、村社養(yǎng)老院:社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的個案呈現(xiàn)

在以外輸型和自治型為主導(dǎo)的社區(qū)養(yǎng)老模式下,以A村養(yǎng)老院為代表的村社養(yǎng)老院是因地制宜演化而來的新型社區(qū)養(yǎng)老形態(tài),主要指在村集體的組織統(tǒng)籌下,通過對集體公共資源、村莊社會資源和市場資源進行有效整合,以社區(qū)為載體滿足社區(qū)內(nèi)老人的社會化養(yǎng)老需求。

(一)基本情況介紹

C鎮(zhèn)位于晉江市西北部,鎮(zhèn)域面積56平方公里,下轄26個村(社區(qū)),戶籍人口近10萬人,外來人口5萬人。該鎮(zhèn)有上千年的制陶傳統(tǒng),改革開放后依托東部沿海的政策紅利和地理位置的便利性,發(fā)展起具有地方特色的建陶和建材產(chǎn)業(yè),并且形成了產(chǎn)供銷一體的地方產(chǎn)業(yè)鏈。大多數(shù)家庭的主要勞動力從事與建陶、建材相關(guān)的產(chǎn)供銷工作,他們的市場關(guān)系遍布全國,要經(jīng)常到各地做生意,導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐募彝タ粘不F(xiàn)象嚴(yán)重,社會化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)時而生。

A村總?cè)丝诮? 000人,其中60歲以上老人474人,70歲以上老人205人,有專業(yè)護理需求的老人20位左右。2017年在村委會的主導(dǎo)下籌劃建立了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu),一期工程2018年完工并正常營業(yè)。一期工程占地面積20余畝,包括戶外活動廣場與一棟連體三層建筑樓。養(yǎng)老院一樓為機構(gòu)辦公場地、醫(yī)務(wù)室、老人活動室和餐飲場所;二樓共50個床位(2人間),只用于接收本村70歲以上的全自理老人,目前已住滿;三樓共50個護理型床位(2人間),優(yōu)先接收本村非自理老人并向社會開放,目前已入住40多人,后期村委會將根據(jù)實際養(yǎng)老需求考慮是否進行二期和三期工程建設(shè)。

(二)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實踐基礎(chǔ)

村社養(yǎng)老院的組織和建設(shè)依托于政府的支持、村集體的統(tǒng)籌以及社會力量的參與,意味著這一養(yǎng)老服務(wù)模式的有效組織運作與政策的支持力度、村集體與社會力量的參與動力和能力高度相關(guān),認(rèn)清社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實踐基礎(chǔ)是深入理解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運轉(zhuǎn)機制的重要前提。

1.政策基礎(chǔ)

政府的積極引導(dǎo)與政策性支持為建設(shè)村社養(yǎng)老院奠定了重要的資源和行動合法性基礎(chǔ)。一方面,近年來國家出臺的系列養(yǎng)老政策強調(diào)要積極探索社會化養(yǎng)老服務(wù)模式的創(chuàng)新路徑,鼓勵多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)體系建構(gòu)。政策的引導(dǎo)和支持為基層創(chuàng)建村社養(yǎng)老院以及多元主體協(xié)作的養(yǎng)老服務(wù)體系提供了指導(dǎo)。另一方面,當(dāng)?shù)厥∈锌h各級政府圍繞老齡事業(yè)發(fā)展和社會化養(yǎng)老服務(wù)供給出臺了一系列的支持和補貼政策,例如在籌建社區(qū)養(yǎng)老院的過程中,地方政府根據(jù)人口比例給予建設(shè)補貼和運營過程中的床位補貼,政府的財政支持極大降低了社區(qū)養(yǎng)老院的建設(shè)與運營成本以及市場主體進入的難度,為提供高效的社會化養(yǎng)老服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。此外,包括長期護理險在內(nèi)的社會保障體系的完善也降低了養(yǎng)老主體接受社會化養(yǎng)老服務(wù)的成本,提高了老人參與社會養(yǎng)老的積極性。

2.組織基礎(chǔ)

村集體當(dāng)家人的治理主動性和社會聯(lián)結(jié)性為公共服務(wù)供給的組織實踐奠定了整合基礎(chǔ)。在地化村莊生活實踐、深度嵌入村莊社會的生活預(yù)期以及高度活躍的社會自治活力孕育了村集體進行社會治理的能動性與積極性,表現(xiàn)為在治理實踐中能回應(yīng)村民日益增長的公共服務(wù)需求。近年來,村干部注意到大多數(shù)家庭存在空巢的現(xiàn)象,老年人無人陪伴和無人照料的情況突出,經(jīng)走訪了解村民家庭的養(yǎng)老需求后得知,不僅在外的子女擔(dān)心老人的生活情況,獨自居住的老年人也存在精神陪伴的需求?！白优荚谕饷ぷ?我每天只能在家看電視,看得都不知道該看什么好了,連個說話的人都沒有?！?入戶訪談,村民20211122)一位獨居老人道出了空巢老人的失意和落寞。在意識到社會化養(yǎng)老服務(wù)供給的必要性后,村委會便開始進行社會化養(yǎng)老服務(wù)的商議籌建工作,邁出建立社區(qū)養(yǎng)老院的關(guān)鍵一步。

A村村集體的這種行為具有典型的村莊當(dāng)家人特征,村委會的行為主要由村民推動,代表村民的利益,積極回應(yīng)村莊社會的需求[22]。正是基于“自己人”認(rèn)同下的干群關(guān)系和政社互動實踐中建立起的信任感,在組織公共服務(wù)供給的實踐中村干部才具有開展群眾工作、進行關(guān)系協(xié)調(diào)和資源整合的社會資本,這也是村集體能夠充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的內(nèi)在原因。

3.社會基礎(chǔ)

社會力量的參與是籌建村社養(yǎng)老院的根基。其一,市場區(qū)位優(yōu)勢下的經(jīng)濟資本使社會力量具有參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的基本能力。本地特色的產(chǎn)供銷一體化建陶與建材產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅快速提高了當(dāng)?shù)丶彝サ慕?jīng)濟水平,而且產(chǎn)生了一批具有經(jīng)濟實力的群體,豐厚的社會經(jīng)濟資本積累使當(dāng)?shù)厣鐣黧w具有參與公共福利事業(yè)的能力。

其二,團結(jié)型社會結(jié)構(gòu)下的宗族價值認(rèn)同和行動凝聚力是社會主體參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的動力[23]。A村是具有濃厚宗族文化和團結(jié)型社會結(jié)構(gòu)的單姓村,光宗耀祖與落葉歸根的宗族價值觀念依舊支配著當(dāng)?shù)厝说纳鐣袆?村民們的人生意義與生活預(yù)期都與村莊社會高度相關(guān),因此社會成員內(nèi)部生成了很強的回饋家鄉(xiāng)、建設(shè)家鄉(xiāng)的內(nèi)驅(qū)力。此外,宗族一體的價值觀念形塑了當(dāng)?shù)厝藷嵝墓怖娴纳鐣r值取向,“有公心、對公共事業(yè)有貢獻”是獲得社會認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)。正如一位村民所說:“要為大家的事做貢獻才會有名聲?！?村委會訪談,村民20211123)不僅富裕群體想通過積極參與公共事業(yè)獲取社會名聲,而且一般村民也有參與公共建設(shè)的主動性,塑造了良好的公眾參與秩序和社會風(fēng)氣。

(三)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實踐表達

1.多重資源整合下的機構(gòu)組織建設(shè)

村委會是籌建社區(qū)養(yǎng)老院的發(fā)起方和組織者。建設(shè)養(yǎng)老院的倡議一經(jīng)提出便獲得多數(shù)村民的支持,經(jīng)過村委會開會商議且通過黨代會和村民代表大會同意后,一致確定了在村里建立養(yǎng)老院的方案。村委會面臨的第一個困難便是籌備資金的問題,一個村干部說:“每年村收入不過三四十萬,光靠村里是建不成的。”(村委會訪談,村干部20211120)因此需要村委會充分發(fā)揮治理能動性進行資源整合。A村養(yǎng)老院的一期工程建設(shè)共耗資900余萬,其中政府根據(jù)人口比例配套補貼110萬,社會籌資600多萬,村集體出資100多萬。此后政府每兩年會對養(yǎng)老院進行等級評估,達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的會獲得相應(yīng)的補貼。

在村級財政薄弱和政府支持力度有限的情況下,A村養(yǎng)老院的順利建設(shè)離不開社會資源的支持。社會組織力和社會資源一直是支撐本地公共事業(yè)建設(shè)的重要內(nèi)生力量。每個村都有自組織的慈善基金用于村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)。A村的慈善基金會自2010年設(shè)立至今共籌集善款3 000余萬,分別用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會支持,例如修路、修橋、資助貧困家庭、慰問老人等。在籌建養(yǎng)老院的過程中,A村慈善基金會同樣發(fā)揮了重要的作用。許多村民家庭有社會化養(yǎng)老的需求,一個村民說:“籌資建設(shè)相當(dāng)于大家一起出錢養(yǎng)老人,這么好的事當(dāng)然要支持啊?！?入戶訪談,村民20211122)而且由村委會牽頭建設(shè)養(yǎng)老院極大降低了村民的信任成本,有近400位村民參與養(yǎng)老院建設(shè)捐資,金額從2 000元到20萬元不等。

多方資源參與下的養(yǎng)老院建設(shè)不僅解決了公共財政不足和集體收入微薄情況下公共事業(yè)建設(shè)的資金來源問題,而且能夠激活和強化家庭參與社會化養(yǎng)老的意識,避免家庭養(yǎng)老主體的卸責(zé)和養(yǎng)老意識弱化,社會養(yǎng)老是對家庭養(yǎng)老功能不足的補充而非對家庭養(yǎng)老的替代和包辦。

2.引入市場主體的養(yǎng)老服務(wù)供給

A村養(yǎng)老院從規(guī)劃之初就定位為可以提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的養(yǎng)老機構(gòu)。當(dāng)時該鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)有了幾所社區(qū)養(yǎng)老院,但都只接收自理老人,經(jīng)過考察后村書記認(rèn)為這樣的養(yǎng)老院不能完全滿足家庭的養(yǎng)老需求。“我們覺得那種是享受型的,老人不能自理了就回家,不能真正滿足有照料需求和護理需求的老人,所以就想做醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老院。”(村委會訪談,村書記20211120)

根據(jù)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)定位,A村養(yǎng)老院的運營必須引入專業(yè)的第三方主體參與。對于市場主體的引入要求,一是要具有專業(yè)化的服務(wù)能力和運營資質(zhì),二是能夠配合村里的需求提供相應(yīng)的服務(wù),三是愿意與村里協(xié)作運營管理而非獨立運營。經(jīng)過多方考察和篩選,A村最終決定引入S公司負(fù)責(zé)養(yǎng)老院的日常管理和服務(wù)供給。

S公司目前負(fù)責(zé)運營5家村社養(yǎng)老院,其中A村的工作團隊包括2位管理人員、1位護士(全日制上班)、10位護理員(輪班制全天候看護非自理老人)、1位退休醫(yī)生(在S公司運營的3家養(yǎng)老院輪值)和8位后勤員,該團隊配置能夠基本滿足運營需要與服務(wù)供給。收費標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容有所差異,其中自理型床位300元/人/月,護理型床位根據(jù)護理檔次3 000～5 500/人/月,本村老人打八折,低保戶打七折。養(yǎng)老院采用半封閉管理的方式提供全托養(yǎng)老照料服務(wù),服務(wù)內(nèi)容包括日常生活照料、組織休閑娛樂活動、健康監(jiān)測和針對性的專業(yè)化護理服務(wù)等,從而滿足不同養(yǎng)老群體差異化的養(yǎng)老需求。A村的社區(qū)養(yǎng)老院已步入常態(tài)化運作的軌道,并且成為其他村社養(yǎng)老院學(xué)習(xí)的范例。

3.社會動員下的養(yǎng)老主體參與

社會力量參與養(yǎng)老的動力不足一直是各類養(yǎng)老院服務(wù)供給面臨的難題。起初A村的老人對于入住養(yǎng)老院仍然心有疑慮。一是老人受傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念和社會評價的影響,擔(dān)心去養(yǎng)老院后子女會背負(fù)不孝順父母的罵名,在村里難以立足。二是受養(yǎng)老院刻板印象的束縛,認(rèn)為選擇到養(yǎng)老院生活意味著與家庭和社會隔絕,不僅沒有了生活自由而且切斷了與家人情感的互動和進行社會交往的機會,這是老年人抗拒社會化養(yǎng)老服務(wù)的重要原因之一。三是受到家庭養(yǎng)老資源的制約,部分老年人缺乏購買社會化養(yǎng)老服務(wù)的能力。

針對這些問題,一方面,村集體通過宣傳養(yǎng)老院服務(wù)內(nèi)容、收費標(biāo)準(zhǔn)和管理模式重塑老年人對養(yǎng)老院的認(rèn)知,半封閉管理的方式使得老人可以維持個人與家庭和社會的交往,并且半福利化的收費方式在很大程度上降低了接受社會化養(yǎng)老服務(wù)的成本。另一方面,村干部和黨員不僅帶頭將父母送到養(yǎng)老院,而且動員有威信的老人率先入住,發(fā)揮行動示范的作用。第一批入住者的體驗分享讓老人看到去養(yǎng)老院不等于被家庭拋棄,不僅生活環(huán)境舒適、日常照料妥當(dāng),而且豐富的娛樂活動以及同齡人之間的交往極大地充實了老人的精神世界,養(yǎng)老院在老人的認(rèn)知里變成了享福的地方。

經(jīng)過充分的社會動員,不僅在社區(qū)內(nèi)營造了接納社會化養(yǎng)老的氛圍,而且從認(rèn)知上徹底改變了人們對養(yǎng)老院的刻板印象,如今老人們選擇社會化養(yǎng)老服務(wù)的主動性和積極性得到激發(fā),50個自理型床位已經(jīng)住滿,還有許多老人排隊等待入住。一位村干部的父母還未達到入住養(yǎng)老院的年齡就時常表示對養(yǎng)老院生活的期待,老人常和子女念叨說:“等以后幫你們帶完孩子了,我們就去養(yǎng)老院住,愛干嘛干嘛,有吃有喝有玩,自由自在?！?村委會訪談,村干部20211120)

三、集體統(tǒng)籌:社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的運作機制

A村社區(qū)養(yǎng)老院的運轉(zhuǎn)實踐關(guān)鍵在于村集體發(fā)揮了重要的資源組織、關(guān)系協(xié)調(diào)和社會動員的作用。多元主體共同參與的村社養(yǎng)老院建設(shè)決定了養(yǎng)老機構(gòu)的有效運轉(zhuǎn)需要協(xié)調(diào)多重利益關(guān)系和權(quán)責(zé)關(guān)系,包括日常服務(wù)中正式契約關(guān)系與熟人社會關(guān)系的處理,組織運營中市場營利屬性與集體成員福利屬性的協(xié)調(diào),以及服務(wù)管理中的風(fēng)險管控與監(jiān)督制衡。作為基層社會中多重關(guān)系交匯的核心節(jié)點,村委會必須要充分發(fā)揮關(guān)系中樞的作用,從而提高社會化養(yǎng)老服務(wù)的資源轉(zhuǎn)化與資源遞送效率,使公共服務(wù)的供給效能最大化。

(一)分流共治:契約關(guān)系的社會化表述

基于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)定位和村級治理能力的限制,A村在規(guī)劃初期便決定引入專業(yè)化的市場主體負(fù)責(zé)養(yǎng)老院的運營。村書記說:“我們自己管的話實在能力有限,沒辦法提供質(zhì)量有保障的護理服務(wù),而且養(yǎng)老院的運作過于依賴村集體的話會影響機構(gòu)的可持續(xù)性,例如X村完全靠村里自主運營,過于依賴村干部的個人權(quán)威和治理能力,如果換人了不一定還能管理好,到時候養(yǎng)老機構(gòu)的持續(xù)發(fā)展就成了問題?！?村委會訪談,村書記20211120)因此,A村采用服務(wù)外包的方式交由S公司全權(quán)負(fù)責(zé)養(yǎng)老院的日常運營管理,村委會協(xié)助建立常態(tài)化的運營管理秩序,并且在有需求時起輔助和兜底的作用,呈現(xiàn)出事務(wù)管理和關(guān)系處理的分流共治。

養(yǎng)老院的運作主要包括事務(wù)和人員管理兩個方面的內(nèi)容,圍繞養(yǎng)老服務(wù)供給展開的事務(wù)性管理主要由S公司的管理團隊完成,真正的難點在于處理服務(wù)主體與服務(wù)對象之間的關(guān)系。養(yǎng)老院管理者表示:“照顧老人方面沒什么問題,我們在員工資質(zhì)和專業(yè)培訓(xùn)上把好關(guān)就行,最難的就是管理老人,不聽話也沒辦法讓他們離開,比較麻煩?！?養(yǎng)老院訪談,負(fù)責(zé)人20211122)此時村委會的協(xié)助便十分重要。面向村莊社會的養(yǎng)老服務(wù)供給和嵌入熟人社會空間的養(yǎng)老院運作不同于單純的市場化服務(wù),在經(jīng)營管理過程中不可能完全按照市場邏輯和契約關(guān)系管理老人,如何將非正式社會關(guān)系的運作邏輯納入正規(guī)化管理范圍是建立常態(tài)化管理秩序的關(guān)鍵。

其一,村集體通過放權(quán)賦能的方式讓S公司在養(yǎng)老機構(gòu)運營中樹立管理權(quán)威,使得養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)章制度具有執(zhí)行的合法性和約束性。村書記說:“做養(yǎng)老院之前就想到了肯定會有一些老人不服管,還會拿這是村里建的養(yǎng)老院來說事,所以我一開始就跟S公司的老板說你們只管按規(guī)則辦事就行,老人有意見我們來兜著?！?村委會訪談,村書記20211120)養(yǎng)老院剛運營時就碰到了一位“釘子戶”老人,他向養(yǎng)老院提出各種不符合管理規(guī)定的要求,例如要自己住一個房間、要配電冰箱、要改造房間等,遭到養(yǎng)老院的拒絕后,老人便利用自己是村書記親戚的身份給養(yǎng)老院施壓,村書記始終按規(guī)定辦事,老人發(fā)現(xiàn)無法“走后門”便只能作罷。S公司的負(fù)責(zé)人感慨:“要是書記不這么交代,我們還真不敢照章辦事,一個老人管不好其他老人也沒法管了?！?養(yǎng)老院訪談,負(fù)責(zé)人20211122)村集體通過放權(quán)賦能的方式削弱了熟人關(guān)系對養(yǎng)老院日常管理秩序的影響,從根源上避免了因不公平而造成的管理難題。

其二,通過吸納社會治理力量參與日常管理的方式化解正式規(guī)章制度無法應(yīng)對的矛盾糾紛和約束老人的違規(guī)行為。村委會動員入住養(yǎng)老院的有威信的老人和積極分子成立一個管理小組,負(fù)責(zé)處理院內(nèi)老人之間的矛盾糾紛和違規(guī)行為。一方面,社區(qū)養(yǎng)老院的服務(wù)對象主要是本村老人,在院內(nèi)形成了一個類熟人社會的關(guān)系結(jié)構(gòu),外來管理者既不了解本地社會關(guān)系的歷史淵源,也缺少處理本地社會關(guān)系的資本,采用建立內(nèi)部自治組織的方式參與秩序管理,可以有效協(xié)調(diào)關(guān)系和處理糾紛。另一方面,社區(qū)養(yǎng)老院的產(chǎn)權(quán)歸村集體所有,針對老人的違規(guī)行為,管理者缺少懲戒權(quán),村里成立的老人管理組織可以代表村委會限制不服從管理的老人在養(yǎng)老院享受集體福利的權(quán)利,這在一定程度上可以減少違規(guī)行為。正式管理規(guī)章通過人情、面子等非正式社會控制機制[24]得以表達和執(zhí)行,并經(jīng)過實踐運作不斷再生產(chǎn)成為具有規(guī)則共識的行為規(guī)范。

S公司和養(yǎng)老機構(gòu)的協(xié)作管理是養(yǎng)老院有效運營的前提,相較之下,同樣引入S公司負(fù)責(zé)運營的W村養(yǎng)老院就因村集體的低協(xié)助和社會力量的弱配合導(dǎo)致一直存在運營秩序難題,經(jīng)常因老人管理困難而產(chǎn)生沖突,S公司的負(fù)責(zé)人說:“兩家養(yǎng)老院的差別就在于村里和社會的支持力度不同。”(養(yǎng)老院訪談,負(fù)責(zé)人20211122)

(二)效益共享:市場營利的公共性約束

養(yǎng)老服務(wù)供給的持續(xù)性需要穩(wěn)定的第三方主體提供專業(yè)化的服務(wù),尤其是解決失能老人照料問題。但是市場主體的營利取向與公共服務(wù)供給的公共性之間存在結(jié)構(gòu)性張力,如何在平衡市場主體的營利性與集體成員的福利的情況下,保證市場主體的參與動力和積極性是村集體必須解決的問題。

其一,以集體利益讓渡的方式在保障社會養(yǎng)老福利的基礎(chǔ)上預(yù)留市場營利空間。市場主體參與社會化養(yǎng)老服務(wù)面臨著進入門檻的問題,一次性建設(shè)成本提高了市場主體的運營風(fēng)險,使許多公司望而卻步。A村的養(yǎng)老院采用集體統(tǒng)籌與社會參與的方式組織建設(shè),依托社區(qū)土地資源和集體籌資進行硬件設(shè)施建設(shè),并且不收租金,S公司只需承擔(dān)日常運營管理和維修成本。村集體通過利益讓渡的方式極大降低了市場主體的進入門檻、運營成本和運營風(fēng)險,在確保不缺少運營主體的前提下?lián)Q取了集體成員的福利空間,降低了老人社會化養(yǎng)老服務(wù)的成本。村集體和S公司簽訂了相關(guān)的協(xié)議,規(guī)定必須在保障本村村民福利的基礎(chǔ)上開展?fàn)I利性活動,自理型床位全部以福利供給的方式接收本村老人,護理型床位則可以接收社會老人,這是S公司的核心營利點。

其二,村集體主動配合,引導(dǎo)市場主體有序擴大營利空間。擴大營利空間是市場主體的天然屬性,只有在營利空間得到保障的情況下市場主體才有可持續(xù)參與的動力和積極性,就像村書記說的,“廟小裝不了大和尚,想要好的公司來服務(wù)也得讓人家有利潤才行?！?村委會訪談,村書記20211120)養(yǎng)老服務(wù)的利潤空間受到相關(guān)政策和政府部門的監(jiān)管與約束,通常情況下市場主體會通過提供各類保健型服務(wù)獲利,S公司同樣有擴大業(yè)務(wù)范圍的規(guī)劃。一方面,除了常規(guī)化的養(yǎng)老服務(wù)與護理照料之外,S公司想要開辟額外的付費醫(yī)療服務(wù)必須經(jīng)過村里的把關(guān)和同意,并且老人需要經(jīng)過家屬的同意才能購買相應(yīng)的服務(wù)。另一方面,A村的村集體支持S公司擴大服務(wù)市場規(guī)劃,考慮同樣以村建民營的方式進行二三期工程建設(shè),村書記經(jīng)過考察后認(rèn)為擴大規(guī)模不僅能夠滿足本村的養(yǎng)老需求,而且提供了潛在的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場。同時村里引導(dǎo)S公司進行養(yǎng)老院品牌打造,通過品牌效應(yīng)發(fā)展養(yǎng)老院連鎖產(chǎn)業(yè),既可以擴大市場又可以降低運營成本。

A村在保障集體福利和公共服務(wù)供給效益的前提下,以利益讓渡的方式解決了市場主體的基本生存問題,并且積極引導(dǎo)和配合市場主體拓寬市場空間,通過連鎖發(fā)展的方式擴大獲利渠道,避免市場主體因過度營利化而減少老人的養(yǎng)老服務(wù)成本,影響服務(wù)供給的質(zhì)量。村集體在公共福利的邏輯下引導(dǎo)和約束市場主體的行為,形成了良性循環(huán)的服務(wù)供給秩序,實現(xiàn)社會效益和市場效益的平衡,保證了公共服務(wù)供給中主體參與的可持續(xù)性。

(三)責(zé)任共擔(dān):風(fēng)險管控的集體性在場

安全問題是養(yǎng)老院有效運營的生命防線,也是老人和家屬最關(guān)心的問題。市場主體全權(quán)負(fù)責(zé)養(yǎng)老院的日常運營管理和養(yǎng)老服務(wù)供給,負(fù)有保障老人人身安全和服務(wù)質(zhì)量的責(zé)任。與此同時,村級養(yǎng)老院具有明顯的福利屬性,作為公共服務(wù)供給的組織者,村集體對于養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量和安全問題同樣負(fù)有責(zé)任,A村采用明晰責(zé)任邊界和在場監(jiān)督的方式盡可能降低養(yǎng)老院運營管理過程中的風(fēng)險,保障老人的安全。

其一,通過明晰責(zé)任邊界的方式強化各個責(zé)任主體的責(zé)任意識。村社養(yǎng)老院很難采用全封閉管理的方式管理老人,一方面由于空間便利性與行動自主性,老人只需步行很短的時間就能像往常一樣在村里串門或回家,養(yǎng)老院管理方不可能限制自理老人的行動自由;另一方面由于村集體統(tǒng)籌下的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有集體福利屬性,許多老人認(rèn)為“這是我們自己村里辦的養(yǎng)老院,憑什么不讓我們自由進出”。而且養(yǎng)老院的主要服務(wù)對象是本村村民,村委會也不希望采用封閉式管理的方式對待老人。由此,便產(chǎn)生了日常管理中的安全隱患問題。村委會和養(yǎng)老院協(xié)商采用半封閉管理的方式運作,在老人入住時要求家屬和養(yǎng)老院簽訂安全免責(zé)協(xié)議,老人白天可以自由進出養(yǎng)老院,但晚上要回來,院方會查房管理,老人在養(yǎng)老院場所之外的人身安全不歸養(yǎng)老院負(fù)責(zé)。這一方式明晰了養(yǎng)老服務(wù)主體與服務(wù)對象之間的責(zé)任邊界,既強化了各個主體的責(zé)任意識,又避免了因安全事故而可能發(fā)生的糾紛。

其二,村委會通過加強監(jiān)督減少養(yǎng)老院日常管理中可能存在的風(fēng)險因素。一方面,村委會采用每周定期檢查和不定期抽查的方式監(jiān)督養(yǎng)老院的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)安全,主要包括生活照料、環(huán)境衛(wèi)生、飲食質(zhì)量、安全隱患等方面,村干部通過總監(jiān)控室實時查看養(yǎng)老院內(nèi)的情況,做到集體性在場監(jiān)督。另一方面,村干部時常與入住的老人溝通,讓老人將養(yǎng)老院存在的問題和隱患及時向村委會反映,由村干部出面與管理方協(xié)調(diào),保障老人的正當(dāng)權(quán)益。例如養(yǎng)老院運營初期,有老人向村里反映養(yǎng)老院的護工護理不夠?qū)I(yè),而且對老人沒耐心,容易跟老人產(chǎn)生沖突,村書記便與管理方協(xié)商,要求管理方對護工進行培訓(xùn),并且定期開會了解員工的工作動態(tài)和服務(wù)情況,此后養(yǎng)老院的服務(wù)水平有很大的提升。

盡管政府有關(guān)部門會對養(yǎng)老院進行監(jiān)管,但是非在場的監(jiān)督效果始終有限。作為服務(wù)本村老人的公共服務(wù)項目,村委會具有更強的內(nèi)生監(jiān)督動力,而且以集體性在場的方式監(jiān)督制衡更有針對性,能夠在最大程度上保障老年人的人身安全和福利權(quán)益,真正回應(yīng)老年人的養(yǎng)老需求。

四、嵌入與融合:養(yǎng)老服務(wù)的實踐績效與養(yǎng)老秩序重塑

集體統(tǒng)籌下的社區(qū)養(yǎng)老院是在村集體的組織、整合與動員下建立的,形成了家庭、社會、集體、市場與政府多方參與的社會化養(yǎng)老服務(wù)秩序,滿足老年人多樣化、層次化的養(yǎng)老需求。與此同時,社區(qū)養(yǎng)老院的空間嵌入性在服務(wù)場景上模糊了家庭、社會與養(yǎng)老場所的邊界,使老人不需要脫離熟悉的社會環(huán)境和日常生活場景就能接受社會化的養(yǎng)老服務(wù),弱化了老人與社會的割裂感,突出了老年人的主體性[25]。

(一)跨越邊界:突破服務(wù)壁壘與效能提升

在家庭養(yǎng)老功能日漸弱化的背景下,社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老是當(dāng)前兩種主要的社會化養(yǎng)老服務(wù)模式。但是,以上門服務(wù)和日間照料為主要形式的社區(qū)養(yǎng)老只能為老人提供如衛(wèi)生打掃、陪伴聊天、打理家務(wù)等基礎(chǔ)的生活服務(wù),而且服務(wù)時間和服務(wù)次數(shù)有限、專業(yè)化護理水平不足,無法真正滿足養(yǎng)老主體的養(yǎng)老需求。同時,機構(gòu)養(yǎng)老主要提供兜底性服務(wù)或市場化的高端消費養(yǎng)老服務(wù),無法覆蓋大多數(shù)老年人。

集體統(tǒng)籌下的村社養(yǎng)老院具有很強的社會回應(yīng)性,村社養(yǎng)老院是基層治理組織對社會養(yǎng)老需求的回應(yīng),能夠在整合實際需求的基礎(chǔ)上提供具有針對性的公共服務(wù),避免資源供給錯位和資源浪費的現(xiàn)象。更重要的是這種方式突破了單一服務(wù)模式的壁壘,通過資源整合提高養(yǎng)老服務(wù)供給效能。村社養(yǎng)老院以社區(qū)為運轉(zhuǎn)平臺,依托村集體的組織能力對社區(qū)公共資源、社會資源和市場資源進行整合,能夠在同一服務(wù)平臺為老人提供多樣化和層次化的服務(wù)內(nèi)容,兼具普惠性與專業(yè)性的特征,老人能夠以較低成本享受較高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。

(二)社區(qū)里的家:緩解供需矛盾與優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)

傳統(tǒng)社區(qū)養(yǎng)老或機構(gòu)養(yǎng)老的集中養(yǎng)老服務(wù)供給方式和全封閉管理模式使得老年人在空間上與家庭、社會割裂,這是老年人對社會化養(yǎng)老服務(wù)接受度不高的原因之一,老人不愿去養(yǎng)老院是社會化養(yǎng)老服務(wù)供給面臨的普遍問題,導(dǎo)致養(yǎng)老資源無法與養(yǎng)老需求對接[26]。長期以來,老年人的能動性、積極性與個人自我實現(xiàn)需求得不到重視[27],養(yǎng)老服務(wù)不僅要對老人進行日常照料和專業(yè)護理,更需要考慮到老年人作為養(yǎng)老主體的層次化需求,包括基礎(chǔ)性養(yǎng)老需求、精神陪伴需求和失去自理能力后的專業(yè)化護理需求。

村社養(yǎng)老院是將養(yǎng)老服務(wù)與社會土壤相結(jié)合,回歸能夠滿足老年人情感與自我實現(xiàn)需求的社區(qū)情境、社會網(wǎng)絡(luò)和社會場景當(dāng)中,是養(yǎng)老服務(wù)破解難題和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在[28-29]。社區(qū)養(yǎng)老院物理空間的社會嵌入性和半封閉的管理方式,讓老人可以保持原有的社會關(guān)系和社會互動,可以自主把控生活節(jié)奏以及保持與家庭成員之間的互動,從主觀認(rèn)知上來看,老人感受到自己依然是村莊社會和家庭生活的主體,熟人社會中的安全感不會讓老人產(chǎn)生社會割裂感和生活失序感,形成了“養(yǎng)老而不離家”的社區(qū)養(yǎng)老秩序。

與此同時,社區(qū)養(yǎng)老不是對家庭養(yǎng)老的包辦替代,而是家庭養(yǎng)老責(zé)任主體以資源參與的方式完成自己難以親自履行的養(yǎng)老義務(wù),重新定義了養(yǎng)老院、家庭和老人之間的關(guān)系,打破了認(rèn)為去養(yǎng)老院等于“被家庭拋棄”和“成為無用之人”的傳統(tǒng)觀念。村里未達到入住年齡的老人對于去養(yǎng)老院充滿了期待,一位老人說:“在養(yǎng)老院有伙伴一起打牌、聊天、娛樂,也可以隨時回家種種地、看看家人,我們都管它叫幸福院。”(養(yǎng)老院訪談,村民20211124)

2022年國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃的通知》明確指出,當(dāng)前我國老年人需求結(jié)構(gòu)正在從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變,意味著養(yǎng)老服務(wù)不能僅停留在滿足基本物質(zhì)生活水平上,還需要建設(shè)與人口老齡化進程相適應(yīng)的老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)體系。村集體主導(dǎo)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不僅能夠為不同需求的老人提供差異化的照料服務(wù),提高養(yǎng)老服務(wù)供給效能,而且能夠充分利用本土社會資源滿足老年人的精神生活和個人價值需求,減少社會化養(yǎng)老服務(wù)中的供需錯位,為優(yōu)化社會化養(yǎng)老服務(wù)提供了有效的經(jīng)驗。

五、結(jié)語

在人口老齡化進程加速的背景下,養(yǎng)老不僅是個體如何安度晚年和家庭如何孝老送終的問題,還是國家維護社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展的重要戰(zhàn)略內(nèi)容。面對人口老齡化帶來的風(fēng)險和挑戰(zhàn),多元主體參與的養(yǎng)老服務(wù)供給方式能提供更多更切實際的服務(wù)并增進公共價值[29]。本文以閩南A村村社養(yǎng)老院為例,探討了農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的運轉(zhuǎn)機制及其實踐效能,發(fā)現(xiàn)集體統(tǒng)籌下的社會化養(yǎng)老服務(wù)供給不僅構(gòu)建了多元主體共同參與的養(yǎng)老服務(wù)供給方式,而且形成了多方共贏的養(yǎng)老秩序。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)既是公共服務(wù)供給問題也是公共治理問題,需要基層治理組織充分發(fā)揮治理能動性和主體性,統(tǒng)籌資源、協(xié)調(diào)關(guān)系和分配利益,理順各個參與主體之間的權(quán)責(zé)邊界和利益關(guān)系。一方面,村集體多方動員下的資源整合與市場主體引入提升了資源的聚集效應(yīng),為老年人提供了層次化、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù),老年人可以在熟悉的社區(qū)環(huán)境內(nèi)享受低成本高福利的養(yǎng)老生活。另一方面,村集體在養(yǎng)老機構(gòu)的運營管理中發(fā)揮了重要的兜底和協(xié)助功能,不僅在社會化的邏輯下建立了常態(tài)化運轉(zhuǎn)秩序,而且以公共性約束市場邏輯的無限擴張,兼顧社會福利性與市場營利性,始終保持集體在場的風(fēng)險管控與監(jiān)督制衡,建立了可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給秩序。

本文以個案分析的方式呈現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐中的典型經(jīng)驗,立足于社區(qū)本位和基層治理視角,厘清了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中多元主體之間的相互作用與關(guān)聯(lián)機制,并在此基礎(chǔ)上提煉出基層組織在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的角色功能與參與效能,對于理解和思考老齡化背景下社會化養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題具有一定意義和參考價值,為進一步發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供參考路徑,以期有助于完善我國社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè),促進老齡事業(yè)更好更快發(fā)展。