朱 曉,劉 越

(1.南京郵電大學 人口研究院,江蘇 南京 210042;2.江蘇高質(zhì)量發(fā)展綜合評估研究基地,江蘇 南京 210042)

中國正面臨由低生育率、低生育意愿和生育赤字構(gòu)成的生育危機[1]。為進一步釋放生育潛力、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu),政府出臺了大量生育支持政策。其中,發(fā)展普惠托育服務(wù),對于激發(fā)“生”的意愿、解決“育”的難題和減輕“養(yǎng)”的負擔具有十分重要的作用[2]。近年來,在一系列政策的支持下,我國嬰幼兒托育服務(wù)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢,但在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了公共托育服務(wù)供給不足、政府引導市場發(fā)展力度不夠、服務(wù)質(zhì)量參差不齊等問題,而大力發(fā)展普惠托育服務(wù)已成為政府應(yīng)對上述問題的一劑良方。多個政府文件中也將加強普惠性質(zhì)托育服務(wù)有效供給作為重要工作目標之一。十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國人口與計劃生育法》的決定,明確提出“推動建立普惠托育服務(wù)體系,提高嬰幼兒家庭獲得服務(wù)的可及性和公平性,規(guī)范托育服務(wù)”。國家發(fā)展改革委等21部門印發(fā)的《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》強調(diào)發(fā)展普惠托育服務(wù),并將其列為非基本公共服務(wù)擴容的首位。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《“十四五”國民健康規(guī)劃》提出,鼓勵和引導社會力量提供普惠托育服務(wù)。建立普惠托育服務(wù)體系是一項復雜的系統(tǒng)工程,我國目前仍處于起步探索階段,亟需各方共同努力。

一、托育服務(wù)相關(guān)研究及文獻述評

國外較早開展托育服務(wù)相關(guān)研究且研究成果豐富,主要圍繞對托育機構(gòu)、托育服務(wù)功能效用的探索,如關(guān)注兒童早期教育與照顧(Early Childhood Education and Care)[3],并將托育服務(wù)納入公共政策范疇,以減輕兒童早期發(fā)展的不平等。

我國學者主要從供給側(cè)和需求側(cè)兩個邏輯鏈條展開研究。供給側(cè)層面分別有托育服務(wù)實踐模式[4]、國際典型供給模式及比較[5]、我國不同時期托育供給模式研究[6]等,并主要從托育政策、服務(wù)功能、發(fā)展體系、法規(guī)制度等角度進行研究,強調(diào)政府在供給側(cè)改革中的職能定位及作用發(fā)揮[7-8]。基于需求側(cè)層面的研究大多依據(jù)不同形式的調(diào)查展開,如引進選擇實驗法測量家庭對托育服務(wù)的需求偏好研究[9-10]、基于Kano模型分析家庭支持需求及群體間的差異[11]。現(xiàn)有文獻較少從“普惠”“可及性”的角度對托育服務(wù)展開評價分析。此外,隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和人口形勢的變化,發(fā)展普惠托育既難以回歸計劃經(jīng)濟時代的單位制(集體制)模式,又不能完全依托于市場化自發(fā)的發(fā)展模式,那普惠托育的內(nèi)涵究竟是什么?面臨何種困境?又該如何優(yōu)化?對上述問題進行深入探討和反思,可以為普惠托育服務(wù)體系的建立和健全提供政策支撐。

二、“可及性”視角下普惠托育服務(wù)內(nèi)涵及分析框架

從供給與需求匹配情況來看,有學者將托育服務(wù)分為四種類型[12]:第一類是弱需求欠供給的“弱平衡型”,該階段的社會經(jīng)濟發(fā)展程度較低且供給效能低,家庭支付能力較弱且缺乏社會性需求,供需雙方處于弱平衡狀態(tài)。第二類是強需求弱供給,屬于資源漏配。第三類是弱需求強供給,屬于資源錯配。第二類和第三類都屬于供需不平衡,托育服務(wù)不能有效惠及家庭,呈現(xiàn)出“不可及”狀況,要么表現(xiàn)為家庭不得不承受較重的托育負擔,要么會帶來社會資源的閑置和浪費。第四類為強需求強供給,是一種適配平衡狀態(tài),也是社會資源有效配置、服務(wù)可及的理想狀態(tài),這也是托育服務(wù)供給側(cè)的改革目標。因而,托育服務(wù)發(fā)展重點就在于如何去衡量供需的適配程度以及在此基礎(chǔ)上進行優(yōu)化。

就“普惠性”這一概念,我國政府一直沒有給出具體明確的界定,業(yè)界對普惠托育服務(wù)的理解主要基于《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實施方案(試行)》文件中所提及的“質(zhì)量有保障、價格可承受、方便可及的托育服務(wù)”。一些研究認為普惠性的價值取向為“普遍惠及、人人享有”,其核心要素是無排斥、無歧視、低收費、非營利、有質(zhì)量[13]?？梢?“普惠性”內(nèi)涵豐富。作為一個公共服務(wù)問題,運用“可及性”分析視角,有利于我們理解“普惠性托育服務(wù)”。

“可及性”(Access)是評價公共服務(wù)公平與效率的重要概念,也是制定公共政策的基本出發(fā)點。Ronald Anderson較早在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域中提及可及性,認為可及性是指公民擱置支付能力后,評價個體能否獲得平等的醫(yī)療服務(wù)的標準[14]。一些研究更強調(diào)可及性是個體實際使用服務(wù)的情況,應(yīng)關(guān)注其中使服務(wù)更加便捷或使用服務(wù)受阻的因素[15-16],由于社會福利服務(wù)的輸出可能存在分割性、不連續(xù)性、不負責任和不可獲得性,導致社會福利服務(wù)及其輸出情況并不一定等同于政策對象實際獲得情況[17]。為便于實證分析,學者對可及性的構(gòu)成要素進行操作化度量,如有學者創(chuàng)造性地構(gòu)建了可及性5A維度[18],即可用性、可達性、可適應(yīng)性、可負擔性、可接受性,不同維度之間既有區(qū)別,又彼此關(guān)聯(lián),該方法已得到廣泛應(yīng)用。

通過借鑒可及性的五個維度,本文認為普惠托育服務(wù)的內(nèi)涵在于國家和社會愿意并能夠為3歲以下有托育需求的嬰幼兒家庭提供具有一定可用性、可達性、可負擔性、可接受性和可適應(yīng)性的保育及教育機會和資源。這五個維度在其中發(fā)揮重要作用,任一維度存在障礙,都將會減少或削弱有托育需求的家庭從現(xiàn)存的服務(wù)體系中獲取服務(wù)的機會、意愿和能力。

托育服務(wù)的可用性(Availability)是指以家庭需求為導向,在充分考慮需求數(shù)量和結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,考察現(xiàn)有托育服務(wù)或資源的數(shù)量是否充足、結(jié)構(gòu)是否合理。它是衡量不同參與主體在提供托育服務(wù)資源上的能力,以“有用”為原則。如“可用”資源較少,則呈現(xiàn)供需的弱平衡或漏配。一般情況下,托育服務(wù)供給數(shù)量越充足,托育類型和嬰幼兒家庭需求越匹配,可用性就越高,反之,可用性越低。托育服務(wù)的可達性(Accessibility)多指從時間、空間、交通成本等方面考查嬰幼兒家庭所居住的地區(qū)與提供服務(wù)載體之間的關(guān)系。它是衡量嬰幼兒家庭能否在可接受的地理空間或時間內(nèi)獲得所需的托育服務(wù),以“就便”或“就近”為原則。托育服務(wù)供給方的空間位置與嬰幼兒家庭距離越遠,家長付出的時間成本等越高,托育服務(wù)的可達性越低?？蛇_性也是政府在規(guī)劃公共設(shè)施空間時最為看重的指標之一,比如《上海市城市總體規(guī)劃(2016—2040)》就明確提出要構(gòu)建包括十分鐘步行可達小學、嬰幼兒以及兒童托管點的15分鐘社區(qū)生活圈。托育服務(wù)的可負擔性(Affordability)是指托育服務(wù)收費標準和付費方式與家庭支付意愿和能力的關(guān)系。它是衡量家庭對托育服務(wù)價格的可承受能力,以“適度”為原則。托育服務(wù)定價過低,托育機構(gòu)盈利空間較少,不利于培育和激活市場主體活力。相反,定價過高,家庭經(jīng)濟負擔過大,會降低育齡家庭的送托意愿。托育服務(wù)的可接受性(Acceptability)是指嬰幼兒家庭對托育機構(gòu)及其所提供托育服務(wù)的認知和態(tài)度,以“認可”為原則。具體指家庭對服務(wù)供給方在育兒理念、托育方式、師資隊伍、保教內(nèi)容、安全監(jiān)管等方面的接受性。家庭對托育機構(gòu)各個方面越了解,越認可機構(gòu)所提供服務(wù)的方式和內(nèi)容,就越有可能選擇送托。托育服務(wù)的可適應(yīng)性(Accommodation)是指嬰幼兒及其家庭適應(yīng)托育機構(gòu)的服務(wù)組織和服務(wù)輸送方式及對服務(wù)做出相應(yīng)評價的能力,以“滿意”為原則。如師資隊伍素質(zhì)較差導致服務(wù)專業(yè)化水平偏低,或者服務(wù)人員流動性大而導致嬰幼兒接受服務(wù)的持續(xù)性受到影響等,都會降低嬰幼兒家庭對托育機構(gòu)的滿意度,從而暫緩和中斷送托。

提升可及性是發(fā)展普惠托育服務(wù)的核心任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于我國不同地區(qū)的資源稟賦存在較大差異,普惠托育服務(wù)發(fā)展水平不一,面臨的主要矛盾也各有不同,因此在可及性五個維度推進方面的優(yōu)先次序也存在一定差異。對于托育資源相對匱乏的邊緣城區(qū)或農(nóng)村,由于托育市場不夠成熟及公共資源較少,如何提高托育服務(wù)的“可用性”和“可達性”是首先需要關(guān)注的。同時,農(nóng)村家庭的經(jīng)濟消費能力遠低于城鎮(zhèn)家庭,如果托育服務(wù)“可負擔性”較差,即便有豐富的托育資源也難以得到有效利用。而對于托育資源較多且服務(wù)設(shè)施分布較為密集的中心城區(qū),托育資源供給數(shù)量并不是大問題,供給結(jié)構(gòu)和質(zhì)量往往是發(fā)展托育服務(wù)的關(guān)鍵,其中“可負擔性”“可接受性”和“可適應(yīng)性”這三個維度更具政策研究價值。此外,加快普惠托育服務(wù)的發(fā)展亦離不開政府在責任體系、保障體系和監(jiān)管體系三個方面的建設(shè)和完善,任一體系中結(jié)構(gòu)或功能的缺失都會影響托育服務(wù)可及性的提升。

三、“可及性”視角下普惠托育服務(wù)供需匹配的困境

本部分主要基于宏觀人口數(shù)據(jù)和多源實地調(diào)查數(shù)據(jù)來揭示普惠托育服務(wù)供需匹配的困境。其中,供給側(cè)層面的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)一是2020年針對江蘇省92家普惠托育機構(gòu)的實地調(diào)研,二是2021年10月份對江蘇省兩個地級市中已備案的托育機構(gòu)進行的抽樣調(diào)查,剔除重復提交、無托班的早教機構(gòu)和幼兒園、正在建設(shè)中的托育機構(gòu)等,得到有效問卷200份。需求側(cè)層面的數(shù)據(jù)來自2022年10月、11月以18～60歲的江蘇常住人口為對象的問卷調(diào)研。問卷采取多階段抽樣,有效樣本量為1 295個。引入“可及性”視角進行綜合分析,可知我國在普惠托育服務(wù)上面臨的五個發(fā)展困境。

(一)供給與需求失衡,托育服務(wù)“欠供”

一是總量明顯不足。根據(jù)中國人口統(tǒng)計年鑒中的人口數(shù)和出生率進行計算,2022年我國3歲以下的嬰幼兒數(shù)量約3 220萬人,如果其中有15%嬰幼兒需要送托,則需要的托位數(shù)為483萬個。如果30%的嬰幼兒需要送托,則需要966萬個托位。根據(jù)“十四五”規(guī)劃綱要提出每千人托位數(shù)由2021年的1.8個提升到2025年的4.5個的要求,以2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)進行推算,預計我國托位數(shù)要從254.18萬個增至635.45萬個,這也意味著5年內(nèi)要增加381.27萬個托位數(shù),供給壓力巨大。

二是結(jié)構(gòu)性矛盾突出。調(diào)查顯示,42.47%的人希望獲得以家庭成員照護為主的嬰幼兒照護服務(wù),分別有21.39%和17.53%的人希望獲得以幼兒園托班為主和以社區(qū)托育服務(wù)中心為主的嬰幼兒照護服務(wù),選擇以市場上的托育機構(gòu)或其他類型為主的極少?？梢?人們更看重政府創(chuàng)辦及公立性質(zhì)的托育服務(wù)資源。由于撫育孩子需要極強的責任心,而基于市場邏輯雇傭勞動來實現(xiàn)撫育的社會化必須建立在信任的基礎(chǔ)之上[19],一些民辦托育機構(gòu)虐童事件的發(fā)生,給社會力量辦托帶來消極影響。此外,人們普遍認為公立性質(zhì)的托育服務(wù)機構(gòu)相對質(zhì)優(yōu)價廉,而民辦機構(gòu)收費普遍偏高且質(zhì)量參差不齊。但托育服務(wù)機構(gòu)民辦“強”公辦“弱”的特征明顯,從調(diào)研結(jié)果來看,民辦民營占比84%,公辦公營為6.5%,民辦公助為2.5%,集體辦為1.5%,公辦民營為0.5%,其他類別為5%;從舉辦者類型來看,65.5%為個人辦,12%為企業(yè)辦,12%為非營利組織辦,7%為事業(yè)單位辦,1.5%為政府部門辦,0.5%為部隊辦,另有1.5%為其他類型舉辦者辦。雖然托育機構(gòu)呈現(xiàn)多元化的發(fā)展態(tài)勢,但以市場化發(fā)展為主的托育機構(gòu)無法滿足大部分家庭的送托需求。受家長送托意愿、招生季節(jié)波動以及新冠肺炎疫情影響,調(diào)查中67.38%的民辦托育機構(gòu)實際入托率不足50%,大量托育資源閑置。

(二)供給分布的不均衡,托育服務(wù)“難達”

一是區(qū)域分布不均。我國各個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡,受人們養(yǎng)育觀念和生活消費水平差異的影響,地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間在托育服務(wù)資源、市場培育、工作基礎(chǔ)等方面都存在較大差異。以江蘇為例,托育機構(gòu)主要集中在蘇南經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),其中南京市、蘇州市托育機構(gòu)逾500家,而連云港、鹽城、宿遷等蘇北地區(qū)托育機構(gòu)不足200家,部分蘇北地區(qū)托育服務(wù)難達。從普惠托育機構(gòu)分布情況來看,雖然全省這些年將新增普惠托育機構(gòu)作為重要民生實事工程大力發(fā)展,但普惠機構(gòu)總量較少,部分地市的普惠托育機構(gòu)只有幾家,分到各個區(qū)縣更少,細分到街道、社區(qū),托育機構(gòu)分布就越不均衡。另外,對托育機構(gòu)的調(diào)查顯示,50.50%的托育機構(gòu)在城區(qū),另有42%的機構(gòu)在鎮(zhèn)區(qū),僅有7.5%在鄉(xiāng)村,可見鄉(xiāng)村的托育資源嚴重不足。

二是社區(qū)優(yōu)勢尚未彰顯。大多家長希望在家或單位附近有托育機構(gòu)可以送托,能接受的通勤距離大多在15分鐘以內(nèi),不僅方便老人接送,同時在孩子遇到突發(fā)應(yīng)急事件時可以及時解決。但調(diào)查顯示,33.67%的人認為家庭或單位附近面向3歲以下嬰幼兒的托育機構(gòu)數(shù)量很少,16.45%的人認為家庭或單位附近沒有托育機構(gòu),另有12.66%的人表示不清楚。目前,我國“1+N”托育模式以及社區(qū)育兒互助服務(wù)體系尚未形成,社區(qū)嵌入式、分布式、小型化的托育服務(wù)也極為缺失,社區(qū)天然地理位置優(yōu)勢并未有效凸顯。主要原因在于:基層社區(qū)工作繁多,而且缺乏相應(yīng)的資金支持,社區(qū)開展托育服務(wù)的積極性不高。此外,社區(qū)類型多樣,土地和房屋性質(zhì)差別較大,加上沒有相應(yīng)的配套政策支持,難以提供托育服務(wù)。

(三)收費高于家長預期,托育服務(wù)“價高”

一是托育經(jīng)濟負擔過重。調(diào)查顯示,23.4%的人認為嬰幼兒照護服務(wù)的經(jīng)濟成本分擔中家庭應(yīng)占10%以內(nèi),29.27%的人認為家庭成本分擔應(yīng)為11%～30%,21.93%的人認為應(yīng)為31%～50%,8.88%的人認為應(yīng)為51%～70%,分別另有3.55%和1.78%的人認為家庭承擔比例為71%～90%和90%以上,還有11.20%的人表示不清楚。可見,大多數(shù)認為其在嬰幼兒照護服務(wù)中的成本分擔應(yīng)在50%以內(nèi)。普惠托育機構(gòu)收費一般低于所在地區(qū)托育機構(gòu)的平均價格。對2020年江蘇省92家普惠托育機構(gòu)的收費價格進行計算,普惠托育機構(gòu)的收費平均為1 927元/人/月左右,按1個家庭1個孩子托育1年來計算,費用為23 124元/人/年。同期,江蘇省城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入為53 102元,普惠托育費用占人均可支配收入的43.55%。如果按照不同經(jīng)濟條件的城鎮(zhèn)家庭來分類,普惠托育費用已經(jīng)高于低收入戶人均可支配收入(18 564元/年),占到中低收入戶(33 238元/年)和中等收入戶人均可支配收入(46 414元/年)的比例分別為69.57%和49.82%。對于低收入、單親家庭等來說,家庭的托育經(jīng)濟負擔過重。目前,托育機構(gòu)定價更多基于市場價格機制,還未充分考慮到家庭實際的經(jīng)濟負擔。

二是民辦機構(gòu)舉步維艱。民辦機構(gòu)普遍面臨前期投入多、運營成本高、投資回收周期長、抗風險能力弱等問題,一些民辦機構(gòu)陷入“定價高卻入托率低”和“定價低卻難以為繼”的兩難處境。部分民辦托育機構(gòu)為了壓低運行成本而降低托育服務(wù)的供給質(zhì)量,甚至有的不堪壓力選擇退出市場。政府也鼓勵公辦幼兒園在滿足當?shù)貙W前教育富有余力的情況下開設(shè)托班,但大多該性質(zhì)的幼兒園在學前教育和托班實行不同的定價機制,幼兒園的普惠價格為700～1 000元/月,而托班價格大多與民辦托育機構(gòu)相當。因此,要加強托育服務(wù)的可負擔性,重在形成基于“政府-社會-家庭”三方托育成本分攤的定價機制。

(四)缺乏整合型信息平臺,信息渠道“受阻”

已有研究多從托育服務(wù)模式、內(nèi)容、質(zhì)量、家庭期待等角度來剖析嬰幼兒家庭對托育機構(gòu)及其服務(wù)的可接受性[20-21],但往往忽視托育服務(wù)可接受的前置環(huán)節(jié),即家庭對各類托育服務(wù)信息的掌握情況。嬰幼兒家庭多通過親戚朋友或鄰里等非正式渠道獲取托育服務(wù)信息,信息魚龍混雜,降低了家長的送托意愿。如2020年江蘇新增92家普惠托育機構(gòu),南京市已建成50家普惠托育機構(gòu)、557家社區(qū)親子室、46家街道(鎮(zhèn))指導站,但從信息平臺上很難充分獲得這些機構(gòu)和親子室的相關(guān)信息。同時,部分托育機構(gòu)也面臨招生困境。調(diào)研顯示,有73%的托育機構(gòu)認為制約機構(gòu)發(fā)展的首要因素是招生難、生源不穩(wěn)定。一些托育機構(gòu)在招生宣傳方面主要依靠教職人員在小區(qū)或街道發(fā)宣傳單或是家長們相互推薦,但效果有限。大多城市并沒有可供查詢機構(gòu)資質(zhì)的信息平臺,難以有效提升托育服務(wù)資源配給的效率效能。

(五)托育人才隊伍薄弱,服務(wù)質(zhì)量“欠佳”

托育服務(wù)人才培育和隊伍建設(shè)是托育機構(gòu)運轉(zhuǎn)的根本保障,也是托育服務(wù)具備可適應(yīng)性的重要指標。托育行業(yè)入職門檻較低,不少托育機構(gòu)用育嬰師、幼兒教師替代專業(yè)保教人員,甚至存在保教人員“無證上崗”情況。這會造成保教質(zhì)量良莠不齊,難以保證提供的服務(wù)符合3歲以下嬰幼兒身心發(fā)展特點。從托育人才培養(yǎng)方面來看,人才培訓體系尚不健全。國家衛(wèi)健委辦公廳2021年發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)托育機構(gòu)負責人培訓大綱(試行)》和《托育機構(gòu)保育人員培訓大綱(試行))》,但政策還處于推行階段,效果尚未顯現(xiàn)。國家尚無托育機構(gòu)保育教師專項職稱認定,保育隊伍缺乏系統(tǒng)的職業(yè)上升空間。江蘇兩個地級市調(diào)研顯示,托育服務(wù)人員工作責任重、待遇低。托育機構(gòu)教師工資平均為3 799元/月,保育員工資平均為2 826元/月,遠低于多數(shù)行業(yè)。這不僅造成托育從業(yè)人員的大量流失,而且機構(gòu)也難以招到高素質(zhì)或崗位適能人員,不利于保育質(zhì)量的提升。

四、普惠托育服務(wù)“三大支持體系”存在的短板

政府在托育服務(wù)體系構(gòu)建和協(xié)調(diào)中發(fā)揮主導和重要的支持作用,但由于我國普惠托育服務(wù)仍處于起步階段,政府在責任體系、保障體系和監(jiān)管體系構(gòu)建等方面還存在不同程度的“短板”,進而影響托育服務(wù)的可及性。

(一)責任體系:標準規(guī)范不完善

一是具體標準缺失。盡管國家和省級層面都出臺了一系列指導性文件,但建筑設(shè)計、人員管理、衛(wèi)生保健等相關(guān)標準還較為寬泛,部分標準不適用于現(xiàn)有的托育機構(gòu)。同時,質(zhì)量評估、課程教材、監(jiān)督管理等方面的標準規(guī)范缺失,因此,迫切需要加快完善相關(guān)標準規(guī)范,促進托育服務(wù)標準化、專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。

二是市場有待規(guī)范。從中央到省級、市級各類文件都鼓勵有條件的幼兒園辦托班,但因為政府、市場邊界不清,也會引發(fā)一些問題。部分幼兒園擠壓原有的教育資源大量開設(shè)托班,有的縮減小中大班、挪用原有的配套空間,用于高價的托育業(yè)務(wù)。一些民辦幼兒園采用不正當競爭手段,把上本園托班作為孩子將來進入幼兒園小班的前提條件,誘導家長入托班或從其他托育機構(gòu)轉(zhuǎn)入該托班。這會使得不同類型托育機構(gòu)進行不良競爭,容易造成市場價格的扭曲。

(二)保障體系:配套支持不足

一是支持力度小。托育服務(wù)屬于非基本公共服務(wù),政府投入少,中央投資項目要求嚴、爭取難。如《“十四五”積極應(yīng)對人口老齡化工程和托育建設(shè)實施方案》中普惠托育服務(wù)專項行動建設(shè)項目,按每個新增托位1萬元的標準給予支持,但省級層面多元化且常態(tài)化的資金籌措模式和運作機制尚未建立,只有極少部分普惠托育機構(gòu)得到補貼。

二是實際落地難。盡管從國家到地方都明確政府在購買服務(wù)、財政補貼、提供場地、減免租金、稅費優(yōu)惠等方面應(yīng)給予托育機構(gòu)配套支持,但很多政策并未真正落地,托育機構(gòu)實際獲得感較低。2021年抽樣調(diào)查顯示,超8成的托育機構(gòu)在財稅金融、用地用房、人才培養(yǎng)培訓及其他社會支持等方面并未得到實際支持。如果民辦托育機構(gòu)要向普惠方向發(fā)展,提供普惠性托育服務(wù),更需要得到政府的大力支持。

(三)監(jiān)管體系:監(jiān)管缺乏力度

一是監(jiān)管制度規(guī)范不夠明確且不具備可操作性。托育機構(gòu)涉及職能部門多且職責界定不清晰,實施跨部門協(xié)同綜合監(jiān)管存在一定的壁壘,如托育機構(gòu)登記備案制亟待厘清各部門和條塊監(jiān)管職責。目前,機構(gòu)監(jiān)管主要強調(diào)“框架性”的考評制度和標準規(guī)范,未能促使各職能部門有效落實監(jiān)管權(quán)責。

二是執(zhí)法缺乏法律依據(jù)及有效管理手段。3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)工作缺乏相應(yīng)的法律支撐,無執(zhí)法隊伍、執(zhí)法依據(jù)和約束手段。如一些機構(gòu)有營業(yè)執(zhí)照但由于種種原因無法取得消防、餐飲等方面的許可,出現(xiàn)大量有“照”無“證”的經(jīng)營情況,依據(jù)現(xiàn)有《人口與計劃生育法》僅能進行查處,如直接對這些機構(gòu)予以取締又不利于社會穩(wěn)定。群團組織、行業(yè)協(xié)會、公眾等社會力量對托育機構(gòu)的監(jiān)管作用還十分有限,并未形成綜合監(jiān)管體系。

三是托育機構(gòu)質(zhì)量評估未受到足夠重視。目前我國尚未建立起全國性的托育機構(gòu)質(zhì)量評估體系(國家衛(wèi)健委已展開對《托育服務(wù)機構(gòu)質(zhì)量評估標準》的研究,但目前并未廣泛實施),缺乏權(quán)威的質(zhì)量評估標準、專業(yè)的評估機構(gòu)和評估隊伍,也不對社會公開質(zhì)量評估結(jié)果,無法通過評估有效促進托育機構(gòu)質(zhì)量提升。

五、普惠托育服務(wù)發(fā)展的路徑優(yōu)化

普惠托育服務(wù)是一項剛性的民生需求,也是我國新時期托育服務(wù)發(fā)展的重要方向。發(fā)展普惠托育服務(wù)體系,要以提升托育服務(wù)可及性為目標,進一步理順托育服務(wù)的供需關(guān)系,找準發(fā)展定位,探索有效路徑,逐步實現(xiàn)從“幼有所育”到“幼有善育”“幼有優(yōu)育”。

(一)改善可用性:以托幼一體化及民辦公助為發(fā)展的主要內(nèi)容

就嬰幼兒家庭而言,已有研究表明1歲以上,尤其是2～3歲的嬰幼兒家庭對托育類服務(wù)具有更高的需求[11],而且更青睞公立性質(zhì)的托育機構(gòu)[22]。相比其他類型的托育機構(gòu),幼兒園托班具有多重優(yōu)勢。一是政策優(yōu)勢。國家出臺的相關(guān)政策都明確表示鼓勵開展托幼一體化服務(wù)。一些城市如上海、北京、深圳等也在積極推動托幼一體化的落地。深圳2021年出臺的《深圳經(jīng)濟特區(qū)學前教育條例(草案)》中明確了幼兒園等學前教育機構(gòu)開設(shè)托班,招收2～3周歲的幼兒實施保育和教育活動,并在專項規(guī)劃、配套完善、民辦園扶持等條款中予以說明。二是成本優(yōu)勢。幼兒園可以在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進行適嬰幼兒改造,可以最大程度利用園所經(jīng)營的空間,避免了教育設(shè)施重復添置、設(shè)點布局難以統(tǒng)籌規(guī)劃等弊端。三是人才資源等優(yōu)勢。幼兒園的保教人員如有更好的職級上升通道,不僅可以避免保教人員無法融通且學術(shù)科研與實際工作無法形成合力等弊病,而且托幼銜接和聯(lián)動更有利于提升園所的綜合實力和整體優(yōu)勢。

少子高齡化是我國人口發(fā)展的重要特征之一。受人口負增長慣性、低生育意愿等方面的影響,我國人口出生率在2016年達至13.57‰后持續(xù)下降至2020年的8.52‰,(1)數(shù)據(jù)來源于《中國人口統(tǒng)計年鑒2021》2022年出生人口僅為956萬人?？梢灶A見在人口慣性負增長疊加新冠肺炎疫情的影響下,未來我國出生人口仍會持續(xù)減少[24],而學前教育的招生規(guī)模整體呈下降趨勢,2016年招生規(guī)模為1 922.1萬人,2021年為1 526.2萬人,五年時間減少約400萬人,可見未來幼兒園的學位數(shù)量會相對過剩。尤其是人口流出地,青壯年人口的大量流失使得學齡階段兒童數(shù)持續(xù)減少,進而造成大量撤點并校和學前資源的閑置浪費。在學前教育普惠性及公益性發(fā)展的基礎(chǔ)上,重視向更低月齡的嬰幼兒延伸,不僅有利于資源的再利用,而且縱向上實現(xiàn)了托齡和幼齡的有機銜接,形成連貫協(xié)調(diào)的保教服務(wù)。

就國際托育發(fā)展形勢而言,托幼一體化已成為學前教育縱深發(fā)展的必然趨勢。很多歐洲國家以及日本于20世紀90年代開始,先后將“托幼一體”的理念落實于政策實踐中,并在法律、財政、監(jiān)管等方面予以支持。如OECD超過70%的成員國在積極推行托幼整合模式[24],其中瑞典幼教機構(gòu)大多由政府設(shè)置,以公立為主。日本在2006年出臺《學齡前兒童育兒·教育綜合提供推進關(guān)聯(lián)法》,通過有限放寬幼兒園設(shè)置標準等措施,鼓勵幼兒園實施小規(guī)模的保育事業(yè),整合保育所和幼兒園兩類資源來增強托育服務(wù)的有效供給[25-26]。

因此,對于學前教育資源富余的地區(qū),政府要強化部門聯(lián)動、地區(qū)聯(lián)動、屬地聯(lián)動,鼓勵發(fā)展“托幼一體化”,將2～3歲幼兒托育服務(wù)納入以公立機構(gòu)為主的普惠性學前教育服務(wù)體系中。同時,在政府財力等資源允許的情況下,增加資金上的扶持力度,可采取公建民營、民辦公助等模式,盡可能擴大公立托育服務(wù)的覆蓋面,并加強對民辦托育機構(gòu)各方面的監(jiān)管,使之盡可能達到公辦機構(gòu)的標準。

(二)降低可負擔性:形成“政府-社會-家庭”三方的成本分攤機制

解決托育民生難題,歸根到底還是成本如何負擔、財政如何投入的問題。托育服務(wù)過度市場化,會導致辦托成本高,也決定了托育服務(wù)不可能低價,而托育服務(wù)價格偏高,又會讓大多數(shù)家庭消費不起,從而導致托育資源的閑置和浪費,進而陷入死循環(huán)。因此,政府財政補助對于托育機構(gòu)降低收費、面向大眾和保證辦園質(zhì)量具有重要意義,這也是民辦托育機構(gòu)實現(xiàn)普惠性的關(guān)鍵所在。除了補貼之外,政府還應(yīng)對托育市場進行經(jīng)濟監(jiān)管,打破壟斷或價格管制,防止托育服務(wù)資源配置低效率及確保嬰幼兒公平獲得托育服務(wù)。

最行之有效的方法是增加財政投入力度,按照占GDP一定比例的標準投放經(jīng)費。這也是發(fā)達國家普遍采取的做法,如福利國家瑞典,其在托育和學前教育方面的財政投入較大,家庭所負擔的托育服務(wù)費用不得超過家庭總收入的1%～3%,家庭繳納費用約占托育服務(wù)機構(gòu)運行經(jīng)費的8%[27]。日本政府對托育服務(wù)實行“公定價格”,并以此作為政府向保育機構(gòu)撥款的憑據(jù)。公定價格由“基本額+加算額”構(gòu)成,基本額反映托育服務(wù)的基本價格,依據(jù)機構(gòu)規(guī)模、服務(wù)時間、人員工資、運營成本等來核算,并對服務(wù)人員專業(yè)水平、第三方質(zhì)量評估、服務(wù)內(nèi)容等方面進行多種形式的加算,同時還設(shè)立兒童撫養(yǎng)津貼制度,單親、殘疾人等弱勢群體家庭可以根據(jù)家庭收入和孩子數(shù)量獲得不同的兒童撫養(yǎng)津貼[25]。我國可以借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗,構(gòu)建從中央到地方各級的合理財政分擔機制。如將托育服務(wù)工作所需經(jīng)費納入各級政府的財政預算,并設(shè)置為專項進行獨立核算,逐步均衡0～3歲與3～6歲嬰幼兒學前教育經(jīng)費的投入比例。

我國普惠托育服務(wù)發(fā)展較晚,各級政府的資金投入還十分有限,因而資金如何分配就顯得尤為重要。目前各地政府主要采取三類財政補貼方式。第一類是補供方,補貼對象通常為托育機構(gòu),通過建設(shè)補貼(如一次性建設(shè)/改擴建獎補)、運營補貼(如落實水電氣福利價、對從業(yè)人員給予補貼、生均補貼等)、示范機構(gòu)獎補(以掛牌方式精神獎勵為主,并根據(jù)其在區(qū)域中發(fā)揮的示范、引領(lǐng)和開展的幫扶、培訓工作給予資金支持)、連鎖品牌獎補等方式來減少托育機構(gòu)建設(shè)和運營成本,目前這類補貼主要是針對普惠/示范托育機構(gòu)。如蘇州的托育政策是社會辦托育機構(gòu)備案運營后,不高于普惠托育服務(wù)價格收托適齡嬰幼兒的,根據(jù)實際收托數(shù)(不超過機構(gòu)最高核定托位數(shù)),按托大班、混齡班不低于300元/月/人,托小班不低于500元/月/人,乳兒班不低于800元/月/人給予普惠托位運營補助。第二類是補需方,通過現(xiàn)金補貼、發(fā)放“托育券”等方式補貼嬰幼兒家庭。如浙江湖州市南潯區(qū)正式出臺了《南潯區(qū)發(fā)放托育補助金實施細則(試行)》,符合條件的家庭,政府每月補貼400元,直接發(fā)放到家長社?？ā＝K省《“十四五”消費促進規(guī)劃》提出,鼓勵探索發(fā)放托育、家政、健康等領(lǐng)域的服務(wù)消費券。第三類是混合制,采取補供方和補需方兼有的方式。

托育服務(wù)處于起步和發(fā)展階段時,補供方能夠快速激發(fā)托育市場的活力,增加普惠托育服務(wù)供給。如用以獎代補的方式引導托育機構(gòu)規(guī)范化、專業(yè)化、品質(zhì)化發(fā)展,但也可能帶來權(quán)力尋租,低收入家庭仍被排斥在制度之外。托育服務(wù)市場處于成熟飽和階段時,補需方更能夠讓嬰幼兒家庭直接受惠,不僅有助于提升家庭托育消費意識與支付能力,也能通過家庭“用腳投票”的方式來重整托育服務(wù)市場,促進機構(gòu)之間的公平競爭,提升服務(wù)質(zhì)量以及財政資金利用效率[28]?？梢越梃b發(fā)達國家的經(jīng)驗,成立托育專項基金,采取“個人發(fā)展賬戶”的形式予以補貼,實行有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式,尤其是加大對中低收入家庭財政補貼的力度,以提高托育服務(wù)的“可負擔性”。

(三)提高可達性:以社區(qū)為載體形成“十五分鐘”托育服務(wù)圈

社區(qū)服務(wù)中心作為天然的家庭托育點,距離家庭最近,服務(wù)可獲得性最強。加快社區(qū)托育服務(wù)硬件設(shè)施建設(shè),可以為社區(qū)開展托育服務(wù)提供場所。大力推進城市新建住宅小區(qū),在符合條件的完整社區(qū)建設(shè)托育服務(wù)設(shè)施,持續(xù)擴大社區(qū)托育服務(wù)覆蓋面。盤活社區(qū)中心、閑置校舍等存量資源,并對老舊居住小區(qū)進行綜合改造,共建共享嬰幼兒照護室內(nèi)外活動場地。在農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)中,應(yīng)統(tǒng)籌考慮托育服務(wù)設(shè)施建設(shè),加大對農(nóng)村嬰幼兒照護服務(wù)的支持,重點關(guān)注困境兒童、留守兒童的早期發(fā)展,推進托育服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

就社區(qū)托育服務(wù)而言,目前主要有三種類型。第一類是綜合型的社區(qū)托育服務(wù)指導中心,主要是對轄區(qū)內(nèi)的托育服務(wù)提供指導和技術(shù)支持。應(yīng)從需求管理的視角,對經(jīng)濟社會發(fā)展水平、公眾感受、嬰幼兒年齡特點以及地區(qū)嬰幼兒照護的傳統(tǒng)習俗等進行多維度、多方位考量,并引導有托育需求的家庭與托育資源的適配。如采集轄區(qū)內(nèi)托育機構(gòu)信息和嬰幼兒個案信息,建立嬰幼兒發(fā)展檔案并對其發(fā)展狀況進行評估指導。根據(jù)轄區(qū)內(nèi)家庭需求,舉辦各種科學育兒講座、專家咨詢等活動,提高家長科學育兒能力。第二類是延伸型的嬰幼兒服務(wù)設(shè)施,為嬰幼兒家庭提供臨時性服務(wù)。如通過政府購買服務(wù)的形式,為轄區(qū)內(nèi)嬰幼兒家庭提供育兒技能指導、親子活動體驗、個體發(fā)展咨詢等服務(wù)。如江蘇省南京、無錫等地通過政府購買服務(wù)的方式,支持多家普惠托育機構(gòu)開展社區(qū)親子活動等服務(wù)。浙江省杭州市在全國首創(chuàng)“嬰幼兒成長驛站”這一服務(wù)載體,積極推動成長驛站建設(shè)納入?yún)^(qū)、縣(市)為民辦實事項目,并將該工作納入對街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的目標管理考核,推動將成長驛站納入政府購買服務(wù)名錄。其中成長驛站按面積大小分為示范型(面積為80m2)和基礎(chǔ)型(面積為30m2)。基礎(chǔ)型每周免費開放5天以上,定期開展養(yǎng)育照護小組活動、養(yǎng)育技能提升課堂、育兒指導活動。示范型的場地空間更加寬闊,除了增加功能區(qū)外,還能根據(jù)實際情況提供臨時托管服務(wù)。也有一些地區(qū)探索“社區(qū)服務(wù)+托育服務(wù)”“物業(yè)服務(wù)+托育服務(wù)”等服務(wù)新模式,充分整合就近就地的服務(wù)資源為嬰幼兒家庭提供免費或低價的臨時性托管服務(wù)。第三類是提供替代性照護的托育機構(gòu)。主要由專業(yè)社會組織利用社區(qū)場所和當?shù)卣Y金成立,也有托育機構(gòu)通過“1+N”模式進入社區(qū)。如江蘇省南通市探索“1+N”普惠托育新模式,依托1個示范性托育機構(gòu)帶動N個社區(qū)普惠托育園共同發(fā)展。此外,還可以開發(fā)有助于充分發(fā)揮鄰里互助、社區(qū)合作的托育協(xié)作服務(wù)體系,讓托育服務(wù)更具群體性、互助性和互動性。社區(qū)作為承接托育服務(wù)的重要載體,不僅為嬰幼兒家庭提供了額外和具有擴展性的服務(wù),同時也為家長的參與和合作提供了一個公共空間,有利于營造生育友好的社區(qū)環(huán)境。

(四)增加可接受性:推進育兒的互聯(lián)網(wǎng)化、數(shù)字化和智能化

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的快速發(fā)展,也改變了傳統(tǒng)的育兒模式。智慧托育并不是對傳統(tǒng)托育服務(wù)的替代,而是將互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字技術(shù)融入傳統(tǒng)托育服務(wù)中,并提升了信息透明度、服務(wù)便捷性和養(yǎng)育的個性化?？梢詮膬蓚€層面拓展,增加家庭對托育服務(wù)的可接受性。

政府層面,應(yīng)加強政府在托育服務(wù)資源布局方面的主導性,通過搭建智慧托育服務(wù)管理平臺,在實現(xiàn)托育服務(wù)全流程、可追溯、可視化監(jiān)管的基礎(chǔ)上對托育服務(wù)機構(gòu)的合理布局給予指導。一是開發(fā)備案機構(gòu)、普惠托育機構(gòu)的電子地圖,動態(tài)更新托育服務(wù)供需信息、監(jiān)管獎懲信息、政策信息等,有助于將嬰幼兒家庭需求與托育服務(wù)機構(gòu)的信息串聯(lián)、匹配、對接,打通供需雙方的信息鴻溝,引導有需要的家庭就近就便選擇服務(wù)機構(gòu)。如南京政務(wù)APP“我的南京”,現(xiàn)已整合托育機構(gòu)的相關(guān)信息,嬰幼兒家庭可以根據(jù)機構(gòu)資質(zhì)條件、地理位置等來進行選擇,但平臺還僅限于被動推送信息,未形成供需的雙向互動。二是整合婦幼保健機構(gòu)、疾病預防機構(gòu)、衛(wèi)健教育等部門,并建立云平臺,為家庭、托育機構(gòu)提供線上咨詢直通車服務(wù),在衛(wèi)生保健、安全防護、疾病預防、營養(yǎng)膳食、生長發(fā)育、早期教育等方面為有需求的家庭、機構(gòu)提供遠程咨詢指導服務(wù)。

機構(gòu)層面,鼓勵機構(gòu)自主建設(shè)智慧托育服務(wù)平臺。推動數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于托育機構(gòu)的日常管理、入托測評、建檔立卡、健康檔案管理、晨檢簽到、喂藥記錄、接班記錄、班級管理等,也可以通過門廳監(jiān)管展示等形式為家長提供園內(nèi)實時監(jiān)控,并通過互動式直播、在線課程、線上咨詢等活動提供育兒指導。目前市場上已涌現(xiàn)出一批智慧托育服務(wù)品牌,比如“卡寶AIOT智慧托育平臺”,采用軟硬件相結(jié)合的方式讓人工智能浸透到托育機構(gòu)的方方面面,提高了托育服務(wù)的效率、水平和質(zhì)量,進一步提升嬰幼兒家庭送托的可接受性。

(五)增強可適應(yīng)性:激勵保障和監(jiān)督約束雙管齊下

一是創(chuàng)新激勵方式。一方面,對托育行業(yè)從業(yè)人員進行賦能建設(shè)。依據(jù)國家托育機構(gòu)負責人和保育人員培訓大綱,以崗位職責為核心,以個人素質(zhì)能力為基礎(chǔ),實施“線上+線下”雙路徑能力提升培訓,持續(xù)提高托育人員崗位勝任能力。同時,完善托育從業(yè)人員激勵機制,增加公共支出對教師薪資補貼的力度。另一方面,對機構(gòu)進行激勵。如廣西壯族自治區(qū)出臺《廣西托育機構(gòu)責任保險實施方案》,由政府買單為登記備案的托育機構(gòu)購買保險,以此提升托育機構(gòu)責任意識和風險意識,降低托育機構(gòu)運營風險,保障嬰幼兒合法權(quán)益。

二是建立“綜合監(jiān)管、行業(yè)自律、科學評價”的監(jiān)管體系。綜合監(jiān)管層面,在橫向上明確細化各職能部門職責的基礎(chǔ)上,構(gòu)建多部門、多領(lǐng)域的協(xié)同監(jiān)管體系,協(xié)同解決托育服務(wù)監(jiān)管中的重難點問題?？v向上落實屬地化分級管理責任,建立“市-區(qū)-街鎮(zhèn)”三級聯(lián)動的綜合管理網(wǎng)絡(luò),按年度對各項托育服務(wù)政策落實情況進行督查。對托育服務(wù)質(zhì)量制定標準或禁止、限制特定行為,對違法違規(guī)行為進行依法打擊和查處。推動工會、婦聯(lián)、計生協(xié)等群團組織充分發(fā)揮社會監(jiān)督職能。推動家長委員會的廣泛建立,促使家長委員會及時向有關(guān)部門舉報托育機構(gòu)違法違規(guī)行為。以綜合監(jiān)管為切入點,提升普惠托育服務(wù)的優(yōu)質(zhì)性和公平性,如出臺普惠托育機構(gòu)的管理辦法,引入競爭和淘汰機制。行業(yè)自律層面,推動建立行業(yè)協(xié)會,加強托育行業(yè)內(nèi)自我監(jiān)督能力,提升從業(yè)人員素質(zhì),提高家庭科學育兒水平。如北京正式成立北京嬰幼兒照護服務(wù)專業(yè)委員會(北京婦幼保健與優(yōu)生優(yōu)育協(xié)會下設(shè)組織),在協(xié)會統(tǒng)籌指導下開展全市嬰幼兒照護服務(wù)行業(yè)自律和服務(wù)工作。科學評價層面,建立科學系統(tǒng)的質(zhì)量評估體系,推行托育機構(gòu)分級管理,定期向社會公布托育機構(gòu)評估等級結(jié)果。通過信息公開“以評促改、以評促管”,在促進托育機構(gòu)持續(xù)改進質(zhì)量的同時,擴大公眾知情權(quán),切實讓家長放心送托。

總之,政府在發(fā)展普惠托育服務(wù)時應(yīng)完善責任體系、保障體系、監(jiān)管體系三方面的建設(shè),以此來提升托育服務(wù)的可用性和可達性,讓嬰幼兒家庭更適應(yīng)、負擔得起和可接受托育服務(wù),在實現(xiàn)質(zhì)與量的適配、供與需高效能平衡中促進托育服務(wù)普惠安全發(fā)展,構(gòu)建更加優(yōu)質(zhì)均衡的托育服務(wù)體系。