宮怡旭

（北京市應(yīng)急管理科學(xué)技術(shù)研究院 北京 101117）

0 引言

在全球突發(fā)極端氣候變化大環(huán)境下，隨著世界各地城市化進(jìn)程的不斷加快，洪水對(duì)人口稠密地區(qū)的影響越來越明顯，且受人類活動(dòng)及自然因素的共同影響，近年來，大型城市遭遇極端暴雨洪澇災(zāi)害的頻次呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2023 年1 月至9 月期間，澳大利亞、新西蘭、意大利、西班牙、英國(guó)、希臘、韓國(guó)、利比亞、中國(guó)等國(guó)家都遭遇了不同程度的洪澇災(zāi)害，對(duì)其國(guó)家整體水文生態(tài)系統(tǒng)及人民的生命財(cái)產(chǎn)帶來不可估量的破壞和損失。面對(duì)洪水危險(xiǎn)，各國(guó)政府和相關(guān)部門都積極采取了防范應(yīng)對(duì)措施。他山之石，可以攻玉。本文主要通過文獻(xiàn)調(diào)研，對(duì)英國(guó)倫敦洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理組織體系及洪澇災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行總結(jié)提煉，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出可為我國(guó)大型城市防洪排澇提供借鑒的啟示。

1 倫敦氣候條件及地理環(huán)境

倫敦是英國(guó)的首都，位于溫帶海洋性氣候帶，氣候溫和多雨，降水分布較為均勻；城市總面積約1 600 km2，人口總數(shù)約6 846 萬人。該城市位于英格蘭東南部泰晤士河口洪泛平原區(qū)，受到來自上游河流徑流匯聚、海水倒灌、極端暴雨等多重災(zāi)害疊加威脅，在歷史上曾經(jīng)多次遭遇洪水襲擊。其重要?dú)v史建筑物及關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施大多依河而建，建筑物地表環(huán)境主要以黏土及其他較難滲透水的土壤材質(zhì)為主，曾經(jīng)作為地表排水通道的河流也因城市發(fā)展需要被逐漸改成暗渠，與城市內(nèi)外部完善的地下管網(wǎng)排水系統(tǒng)及防洪工程相接，形成良好的城市雨洪行泄通道。一旦遇到極端強(qiáng)降雨天氣，可通過重力片狀閥網(wǎng)絡(luò)排水系統(tǒng)、泰晤士深邃管道（Thames Tideway Tunnel，TTT）工程系統(tǒng)、泵站及其他防洪排澇工程將雨水排入泰晤士河內(nèi)，緩解城市行洪排澇壓力[2-3]。

2 倫敦城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理組織體系概述

在英國(guó)，城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理主要分為國(guó)家和地方兩個(gè)層級(jí)，國(guó)家層面上，主要有三個(gè)部門負(fù)責(zé)災(zāi)害應(yīng)急管理：一是國(guó)家安全委員會(huì)（NSC），負(fù)責(zé)指導(dǎo)和審定全國(guó)整體自然災(zāi)害應(yīng)急規(guī)劃，并提供相關(guān)政策支持；二是國(guó)民緊急事務(wù)委員會(huì)（CCC），負(fù)責(zé)在災(zāi)害發(fā)生時(shí)協(xié)調(diào)各級(jí)政府、跨部門間的業(yè)務(wù)溝通與信息互通；三是國(guó)民緊急事務(wù)部秘書處（CCS），負(fù)責(zé)全面評(píng)估災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、制定和審議災(zāi)害應(yīng)急計(jì)劃、災(zāi)害救援方案及恢復(fù)重建指導(dǎo)意見等文件，為上級(jí)決策提供技術(shù)支持。地方層面上，主要是由地方政府負(fù)責(zé)審定所管轄區(qū)內(nèi)地方自然災(zāi)害應(yīng)急規(guī)劃，處理未波及到全國(guó)范圍的、一般性的自然災(zāi)害事件。

倫敦屬于地方層級(jí)，包含1 個(gè)大倫敦地區(qū)和32個(gè)其他區(qū)（如郡、教區(qū)、鎮(zhèn)等區(qū)域），因其政治地位的特殊性，每個(gè)區(qū)都是一個(gè)獨(dú)立的自治區(qū)，由倫敦市市政府綜合管理。倫敦市政府牽頭組建應(yīng)急規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，建立“金、銀、銅”三級(jí)自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制，金層級(jí)由專門政府人員組成，負(fù)責(zé)制定全市的自然災(zāi)害應(yīng)急規(guī)劃，指導(dǎo)重大防洪排澇工程建設(shè)、組織洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，監(jiān)督各自治區(qū)環(huán)境處、區(qū)域洪澇及海岸委員會(huì)、排水委員會(huì)等相關(guān)職能部門對(duì)日常氣象水文數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、防洪排澇預(yù)案制定、泰晤士河防洪閘壩運(yùn)行等工作的落實(shí)情況；銀層級(jí)主要由各自治區(qū)管理人員組成，主要對(duì)金層制定的應(yīng)急規(guī)劃及其他洪澇災(zāi)害防范任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分工，解決“如何做、由誰做”的問題；銅級(jí)由區(qū)內(nèi)各個(gè)鎮(zhèn)、社區(qū)管理人員組成，主要落實(shí)銀級(jí)的任務(wù)，如組織民眾參與應(yīng)急避險(xiǎn)技能培訓(xùn)、對(duì)基礎(chǔ)公共設(shè)施進(jìn)行隱患排查等[4-5]。

3 倫敦城市洪澇災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)措施

通過文獻(xiàn)調(diào)研，倫敦城市洪澇災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)措施，主要可以分為以下四種。

3.1 預(yù)防型措施

預(yù)防型洪澇災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)措施主要是從城市總體空間規(guī)劃及土地利用方面進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，將整個(gè)城市按照發(fā)生洪澇災(zāi)害的可能性和危險(xiǎn)性劃分為四個(gè)區(qū)域，1 區(qū)為低概率洪澇災(zāi)害發(fā)生區(qū)，即常年不論降雨大小，不出現(xiàn)或很少出現(xiàn)災(zāi)情險(xiǎn)情的區(qū)域；4 區(qū)為高風(fēng)險(xiǎn)洪泛區(qū)，即只要發(fā)生風(fēng)暴潮、暴雨等強(qiáng)對(duì)流天氣，就一定會(huì)出現(xiàn)洪澇災(zāi)情的區(qū)域；3 區(qū)、2 區(qū)依次為較高概率和一般概率洪澇災(zāi)害發(fā)生區(qū)，所發(fā)生的災(zāi)情險(xiǎn)情與4 區(qū)相比依次減弱[6-7]。為提前預(yù)防洪澇災(zāi)害對(duì)城市居民人身安全及經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)造成的威脅和損失，由市長(zhǎng)牽頭，與環(huán)境處、社區(qū)及社會(huì)其他各個(gè)組織進(jìn)行協(xié)商合作，提前將高風(fēng)險(xiǎn)洪泛區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)移出到安全區(qū)域，對(duì)于不得不在洪泛區(qū)開發(fā)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，則必須采取最高防洪標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)和管理，并制定專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，預(yù)先儲(chǔ)備應(yīng)急物資，與周邊救援力量密切聯(lián)系，盡可能降低洪澇沖擊的風(fēng)險(xiǎn)并有利于災(zāi)后快速恢復(fù)。

3.2 抵擋型措施

抵擋型洪澇災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)措施主要包括泰晤士河防潮閘、防洪堤壩、防洪阻擋墻等水利工程，目的在于通過最直接的方式，將洪水和城市運(yùn)行生活區(qū)隔離開，降低城市洪澇災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。受地理位置因素影響，倫敦抵擋型防洪措施主要依靠泰晤士河口防洪工程，其主要涵蓋巴金河水閘壩（Barking Creek Barrier）、佛賓豪斯水閘壩（Fobbing Horse Barrier）、北海文水閘壩（East Haven Barrier）、本福力特水閘壩（Benfleet Barrier）、緹勃利防洪閘門（Tilbury Floodgate）、達(dá)特福德河水閘壩（Dartford Creek Barrier）、KGV 碼頭防洪閘門（KGV Dock Floodgate）及泰晤士河防潮閘壩（Thames Barrier）等44 個(gè)主要防洪閘壩與閘門，其間還有700 余個(gè)小型可移動(dòng)工程結(jié)構(gòu)[8-9]。該工程的設(shè)計(jì)理念是直到2030 年前，可以保護(hù)倫敦抵擋千年一遇的風(fēng)暴潮和暴雨洪水沖擊，減少水漫堤壩造成城市內(nèi)澇的風(fēng)險(xiǎn)。此外，倫敦各自治區(qū)環(huán)境處、區(qū)域洪澇及海岸委員會(huì)、區(qū)排水委員會(huì)等職能部門會(huì)不定期對(duì)其管理范圍內(nèi)的防洪水利工程設(shè)備設(shè)施安全運(yùn)行情況進(jìn)行巡查排查，并在洪水來臨時(shí)進(jìn)行科學(xué)調(diào)度，確保城市平穩(wěn)抵御洪澇災(zāi)害的侵襲。

3.3 緩沖型措施

緩沖型洪澇災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)措施主要是依據(jù)倫敦城市現(xiàn)有的河道沿海洪水風(fēng)險(xiǎn)圖、城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)圖以及水庫閘壩洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，通過地下排水管網(wǎng)、截留、蓄滯等方式緩解洪水對(duì)城市造成的災(zāi)害性影響。除了現(xiàn)有的維多利亞時(shí)期雨污合流制下水道排水系統(tǒng)外，泰晤士深邃管道工程系統(tǒng)（TTT）和可持續(xù)排水系統(tǒng)（Sustainable Drainage Systems，SuDS）在防洪排澇中發(fā)揮著重要作用[10-12]。利用TTT 工程可將生活污水和雨水中的異物垃圾進(jìn)行分離攔截，使雨水直接分流入泰晤士河，污水先輸入到貝克頓污水處理廠（Beckton Sewage Treatment Works）進(jìn)行處理再排進(jìn)河中，在緩解城市內(nèi)澇的同時(shí)，也減少了對(duì)泰晤士河的水體污染。SuDS 系統(tǒng)是通過科學(xué)的設(shè)計(jì)，利用下凹式綠地、雨水蓄滯塘、植物草溝、城市公園綠地等模擬雨水徑流排放的自然方式，完善城市地表的滲、排功能，提高下滲雨水的能力進(jìn)而減緩流速，改善城市水文環(huán)境，提高城市因洪澇災(zāi)害造成損失的后期恢復(fù)力。

3.4 響應(yīng)型措施

響應(yīng)型洪澇災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)措施主要包括利用洪水監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)、自然語言處理災(zāi)情數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)手段，對(duì)洪澇災(zāi)害應(yīng)急救援提供支持。倫敦非常重視高科技成果在洪澇災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)中的作用，俄塊爾德(Aquaread)公司研發(fā)的LeveLine-EWS 防水災(zāi)遠(yuǎn)程報(bào)警系統(tǒng)可通過對(duì)水情、雨情的24 小時(shí)不間斷監(jiān)控，獲取降雨量及水文等信息，并結(jié)合城市歷史災(zāi)情數(shù)據(jù)，預(yù)判出城市排水系統(tǒng)工程的負(fù)荷和處理能力，為城市洪澇災(zāi)害應(yīng)對(duì)提供科學(xué)決策；奧潤(rùn)格（FOHRINGER PERT CO.）團(tuán)隊(duì)研發(fā)了一款基于志愿者地理信息（Volunteered Geographic Information，VGI）數(shù)據(jù)平臺(tái)的BERT 語言處理模型系統(tǒng)，該系統(tǒng)不僅可以高度識(shí)別并挖掘出洪澇災(zāi)害下常用語種（僅針對(duì)英國(guó)本土語系）的災(zāi)害感知語言文本信息，同時(shí)還能利用地理語義嵌入算法，將受災(zāi)區(qū)的積水位置、受災(zāi)范圍等災(zāi)情進(jìn)行預(yù)估，并形成包含氣象、雨洪相關(guān)信息的可視化地圖，為當(dāng)?shù)叵?、警察及非政府救援組織提供技參考；該系統(tǒng)已經(jīng)被小范圍試運(yùn)行到當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急救援工作中，在一定程度上提高了當(dāng)?shù)氐木葹?zāi)響應(yīng)速度[13]。

4 對(duì)我國(guó)大型城市洪澇災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)的啟示

近幾年，受“莫蘭蒂”“山竹”“利奇馬”“煙花”“杜蘇芮”等臺(tái)風(fēng)的影響，我國(guó)廈門、廣州、上海、鄭州、北京等部分大型城市遭遇到極端暴雨內(nèi)澇和流域洪水疊加的洪澇災(zāi)害，致使城區(qū)地面塌陷、道路被堵、農(nóng)田被淹……，無數(shù)家庭受災(zāi)，造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失不可估量。因此，通過對(duì)英國(guó)倫敦城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理組織體系及防范應(yīng)對(duì)措施的梳理和研究，主要有以下五方面啟示。

4.1 提前防范是降低大型城市洪澇災(zāi)害影響的核心

“寧可十防九空，不可萬一失防”。在汛期來臨前，緊密圍繞水利工程、深基坑工程、高堆土工程、涉山涉河涉湖工程、危舊房屋、低洼院落、道路積水、山洪地災(zāi)隱患、地下空間、軌道交通、險(xiǎn)村險(xiǎn)戶等重點(diǎn)工程或區(qū)域，采取拉網(wǎng)式排查、清單式整改等方式摸排防汛隱患并及時(shí)監(jiān)督整改[14]。同時(shí)，可借鑒倫敦預(yù)防型措施中提前將高風(fēng)險(xiǎn)洪泛區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)移出到安全區(qū)域的方式，將易發(fā)生洪災(zāi)區(qū)域的居民提前轉(zhuǎn)移到安全地帶避險(xiǎn)，并對(duì)其提供基本生活安置、健康隔離等公共基礎(chǔ)設(shè)施，保證城市社會(huì)安全平穩(wěn)。

4.2 科學(xué)調(diào)度是做好大型城市洪澇災(zāi)害抵御的先決條件

河道堤防、閘壩、蓄滯洪區(qū)、水庫等流域防洪工程體系是抵御洪澇災(zāi)害威脅、保障流域防洪安全的第一道防線，關(guān)乎城市安全發(fā)展和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。因此，在防洪排澇方面，應(yīng)充分發(fā)揮水利工程攔、分、蓄、滯、排綜合作用，就如倫敦泰晤士河口防洪工程體系一樣，實(shí)行系統(tǒng)調(diào)度和流域管理，做好科學(xué)分析研判。同時(shí)，加強(qiáng)水庫安全管理，推動(dòng)病險(xiǎn)水庫的除險(xiǎn)加固，科學(xué)分析來水情況，提前采取預(yù)泄、騰庫等措施。及時(shí)匯總洪水調(diào)度、泄洪保障情況，全面及時(shí)掌握雨、水、工情信息，為調(diào)度指揮提供重要決策參考。

4.3 內(nèi)澇防治是解決大型城市洪澇災(zāi)害的重要抓手

根據(jù)不同城市的發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)城區(qū)地下深層排水隧道工程規(guī)劃及雨污合流制溢流調(diào)蓄設(shè)施的改造工程，持續(xù)開展積水點(diǎn)治理；可借鑒倫敦泰晤士深邃管道工程系統(tǒng)的運(yùn)行方式，將生活污水和雨水中的異物垃圾進(jìn)行分離攔截，將污水處理好后再排入河道中。此外，圍繞城市排澇薄弱環(huán)節(jié)，深入研究下凹式立交橋雨水泵站、地鐵、人防工程、地下室、地下通道、鐵路下穿橋涵等基礎(chǔ)排水設(shè)施全覆蓋建設(shè)，推動(dòng)城市重要節(jié)點(diǎn)防澇工程能力的提升[15]。

4.4 預(yù)報(bào)預(yù)警是大型城市洪澇災(zāi)害防御的關(guān)鍵步驟

精準(zhǔn)超期的預(yù)報(bào)、快速直達(dá)的預(yù)警、主動(dòng)防御、關(guān)口前移，是及時(shí)有效防范化解城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)支撐?？山梃b倫敦俄塊爾德(Aquaread)公司研發(fā)的防水災(zāi)遠(yuǎn)程報(bào)警系統(tǒng)的預(yù)警預(yù)報(bào)功能，提升雨情水情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警能力，滾動(dòng)開展洪水、山洪、內(nèi)澇預(yù)報(bào)分析。此外，科學(xué)布局建設(shè)水文監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，形成氣象衛(wèi)星和測(cè)雨雷達(dá)、雨量站、水文站組成的雨水情監(jiān)測(cè)“三道防線”，建設(shè)互為備份補(bǔ)充的數(shù)據(jù)傳輸信道，同步提升水文監(jiān)測(cè)自身防護(hù)能力。同時(shí)，充分利用手機(jī)客戶端、短信、微博、微信、廣播、電視、電子顯示屏等渠道，用“看得明白、聽得懂、用得上”的語言文字，及時(shí)發(fā)布天氣預(yù)警信息和安全提示信息，增強(qiáng)信息的針對(duì)性、直白性、時(shí)效性和覆蓋面。

4.5 凝聚合力是做好大型城市洪澇災(zāi)害救援的有力舉措

洪澇災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)急救援工作需要軍地、區(qū)域、社會(huì)等多元主體協(xié)同參與。不同城市可根據(jù)災(zāi)情實(shí)際情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整消防救援隊(duì)、武警部隊(duì)、排水應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍、社會(huì)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍等應(yīng)急救援搶險(xiǎn)力量的布防安排，提升突發(fā)險(xiǎn)情及時(shí)搶險(xiǎn)處置的靈活性。同時(shí)，加強(qiáng)空中救援、水域救援等專業(yè)性搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍的值守備勤力度，確保關(guān)鍵時(shí)刻能“拉得出、用得上”。