白景明
公共支出結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是政府公共產(chǎn)品供給的資金配置結(jié)構(gòu)。所以,公共支出結(jié)構(gòu)的演變最終體現(xiàn)的是因政府公共產(chǎn)品供給策略變動引起的公共產(chǎn)品供給資金配置狀況的變化??傮w來看,政府公共產(chǎn)品供給策略變動分為兩大類:一是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略重大調(diào)整要求改變公共產(chǎn)品供給基本格局;二是階段性逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)要求調(diào)整公共產(chǎn)品供給短期結(jié)構(gòu)。這些情況會使公共支出結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)變動。一般公共預(yù)算是我國公共預(yù)算體系中收支規(guī)模最大、主要提供基本公共服務(wù)的公共預(yù)算。一般公共預(yù)算支出占四本預(yù)算支出總額的比重超過60%。2023年,一般公共預(yù)算支出預(yù)計超29萬億元,占GDP比重超20%。改革后,一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)呈漸進(jìn)式變化勢態(tài)。從公共支出結(jié)構(gòu)與政府職能內(nèi)在聯(lián)系角度看,分析這一勢態(tài)可使我們完整理解改革后的國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控政策與一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)變動的因果關(guān)系,進(jìn)而準(zhǔn)確認(rèn)識財政的國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用。同時,也可使我們更加客觀地測定今后財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間大小并理性選擇調(diào)整重點(diǎn)。
一般公共預(yù)算總體支出結(jié)構(gòu)是指各類支出占比情況。由于功能分類支出結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)相對完整,本文對一般公共預(yù)算總體支出結(jié)構(gòu)的分析即評價支出功能分類中的類級支出格局,并具體闡明各功能類別支出在整體支出格局中的地位。需要指出的是,受2007年政府收支分類改革影響,2007年前后一般公共預(yù)算支出科目體系不一致。所以,不可能對改革前后支出結(jié)構(gòu)情況進(jìn)行完整、準(zhǔn)確對比研究。此外,鑒于2007年以后支出科目體系相對穩(wěn)定且數(shù)據(jù)公開力度不斷加大,2012年以后的一般公共預(yù)算功能分類支出結(jié)構(gòu)分析所依據(jù)的數(shù)據(jù)更為翔實(shí)。在正式展開分析之前,還需做兩點(diǎn)說明。
第一,關(guān)于一般公共預(yù)算稱謂的變化過程。改革后,國家財政預(yù)算管理體系處于不斷改革狀態(tài)。2000年以前,我國各級政府只有一本正式財政預(yù)算,沒有采用一般公共預(yù)算支出這一術(shù)語,只是用財政支出這一術(shù)語來反映政府預(yù)算內(nèi)資金支出。這一支出的資金來源和覆蓋范圍類似于現(xiàn)在的一般公共預(yù)算。20世紀(jì)90年代初期提出要搞復(fù)式預(yù)算,即分別編制經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算。但受多種因素影響,搞復(fù)式預(yù)算僅只是改革探索,年度政府預(yù)算報告分別列示了經(jīng)常性收支和建設(shè)性收支,但并沒有做到自下而上完整編制經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算。1998年以后我國強(qiáng)調(diào)要建立公共財政體系,2000年以后逐步形成了由多本預(yù)算組成的政府預(yù)算體系,2010年以前編制了公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算三本預(yù)算,其中:公共財政預(yù)算又稱一般預(yù)算,即現(xiàn)在的一般公共預(yù)算,一般預(yù)算支出對應(yīng)現(xiàn)在的一般公共預(yù)算支出。2015年之后實(shí)施修改后的《中華人民共和國預(yù)算法》,正式形成了四本預(yù)算,一般公共預(yù)算是其中之一,一般公共預(yù)算支出是這本預(yù)算支出的稱謂??傮w來看,改革后各個階段與現(xiàn)在所說的一般公共預(yù)算對應(yīng)的預(yù)算稱呼不一,但實(shí)際內(nèi)容都是運(yùn)用稅收和非稅收入提供基本公共服務(wù)。所以,可以說一般公共預(yù)算實(shí)際上是提供基本公共服務(wù)的預(yù)算的泛稱。澄清這點(diǎn)是對改革過程中各個階段一般公共預(yù)算功能分類支出結(jié)構(gòu)對比分析的基礎(chǔ)條件。
第二,關(guān)于政府收支分類改革前后功能分類支出計算口徑。2007年實(shí)施的政府收支分類改革形成了現(xiàn)行一般公共預(yù)算支出功能分類。現(xiàn)行支出功能分類即按政府職能劃分支出,具體來講就是按照政府提供的公共產(chǎn)品大類來劃分支出,履行各項(xiàng)主要政府職能所花費(fèi)的資金都對應(yīng)一大類支出,如各類財政供養(yǎng)機(jī)構(gòu)履行教育職能所花費(fèi)資金全部體現(xiàn)在教育支出大類里。但在2007年政府收支分類改革以前,財政支出預(yù)算是費(fèi)用類別預(yù)算,具體操作是根據(jù)經(jīng)費(fèi)性質(zhì)把財政支出劃分為基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造資金、地質(zhì)勘探費(fèi)、科技三項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)林水等事業(yè)支出、文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、國防費(fèi)、行政管理費(fèi)、政策性補(bǔ)貼支出等22大類來分別編制預(yù)算。因此,各個支出類別都不能完整體現(xiàn)政府在任何一項(xiàng)職能上花費(fèi)的資金總額。如教育支出,文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)中的教育事業(yè)費(fèi)反映的僅只是教育機(jī)構(gòu)用在離退休人員費(fèi)用、人民助學(xué)金、公務(wù)費(fèi)、工資福利費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)等方面的支出,其他方面的支出反映在相關(guān)支出類別里,如校舍建設(shè)體現(xiàn)在基本建設(shè)支出中。所以,要完整了解政府在某項(xiàng)職能上的支出總額,就必須從各大類支出中找出相關(guān)數(shù)據(jù)加總。這在當(dāng)時的財政統(tǒng)計上又被稱為按國家職能分類數(shù)據(jù)。例如,1979~1991年,國家財政用于教育的支出總額為3666.97億元,該數(shù)據(jù)是教育事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)、各部門事業(yè)費(fèi)、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)資金、企業(yè)營業(yè)外資金等用于教育的支出以及城鄉(xiāng)教育費(fèi)附加支出的加總。所以,對比分析政府收支分類改革前后的支出只能說是近似的趨勢性分析。進(jìn)一步來說,2007年政府收支分類改革前的政府職能分類在性質(zhì)上和現(xiàn)行的支出功能分類相似,重大區(qū)別是以往的按政府職能分類劃分支出是粗放的,一個政府職能支出類別對應(yīng)現(xiàn)在多個支出功能分類類級項(xiàng)目。如過去的社會文教支出大致對應(yīng)現(xiàn)在的教育、文化和體育傳媒、科技、醫(yī)療衛(wèi)生四個類級科目。
財政支出是落實(shí)國家大政方針的財力保障,財政支出結(jié)構(gòu)是國家基本制度特征和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策以及戰(zhàn)略安排的分類體現(xiàn)。改革前,我國實(shí)行高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制,企業(yè)利潤絕大部分上繳國家財政,企業(yè)所需流動資金和固定資產(chǎn)投資資金由國家財政提供,同時國家財政也包攬公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。所以,當(dāng)時的國家財政被稱為建設(shè)性財政,突出標(biāo)志是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財政支出總額的比重高達(dá)60%左右。此外,由于當(dāng)時國際上處于冷戰(zhàn)時期,國防支出一直是排位第二的支出項(xiàng)目,占財政支出總額的20%左右,1950~1953年曾在30%~40%之間波動,1962~1975年在16%~26%之間波動,近一半的年份國防支出是社會文教支出的兩倍。
1978年黨的十一屆三中全會決定全黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來,宣布推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放。1978~1992年是改革的啟動期和社會主義市場經(jīng)濟(jì)奠基期。在這段時間里,高度集權(quán)的管理體制逐漸出現(xiàn)松動,中央向地方放權(quán),政府向社會放權(quán),初步形成了投資、消費(fèi)、收入、產(chǎn)權(quán)在政府、企業(yè)和個人三大類主體間分權(quán)的格局。這為后來提出并建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
這段時間,在從計劃經(jīng)濟(jì)體制向有計劃的商品經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中,政府的經(jīng)濟(jì)直接參與職能逐步收縮,國家財政的建設(shè)性色彩相應(yīng)淡化。這在財政支出結(jié)構(gòu)上的突出表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占總支出的比重從計劃經(jīng)濟(jì)體制下的60%左右逐步降至40%。當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出包括用于企業(yè)的基本建設(shè)支出、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)、企業(yè)流動資金、企業(yè)挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)、地質(zhì)勘探費(fèi)等,其中數(shù)額較大的是基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)。改革初期,經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重開始下降,1980年經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財政總支出的比重為55.3%,1989年降至47.2%,1991年又下調(diào)至42.2%,比1978年減少了21個百分點(diǎn)。
在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比下降的過程中,社會文教支出占比、行政管理支出占比和債務(wù)支出占比上升。1980~1991年,三者分別從16.4%升至22.3%、6.2%升至10.8%、2.4%升至6.5%。同期,國防支出占比則從16.0%降至8.7%(見表1)。由此可知,這段時間財政支出國家職能分類比重結(jié)構(gòu)的變動特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和國防支出兩者占比下調(diào)為其他支出占比上升騰出了空間。
表1 我國主要政府職能支出項(xiàng)目占比(1980~1991年) 單位:%
從統(tǒng)計角度看,經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比下調(diào)的直接原因是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出增長率遠(yuǎn)低于支出總額增長率、社會文教支出、行政管理支出等的增長率。1978~1991年,經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出從707.8億元增至1608.6億元,增長1.3倍,但財政支出總額從1110.9億元增至3813.5億元,增長2.4倍;社會文教支出從146.9億元增至849.6億元,增長4.8倍;行政管理支出從52.9億元增至414億元,增長6.8倍;1980年開始發(fā)生債務(wù)支出,當(dāng)年數(shù)額為24.58億元,1991年增至246.8億元,增長9倍。
從經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)角度看,經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比下降主要有兩點(diǎn)統(tǒng)計因素:一是基本建設(shè)支出地位不斷下降?;窘ㄔO(shè)支出是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出中占比最高的支出項(xiàng)目,1978年占比64%,1991年降至46%。這說明基本建設(shè)支出對經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出擴(kuò)張的支撐力在持續(xù)減弱。進(jìn)一步分析基本建設(shè)支出內(nèi)部結(jié)構(gòu),可發(fā)現(xiàn)基本建設(shè)支出對企業(yè)的直接影響力在下降。明顯的證據(jù)是,直接用于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占基本建設(shè)支出的比重1978年為96%,1991年降至78%。二是企業(yè)挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用支出地位下降。企業(yè)挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出中排位第三的項(xiàng)目。1978~1991年,該類支出從63.2億元增至180.8億元,但該類支出占財政支出總額比重1978年為5.7%,1991年降至4.7%;該類支出中的各部門挖潛改造資金在1986~1990年間從80.2億元增至90.4億元,五年僅增長12.7%,而且1990年比1988年還少6.5億元。這實(shí)際上表明國家財政收縮了對企業(yè)內(nèi)涵式擴(kuò)大再生產(chǎn)的支持,從而也就在一定程度上降低了經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財政支出總額的比重。
從費(fèi)用類別預(yù)算內(nèi)部結(jié)構(gòu)角度看,社會文教支出和行政管理支出兩者占比上升的直接原因是這兩類支出中的事業(yè)費(fèi)支出增長較快。1992年以前,文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占社會文教支出的比重為83%左右,行政管理費(fèi)占行政管理支出的比重為82%左右。由此可見,文教科學(xué)事業(yè)費(fèi)和行政管理費(fèi)是直接左右社會文教支出和行政管理支出走勢的主要因素。1980~1991年,文教科學(xué)事業(yè)費(fèi)從156.2億元增至708億元,增長3.5倍;行政管理費(fèi)從66.8億元增至343.6億元,增長4.1倍。兩者增幅均遠(yuǎn)超財政支出總額增幅。從部門事業(yè)費(fèi)角度看,文教科學(xué)事業(yè)費(fèi)增長的主要結(jié)構(gòu)性因素是教育事業(yè)費(fèi)快速增長,其突出表現(xiàn)是在1979~1991年間教育事業(yè)費(fèi)年均增長15.1%,而教育事業(yè)費(fèi)中增長最快的是個人經(jīng)費(fèi)。1980~1990年,個人經(jīng)費(fèi)占教育事業(yè)費(fèi)的比重從65%提升到69%,個人經(jīng)費(fèi)總額從60.7億元增至248.1億元,公用經(jīng)費(fèi)從7.2億元增至29億元,個人經(jīng)費(fèi)中增長快的是工資支出,增長2.3倍,人民助學(xué)金則僅增長1.2倍。其間,公用經(jīng)費(fèi)增長3倍,其中增長最快的是業(yè)務(wù)費(fèi),增長3.2倍。值得提及的是,文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)整體增長的主要支撐因素也是個人經(jīng)費(fèi)支出增長突出,1978~1990年,文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)中的個人經(jīng)費(fèi)占比從58.8%升至65.2%,支出總額從65.5億元增至407.04億元,增長5.2倍。1978~1990年,剔除外交、公檢法、武警部隊(duì)支出之外的行政經(jīng)費(fèi)總額,從46.5億元增至197.4億元,增長3.3倍;其中個人經(jīng)費(fèi)占比略有上升,從47%增至50%,絕對額上個人經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)在1978~1985年間后者超過前者,在1986~1990年間,前者超過后者。
改革初期,財政支出結(jié)構(gòu)的另一大特征是債務(wù)支出和價格補(bǔ)貼支出急劇膨脹。新中國成立以后,收支平衡一直是政府追求的理財目標(biāo)。但客觀上,受各種復(fù)雜因素的影響,即便是在計劃經(jīng)濟(jì)時期,一些年份仍然有赤字,相應(yīng)也就發(fā)生了債務(wù)支出,1960~1962年,連續(xù)三年債務(wù)支出甚至超過了10億元。改革啟動之初,財政赤字就顯現(xiàn)出了急劇膨脹勢態(tài),1979年猛然升至135.4億元,占當(dāng)年財政支出總額的比重高達(dá)12%。其后8年赤字額相對平穩(wěn),1988~1991年赤字額又呈加速膨脹勢態(tài),從133.9億元增至237.1億元。在這種背景下,改革的前13年,債務(wù)支出占財政支出的比重不斷上升,1980年為2.4%,1991年達(dá)到6.5%,絕對額從28.58億元升至246.8億元,增長了7.6倍。增長倍數(shù)不僅遠(yuǎn)超支出總額增長倍數(shù),而且大大超過社會文教支出增長倍數(shù)。當(dāng)時債務(wù)支出的口徑是國內(nèi)外債務(wù)還本付息支出總額。這段時間,國內(nèi)債務(wù)還本付息支出膨脹幅度最大,從1986年的7.98億元增至1991年的156.69億元,增長了18.5倍。1986~1989年,國外債務(wù)還本付息支出額超過國內(nèi)債務(wù)還本付息支出額,如1989年國外債務(wù)還本付息支出45.8億元、國內(nèi)債務(wù)還本付息支出19.5億元。從1990年開始,國內(nèi)債務(wù)還本付息支出額遠(yuǎn)超國外債務(wù)還本付息支出額,1990年和1991年兩年前者分別為113.75億元、156.69億元,后者分別為68.21億元、80.22億元。
1978年啟動改革后,價格補(bǔ)貼隨即進(jìn)入加速擴(kuò)張狀態(tài)。1979~1992年,價格補(bǔ)貼從79.2億元增至444.9億元,增長4.6倍,而同期財政支出總額增長1.9倍。1981年以后,價格補(bǔ)貼占財政支出總額的比重突破10%,1992年達(dá)到12%。價格補(bǔ)貼之中占比最高的項(xiàng)目是糧棉油價格補(bǔ)貼,約為70%;其次是肉食價格補(bǔ)貼,約為11%。價格補(bǔ)貼中膨脹規(guī)模最大的也是糧棉油價格補(bǔ)貼,1978~1991年,該項(xiàng)補(bǔ)貼從11.14億元增至267.03億元,增長22.9倍。1985~1991年,肉食價格補(bǔ)貼僅增長27%,1991年補(bǔ)貼額為42.4億元,占糧棉油價格補(bǔ)貼的比重為16%。
總體來看,這段時間財政支出出現(xiàn)了多個支出項(xiàng)目急劇膨脹情況,加大了財政支出的離散度。改革前基本建設(shè)和國防費(fèi)兩項(xiàng)支出占總支出的比重高達(dá)70%左右。1978年啟動改革后,這種格局逐步被打破,至1991年,沒有一項(xiàng)支出占比超過20%,規(guī)模最大的基本建設(shè)支出占比為19.4%,其次是文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占比18.6%,其他支出項(xiàng)目都不足10%。這說明,此時財政支出的統(tǒng)籌兼顧壓力漸強(qiáng)。值得指出的是,離散度增強(qiáng)的主要原因是各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展支出占比和改革成本占比上升。由此可說,改革初期我國就出現(xiàn)了基本公共服務(wù)供給擴(kuò)張跡象,國家財政已開始從建設(shè)型財政轉(zhuǎn)向公共福利水平提升型財政。
前文描述了當(dāng)時財政支出結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計特征和統(tǒng)計數(shù)據(jù)之間的基本因果關(guān)系。這些統(tǒng)計現(xiàn)象背后的深層次成因是當(dāng)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略選擇和國家大政方針的根本性轉(zhuǎn)變以及與此相關(guān)聯(lián)的制度變遷,財政支出結(jié)構(gòu)變動是這些歷史性巨變的突出反應(yīng),帶有濃厚的轉(zhuǎn)軌期色彩。概言之,此間財政支出結(jié)構(gòu)的變動是執(zhí)政方針、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略選擇、制度變革和政策約束四者之間協(xié)調(diào)互動的結(jié)果,具體表現(xiàn)為如下社會發(fā)展與財政兩者變革的因果關(guān)系。
執(zhí)政方針是決定路線、戰(zhàn)略、政策、措施、制度等選擇的基本因素。黨的十一屆三中全會確定了解放思想、開動腦筋、實(shí)事求是、團(tuán)結(jié)一致向前看的指導(dǎo)方針,會議提出把全黨的工作重點(diǎn)和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。顯然,這是一個經(jīng)濟(jì)社會齊頭并進(jìn)大發(fā)展力推經(jīng)濟(jì)社會全面轉(zhuǎn)型的宏偉規(guī)劃,具體戰(zhàn)略目標(biāo)是在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換,在社會發(fā)展上實(shí)現(xiàn)安定團(tuán)結(jié)和人的全面發(fā)展以及綜合國力提升。在這一方針指導(dǎo)下,20世紀(jì)80年代我國制定了詳盡的綜合發(fā)展規(guī)劃和各領(lǐng)域及其內(nèi)部各行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃,提出了到20世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)國民生產(chǎn)總值翻兩番,人民生活達(dá)到小康水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo),明確了工農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和路徑選擇,建立了包括產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、貨幣政策、就業(yè)政策、貿(mào)易政策、環(huán)保政策在內(nèi)的宏觀政策體系。
然而當(dāng)時我國還處在計劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔階段,國有經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位,社會資本積累和外商投資剛剛起步。因此,經(jīng)濟(jì)增長只能靠政府啟動,社會發(fā)展靠政府推動。在這種背景下,政府必須保持經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張,通過向國有企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資來啟動經(jīng)濟(jì)增長。同時,政府既要投入資金恢復(fù)基本公共服務(wù)供給,又要籌措資金加大投入提升基本公共服務(wù)供給水平,這必然形成財政支出多點(diǎn)擴(kuò)張格局。
同時,我國強(qiáng)力推進(jìn)改革,目的在于通過實(shí)行全方位改革破除實(shí)現(xiàn)四個現(xiàn)代化的體制障礙,釋放發(fā)展動能,拓展發(fā)展空間。經(jīng)濟(jì)體制改革此時成為全方位改革的突破口和傳感器。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革首先必須確立合理、可行的目標(biāo)。20世紀(jì)80年代,關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的表述有如下變化。黨的十二大指出要建立計劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔的經(jīng)濟(jì)體制;黨的十二屆三中全會通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出了社會主義經(jīng)濟(jì)是在公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟(jì)的新概念;黨的十三大提出社會主義有計劃的商品經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)該是計劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一的體制;黨的十三屆四中全會后又提出了建立適應(yīng)有計劃商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計劃經(jīng)濟(jì)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制。上述變化過程說明改革伊始我國就選擇了漸進(jìn)式改革道路,改革是分權(quán)化的改革,要破除權(quán)力過于集中的格局,最終逐步擴(kuò)大市場配置資源的范圍。在這種頂層設(shè)計引領(lǐng)下,20世紀(jì)80年代推出了一系列意義深遠(yuǎn)旨在破除計劃經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)改革舉措,如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、價格改革、商品流通體制改革、國有企業(yè)改革等。這些改革多角度擴(kuò)大了市場配置資源的廣度和深度,既對現(xiàn)實(shí)利益格局形成了強(qiáng)烈沖擊,又在對撞其他計劃經(jīng)濟(jì)制度安排。例如,價格改革放開了部分工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品價格,但并未同步推進(jìn)工資改革,這給消費(fèi)者帶來了自身無法化解的額外負(fù)擔(dān)。又如,國有企業(yè)改革,目標(biāo)是擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)促使企業(yè)逐步走向市場、提高經(jīng)濟(jì)效益,但同時企業(yè)又沒有完整的產(chǎn)品銷售定價權(quán)和原材料購進(jìn)決策權(quán)以及商品流通渠道選擇權(quán),而且生產(chǎn)資料價格又是雙軌制,這使部分國有企業(yè)陷入虧損狀態(tài)。顯然,一方面,改革是有成本、有震蕩的制度變革。處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間關(guān)系是政府應(yīng)盡職責(zé)。財政支出是政府化解各類經(jīng)濟(jì)矛盾和社會矛盾的有效手段,增加財政補(bǔ)貼支出直接支撐價格改革從而間接承擔(dān)商品流通體制改革、國有企業(yè)改革等的改革成本是勢在必行的歷史性選擇。另一方面,分權(quán)化的改革又要增強(qiáng)市場配置資源的能力,激勵多種經(jīng)濟(jì)形式并存,培育私人資本并引進(jìn)外資,政府要逐步從一些競爭性領(lǐng)域退出,其中關(guān)鍵的舉措是把國有企業(yè)推向市場時財政支出上收縮部分職能,如逐步退出國有企業(yè)流動資金供給、對國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資實(shí)行撥改貸等,這直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重下調(diào)。
發(fā)展是硬道理。改革的最終目的是促發(fā)展,發(fā)展則為改革拓展空間。政府啟動發(fā)展最直接的手段之一是財政政策,20世紀(jì)80年代政府促發(fā)展的財政政策是減收增支。當(dāng)時減收的目的就是放水養(yǎng)魚,具體措施包括:在國有企業(yè)推行利潤留成制度、利稅包干和稅前還貸;對外商投資給予高強(qiáng)度稅收優(yōu)惠政策;在經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)行特惠稅收政策。這些措施極大地刺激了投資、減輕了相關(guān)市場主體的負(fù)擔(dān),使部分企業(yè)和地區(qū)處于超前發(fā)展地位,也帶動了整體經(jīng)濟(jì)增長。然而要看到這又?jǐn)U大了收支缺口,最終迫使政府只能靠增大赤字來維持財政運(yùn)轉(zhuǎn),相應(yīng)引發(fā)了一個必須解決的問題,即如何彌補(bǔ)財政赤字。當(dāng)時,彌補(bǔ)赤字有透支和發(fā)債兩個選擇。透支實(shí)際上就是增發(fā)貨幣。為啟動經(jīng)濟(jì)增長,當(dāng)時貨幣本身就出現(xiàn)了超發(fā)問題。這種條件下,如果完全靠透支來彌補(bǔ)赤字當(dāng)然會促成惡性通貨膨脹,這是絕不能選擇的飲鴆止渴自殺式改革。為此,從1981年開始,我國恢復(fù)對內(nèi)發(fā)行國債,用國債收入彌補(bǔ)赤字。同時,在經(jīng)濟(jì)起飛階段,我國又是一個資金極度匱乏的國家,必須依靠政府舉債來籌措經(jīng)濟(jì)增長啟動資金。因此,從1979年起恢復(fù)舉借外債,80年代中期以前舉借外債130.4億美元,1985~1992年,外債協(xié)議金額為557.19億美元,實(shí)際利用外資476.12億美元,至1992年外債余額達(dá)693.2億美元。內(nèi)債方面,除彌補(bǔ)赤字發(fā)行的債務(wù)以外,還發(fā)行了重點(diǎn)建設(shè)債券、特種國債、保值公債等用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和對沖儲戶物價上漲利益損失。其間,國債規(guī)模逐步擴(kuò)大,1981~1986年累計發(fā)行國債299.72億元,1991~1993年累計發(fā)行1112億元,年均規(guī)模達(dá)到370億元。債務(wù)發(fā)行規(guī)模急劇擴(kuò)張自然導(dǎo)致債務(wù)還本付息支出相應(yīng)擴(kuò)張。1982年內(nèi)外債還本付息支出總額為55.5億元,1987年增至79.8億元,1990年達(dá)到190.4億元,1991年攀升至246.8億元,占財政支出的比重升至6.5%。1992年,中央財政還債支出占債務(wù)收入的比重達(dá)到71.3%,占中央財政支出的比重為18.7%。
1993~2002年,我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型取得重大突破。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的突出表現(xiàn)是實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制的根本性變革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大幅提升。社會轉(zhuǎn)型的主要標(biāo)志是各項(xiàng)社會事業(yè)步入新臺階。1992年,黨的十四大提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。其后十年間,根據(jù)黨中央和國務(wù)院的統(tǒng)一部署,各項(xiàng)改革有序、分步推進(jìn),完成了初步建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的歷史任務(wù)。相應(yīng)也建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的反周期宏觀調(diào)控政策體系,相機(jī)抉擇地交替實(shí)行適度從緊的財政政策和積極的財政政策。與此同時,經(jīng)濟(jì)規(guī)??焖贁U(kuò)張,年均經(jīng)濟(jì)增長率高達(dá)10%。2000年國內(nèi)生產(chǎn)總值為10.02萬億元,實(shí)現(xiàn)了20世紀(jì)80年代初提出的到20世紀(jì)末國民生產(chǎn)總值翻兩番的戰(zhàn)略目標(biāo)。2002年國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到12.17萬億元,進(jìn)入了全球經(jīng)濟(jì)規(guī)模大國行列。社會發(fā)展方面,城鎮(zhèn)化率從28%升至39%,普通本??粕猩鷶?shù)從75.4萬人擴(kuò)至320.5萬人、每10萬人口高等教育平均在校生數(shù)從376人增至1140人,社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)從92946個增至203945個。同時,老齡人口占人口總數(shù)比重超過10%,開始進(jìn)入老齡化社會??傮w來看,這段時間,是加速改革開放、宏觀調(diào)控不斷完善、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會全面進(jìn)步時期。
在這一轉(zhuǎn)型背景下,財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了深層次制度變革并引發(fā)機(jī)理性變化。具體表現(xiàn)是1994年推出的財稅體制改革全面、深入調(diào)整了財稅制度安排,其后又把建立公共財政確定為財政總體改革目標(biāo)。1994年的財稅體制改革的宏觀背景是,黨的十四大提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的頂層設(shè)計思路,據(jù)此,黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》,要求建立健全宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系,加快財稅體制改革,實(shí)施建立分稅制財政管理體制、全面完善稅收制度、理順國家與國有企業(yè)的利潤分配關(guān)系三項(xiàng)改革。這三項(xiàng)改革基本完成后,國家財政逐步退出了競爭性領(lǐng)域,不再直接組織經(jīng)濟(jì)活動,財政政策被明確界定為宏觀調(diào)控政策工具?;诖?,1998年底全國財政工作會議提出,今后深化財政改革的目標(biāo)是建立公共財政基本框架,具體改革意圖是徹底實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)型財政轉(zhuǎn)為基本公共服務(wù)供給型財政。由此可見,財政運(yùn)行總體軌跡是轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制引起政府職能轉(zhuǎn)換連帶財政職能轉(zhuǎn)換,財政支出范圍收縮到保障基本公共服務(wù)供給資金需求。因此,重點(diǎn)民生保障支出在財政支出結(jié)構(gòu)中的地位快速提升。
1993~2002年為改革后一般公共預(yù)算支出增長高峰期,年均增速近20%,一般公共預(yù)算支出占GDP比重從13%升至18%。其間,經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出占比延續(xù)20世紀(jì)80年代的繼續(xù)下降趨勢,從39.5%降至30.2%;社會文教費(fèi)占比上升到26.8%,從1178.2億元增至5924.5億元,其中教育支出突破3000億元;支農(nóng)支出從不足500億元增至近2000億元;2002年社會保障補(bǔ)助支出突破1000億元,撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi)達(dá)到了600多億元。同期,行政管理費(fèi)支出規(guī)模也不斷擴(kuò)大,從634.2億元增至4101.3億元。然而需要指出,在這段時間,經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)仍然是第一大支出類,從1834.7億元增至6673.7億元,其后依次為社會文教費(fèi)、行政管理費(fèi)、其他支出、國防費(fèi)。不僅如此,行政管理費(fèi)支出擴(kuò)張度超過社會文教費(fèi)擴(kuò)張度,行政管理費(fèi)支出占總支出比重從13.6%升至18.6%(見表2)。
表2 我國主要政府職能支出占國家財政支出比重及增長率(1993~2002年)
這一時期,教育支出快速增長的主要原因是教育事業(yè)發(fā)展被擺到了更加突出的地位。1993年頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》。該綱要提出要建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的教育新體制,并明確指出要逐步提高國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例,在20世紀(jì)末達(dá)到4%的水平,為此中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長。同時要確保教師工資和生均公用經(jīng)費(fèi)逐年有所增長。1995年《中華人民共和國教育法》再次明確,國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制,逐步增加對教育的投入,保證國家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)有穩(wěn)定來源。其后頒布的《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》等教育法律也都對財政教育投入做了有關(guān)規(guī)定。顯然,這段時間政府推動教育事業(yè)發(fā)展的重大制度創(chuàng)新是嚴(yán)格規(guī)范了政府支出責(zé)任與政府事權(quán)范圍之間的關(guān)系,建立教育財政支出法定增長機(jī)制。這不僅確保了教育投入總量的大幅增長,更重要的是確保了解決教育領(lǐng)域內(nèi)突出問題的投入優(yōu)先增長。例如,加強(qiáng)對基礎(chǔ)教育的財政投入:中央與地方共同組織實(shí)施國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程、西部地區(qū)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程等重大項(xiàng)目。再如,建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制:1995年正式采用法律形式建立了新的農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投資體制,基本形成了以國家財政撥款為主的農(nóng)村義務(wù)教育多渠道投入體制,1995~1999年農(nóng)村義務(wù)教育累計投資3436.3億元,其中財政預(yù)算內(nèi)撥款2144.3億元,農(nóng)村教育費(fèi)附加665.7億元,捐款集資396.9億元,整體格局是政府財政投資占60%,農(nóng)民投入約占30%。2000年,我國啟動推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革。2001年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》明確提出實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育體制改革,要求把過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民集資辦學(xué)體制改為由縣級政府舉辦和管理的農(nóng)村義務(wù)教育體制,相應(yīng)調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,教育經(jīng)費(fèi)納入縣級財政。此后,農(nóng)村義務(wù)教育投入大幅增長。又如保障高等教育改革和發(fā)展:這段時間是高等教育改革高潮期。1995年開始實(shí)施211工程;1999年啟動面向21世紀(jì)教育振興行動計劃;1998年有200多所中央部委所屬高校下劃地方,實(shí)行中央與地方共建以地方管理為主的新體制。這些改革實(shí)際上是在推動高等教育實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張、質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化,并力促高等教育投入逐年增長。
1993年后我國加快實(shí)施科技現(xiàn)代化戰(zhàn)略。在全面認(rèn)識市場經(jīng)濟(jì)條件下科技投入增長的一般規(guī)律的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步理順了政府投入與市場投入之間的關(guān)系,確立了政府投入向基礎(chǔ)研究、高技術(shù)研究和科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)傾斜的投入原則。在此背景下,財政科技投入逐年增長。其間,開始實(shí)施973計劃、863計劃等專項(xiàng)投入計劃并不斷擴(kuò)大國家自然科學(xué)基金規(guī)模。這些重點(diǎn)投入有效支撐了事關(guān)經(jīng)濟(jì)安全和國家安全的戰(zhàn)略性和前瞻性及重大關(guān)鍵性科技問題的研究。2000年部門預(yù)算改革后,又建立了教學(xué)和科研單位科技投入的穩(wěn)定性和競爭性支持機(jī)制。
以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、以工業(yè)為主導(dǎo)是我國的長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。因此,國家財政始終把農(nóng)業(yè)列為支出重點(diǎn),而且在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段財政支農(nóng)支出又有不同的傾斜點(diǎn)。1993~2002年,國家綜合實(shí)力不斷壯大,實(shí)行分稅制財政體制后,國家財政綜合收入占GDP比重相應(yīng)回升到25%以上的水平。1993年通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》又要求中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度。這為增加農(nóng)業(yè)財政投入奠定了制度基礎(chǔ)。其間,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新階段,經(jīng)濟(jì)規(guī)模進(jìn)入10萬億元平臺,但經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)條件與經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的矛盾日漸突出;同時,公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡對整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的拖累不斷加大。為此,國家財政確定了兩個農(nóng)業(yè)投入傾斜點(diǎn):一是加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入。1994年農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資規(guī)模首次突破100億元,1994~1997年,年均增長超過13.9%。1998年實(shí)施積極的財政政策,農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資猛然增長至461億元,1999~2002年累計投資為1675億元,同期,長期建設(shè)國債又安排了1860億元投資。二是為農(nóng)村稅費(fèi)改革提供資金保障。2000年中央決定進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革。改革的核心要義是把公共服務(wù)籌資模式從農(nóng)民參與型改為國家財政統(tǒng)一安排型。截至2002年,農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國20個省(區(qū)、市),覆蓋農(nóng)業(yè)人口6.2億人,約為全國農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的75%。為此,中央和地方分別設(shè)立了農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金,這強(qiáng)化了農(nóng)村公共服務(wù)供給擴(kuò)張的資金保障。
我國在推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立過程中,吸取了西方國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),在經(jīng)濟(jì)市場化范圍逐步擴(kuò)大、程度加深時,強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持社會政策要托底原則,注重通過及時建立完整的社會保障體制托底勞動者和居民的生命周期各個階段以及不同情形下的基本生活保障。黨的十四大和十四屆三中全會指出在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中,必須抓緊建立完整的社會保障體制。在這一背景下,這段時間我國初步形成了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的社會保障體系。1994年在江蘇和江西兩省試點(diǎn)的基礎(chǔ)上探索形成了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的職工醫(yī)療保險模式。1998年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》,要求城鎮(zhèn)所有類型單位職工必須參加職工醫(yī)療保險。1991年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革的決定》,由此正式建立了基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌制度。1995年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》,1997年國務(wù)院又發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》,1998年國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》,2000年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)方案的通知》。這些文件密集發(fā)布驅(qū)動各級政府在全國范圍內(nèi)實(shí)施“統(tǒng)賬結(jié)合”(社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合)的養(yǎng)老保險體制。這項(xiàng)改革要求政府注資鋪底社會統(tǒng)籌賬戶。為此,財政支持企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度建立的投入從1998年的21.5億元增加到2002年的517.2億元。1994年7月,《中華人民共和國勞動法》頒布實(shí)施。該法規(guī)定要建立失業(yè)及相關(guān)保障制度。據(jù)此,1999年1月,國務(wù)院頒布實(shí)施《失業(yè)保險條例》。隨后,各地紛紛建立覆蓋所有城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工的失業(yè)保險制度。在此背景下,1998年又開始全面實(shí)施國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工程。這些制度變遷促使財政對下崗職工基本生活和繳納社會保險費(fèi)的資金來源在中央和地方之間明確界定并及時撥付。1998~2002年實(shí)施積極的財政政策期間,國務(wù)院又發(fā)布文件推出了一系列鼓勵下崗人員自主創(chuàng)業(yè)、激勵企業(yè)吸納就業(yè)、開發(fā)公益性崗位安置就業(yè)困難人員、支持大中型國有企業(yè)主輔分離的政策措施。各級財政隨之設(shè)立了失業(yè)保障和促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金。針對市場經(jīng)濟(jì)條件下的城鎮(zhèn)化浪潮和市場化范圍擴(kuò)大以及效率導(dǎo)向的資源配置可能引起的貧困群體規(guī)模擴(kuò)大問題,我國開始探索建立低收入群體基本生活保障制度。1997年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》,1999年國務(wù)院又頒布了《城市居民最低生活保障條例》。以這兩個文件為依據(jù),全國各地紛紛建立了城市居民最低生活保障制度,各地財政相應(yīng)建立了低保支出科目并制定支出標(biāo)準(zhǔn)以確保支出合理增長。20世紀(jì)90年代農(nóng)村還沒有啟動建立最低生活保障制度。1994年國務(wù)院頒布實(shí)施《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》,規(guī)定供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)從村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支。這一制度覆蓋的是農(nóng)村貧困人員,實(shí)際上類似最低生活保障制度。隨著財政收入的增長和基本公共服務(wù)供給模式向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式轉(zhuǎn)變,探索建立農(nóng)村最低生活保障制度被提上議事日程。黨的十六大提出有條件的地方可以探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。20世紀(jì)90年代初期,我國開始探索城鎮(zhèn)住房制度改革。1991年上海市率先試行住房公積金制度。1998年正式啟動住房商品化改革,當(dāng)年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》,要求逐步推行住房分配貨幣化,并建立廉租房制度。為落實(shí)這一改革決策,各級財政將城市低收入家庭住房保障納入公共財政支出范圍,同時,對財政供養(yǎng)機(jī)構(gòu)內(nèi)的無住房職工及住房面積未達(dá)標(biāo)職工安排住房補(bǔ)貼資金。概言之,在這段時間里,我國重點(diǎn)在城鎮(zhèn)全方位搭建了完整的社會保障制度體系框架。這為應(yīng)對工業(yè)化、市場化、老齡化程度逐步加深的格局中的居民生存權(quán)保障問題提供了有效制度條件,同時也奠定了社會保障支出增長的基本制度基礎(chǔ)。
建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求政府轉(zhuǎn)變職能,從經(jīng)濟(jì)活動的組織者和主要參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^經(jīng)濟(jì)調(diào)控者和市場失靈彌補(bǔ)者。因此,財政職能相應(yīng)轉(zhuǎn)變,財政經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的范圍和方式作出重大調(diào)整。從范圍角度看,財政投資逐步退出競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),如農(nóng)林水利、交通通信、農(nóng)村電網(wǎng)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)。1998年實(shí)施積極的財政政策后,這些領(lǐng)域的投資規(guī)模急劇擴(kuò)張。從方式角度看,把對部分國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資的“撥改貸”資金本息余額轉(zhuǎn)為國家資本金,試行財政投資項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制和項(xiàng)目法人責(zé)任制。同時,為保障國家重點(diǎn)建設(shè)資金供給,組建國家開發(fā)投資公司,并從預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資中逐年核撥500億元注冊資本金組建國家開發(fā)銀行。此外,經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出中的糧棉補(bǔ)貼支出規(guī)模又不斷擴(kuò)大。其主要原因是從20世紀(jì)90年代初期起,我國就推進(jìn)建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本特征要求的糧油流通體制改革。1991年和1992年連續(xù)兩年提高糧油統(tǒng)銷價格,1993年全面放開了糧食經(jīng)營和價格。1994年同步提高糧食定購價格和銷售價格,初步實(shí)現(xiàn)了糧食企業(yè)國家定購糧“保本微利”。1994年以后又推行糧食“兩條線運(yùn)行”改革。為加強(qiáng)糧食宏觀調(diào)控,1990年起建立糧食儲備制度。1998年又開始推進(jìn)建立以保護(hù)價制度為核心的新型糧食流通體制。該體制的重大創(chuàng)新是實(shí)行保護(hù)價敞開收購政策。2001年國務(wù)院加大糧食市場化改革力度,推動實(shí)施“放開銷區(qū)、保護(hù)產(chǎn)區(qū)、省長負(fù)責(zé)、加強(qiáng)調(diào)控”的糧食流通體制。在此背景下,國家財政設(shè)立了糧食風(fēng)險基金,此外由于提高了收購價格、擴(kuò)大了收購規(guī)模,糧食儲備支出規(guī)模呈逐步擴(kuò)張勢態(tài)。棉花是國計民生必需品。為確保棉花正常供給和價格穩(wěn)定,1998年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化棉花流通體制改革的決定》,要求按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求,建立起國家宏觀調(diào)控下,主要依靠市場實(shí)現(xiàn)棉花資源合理配置的棉花流通體制。為此,國家財政要出資承擔(dān)這一市場化改革的補(bǔ)貼支出,具體包括設(shè)立棉花儲備資金和承擔(dān)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行棉花收儲貸款利息。顯然,在推動建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時,國家財政及時轉(zhuǎn)變角色,強(qiáng)化宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能,經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出逐步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自動穩(wěn)定器。
在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中,我國一直強(qiáng)調(diào)要更好發(fā)揮政府作用。落實(shí)這一點(diǎn),首先要加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)提升公共服務(wù)供給水平、優(yōu)化政府執(zhí)行力進(jìn)而增強(qiáng)政府公信力。具體到財政上來講,就是要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障,通過經(jīng)費(fèi)規(guī)模的正常擴(kuò)張來確保公共產(chǎn)品供給的規(guī)模擴(kuò)張、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提升。為此,這段時間深化了政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障制度改革,推出了若干確保政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)正常增長措施。如政法機(jī)關(guān)履行職能所必需的經(jīng)費(fèi)由本級財政給予保障、政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)投入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入增長而增長、中央和省級財政要增加對貧困地區(qū)政法機(jī)關(guān)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等。同時,中央財政從1999年開始,較大幅度增加了對地方政法機(jī)關(guān)的補(bǔ)助專款。這些措施有效保障了政府職能轉(zhuǎn)換和公共產(chǎn)品供給組織體系的完善。此外,更好發(fā)揮政府作用的另一突出表現(xiàn)是開始更加重視資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。20世紀(jì)80年代的高速經(jīng)濟(jì)增長總體上說屬于粗放型增長,初步實(shí)現(xiàn)了供給和消費(fèi)的規(guī)模擴(kuò)張對接。但其間暴露出了資源粗放型利用和環(huán)境過度污染問題。為此,20世紀(jì)90年代后我國就開始強(qiáng)調(diào)妥善處理發(fā)展與環(huán)境之間關(guān)系問題,1994年中國政府發(fā)布了《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》,其后“九五”計劃綱要又提出要實(shí)施轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。為此,國家財政調(diào)整支出結(jié)構(gòu),大幅度增加環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)投入。1996年和1997年全國環(huán)境保護(hù)投資共計910億元,相當(dāng)于“七五”期間環(huán)保投資總額的兩倍。1998年實(shí)施積極的財政政策后,中央財政又大幅增加了環(huán)保事業(yè)費(fèi)和對地方的環(huán)境保護(hù)類轉(zhuǎn)移支付。
2002年11月,黨的十六大勝利召開。會議提出了21世紀(jì)新階段全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)及各項(xiàng)建設(shè)和改革的具體要求,對改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了新的全面部署。2003年10月召開的黨的十六屆三中全會通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》,提出了完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)、任務(wù)和指導(dǎo)思想,對新時期全面深化改革作出了周密部署,是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的綱領(lǐng)性文件。2007年10月,黨的十七大勝利召開。會議鮮明、完整地提出了高舉中國特色社會主義偉大旗幟,堅(jiān)持中國特色社會主義道路,堅(jiān)持中國特色社會主義理論體系。以此作為全黨在新的歷史起點(diǎn)上統(tǒng)一認(rèn)識、統(tǒng)一行動、奪取全面建設(shè)小康社會新勝利、開創(chuàng)中國特色社會主義新局面的根本遵循。會議指出,我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段。具體表現(xiàn)有四點(diǎn):一是工業(yè)化的歷史任務(wù)尚未完成;二是城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展不平衡;三是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)狀況還沒有根本改變;四是人均GDP仍居世界后列。因此,必須著眼于把握發(fā)展規(guī)律,創(chuàng)新發(fā)展理念,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,破解發(fā)展難題,按照科學(xué)發(fā)展觀推動科學(xué)發(fā)展、全面深化改革、擴(kuò)大開放,奪取全面建設(shè)小康社會新勝利。在科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)下,2003~2011年我國步入了“改擴(kuò)建”公共產(chǎn)品供給體系道路。所謂“改擴(kuò)建”是指一方面調(diào)整公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu),另一方面有重點(diǎn)地擴(kuò)大部分類別公共產(chǎn)品供給規(guī)模。其具體表現(xiàn)有三點(diǎn):一是落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略,強(qiáng)力加大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系建設(shè);二是落實(shí)以人為本發(fā)展原則,根據(jù)人口狀況和市場化范圍及程度的變動,適時調(diào)整保障和改善民生補(bǔ)短板的公共產(chǎn)品供給重點(diǎn)選擇,著力加快社會保障體系建設(shè);三是落實(shí)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求,大力增加經(jīng)濟(jì)相對落后區(qū)域公共產(chǎn)品供給,推動實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。
公共產(chǎn)品供給體系“改擴(kuò)建”要求支出政策作出重大調(diào)整。2003年底,根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求,全國財政工作會議提出加快推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革和預(yù)算管理制度改革工作思路,并強(qiáng)調(diào)在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)支持收入分配、社會保障、教育和公共衛(wèi)生四個領(lǐng)域的公共產(chǎn)品供給增長。為深入踐行科學(xué)發(fā)展觀,2008年財政部又提出了新形勢下建立健全有利于科學(xué)發(fā)展的財稅體制和財政政策的總體思路,明確指出要進(jìn)一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),著力建立保障和改善民生的長效機(jī)制。所謂長效機(jī)制,是指要以人為本,加快推進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展,不斷提高民生保障水平,以此為軸心強(qiáng)力調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),以五個統(tǒng)籌為基點(diǎn)加大“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等投入。其中最為突出的是“三農(nóng)”支出規(guī)??焖贁U(kuò)張,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給支出實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)圍、提標(biāo)、穩(wěn)定。具體講就是農(nóng)村公共產(chǎn)品支出擴(kuò)大到了社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化,環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域,同時,支出標(biāo)準(zhǔn)逐步上移并固化為長期制度安排??傮w來看,這一時期支出政策的突出特征是強(qiáng)調(diào)全面退出競爭性領(lǐng)域,壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、全方位增加社會發(fā)展支出。
有必要指出,此時頂層設(shè)計和支出政策的轉(zhuǎn)變是特定經(jīng)濟(jì)背景條件下的產(chǎn)物。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念方面,更加強(qiáng)調(diào)要科學(xué)發(fā)展,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,走創(chuàng)新驅(qū)動之路,走人與自然和諧發(fā)展之路。同時,世界經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了深刻變化,全球經(jīng)濟(jì)增長率相比20世紀(jì)90年代有所上升,但發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長率總體下行,從過去3%左右下行至1%左右,經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長期結(jié)束,特別是2007年之后,美國和歐洲相繼發(fā)生次貸危機(jī)和主權(quán)債務(wù)危機(jī),美國、歐洲、日本在2009年出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)負(fù)增長率超過2%和失業(yè)率高企情況。這段時間,中國可以說是一枝獨(dú)秀,實(shí)現(xiàn)了高基數(shù)情形下的高增長。2003年,國內(nèi)生產(chǎn)總值突破13萬億元,2010年達(dá)到41.2萬億元,成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體,超過位居第三的日本3000億美元。2000年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為日本的25%,時隔十年,中國就實(shí)現(xiàn)了大幅度反超。也就是說,從總量角度看,在21世紀(jì)的前十年,中國的國際經(jīng)濟(jì)地位發(fā)生了根本性變化,從第一方陣后列轉(zhuǎn)前列。這種總量急劇擴(kuò)張的背后是年度經(jīng)濟(jì)增長率居高不下。2003~2011年年均經(jīng)濟(jì)增長率高達(dá)10%,其中2006年和2007年兩年分別為12.7% 、14.2%。必須看到,2003年以后的高速經(jīng)濟(jì)增長是基數(shù)高達(dá)1.5萬億美元之上的高速經(jīng)濟(jì)增長,2007年和1992年的經(jīng)濟(jì)增長率同為改革后最高值,但2007年的基期數(shù)值是21.9萬億元,而1992年的基期數(shù)值則為2萬億元。這在全球是一個奇跡。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在 GDP總額突破2萬億美元后經(jīng)濟(jì)增長率始終未能突破6%。高基數(shù)條件下經(jīng)濟(jì)增速如此之高,關(guān)鍵原因是體量大、鏈條長的新經(jīng)濟(jì)動能做大做強(qiáng)。較為突出的是房地產(chǎn)業(yè)、信息通信產(chǎn)業(yè)、汽車產(chǎn)業(yè)等急劇擴(kuò)張。2003~2011年房地產(chǎn)投資總額從10153.8億元增至61796.9億元,增長5倍、年均增長率達(dá)30%以上;而同期全社會固定資產(chǎn)投資總額增長3.4倍、年均增長率約為21%。房地產(chǎn)業(yè)快速擴(kuò)張帶動了建材產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,水泥產(chǎn)量從8.6億噸增至21億噸,平板玻璃從2.7億重量箱增至7.9億重量箱,鋼材從2.4億噸增至8.8億噸。同期,信息產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出量驟然增長,手機(jī)產(chǎn)量從1.8億部增至11.3億部,微型計算機(jī)從3216.7萬臺增至3.2億臺,集成電路從148.3億塊增至719.5億塊;汽車產(chǎn)量從444.4萬輛增至1841.6萬輛,其中轎車產(chǎn)量從207.1萬輛增至1012.7萬輛。在這些新型大體量經(jīng)濟(jì)增長動能急劇擴(kuò)張的同時,一些改革初期高速擴(kuò)張的最終消費(fèi)產(chǎn)業(yè)又進(jìn)入了新一輪擴(kuò)張期。如家電行業(yè),家用電冰箱從2242.6萬臺增至8699.2萬臺,家用空調(diào)器從4820.9萬臺增至1.39億臺。
高速經(jīng)濟(jì)增長帶來了就業(yè)擴(kuò)張和居民收入增長,相應(yīng)引發(fā)了消費(fèi)再度急劇擴(kuò)張。其間,第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員從1.6億人增至2.3億人,第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員從2.2億人增至2.7億人。城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均貨幣工資年增長率超出GDP增長率4個百分點(diǎn),平均實(shí)際工資增長率也超過GDP增長率1個百分點(diǎn)。全國居民年度人均可支配收入相應(yīng)從5006.7元增至14550.7元,其中城鎮(zhèn)居民從8405.5元增至21426.9元。消費(fèi)支出擴(kuò)張與收入增長保持同步。2003~2011年社會消費(fèi)品零售總額,從5.1萬億元增至17.9萬億元,年均增長率約為15%,超過年均經(jīng)濟(jì)增長率5個百分點(diǎn);全國居民人均消費(fèi)支出從3888.6元升至10819.6元,其中城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出從6587.1元增至15554元。以1978年為基數(shù)計算人均消費(fèi)支出增長率可知農(nóng)村超過城市,其中農(nóng)村居民增長8.3倍、城鎮(zhèn)居民增長7倍。
經(jīng)濟(jì)總量、就業(yè)總量、收入總量、支出總量等的同步擴(kuò)張、相互助推拉抬了財政收入增長。這段時間是改革后財政收入增長高峰期,年均增長率高達(dá)20%。九年的時間里,財政收入從2.2萬億元增至10.4萬億元,增長3.8倍,年均增收9000億元,最高點(diǎn)是2007年,一年增收1.25萬億元,2011年的一般公共預(yù)算收入總額超過了2000年的GDP總量。
財政收入和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的急劇擴(kuò)張引發(fā)了財政支出的急劇膨脹,使社會各方面都樹立了提升公共福利水平的信心。也就是說財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的物質(zhì)基礎(chǔ)發(fā)生了質(zhì)變。正是在這一背景下,基本公共服務(wù)保障支出再度急劇擴(kuò)張,同時基本公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)本身也發(fā)生變化。
2003~2006年,社會文教費(fèi)規(guī)模不斷擴(kuò)張,2006年超出經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)111.57億元,達(dá)到10846.2億元。此外,行政管理費(fèi)增長也比較快,占財政支出總額比重,從過去的11%左右升至19%左右,至2006年行政管理費(fèi)占經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)的比重已達(dá)70%。同時,撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi)從498.8億元增至907.6億元,增長82%;社會保障補(bǔ)助支出在2006年已達(dá)2123.9億元,已接近支農(nóng)支出總額并超過了企業(yè)挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用支出,比2000年增長了3倍,占當(dāng)年財政支出的比重為5.2%。如按現(xiàn)行口徑,把撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi)也計入社會保障支出,那么,社會保障支出占財政支出比重已達(dá)7.5%。其間,在基本公共服務(wù)擴(kuò)張過程中,教育支出增長位居前列。2003~2005年,教育支出從3323.5億元增至4531.3億元,2005年教育支出占財政支出總額比重已達(dá)13.3%,教育支出中的教育事業(yè)費(fèi)、教育基建投資在2005年分別為3974.8億元、191.5億元。有必要指出,上述數(shù)據(jù)顯示,從2000年起,教育和社會保障支出在財政支出中的地位的長期抬升趨勢就已經(jīng)確立,當(dāng)時教育和全口徑的社會保障支出在財政支出項(xiàng)目排序中就已分別位居第一和第二,其后這一趨勢不斷鞏固,目前廣義的社會保障支出規(guī)模已超過教育支出規(guī)模。這實(shí)際上表明,中國在推進(jìn)基本公共服務(wù)供給體系“改擴(kuò)建”過程中,根據(jù)以人為本和優(yōu)先保障弱勢群體原則,早就把老和少確立為重點(diǎn)保障群體。具體實(shí)施策略是首先根據(jù)人口老齡化趨勢和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的抬升對工程條件和人口基本素質(zhì)要求的提升擴(kuò)大保障范圍并不斷提升保障水平。同時,還要看到,其間基本公共服務(wù)支出必保范圍擴(kuò)大。例如,住房保障體系建設(shè)支出,2003年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》,要求建立和完善租賃住房制度,形成以財政預(yù)算資金為主、穩(wěn)定規(guī)范的住房保障資金來源,采取租賃補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租和租金核減為輔的保障方式。其后,中央和地方兩級財政聯(lián)動,建章立制逐步增加投入,至2008年底,全國有229萬戶低收入家庭領(lǐng)取了租賃補(bǔ)貼,享受了廉租住房制度紅利。再如,生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入,2003年以后生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入步入高增長軌道,分步啟動天然林保護(hù)、退耕還林、京津風(fēng)沙源治理等重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)投入,設(shè)立自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金、環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)專項(xiàng)資金、全國污染源普查專項(xiàng)資金等,2006年正式設(shè)立環(huán)境保護(hù)支出預(yù)算科目。
2007~2011年是改革開放后財政支出擴(kuò)張高峰期,從4.9萬億元增至10.9萬億元,年均增長率約為22%,超過20世紀(jì)90年代3個百分點(diǎn),比21世紀(jì)頭五年多5個百分點(diǎn)。其間,基本公共服務(wù)保障支出繼續(xù)快速擴(kuò)張,大部分項(xiàng)目成倍增長:教育支出從7122.3億元增至16497.3億元;社會保障和就業(yè)支出從5447.1億元增至11109.4億元;醫(yī)療衛(wèi)生支出從1989.9億元增至6429.5億元;環(huán)境保護(hù)支出從995.8億元增至2640.9億元;農(nóng)林水事務(wù)支出從3404.7億元增至9937.5億元(見表3)。
表3數(shù)據(jù)顯示,增長最快的是交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目,增長2倍多,其中環(huán)境保護(hù)支出增長高達(dá)2.6倍。同時,這些項(xiàng)目的支出額占財政支出總額比重上升得也比較快。綜合來看,此間財政支出的集中率在下降,農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、環(huán)境保護(hù)等支出地位的上移擠壓了其他支出項(xiàng)目擴(kuò)張的空間,增大了整體支出的分散度。這實(shí)際上表明在財力有限的格局下,基本公共服務(wù)供給擴(kuò)圍提標(biāo)勢必造成剛性支出需求多點(diǎn)擴(kuò)張,最終只能通過提高支出離散度來平衡需求。其間基本公共服務(wù)擴(kuò)圍提標(biāo)突出表現(xiàn)有兩點(diǎn):一是生存類公共產(chǎn)品供給品種增加,支出相應(yīng)擴(kuò)張,如保障房;二是發(fā)展類公共產(chǎn)品供給標(biāo)準(zhǔn)提升,支出相應(yīng)擴(kuò)張,如教育。
總體來看,在新的形勢下堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義,在科學(xué)發(fā)展觀的引領(lǐng)下,財政支出傾斜點(diǎn)發(fā)生了三個重大變化。
首先,力促城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展向農(nóng)村傾斜。社會主義的核心要義是讓每個人都得到經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的福祉,其中最為重要的是確保所有公民享有類別和質(zhì)量相對均等的公共產(chǎn)品。然而,新中國成立以來的實(shí)際情況是占人口大多數(shù)的農(nóng)村居民的公共產(chǎn)品供給水平長期遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)人口。改革開放后,雖然城鎮(zhèn)化率快速提升,但直至2002年城鎮(zhèn)化率仍為39%。也就是說城鄉(xiāng)差別并非僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上,更突出的是體現(xiàn)在公共產(chǎn)品享用水平差別上。這實(shí)際上是一種更為不能容忍的不公平??茖W(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推動實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化成為具體切入點(diǎn)。2006年中央提出國家財政支農(nóng)資金增量、國債資金農(nóng)村投入和預(yù)算內(nèi)資金農(nóng)村建設(shè)投入要高于上年。在此背景下,財政支出向農(nóng)村傾斜的力度漸強(qiáng)。2003~2007年,單是中央財政對“三農(nóng)”的投入累計就達(dá)15581.2億元,比1998~2002年的“三農(nóng)”投入總量增加了8144.2億元。2008年中央財政“三農(nóng)”投入高達(dá)5956億元,比2007年增長37.9%。在中央財政的引領(lǐng)下,地方財政的“三農(nóng)”投入也持續(xù)快速增長。2003~2011年“三農(nóng)”投入重點(diǎn)聚力解決三大問題:一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育全免費(fèi)。2003年以后中央提出新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村,并實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革出臺“兩免一補(bǔ)”(免學(xué)雜費(fèi)、書本費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi))政策。2005年底,國務(wù)院又頒布了《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》,要求從2006年起,本著中央和地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平的原則,分期將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍。因此,2003~2007年,全國農(nóng)村義務(wù)教育支出年均增長22.8%,高于同期全國財政教育支出年均增長率4個百分點(diǎn)。2007年財政部和教育部又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)政策的通知》,決定從2007年起三年內(nèi),中央與地方財政再新增470億元投入,用于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革。調(diào)整的重點(diǎn)是農(nóng)村教育投入加大對中西部地區(qū)的支持力度,如明確中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段經(jīng)濟(jì)困難家庭寄宿生生活費(fèi)基本補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并由中央財政按照50%的比例給予獎勵性補(bǔ)助。再如提高中西部地區(qū)中小學(xué)校舍維修改造單價標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施中西部農(nóng)村初中校舍改造工程。在這一背景下,2006~2010年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革累計牽動新增農(nóng)村義務(wù)教育投入2652億元。農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)加大投入確保了農(nóng)村義務(wù)教育改革目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。2008年春季學(xué)期起,全國1.5億名農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生就全部享受了免除學(xué)雜費(fèi)和教科書費(fèi)政策,中西部地區(qū)1100萬名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生享受了生活費(fèi)補(bǔ)助政策。二是建立健全農(nóng)村基本醫(yī)療保障體系。2003~2011年,醫(yī)療衛(wèi)生支出規(guī)模擴(kuò)張速率位居各項(xiàng)支出首位:2003~2008年,醫(yī)療衛(wèi)生支出從831億元增至2757億元,年均增長率為26.8%;2009~2011年又從3994.19億元增至6429.51億元,年均增長率高達(dá)30%以上。其間,醫(yī)療衛(wèi)生支出增量重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜,其中重點(diǎn)是建立健全農(nóng)村基本醫(yī)療保障體系。2002年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》,提出建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度并啟動試點(diǎn)工作。其后,各級財政對參加新農(nóng)合的農(nóng)民的年人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不斷上調(diào),試點(diǎn)之初為20元,2010年提高到120元。同時,中央財政不斷擴(kuò)大補(bǔ)助范圍。截至2008年,中央財政將農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒壤?0%以下的市轄區(qū)和計劃單列市全部納入補(bǔ)助范圍。2003~2007年,各級財政用于新農(nóng)合的補(bǔ)助資金已達(dá)541億元。2008年,單是中央財政對新農(nóng)合的補(bǔ)助就達(dá)247億元,比2007年增長117%。當(dāng)年新農(nóng)合參合農(nóng)村人口參合率升至91.5%。此外,2003年起各級財政還出資建立了農(nóng)村醫(yī)療救助制度。2008年全國農(nóng)村醫(yī)療救助基金支出39億元,救助4344萬人次。由此,初步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)群體的生存權(quán)平等。這是新中國成立后城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化體系建設(shè)的重大歷史性突破。三是促進(jìn)農(nóng)民增收。建立促進(jìn)農(nóng)民增收的長效機(jī)制是解決“三農(nóng)”問題的治本之策??茖W(xué)精準(zhǔn)的支出政策是農(nóng)民增收的基本保障條件。其間,財政把促進(jìn)農(nóng)民增收的著力點(diǎn)放在了調(diào)整支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)上。具體措施是建立糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼四種農(nóng)民種糧補(bǔ)貼并不斷加大投入。2004~2008年,中央財政累計安排糧食直補(bǔ)資金692億元,2008年中央財政農(nóng)資綜合補(bǔ)貼已達(dá)716億元。此外,從2004年起實(shí)行重點(diǎn)糧食品種在糧食主產(chǎn)區(qū)最低收購價制度;同時,不斷加大農(nóng)村扶貧投入力度,2008年中央財政農(nóng)村扶貧資金增至167.3億元。
其次,力促人與自然和諧發(fā)展加大環(huán)保投入。改革開放后一段時間內(nèi),我國采取了粗放式發(fā)展方式,各地大多走的是依賴資源稟賦發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路。因此,國土利用率快速提升,礦產(chǎn)資源開采規(guī)模急劇擴(kuò)張,生態(tài)環(huán)境加速惡化。20世紀(jì)八九十年代是高污染行業(yè)急劇擴(kuò)張期。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是,作為一個后發(fā)國家,在融入經(jīng)濟(jì)全球化和內(nèi)需釋放初期,經(jīng)濟(jì)粗放式發(fā)展不可避免。但也要看到,資源的不可再生性和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的不可完全修復(fù)性不能容忍經(jīng)濟(jì)野蠻發(fā)展。本著尊重自然規(guī)律的唯物主義原則,2003年以后,我國把建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會擺到了更加突出的位置上,財政環(huán)境保護(hù)支出相應(yīng)持續(xù)高速增長。2003年國家財政啟動天然林保護(hù)、退耕還林、污染防控等生態(tài)建設(shè)工程。2003~2007年,中央財政退耕還林、荒山荒地造林、天然林保護(hù)等投入共計1358億元;“十五”期間,中央財政環(huán)保污染治理投入共計532.7億元。2006年我國正式設(shè)立環(huán)境保護(hù)支出預(yù)算科目。其后幾年,環(huán)境保護(hù)支出呈跳躍式增長勢態(tài),2007年環(huán)境保護(hù)支出猛增至995.8億元,2008~2010年增長率分別為45.7%、 33.2%、26.2%,2011年環(huán)境保護(hù)支出已達(dá)2640.9億元,占財政支出總額比重為2.4%。
最后,力促構(gòu)建社會安全網(wǎng)持續(xù)增加人的生存投入。社會安全的核心是確保人的生存權(quán)得到充分實(shí)現(xiàn)。踐行科學(xué)發(fā)展觀,要義之一是以人為本加快構(gòu)建社會安全網(wǎng),突破口是“改擴(kuò)建”人類生存安全保障體系。人類生存安全保障體系包含多層次維護(hù)人身安全的公共產(chǎn)品,其中位處基礎(chǔ)地位的是滿足人的基本生理需求的公共產(chǎn)品供給。其間,政府把優(yōu)化公共產(chǎn)品供給體系的重點(diǎn)放在了強(qiáng)化這類公共產(chǎn)品供給上,突出表現(xiàn)是擴(kuò)大社會保障范圍和建立全民基本醫(yī)療衛(wèi)生體系。因此,在財政支出結(jié)構(gòu)中,社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、保障房建設(shè)等支出的地位不斷強(qiáng)化。20世紀(jì)90年代起,我國逐步構(gòu)建起了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會保障體系。截至2011年,社會保障體系已初步覆蓋城鄉(xiāng)所有居民,保障項(xiàng)目涉及養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、社會救助、就業(yè)支持、防災(zāi)減災(zāi)等多項(xiàng)內(nèi)容。20世紀(jì)90年代末期,社會保障支出就突破了1000億元,占財政支出總額的比重升至8.6%。2001年社會保障和就業(yè)支出達(dá)到了1987.4億元,占財政支出的比重為10.5%。2003~2011年,社會保障和就業(yè)支出保持了高基數(shù)高增長勢態(tài),支出總額從2655.9億元增至11109.4億元,年均增長率超過20%。同時,住房保障支出逐步擴(kuò)大,2009年達(dá)到725.9億元,2011年猛增至3820.7億元,超過了同期科學(xué)技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、糧油物資儲備、文化體育與傳媒等項(xiàng)目支出的規(guī)模。其間,我國又初步完成了基本醫(yī)療城鄉(xiāng)居民全覆蓋、重構(gòu)公共衛(wèi)生體系、深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等事項(xiàng),醫(yī)療衛(wèi)生支出相應(yīng)急劇擴(kuò)張。2003~2008年,醫(yī)療衛(wèi)生支出從831億元增長到2757億元,年均增長率高達(dá)26.8%;2009~2011年又從3994.2億元增至6429.5億元,2009年增長率高達(dá)44.8%,而2011年增長率仍為33.8%,占財政支出總額比重增至5.9%,比2003年增加了2.6個百分點(diǎn)。2011年社會保障和就業(yè)、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生三項(xiàng)支出總和占財政支出總額的比重已超過20%,這充分表明財政職能已徹底轉(zhuǎn)向優(yōu)先保障人的生存方面。
2012年11月,黨的十八大勝利召開。自此,中國特色社會主義進(jìn)入新時代。中國特色社會主義新時代新在五個方面:一是社會主要矛盾發(fā)生新變化。社會主要矛盾已由人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。二是黨的理論創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)新飛躍。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人,堅(jiān)持把馬克思主義基本原理同中國具體實(shí)際相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合,堅(jiān)持毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀,從理論和實(shí)踐結(jié)合上系統(tǒng)回答了新時代堅(jiān)持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義,建設(shè)什么樣的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、怎樣建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國,建設(shè)什么樣的長期執(zhí)政的馬克思主義政黨、怎樣建設(shè)長期執(zhí)政的馬克思主義政黨等重大時代課題,創(chuàng)立了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想。三是黨和國家事業(yè)確立了新目標(biāo)。黨的十八大確立了“兩個一百年”奮斗目標(biāo)。黨的十九大進(jìn)一步作出了新時代中國特色社會主義發(fā)展的戰(zhàn)略安排,明確了實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的時間表、路線圖。四是中國和世界關(guān)系開創(chuàng)新局面。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局,中國日益走進(jìn)世界舞臺中央,不再是國際秩序的被動接受者,而是積極的參與者、建設(shè)者、引領(lǐng)者。黨的十八大以來,開放的大門越開越大,全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對外開放格局逐步展開,中國在世界舞臺上發(fā)揮著前所未有的重要作用。五是中國共產(chǎn)黨展現(xiàn)新面貌。黨的十八大以來,全面加強(qiáng)了黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力得到了全面增強(qiáng),黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政方略實(shí)現(xiàn)了重大創(chuàng)新,黨的建設(shè)新的偉大工程呈現(xiàn)出嶄新局面,黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)取得了歷史性、開創(chuàng)性成就,黨的面貌煥然一新。總之,中國特色社會主義進(jìn)入新時代,中國實(shí)現(xiàn)了從“趕上時代”到“引領(lǐng)時代”的偉大跨越。(1)中國特色社會主義進(jìn)入新時代,新在哪里?[M]//中共中央宣傳部. 習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想學(xué)習(xí)問答.北京:學(xué)習(xí)出版社,人民出版社,2021:37-41;中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議[EB/OL].中國政府網(wǎng),2021-11-16.
高質(zhì)量發(fā)展是新時代的硬道理。中國特色社會主義進(jìn)入新時代,歸根結(jié)底是發(fā)展進(jìn)入新時代。在這一時代里,我國以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)思想,增強(qiáng)“四個意識”、堅(jiān)定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”,統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局,協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局,完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念。新發(fā)展理念是新時代發(fā)展之路的指揮棒和紅綠燈。恰如習(xí)近平總書記所說:“理念是行動的先導(dǎo),一定的發(fā)展實(shí)踐都是由一定的發(fā)展理念來引領(lǐng)的。發(fā)展理念是否對頭,從根本上決定著發(fā)展成效乃至成敗。實(shí)踐告訴我們,發(fā)展是一個不斷變化的進(jìn)程,發(fā)展環(huán)境不會一成不變,發(fā)展條件不會一成不變,發(fā)展理念自然也不會一成不變?!?2)習(xí)近平.在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話(節(jié)選)[EB/OL].求是網(wǎng),2015-10-29.《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出要堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。這五大發(fā)展理念不是憑空得來的,是我們在深刻總結(jié)國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上形成的,也是在深刻分析國內(nèi)外發(fā)展大勢的基礎(chǔ)上形成的,集中反映了我們黨對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的深化,也是針對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出矛盾和問題提出來的。(3)習(xí)近平.在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話(節(jié)選)[EB/OL].求是網(wǎng),2015-10-29.習(xí)近平總書記的這些論述告誡我們,落實(shí)新發(fā)展理念的邏輯線路,應(yīng)是先認(rèn)清新發(fā)展理念提出的歷史背景,然后識別現(xiàn)實(shí)問題,其后謀劃并實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施。
新時代一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整凸顯出了五大發(fā)展理念的要求。須指出,這一結(jié)構(gòu)調(diào)整是以公共財政角色重新定位為基礎(chǔ)的,支撐中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,而財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化核心要義就是落實(shí)新發(fā)展理念,進(jìn)而最終形成經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。所以,新時代公共財政的角色定位實(shí)際上是要求把財政的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、推動社會發(fā)展和助力改革開放三重職能進(jìn)一步有機(jī)融合在一起。在這一背景下,一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出持續(xù)調(diào)整優(yōu)化勢態(tài)。
中國特色社會主義進(jìn)入新時代之后,我國一直實(shí)施積極的財政政策,財政赤字不斷擴(kuò)大,在2023年達(dá)到4.88萬億元。但由于一般公共預(yù)算收入增長率持續(xù)下調(diào),2012~2022年反而是改革后一般公共預(yù)算支出增長率相對低的時期,年均增長率呈逐步下調(diào)趨勢。2011~2015年年均增長率為14.4%,2016~2020年年均增長率為6.9%,是改革開放后年均增長率最低的5年,2021年僅增長0.3%,完成預(yù)算的98.5%,2022年回升至6.1%。在此背景下,從單一項(xiàng)目占比角度看,一般公共預(yù)算支出的分散度在提高。2000年后教育支出占比逐步提高成為占比第一的支出項(xiàng)。2008年前一般公共服務(wù)占比位居第一,2007年一般公共服務(wù)占一般公共預(yù)算支出總額比重高達(dá)17%,同期教育支出占比為14.3%。2009年,一般公共服務(wù)支出占比降至12%,教育支出為13.7%,超過一般公共服務(wù)1.7個百分點(diǎn)。從此,教育支出占比位居第一,2012年增至16.8%,其后在14%~16%之間波動,且處震蕩下行趨勢,2021年下調(diào)至15.2%。由此可見,排位第一的教育支出占比2012年后低于2012年之前占比第一的一般公共服務(wù)支出。再以社會保障支出占比為例:20世紀(jì)90年代末社會保障支出占比在5%左右;2000年后社會保障支出占比逐步抬升,2001年達(dá)到10.5%,2011年為10.2%;2012~2021年在10%~14%之間浮動,2013年起占比上升到第2位,2014年起超出一般公共服務(wù)占比1個百分點(diǎn)以上,2020年超過一般公共服務(wù)占比5個百分點(diǎn)。其間,社會保障支出占比最高點(diǎn)是2021年的13.7%,最低點(diǎn)是2012年的10.0%,明顯呈逐年上升趨勢。如以前兩位支出占比為評判依據(jù),縱向來看,可以說2012~2021年一般公共預(yù)算支出集中度明顯在下降。這段時間前兩項(xiàng)支出占比總和不足28%,而2003~2011年排位前兩項(xiàng)的一般公共服務(wù)和教育兩項(xiàng)支出之和曾出現(xiàn)占比超過30%的情況,如2003年為32.2%、2007年為31%。有必要指出,橫向來看,中國的財政支出集中度大大低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。2016年OECD成員,社會保障和教育兩項(xiàng)支出占比之和平均高達(dá)45.3%,日本、德國、法國、意大利等國高達(dá)50%,單是社會保障支出占比就高達(dá)40%以上,但美國為20.6%,比我國多6個百分點(diǎn)。然而要看到,一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體教育支出占比不足10%,低于我國,如德國、法國、意大利、日本等。美國教育支出占比為16.1%,超出我國1個百分點(diǎn)。
從統(tǒng)計分析角度看,一般公共預(yù)算支出集中度下降的主要原因是支出增量資金的配置較大幅度向占比低的支出項(xiàng)目傾斜,其表現(xiàn)是支出占比高的項(xiàng)目的支出增長率波動幅度超過占比低的項(xiàng)目的支出增長率波動幅度。2012~2021年,總體來看支出占比前四位是教育、社會保障和就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)和一般公共服務(wù),這幾項(xiàng)支出大部分年份增長率高過支出總額增長率。其中:教育支出增長率波動性較強(qiáng)且總體上呈下調(diào)趨勢,2012年增長率高達(dá)28.7%,2013年陡然下降至3.5%,2014~2017年波動幅度較寬,2018~2021年呈下調(diào)趨勢,在3%~9%之間浮動,最高點(diǎn)為2019年的8.1%,2021年降至3.4%。一般公共服務(wù)支出增長率總體呈高強(qiáng)度波動性下行趨勢,2012年增長15.5%,2014年陡然負(fù)增長3.5%,2015年僅增長2.1%,2016~2019年年均增長率又高達(dá)10%,2020年負(fù)增長1.3%。比較而言,這四項(xiàng)支出中社會保障和就業(yè)支出增長最為穩(wěn)定,2012~2020年年均增長率超過10%,2021年為3.9%;農(nóng)林水事務(wù)支出增長比較穩(wěn)定,2012年高達(dá)20.4%,其后五年年均增長率約10%,2015年曾上沖至22.6%,2021年陡然下降至負(fù)增長7.5%。與這四項(xiàng)支出相比,環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等支出可以說處于相對平穩(wěn)高速增長狀態(tài)。
從表4可知,這段時間,年均增長率最高的是城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出,2012~2015年曾接近20%,相當(dāng)于一般公共預(yù)算支出總額年均增長率的兩倍,2016~2019年年均增長率也達(dá)10%,020年和2021年兩年連續(xù)負(fù)增長。相對而言,增長比較穩(wěn)健的是科學(xué)技術(shù)和醫(yī)療衛(wèi)生。2012~2019年,科學(xué)技術(shù)支出年均增長率高達(dá)10%,2020年負(fù)增長4.7%,2021年回調(diào)至7.3%,位居各項(xiàng)支出增長率首位。2012~2020年,增長最為穩(wěn)健的是醫(yī)療衛(wèi)生,年均增長率超過10%,最低點(diǎn)是2019年的6.6%,2014年高達(dá)22.9%,2020年為15.3%,位居各項(xiàng)支出增長率首位,2021年回調(diào)至負(fù)0.1%。在這段時間里,環(huán)境保護(hù)支出波動強(qiáng)度偏高,2012~2015年增長率從12.2%上升至25.8%,2016年陡然下降至-1.4%;2017~2019三年年均增長率又高達(dá)15%,但2020年和2021年兩年分別負(fù)增長14.3%、12.5%。
有必要強(qiáng)調(diào)指出,2012年之后,政府債務(wù)付息支出進(jìn)入高潮期,2014~2020年年均增長率已超過15%,2017年高達(dá)23%,2014~2020年政府債務(wù)付息支出從3586.7億元增至9812.6億元。占一般公共預(yù)算支出總額比重從2.3%升至4%。2021年政府債務(wù)付息支出突破1萬億元,已超過一般公共預(yù)算支出總額增量。
總體來看,中國特色社會主義進(jìn)入新時代以后,一般公共預(yù)算支出離散度提高,主要原因是落實(shí)新發(fā)展理念要求不斷提升人民基本公共服務(wù)保障水平并運(yùn)用積極的財政政策實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,一般公共預(yù)算支出形成了多點(diǎn)擴(kuò)張格局。
第一,基本民生保障支出實(shí)現(xiàn)了高基數(shù)情形下的持續(xù)擴(kuò)張。改革后,基本民生保障支出始終是一般公共預(yù)算支出擴(kuò)張的最大傾斜點(diǎn)。特別是20世紀(jì)90年代后期基本民生保障支出進(jìn)入加速擴(kuò)張期,教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水事務(wù)等支出基數(shù)被大幅抬高。至2011年,教育支出增至16497.3億元、社會保障和就業(yè)支出為11109.4億元、醫(yī)療衛(wèi)生支出為6429.5億元、農(nóng)林水事務(wù)支出為9937.5億元。黨的十八大后,在新發(fā)展理念的引領(lǐng)下,在實(shí)施積極的財政政策過程中,一般公共預(yù)算支出實(shí)現(xiàn)了把逆周期調(diào)節(jié)的穩(wěn)增長支出擴(kuò)張與提升民生保障水平的支出增長相融合的預(yù)定政策意圖,主要基本民生支出大幅擴(kuò)張。如2012~2022年,教育支出從21242.1億元增至39454.9億元,增長85.7%;社會保障和就業(yè)支出從12585.5億元增至36602.6億元,增長190%;醫(yī)療衛(wèi)生支出從7245.1億元增至22541.7億元,增長210%;農(nóng)林水事務(wù)支出從11973.8億元增至22489.6億元,增長87%;城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出從9079.1億元增至19414.9億元,增長113%。此外,支出擴(kuò)張聚焦點(diǎn)更為突出,如配合新時代實(shí)施打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn),扶貧支出和環(huán)境保護(hù)支出超前增長,“十三五”期間中央財政專項(xiàng)扶貧資金每年增加200億元,5年累計為1461億元,2013~2019年為環(huán)境保護(hù)支出增長高峰期,從3435.1億元增至7390.2億元,增長115%。這對全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、保持社會穩(wěn)定、推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等起到了關(guān)鍵保障作用。
第二,助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2012年之后積極的財政政策不斷加力。其中重要舉措之一就是一般公共預(yù)算支出中的投資性支出規(guī)模不斷擴(kuò)大,側(cè)重支持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2012~2022年,科技支出和交通運(yùn)輸支出分別從4452.6億元、8196.1億元增至10023.5億元、12025.3億元。其中,科技支出重點(diǎn)支持加快科技自立自強(qiáng),穩(wěn)定支持國家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)運(yùn)行,力保國家重大科技任務(wù)經(jīng)費(fèi),支持打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn);同時推動產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化升級,深入實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程。此外,中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模不斷擴(kuò)張,2021年已達(dá)6100億元,2023年預(yù)計達(dá)6800億元。這些資金重點(diǎn)支持促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重大工程,比如“兩新一重”等重大工程建設(shè)。
第三,堅(jiān)持政府過緊日子。黨的十八大以來,經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)且實(shí)施高強(qiáng)度減稅降費(fèi),因而財政收入增長率大幅下降。但與此同時,民生保障支出需求剛性又漸強(qiáng)。為平衡民生保支出需求與防范化解重大財政風(fēng)險,政府過緊日子成為常態(tài)。一方面,大力壓縮一般性支出,特別是壓縮財政供養(yǎng)機(jī)構(gòu)公用經(jīng)費(fèi),嚴(yán)控三公經(jīng)費(fèi)支出,中央本級支出多年負(fù)增長,全國政府運(yùn)轉(zhuǎn)成本支出占一般公共預(yù)算支出總額比重下調(diào)。另一方面,深化預(yù)算管理改革,特別是全面實(shí)施預(yù)算績效管理以提高資金使用效率,實(shí)施預(yù)算管理一體化以規(guī)范資金預(yù)算執(zhí)行,加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理以優(yōu)化資金預(yù)算與實(shí)物管理之間關(guān)系。這些舉措對防控重大財政風(fēng)險起到了關(guān)口前移作用,大大優(yōu)化了財政支出結(jié)構(gòu)。
然而也要看到,2012年之后,積極的財政政策不斷加力,年度財政赤字從1萬億元增至4.88萬億元。赤字持續(xù)擴(kuò)大形成了債務(wù)規(guī)模急劇膨脹,因而政府債務(wù)還本付息壓力漸強(qiáng)。所以,一般公共預(yù)算支出的債務(wù)依存度不斷加大,從而也就擠壓了基本公共服務(wù)保障支出的擴(kuò)張空間。
站位中國特色社會主義建設(shè),根據(jù)公共財政本質(zhì)屬性,結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀因素約束,綜上所述,可以說改革后一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)變動有如下幾點(diǎn)基本特征。
第一,改革是支出結(jié)構(gòu)變動的主要推手。財政支出結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)社會制度變革的集中表現(xiàn)。中國改革開放后40多年高速發(fā)展歷程的最大亮點(diǎn)就是不斷通過改革擴(kuò)大發(fā)展空間,而財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整則成為妥善處理改革與發(fā)展之間關(guān)系的主要手段之一。改革既是對既得利益結(jié)構(gòu)格局的調(diào)整,又是新的利益格局形成的催化劑。改革過程中新舊制度交替需要財力補(bǔ)償降低經(jīng)濟(jì)社會震蕩,新制度的形成和鞏固更需要持續(xù)加大財政投入。1978年以后,市場取向的經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深化,最終用社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制取代了計劃經(jīng)濟(jì)體制。市場經(jīng)濟(jì)是市場對資源配置起決定性作用的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。各類市場主體追逐經(jīng)濟(jì)利益時自然秉持效率至上原則。這勢必形成多層次收入群體和多種利益集團(tuán)并打破人與自然關(guān)系的平衡。為此,政府必須承擔(dān)起彌補(bǔ)市場失靈和對沖市場利益震蕩的職責(zé)以促成經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。正是在這種背景下,財政補(bǔ)貼、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等支出因?qū)酉鄳?yīng)制度改革而相繼急劇膨脹。
第二,支出結(jié)構(gòu)調(diào)整是一個循序漸進(jìn)的過程。改革開放40多年間,經(jīng)濟(jì)規(guī)模和財政支出規(guī)模均可以說是快速膨脹。相比較而言,財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)說是小步前行。其突出表現(xiàn)是民生重點(diǎn)保障項(xiàng)目支出占一般公共預(yù)算支出總額比重逐步抬升,而且各階段幅度不大。以教育支出占比為例,按同口徑計算,1980年為9.3%,2005年升至13.3%,2020年為14.8%,40年的時間里增加5.5個百分點(diǎn)。再以社會保障和就業(yè)支出為例,20世紀(jì)80年代中期后,我國開始建立相對完整的社會保障體系。1998年社會保障和就業(yè)支出占財政支出總額的比重為5.2%,2001年抬升至10.5%,2016年才突破11%,為11.5%,2020年達(dá)到13.2%,比2001年僅增加2.7個百分點(diǎn)。此外,醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)兩項(xiàng)支出占一般公共預(yù)算支出總額比重在20世紀(jì)八九十年代小幅攀升,2000年后長時間分別穩(wěn)定在6%、3%左右的水平上。
第三,公共產(chǎn)品供給擴(kuò)圍提質(zhì)的過程也就是一般公共預(yù)算支出離散度上升的過程。改革后,我國總體上采用了平衡式發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。所謂平衡式發(fā)展戰(zhàn)略是指高強(qiáng)度的經(jīng)濟(jì)刺激政策和齊頭并進(jìn)的社會發(fā)展政策并舉,同步推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會、國內(nèi)外、人與自然等的統(tǒng)籌發(fā)展。這種發(fā)展模式要求財政支出保持較高離散度。其中最為關(guān)鍵的原因是齊頭并進(jìn)的社會發(fā)展政策導(dǎo)致各類公共產(chǎn)品供給同步擴(kuò)圍提質(zhì)。公共產(chǎn)品供給擴(kuò)圍提質(zhì)的突出表現(xiàn)是供給范圍實(shí)現(xiàn)從城市到鄉(xiāng)村、從戶籍人口向流動人口的拓展,基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)上移并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和群體區(qū)域間的雙重相對均等。因此,財政資金配置只能統(tǒng)籌兼顧,而不能采取階段性高強(qiáng)度傾斜的配置方式。
第四,財政收入穩(wěn)步增長支撐了主要支出項(xiàng)目的支出長時間中高速增長。與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比,我國財政支出的突出特征是重點(diǎn)民生保障項(xiàng)目支出年均增長率長時間保持在8%左右的水平上,特別是基數(shù)大排位前三名的支出項(xiàng)目,如教育、社會保障和就業(yè)兩大項(xiàng)目年均增長率大部分年份超過一般公共預(yù)算支出總額增長率。同時,隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施要求成為新的支出大戶的項(xiàng)目也能保持長時間的中高速增長,如醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)支出2000年后年均增長率在10%左右。這種普漲型支出結(jié)構(gòu)在國際上可以說是奇跡。究其原因關(guān)鍵是一般公共預(yù)算收入長時間穩(wěn)步增長。財政支出增長狀況首先取決于財政收入狀況。如果財政收入增量不被計入財政結(jié)余,那么,財政收入高增長勢必帶來財政支出高增長。20世紀(jì)90年代后,我國一般公共預(yù)算收入年度增長率大部分時間在15%以上,“八五”至“十一五”期間年均增長率高達(dá)18%,“十二五”期間降至12.9%,“十三五”時期深調(diào)至3.7%。也就是說,在2015年以前,財政收入處于急劇膨脹期。這為財政各項(xiàng)支出普遍中高速增長奠定了基礎(chǔ)。其間,個別年度財政收入增量突破1萬億元,如2007年和2008年兩年,其他一些年份財政收入增量占GDP比重也超過1%。2015年以后,雖然增長率下來了,但由于基數(shù)高,絕對額仍較大。2016~2019年,一般公共預(yù)算收入年度增量都在7000億元以上,2018年高達(dá)1.1萬億元。如此高的收入增量,一方面具備了穩(wěn)住各項(xiàng)支出不斷抬升的支出基數(shù)的條件,另一方面則使各項(xiàng)支出的增量有了收入來源。換言之,財政收入增長是財政支出只增不減的基本條件。