陳漢芳 羅曉薇

一、引言

我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，因此轉(zhuǎn)移支付的路徑也需要與時(shí)代需求相適應(yīng)，并按照現(xiàn)代化財(cái)政體制的要求提升轉(zhuǎn)移支付的質(zhì)量。轉(zhuǎn)移支付預(yù)算是政府預(yù)算中一個(gè)重要組成部分，包括轉(zhuǎn)移支付收支、上解收支以及地區(qū)間援助等方面的預(yù)算內(nèi)容，這些都需要由本級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目和地區(qū)進(jìn)行編制。轉(zhuǎn)移支付在下發(fā)前需要進(jìn)行財(cái)政預(yù)算，預(yù)算的本質(zhì)是一種意圖聲明，是使組織能夠提前利用預(yù)算程序?qū)M織要達(dá)成的目標(biāo)施加影響的有力工具。當(dāng)前政府在制定轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算時(shí)，基本是服務(wù)于?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的“三?！敝С?，未充分在預(yù)算實(shí)施前考慮其前瞻性、有效性及功能性。黨的二十大報(bào)告指出，“中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的內(nèi)在要求”。綠色發(fā)展已成為國(guó)際社會(huì)發(fā)展的主流趨勢(shì)，也是指導(dǎo)我國(guó)今后發(fā)展的重要理念。在美麗中國(guó)建設(shè)中，綠色預(yù)算作為一種有效的引導(dǎo)和控制手段，在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中起到舉足輕重的作用。2023年《國(guó)務(wù)院關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況的報(bào)告》顯示，近年來(lái)中央財(cái)政通過(guò)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度。從資金規(guī)模上看，2023年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)到10.06萬(wàn)億元。從支出結(jié)構(gòu)上看，為增強(qiáng)地方財(cái)政統(tǒng)籌能力，不斷增加一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高一般轉(zhuǎn)移支付占比。由于其具有針對(duì)性強(qiáng)、見(jiàn)效快、可操作性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，已逐步成為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平和共同富裕的“調(diào)節(jié)器”。其中，綠色轉(zhuǎn)移支付部分正是中央政府對(duì)地方項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政資源的補(bǔ)缺，將財(cái)政資源更多地投向具備環(huán)保價(jià)值和可持續(xù)發(fā)展特征的項(xiàng)目，使用預(yù)算政策來(lái)支持環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是轉(zhuǎn)移支付的功能定位在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中應(yīng)該進(jìn)一步明確，尤其是在推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)移支付的建設(shè)中，應(yīng)作出系統(tǒng)性的全面規(guī)定。

我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模逐年增加，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的撥付、使用等主要是以部門(mén)規(guī)章的形式進(jìn)行支配，對(duì)這些資金的使用標(biāo)準(zhǔn)偏重資金測(cè)算，而轉(zhuǎn)移支付基于預(yù)算的前提發(fā)揮預(yù)算的約束和績(jī)效管理的功能不足。樊麗明和解堊(2023)研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的精準(zhǔn)性和資金使用效率尚有上升空間。鄭涌(2022)提出一般性轉(zhuǎn)移支付因?yàn)橛兄付ㄓ猛镜馁Y金使用項(xiàng)目而失去了財(cái)政均衡性，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有一些項(xiàng)目未規(guī)定或明確資金用途，且分配方式一直存在不透明導(dǎo)致績(jī)效結(jié)果難以反饋，因此我國(guó)現(xiàn)存的轉(zhuǎn)移支付路徑方向亟須調(diào)整完善。同時(shí)，由于“雙碳”目標(biāo)的提出，許多學(xué)者將視線聚焦至綠色發(fā)展領(lǐng)域，石英華和劉徹(2023)認(rèn)為僅靠技術(shù)創(chuàng)新無(wú)法完全解決環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境改善的問(wèn)題，反而有可能陷入“杰文斯悖論”的困境之中，需要構(gòu)建和完善綠色預(yù)算制度，以“雙碳”為目標(biāo)導(dǎo)向，將綠色低碳理念內(nèi)化于預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效管理全過(guò)程之中，全圖景和全導(dǎo)向地體現(xiàn)我國(guó)政府綠色低碳的發(fā)展理念，對(duì)推動(dòng)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型有極大的促進(jìn)作用。國(guó)際上，各國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到財(cái)政預(yù)算對(duì)于將與環(huán)境和氣候變化相關(guān)的優(yōu)先事項(xiàng)或措施納入財(cái)政決策中發(fā)揮著的關(guān)鍵作用，因而一些國(guó)家努力將環(huán)境和氣候變化目標(biāo)融入預(yù)算進(jìn)程，通過(guò)綠色轉(zhuǎn)移支付促使地方政府綠色項(xiàng)目的達(dá)成。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)部分成員先后進(jìn)行了綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算實(shí)踐探索，采用了以綠色預(yù)算標(biāo)簽為典型代表的財(cái)政治理工具，這些預(yù)算標(biāo)簽主要包括綠色投資、綠色稅收、綠色采購(gòu)、綠色金融、綠色預(yù)算報(bào)告、綠色績(jī)效評(píng)估等內(nèi)容，旨在將更多的資源投入綠色項(xiàng)目和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域。張立彥(2023)等提出我國(guó)可以借鑒OECD成員開(kāi)展綠色預(yù)算實(shí)踐，在為我國(guó)綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算制度創(chuàng)造配套條件和有利環(huán)境下，積極探索適用的綠色預(yù)算工具和方法，如在預(yù)算編制前期開(kāi)展環(huán)境效益收益分析和加入氣候評(píng)估模型，在預(yù)算實(shí)施過(guò)程中或決算階段，開(kāi)展對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的環(huán)境影響與溫室氣體排放情況的評(píng)估與檢測(cè)，試行綠色預(yù)算標(biāo)簽制度等?，F(xiàn)今，轉(zhuǎn)移支付主要解決的問(wèn)題是緩解財(cái)政資金的失衡，在碳中和與綠色發(fā)展的背景下，研究我國(guó)綠色轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展現(xiàn)狀及 OECD成員的綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算施行的主要經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)低碳、資源高效和有競(jìng)爭(zhēng)力的綠色可持續(xù)發(fā)展，具有一定的借鑒意義。

二、綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算發(fā)展的情況

(一)綠色轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及“寓分權(quán)于集權(quán)”的政府權(quán)力框架下發(fā)生了顯著的變化，其結(jié)構(gòu)中不論是一般性轉(zhuǎn)移支付還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有分類轉(zhuǎn)移支付，所謂分類轉(zhuǎn)移支付(或稱分類撥款)，是規(guī)定使用方向但不指明具體用途的轉(zhuǎn)移支付，其資金用途不被限定于某一具體的公共項(xiàng)目，而是限定在某一大類公共服務(wù)(如教育和醫(yī)療等)。而分類轉(zhuǎn)移支付中有很大一部分屬于綠色轉(zhuǎn)移支付，由此可見(jiàn)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展符合綠色可持續(xù)發(fā)展理念的主旋律。

我國(guó)目前已初步構(gòu)建起綜合與分類相結(jié)合、橫向與縱向相結(jié)合的綠色轉(zhuǎn)移支付體系，通過(guò)一系列政策和法規(guī)來(lái)支持綠色轉(zhuǎn)移支付體系的實(shí)施，旨在通過(guò)財(cái)政支持和激勵(lì)措施促進(jìn)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)。如表1所示，以縣為單位的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償概念是在2008年中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中首次提出的，它承擔(dān)著水土保持、水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、維持生物多樣性等重大生態(tài)功能，事關(guān)整個(gè)國(guó)家的生態(tài)安全。在國(guó)土空間發(fā)展過(guò)程中，中央財(cái)政一直嚴(yán)格控制大規(guī)模、重污染、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展，并對(duì)保障和提升生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)能力的地區(qū)給予轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)了我國(guó)轉(zhuǎn)移支付堅(jiān)定不移地貫徹綠色發(fā)展之路。2009年，財(cái)政部發(fā)布了《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付(試點(diǎn))辦法》，明確了轉(zhuǎn)移支付范圍、分配方式、激勵(lì)約束和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上形成了一套較為完善的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。2014年修正的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)規(guī)定，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均衡化為目標(biāo)導(dǎo)向，需嚴(yán)格按照規(guī)范、公平、公開(kāi)的程序推進(jìn)，在預(yù)算中體現(xiàn)我國(guó)的綠色發(fā)展理念。為落實(shí)《預(yù)算法》要求，我國(guó)綠色轉(zhuǎn)移支付體系隨著政策變化不斷拓展和調(diào)整。在以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為代表的一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，整合規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，新增江河湖泊治理與保護(hù)專項(xiàng)資金、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金、重金屬污染防治、大氣污染防治資金、生物多樣性保護(hù)專項(xiàng)資金等板塊。設(shè)計(jì)和完善了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，明確各自定位，強(qiáng)化引導(dǎo)調(diào)節(jié)，有力推動(dòng)了區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化發(fā)展。2016年，為踐行“生態(tài)—環(huán)境—能源”協(xié)同治理提供新范式，中央財(cái)政加大綠色轉(zhuǎn)移支付的力度，開(kāi)始分三批在全國(guó)試點(diǎn)實(shí)施25個(gè)“山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)”工程試點(diǎn)。2018年至2019年，中央財(cái)政通過(guò)農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金支持實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)，主要用于草原禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)等方面。2019年，中央財(cái)政整合設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，并與《預(yù)算法》規(guī)定銜接，編制預(yù)算時(shí)暫列入一般性轉(zhuǎn)移支付。通過(guò)劃分財(cái)政事權(quán)、分類管理、分檔施策的方式，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及公共服務(wù)均等化。從綠色預(yù)算現(xiàn)代管理視角來(lái)看，該項(xiàng)舉措是由中央財(cái)政撥付轉(zhuǎn)移支付預(yù)算資金至各省(區(qū)、市)，用于支持節(jié)能減排、環(huán)境治理、新能源發(fā)展等方面，各省(區(qū)、市)將該項(xiàng)資金收入列入“節(jié)能環(huán)保共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付收入”科目。調(diào)整后，一般性轉(zhuǎn)移支付占整體轉(zhuǎn)移支付的比重由55.6%大幅度上升到89.8%。到2023年，我國(guó)綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算結(jié)構(gòu)已趨于穩(wěn)定，中央財(cái)政重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付已達(dá)到1091億元，引導(dǎo)地方加大生態(tài)保護(hù)力度。此外，中央財(cái)政還撥付了172億元用于重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理，推動(dòng)實(shí)施山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程、歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)示范工程等。持續(xù)推進(jìn)國(guó)家森林、草原、濕地、海洋等生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)行動(dòng)，以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為重點(diǎn)，提升生態(tài)功能區(qū)基本公共服務(wù)保障水平。截至2023年，我國(guó)的森林覆蓋率已經(jīng)達(dá)到24%，草原綜合植被蓋度和濕地保護(hù)率均達(dá)到50%以上，相比上年度水土流失、荒漠化、沙化土地面積分別凈減少10.6萬(wàn)平方公里、3.8萬(wàn)平方公里、3.3萬(wàn)平方公里。這些數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前我國(guó)已基本建立起以事權(quán)與支出責(zé)任劃分為基礎(chǔ)、以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、共同事權(quán)與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合、相互協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理的綠色轉(zhuǎn)移支付制度框架。

表1 我國(guó)綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算體系發(fā)展脈絡(luò)

(二)綠色轉(zhuǎn)移支付政策效能不斷提高

近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持中高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)中，綠色轉(zhuǎn)移支付的力度不斷加大。近五年，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面投入的預(yù)算資金持續(xù)增加，用于大氣、水、土壤污染的防治資金年均增長(zhǎng)12.4%，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付年均增長(zhǎng)9.6%。同時(shí)，以綠色轉(zhuǎn)移支付為手段，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)提升產(chǎn)品與服務(wù)的“綠色性”，提升資源利用效率，并采取“長(zhǎng)臂管轄”措施，如設(shè)立碳排放閾值、行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻、環(huán)保壁壘等措施，降低高污染行業(yè)及產(chǎn)品占有的市場(chǎng)份額。在區(qū)域?qū)用?，各地政府也?chuàng)造性地提出了“海綿城市、彈性城市、宜居城市、生態(tài)城市、智慧城市”等象征著綠色發(fā)展的城市發(fā)展目標(biāo)，并日益加大在污染防治、生態(tài)治理、綠色設(shè)計(jì)、清潔能源等方面的預(yù)算資金投入。綠色發(fā)展理念使中國(guó)的國(guó)際影響力日益提高，這離不開(kāi)以綠色轉(zhuǎn)移支付為典型的財(cái)政體制政策效能的發(fā)展與進(jìn)步的推動(dòng)。

中央財(cái)政加大對(duì)地方綠色轉(zhuǎn)移支付力度，并使其效能得到最大的發(fā)揮，城鄉(xiāng)面貌和生態(tài)環(huán)境有了較大改善。在轉(zhuǎn)移支付分配方法的不斷優(yōu)化下，通過(guò)財(cái)政困難程度系數(shù)等合理調(diào)節(jié)，更多的財(cái)政資金流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)和財(cái)政困難地區(qū)，通過(guò)發(fā)揮內(nèi)在“自動(dòng)調(diào)控”作用，使地區(qū)間財(cái)力差距不斷縮小，財(cái)力配置趨于均衡。在下一階段，貧困治理的核心轉(zhuǎn)向了以共同富裕為目標(biāo)的均衡再分配體系，同時(shí)對(duì)高質(zhì)量綠色發(fā)展也提出了相應(yīng)要求，基于“雙碳”目標(biāo)的提出，中國(guó)綠色發(fā)展理念和方式發(fā)生巨大變革，在新的歷史時(shí)期，傳統(tǒng)的生態(tài)扶貧和轉(zhuǎn)移支付模式需要有所突破和創(chuàng)新。首先，由于生態(tài)環(huán)境的變遷，國(guó)家對(duì)區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)治理的協(xié)作提出了更高的要求。其次，中央財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境變化的響應(yīng)也越來(lái)越依賴于地方政府，因此，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的中央財(cái)政撥款機(jī)制進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，能夠更好地應(yīng)對(duì)日益變化的生態(tài)環(huán)境所帶來(lái)的影響。在這樣的特定背景下，提升轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的綠色效能重要性得以進(jìn)一步凸顯。

我國(guó)有多個(gè)與生態(tài)和環(huán)境保護(hù)相關(guān)的項(xiàng)目得到了綠色轉(zhuǎn)移支付的支持，包括水土保持、森林保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等項(xiàng)目，均已取得良好效果。為確保財(cái)政資金的有效利用，政府也在不斷探索與之配套的評(píng)估和監(jiān)管機(jī)制：2020年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2021年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》等促進(jìn)綠色發(fā)展的政策、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)。這些政策法規(guī)為綠色項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)提供了重要依據(jù)。綠色績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容一般包括項(xiàng)目的決策、資金管控辦法及預(yù)算管理制度、項(xiàng)目的管控制度、產(chǎn)出情況、經(jīng)濟(jì)效益等內(nèi)容。同時(shí)，我國(guó)還出臺(tái)了一系列適用于不同場(chǎng)景的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法，包括以項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)視角為出發(fā)點(diǎn)的成本效益分析法、比較法、因素分析法；還有適應(yīng)于特殊場(chǎng)景的投入產(chǎn)出效率法、層次分析法、同行評(píng)議法、回溯與案例法、多維指數(shù)評(píng)價(jià)法等。在評(píng)估過(guò)程中，為保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的準(zhǔn)確性與使用效益，通常是以可計(jì)量性、科學(xué)性、動(dòng)態(tài)性和關(guān)聯(lián)性為基本原則，以生態(tài)建設(shè)、節(jié)能減排、污染治理、生物多樣性為終極目標(biāo)，依據(jù)其對(duì)環(huán)境的正、中、負(fù)面效應(yīng)，判斷其“綠色化”程度，并對(duì)其進(jìn)行分類標(biāo)注，并在此基礎(chǔ)上，引入第三方機(jī)構(gòu)的綠色績(jī)效評(píng)估。此外，中央還設(shè)立了考核評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲資金，根據(jù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)情況實(shí)施獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果明顯變好的地區(qū)予以表?yè)P(yáng)并輔之以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果明顯變差的地區(qū)適當(dāng)扣減轉(zhuǎn)移支付預(yù)算資金。

總之，我國(guó)的綠色轉(zhuǎn)移支付政策范圍持續(xù)擴(kuò)大，分配方法日益優(yōu)化，激勵(lì)約束機(jī)制不斷健全。盡管有政策支持，但在實(shí)施綠色轉(zhuǎn)移支付時(shí)仍然面臨著一些困難與挑戰(zhàn)，如資金使用效率不高、補(bǔ)償金額與投入需求差異較大、生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施技術(shù)支撐不足等方面的問(wèn)題。

三、綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算發(fā)展面臨的主要困難和壓力

(一)轉(zhuǎn)移支付綠色預(yù)算的界定和績(jī)效管理難度大

綠色轉(zhuǎn)移支付在全國(guó)尚未出臺(tái)具有普遍適用性的概念界定及評(píng)估機(jī)制。在現(xiàn)有的中央財(cái)政支出賬戶中，政府能夠整理出與綠色相關(guān)的支出信息如環(huán)境保護(hù)支出，但很難評(píng)估有多少財(cái)政資源的差額需要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)促成實(shí)現(xiàn)綠色承諾。并且以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付為代表的綠色轉(zhuǎn)移支付政策還在不斷經(jīng)歷動(dòng)態(tài)變化及調(diào)整，因此，綠色轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)化界定還存在不確定性。

我國(guó)一直在重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，疊加綠色轉(zhuǎn)移支付的界定沒(méi)有明晰提出來(lái)，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算制度的確立主要是在平衡區(qū)域財(cái)力、支持重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展方面發(fā)揮作用，缺乏與綠色戰(zhàn)略規(guī)劃有關(guān)的中長(zhǎng)期預(yù)算框架。在轉(zhuǎn)移支付實(shí)施前，沒(méi)有對(duì)綠色項(xiàng)目的強(qiáng)制預(yù)算，后期轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行時(shí)缺乏對(duì)綠色環(huán)境評(píng)估的方法，缺乏相關(guān)精通綠色項(xiàng)目技術(shù)知識(shí)的專業(yè)人才，這一系列的原因造成我國(guó)轉(zhuǎn)移支付施行綠色預(yù)算和對(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)比較困難。

(二)各級(jí)政府及部門(mén)間協(xié)同配合不夠

綠色預(yù)算的編制是將氣候變化和環(huán)境治理考慮整合到整個(gè)組織的決策中的方法。預(yù)算過(guò)程需要政府多部門(mén)合作以評(píng)估優(yōu)先事項(xiàng)，并考慮到該政策對(duì)氣候變化和環(huán)境可持續(xù)性帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)影響。而轉(zhuǎn)移支付一般是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，上級(jí)政府撥付預(yù)算的初衷可能偏向環(huán)境治理，然而環(huán)境治理存在周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢等特點(diǎn)，且一般性轉(zhuǎn)移支付存在較大財(cái)政自主權(quán)，真正用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的資金有極大可能被削減，相當(dāng)一部分預(yù)算資金可能會(huì)被地方政府用于涉及民生的基本公共服務(wù)支出，導(dǎo)致中央政府預(yù)算撥付和地方政府預(yù)算支出之間出現(xiàn)“雙重目標(biāo)”的特性。

在整個(gè)預(yù)算編制周期中，對(duì)預(yù)算討論、決策和監(jiān)測(cè)的全過(guò)程都需要多部門(mén)協(xié)同配合，評(píng)估每一項(xiàng)政策對(duì)氣候變化和環(huán)境的影響。綠色預(yù)算的編制大多采用成本效益分析法，其支出結(jié)果帶來(lái)的環(huán)境影響將在很大程度上影響政府的預(yù)算決策，其分析的過(guò)程也是需要多部門(mén)合作的。但是，本級(jí)政府間受到平級(jí)行政權(quán)的制約，加之各部門(mén)之間目標(biāo)導(dǎo)向的差異，在決策上較難達(dá)成一致。

(三)綠色財(cái)政政策的激勵(lì)和引導(dǎo)作用有待加強(qiáng)

當(dāng)前，我國(guó)綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的社會(huì)激勵(lì)、引導(dǎo)作用不強(qiáng)，主要由以下原因?qū)е拢菏紫?，相關(guān)部門(mén)在制訂預(yù)算計(jì)劃時(shí)缺乏明確的政策目標(biāo)。綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算通常旨在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，但這些目標(biāo)可能不夠明確或具體，如果政策目標(biāo)模糊不清，那么相關(guān)的社會(huì)激勵(lì)和引導(dǎo)措施也就難以有效實(shí)施。其次，激勵(lì)措施不足也是綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算發(fā)展路徑上的一大“絆腳石”。為激發(fā)企業(yè)和個(gè)人踐行環(huán)保行為的積極性，政府需要采取一系列的激勵(lì)措施，如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等。近年來(lái)，雖然我國(guó)不斷加大政策扶持力度，但仍有一定上升空間，如果激勵(lì)措施不足或不到位，那么綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的社會(huì)激勵(lì)作用就會(huì)受到限制。最后，政府與社會(huì)主體之間存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象。綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算涉及的環(huán)境信息和數(shù)據(jù)往往比較復(fù)雜，企業(yè)和社會(huì)與個(gè)人相關(guān)的數(shù)據(jù)難以理解或獲取，這種信息不對(duì)稱會(huì)削弱社會(huì)資本參與綠色項(xiàng)目的積極性。

(四)綠色預(yù)算的現(xiàn)代制度還需進(jìn)一步規(guī)避稅收競(jìng)爭(zhēng)

實(shí)行分稅制以來(lái)，地方政府在地區(qū)事務(wù)中的自主能力得到強(qiáng)化，而發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和提升社會(huì)福利水平需要取得盡可能多的財(cái)政收入，地方財(cái)政在自身財(cái)力總量有限的條件下對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度日益提高，下級(jí)政府會(huì)為了充實(shí)地方財(cái)政資金與上級(jí)政府進(jìn)行縱向稅收競(jìng)爭(zhēng)與博弈。同時(shí)，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差異，其財(cái)政收支差距也日益凸顯，地方政府可能會(huì)通過(guò)采取降低稅負(fù)等方式以吸引更多企業(yè)進(jìn)駐，從而導(dǎo)致地區(qū)間橫向惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)情況的發(fā)生。

另外，一些大型國(guó)有企業(yè)是大量溫室氣體排放和環(huán)境污染的主要責(zé)任者。在此時(shí)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，不僅需要考慮經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)移支付，還應(yīng)考慮環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，這就需要納入綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算框架。在這樣的環(huán)境下，地方政府為了吸引投資和維持收入，可能會(huì)隱藏或者低報(bào)其產(chǎn)生的負(fù)面環(huán)境影響，從而獲得更多的轉(zhuǎn)移支付資金。這種行為導(dǎo)致了綠色轉(zhuǎn)移支付的不透明性，而相關(guān)的預(yù)算評(píng)估方法也可能無(wú)法真實(shí)反映財(cái)政資金撥付對(duì)于溫室氣體排放和環(huán)境造成的影響。

四、OECD成員綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的發(fā)展趨勢(shì)及經(jīng)驗(yàn)借鑒

OECD 成員作為全球經(jīng)濟(jì)和環(huán)境治理的先行者，其在綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的制定和實(shí)施上展現(xiàn)出了獨(dú)到的視角和豐富的經(jīng)驗(yàn)。剖析 OECD 成員在該領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)的綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算制度提供有益的參考和借鑒。

(一)構(gòu)建完善的綠色轉(zhuǎn)移支付框架

隨著全球氣候變化和環(huán)境問(wèn)題逐漸成為當(dāng)今社會(huì)面臨的重大挑戰(zhàn)，OECD成員已經(jīng)采取了一系列有力的措施，并制定了相關(guān)綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算框架，如圖1所示。

圖1 OECD綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算框架 資料來(lái)源：Green Budgeting：A Toolkit for Public Sector Finance Professionals.

第一步，制定核心基線。作為綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的第一步，公共部門(mén)需要清楚地了解現(xiàn)有財(cái)政政策對(duì)環(huán)境和氣候變化的影響，確定綠色支出在多大程度上與當(dāng)前財(cái)政的政策和該議程的優(yōu)先事項(xiàng)相一致，為未來(lái)的轉(zhuǎn)移支付提供證據(jù)基礎(chǔ)和支出基線。政府部門(mén)協(xié)同制定其關(guān)于氣候變化(包括緩解和適應(yīng)氣候)和環(huán)境保護(hù)的國(guó)家計(jì)劃和戰(zhàn)略，這些計(jì)劃和戰(zhàn)略有助于指導(dǎo)財(cái)政規(guī)劃，指導(dǎo)公共政策、投資及其他關(guān)于收入和支出的決定，以支持綠色優(yōu)先事項(xiàng)。

第二步，關(guān)注影響力較大的支出。鑒于公共部門(mén)經(jīng)常面臨財(cái)政資源緊張的問(wèn)題，需要優(yōu)先配置轉(zhuǎn)移支付資金到那些對(duì)組織的氣候和環(huán)境目標(biāo)產(chǎn)生重大影響的項(xiàng)目上。這意味著，在考慮新的轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃時(shí)，需要采用統(tǒng)一的評(píng)估方法，確保預(yù)算計(jì)劃與組織的重點(diǎn)任務(wù)和已定下的環(huán)境目標(biāo)相匹配。整個(gè)評(píng)估流程需政府部門(mén)高度一致的協(xié)同配合并且要有具備較高理論水平的技術(shù)人才全程參與。

第三步，明確的分類和持續(xù)的監(jiān)控。在作出支出決策后，應(yīng)在預(yù)算體系內(nèi)將支出進(jìn)行明確的分類，這不僅可以明確描述其預(yù)期的用途，還有助于對(duì)資金流向進(jìn)行追蹤，一個(gè)龐大且高效的預(yù)算管理系統(tǒng)應(yīng)該能夠?yàn)榫G色項(xiàng)目支出提供完整的會(huì)計(jì)記錄和相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息，確保每一筆資金的流向都能夠被準(zhǔn)確記錄和查詢。此外，對(duì)于如何使用轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)收益，以及公共部門(mén)為實(shí)現(xiàn)某個(gè)環(huán)保目標(biāo)而采取的具體措施，也需要有準(zhǔn)確、透明的報(bào)告。這樣不僅可以確保資金的合理使用，還可以增加公眾對(duì)公共項(xiàng)目的信任和支持，推動(dòng)綠色項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展。

第四步，加強(qiáng)外部審查。為了確保預(yù)算的可信性，必須建立外部監(jiān)督機(jī)制。一般來(lái)說(shuō)，公共部門(mén)的組織都要接受外部審計(jì)。澳大利亞、加拿大、德國(guó)、英國(guó)均設(shè)立了氣候變化委員會(huì)，作為環(huán)境或氣候的“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)國(guó)家的氣候變化政策和措施。擁有獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)或理事會(huì)的國(guó)家數(shù)量也在增加，這些機(jī)構(gòu)在綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算體系中都發(fā)揮著重要的作用。

第五步，學(xué)習(xí)與改進(jìn)。伴隨著綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算體制的逐步完善，公共部門(mén)機(jī)構(gòu)需要保證這一機(jī)制始終處于不斷創(chuàng)新和動(dòng)態(tài)進(jìn)步的狀態(tài)。實(shí)際上，綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算并不是一成不變的，而是一個(gè)循環(huán)反饋和螺旋上升的調(diào)整過(guò)程。因此，隨著各方面能力的加強(qiáng)以及整個(gè)系統(tǒng)的完善，OECD成員在每個(gè)預(yù)算周期結(jié)束進(jìn)行反思和調(diào)整，使之更加完善。

(二)績(jī)效導(dǎo)向下的綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算

績(jī)效指標(biāo)通常與國(guó)家的長(zhǎng)期環(huán)境策略和國(guó)際承諾保持一致，用以確保各個(gè)層面的行動(dòng)都朝著同一個(gè)方向發(fā)展。在全球應(yīng)對(duì)氣候變化和環(huán)境挑戰(zhàn)的背景下，OECD成員認(rèn)識(shí)到以傳統(tǒng)的資金分配為核心的轉(zhuǎn)移支付模式往往無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。真正目標(biāo)導(dǎo)向不僅關(guān)注資金數(shù)量，更重要的是關(guān)注資金使用方式及其所帶來(lái)的實(shí)際環(huán)境和社會(huì)效益。因此，OECD成員開(kāi)始采用更加注重結(jié)果導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付模式。在這種模式中，OECD成員特別強(qiáng)調(diào)設(shè)定明確的績(jī)效指標(biāo)，以確保資金被用于實(shí)現(xiàn)具體環(huán)境目標(biāo)。綠色轉(zhuǎn)移支付模式基于以下戰(zhàn)略規(guī)劃：(1)將中期考核框架加入至預(yù)算戰(zhàn)略的框架中，采取發(fā)行綠色債券等手段以應(yīng)對(duì)中期考核下綠色轉(zhuǎn)移支付的資金缺口。(2)公共行政部門(mén)根據(jù)業(yè)績(jī)和戰(zhàn)略計(jì)劃編制預(yù)算，財(cái)政部部長(zhǎng)在財(cái)政年度第一個(gè)月向公眾報(bào)告目標(biāo)、策略和年度績(jī)效計(jì)劃；同時(shí)，公共行政部門(mén)必須按照既定指標(biāo)衡量業(yè)績(jī)，并利用這些指標(biāo)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)整個(gè)過(guò)程。(3)績(jī)效指標(biāo)由財(cái)政部、國(guó)家規(guī)劃辦公室以及公共行政部門(mén)聯(lián)合制定，財(cái)政部負(fù)責(zé)審查指標(biāo)設(shè)定是否符合宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，并依靠這些績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)工作。(4)強(qiáng)調(diào)處于公共財(cái)政框架內(nèi)核心崗位的公職人員問(wèn)責(zé)制，在確定業(yè)績(jī)指標(biāo)后，行政管理者需要對(duì)自己的業(yè)績(jī)負(fù)責(zé)并編寫(xiě)報(bào)告解釋活動(dòng)及偏差原因。

(三)數(shù)字化與資金支持

為了解決面臨的問(wèn)題，OECD成員利用大數(shù)據(jù)工具對(duì)各地綠色發(fā)展情況進(jìn)行深入挖掘和分析，以提供更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持決策。一般從可動(dòng)態(tài)調(diào)整性、均衡發(fā)展性、科學(xué)平等性等角度出發(fā)，靈活運(yùn)用標(biāo)記法和因素法，建立有效評(píng)估系統(tǒng)來(lái)分析結(jié)果。數(shù)字化系統(tǒng)中的綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算評(píng)估遵循著短期目標(biāo)與中長(zhǎng)期規(guī)劃相結(jié)合，事前評(píng)估、事中監(jiān)管和事后問(wèn)責(zé)相結(jié)合，獎(jiǎng)懲激勵(lì)與動(dòng)態(tài)調(diào)整相結(jié)合的原則進(jìn)行。隨后計(jì)算各綠色項(xiàng)目權(quán)重，得出項(xiàng)目的優(yōu)劣勢(shì)以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，這將直接影響資金分配及流向。整體流程遵循公開(kāi)透明原則并具有互動(dòng)交流機(jī)制，同時(shí)重視公眾監(jiān)督，使得系統(tǒng)評(píng)價(jià)結(jié)果更客觀公正，這也是綠色資金使用的先決條件。

綠色項(xiàng)目的資金通過(guò)本地政府自籌和綠色導(dǎo)向性轉(zhuǎn)移支付兩方面解決。一方面，本地政府基于現(xiàn)行市場(chǎng)機(jī)制，出臺(tái)財(cái)政激勵(lì)政策吸引私營(yíng)企業(yè)或部門(mén)投資綠色項(xiàng)目，發(fā)行債券用于支持相關(guān)領(lǐng)域建設(shè)和項(xiàng)目的發(fā)展；另一方面，通過(guò)對(duì)污染企業(yè)罰款、征收環(huán)保稅等方式獲取轉(zhuǎn)移支付資金，并將這些資金轉(zhuǎn)移到需要財(cái)政補(bǔ)貼的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理項(xiàng)目上。

為了保證綠色轉(zhuǎn)移支付的資金更加科學(xué)合理地進(jìn)行分配，利用大數(shù)據(jù)計(jì)算各地區(qū)生態(tài)類型、財(cái)力水平、經(jīng)濟(jì)狀況，以及各項(xiàng)支出項(xiàng)目的重要性，對(duì)項(xiàng)目數(shù)據(jù)的分析計(jì)算以綠色轉(zhuǎn)移支付分配框架(見(jiàn)表2)為重要依據(jù)。首先，核算綠色財(cái)政收入，通過(guò)碳排放率(ECR)和環(huán)境相關(guān)稅收計(jì)算。其次，核算綠色財(cái)政支出，利用有效碳率和多要素生產(chǎn)率(EAMFP)計(jì)算。最后，利用綠色財(cái)政收入與綠色財(cái)政支出的差額計(jì)算出綠色轉(zhuǎn)移支付，其預(yù)算的核定還要考慮到綠色增長(zhǎng)率和可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。通過(guò)這個(gè)計(jì)算框架，可以計(jì)算出每個(gè)地區(qū)應(yīng)得到的綠色轉(zhuǎn)移支付金額。根據(jù)該框架，OECD對(duì)綠色轉(zhuǎn)移支付資金的分配從原有平均分配轉(zhuǎn)向?yàn)閮?yōu)先供給影響力較大的綠色項(xiàng)目和與目標(biāo)一致的綠色項(xiàng)目，并對(duì)實(shí)際效果不符合預(yù)算預(yù)期的綠色項(xiàng)目減少資金支持。此分配框架遵循可動(dòng)態(tài)調(diào)整性、均衡發(fā)展性、科學(xué)平等性，大大提高了綠色資金的使用效率，使綠色資金的分配更加科學(xué)。

表2 大數(shù)據(jù)條件下綠色轉(zhuǎn)移支付分配框架

五、綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算調(diào)試路徑的對(duì)策與建議

(一)明確統(tǒng)一、可衡量的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)

在綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算制定的全流程中應(yīng)當(dāng)重視各部門(mén)間標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)導(dǎo)向的一致性，包括短期內(nèi)的實(shí)時(shí)反饋及對(duì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)的持續(xù)影響。除此之外，還需要訂立一個(gè)系統(tǒng)性、持續(xù)性的檢測(cè)和評(píng)估機(jī)制，來(lái)確保資金的有效、透明利用，使其達(dá)到效益產(chǎn)出最大化的總目標(biāo)。為達(dá)到這一目標(biāo)，首先，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)的政策制定與決策流程，加入第三方機(jī)構(gòu)參與目標(biāo)制定與審核以確保政策效果的客觀性，促使公眾和各利益相關(guān)方深入?yún)⑴c，讓政策制定更為民主和公正。其次，大數(shù)據(jù)與先進(jìn)技術(shù)在預(yù)算評(píng)估和檢測(cè)中也起到不可或缺的作用。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建集中統(tǒng)一的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，確保跨部門(mén)間信息流動(dòng)的一致性，且定期的數(shù)據(jù)發(fā)布和交互式的信息共享平臺(tái)可以使各部門(mén)即時(shí)掌握預(yù)算項(xiàng)目的最新成果，動(dòng)態(tài)調(diào)整預(yù)算配比及支出。最后，應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制的全過(guò)程中強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)機(jī)制，并設(shè)立誤差閾值，當(dāng)預(yù)算績(jī)效與目標(biāo)出現(xiàn)較大偏差時(shí)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以追責(zé)并采取糾正措施。

(二)制定合理的中長(zhǎng)期財(cái)政框架

轉(zhuǎn)移支付的綠色預(yù)算必然要考慮氣候和環(huán)境目標(biāo)，但氣候和環(huán)境目標(biāo)不能是短期內(nèi)完成的，是在中長(zhǎng)期范圍內(nèi)制定的。因此，財(cái)政預(yù)算應(yīng)制定跟氣候變化和環(huán)境戰(zhàn)略相一致的中長(zhǎng)期目標(biāo)，通過(guò)采用財(cái)政目標(biāo)、增加中期預(yù)測(cè)、安排決策制定程序以及數(shù)據(jù)監(jiān)控等手段的實(shí)施來(lái)推動(dòng)年度預(yù)算進(jìn)程。制定中長(zhǎng)期財(cái)政框架需注意以下幾個(gè)要點(diǎn)：第一，中長(zhǎng)期財(cái)政框架必須建立在健全、詳細(xì)的預(yù)算管理體系之上，否則將導(dǎo)致中長(zhǎng)期預(yù)算框架與常規(guī)預(yù)算體系脫軌的“兩張皮”現(xiàn)象；第二，在中長(zhǎng)期財(cái)政框架的實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注重宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、中期財(cái)政目標(biāo)與支出總量限額三者有機(jī)結(jié)合，綜合考量，確保政府政策和戰(zhàn)略方向符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)年度預(yù)算的后續(xù)工作推進(jìn)；第三，重點(diǎn)關(guān)注跨部門(mén)間的預(yù)算項(xiàng)目，杜絕權(quán)責(zé)不明晰、部門(mén)間相互推諉、降低預(yù)算透明度現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(三)提高綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的社會(huì)激勵(lì)力度

社會(huì)資本的加入對(duì)于綠色發(fā)展進(jìn)程具有重要作用，可以為綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算提供額外的資金來(lái)源。同時(shí)，由于社會(huì)資本通常尋求投資回報(bào)，因此會(huì)更加注重綠色項(xiàng)目的創(chuàng)新和效率，這可以促進(jìn)綠色預(yù)算體系中的資金使用更加高效，推動(dòng)綠色技術(shù)和科技創(chuàng)新的發(fā)展。另外，社會(huì)資本的加入將強(qiáng)化公私合作，促進(jìn)政府和社會(huì)資本之間的資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和知識(shí)交流。

基于此，政府應(yīng)當(dāng)制定更加明確、具體的綠色預(yù)算政策目標(biāo)，以便更好地指導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人的環(huán)保行為。同時(shí)加強(qiáng)激勵(lì)措施，加大對(duì)綠色行為的激勵(lì)力度，如增加財(cái)政補(bǔ)貼、擴(kuò)大稅收優(yōu)惠等，以激發(fā)企業(yè)和個(gè)人踐行環(huán)保行為的積極性。在此基礎(chǔ)上還要加強(qiáng)信息披露和宣傳，拓寬群眾知悉預(yù)算執(zhí)行程度的渠道，提高公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和意識(shí)，促進(jìn)企業(yè)和個(gè)人自主踐行環(huán)保行為，擴(kuò)大綠色發(fā)展理念在整個(gè)社會(huì)的影響力、公信力和覆蓋范圍。

(四)采用科學(xué)的事前政策評(píng)估和影響評(píng)估

科學(xué)的事前評(píng)估有助于決策制定者更好地制定地方財(cái)稅政策，從而避免惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)行為的產(chǎn)生。由于政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)存在區(qū)域異質(zhì)性，中央政府應(yīng)當(dāng)因地制宜，綜合考量各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展層級(jí)及現(xiàn)狀來(lái)制定稅收政策及轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，對(duì)于資源枯竭型城市應(yīng)當(dāng)利用稅收優(yōu)惠及轉(zhuǎn)移支付撥款來(lái)鼓勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促使當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)；對(duì)于資源豐富的高速發(fā)展型地區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分利用稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于區(qū)域綠色發(fā)展的促進(jìn)作用，充分利用當(dāng)?shù)氐娜瞬?、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行綠色技術(shù)的創(chuàng)新及應(yīng)用。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予評(píng)估結(jié)果充分的重視，對(duì)于污染排放量超標(biāo)的項(xiàng)目及企業(yè)，需及時(shí)叫停，必要時(shí)可進(jìn)行罰款等處罰。

地方政府應(yīng)當(dāng)從本地區(qū)的發(fā)展條件及經(jīng)濟(jì)體量出發(fā)，以可持續(xù)性綠色發(fā)展為總目標(biāo)，進(jìn)行科學(xué)的事前評(píng)估及政策效能預(yù)測(cè)，把握好轉(zhuǎn)移支付預(yù)算及稅收征管的“度”，通過(guò)適當(dāng)?shù)亩愂崭?jìng)爭(zhēng)，以降低稅率等方式助推企業(yè)進(jìn)行綠色技術(shù)創(chuàng)新，提高公共資源的利用效率，引導(dǎo)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。