周加海 司艷麗 陳龍業(yè) 蔣家棣 陸 昱

2023 年11 月15 日，《最高人民法院關(guān)于綜合治理類(lèi)司法建議工作若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2023〕11 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）對(duì)外發(fā)布。出臺(tái)《規(guī)定》，旨在指導(dǎo)各級(jí)人民法院深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，做實(shí)“抓前端、治未病”，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范司法建議工作，更好發(fā)揮人民法院司法審判工作在促進(jìn)完善國(guó)家和社會(huì)治理中的重要作用。為便于司法實(shí)踐正確理解適用，現(xiàn)就《規(guī)定》的制定背景、指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容、重點(diǎn)問(wèn)題等介紹如下：

一、制定背景

司法建議工作是人民法院踐行習(xí)近平法治思想，落實(shí)“抓前端、治未病”理念，從源頭上預(yù)防和減少類(lèi)案多發(fā)高發(fā)的重要抓手，是人民法院堅(jiān)持能動(dòng)司法，充分發(fā)揮審判職能作用，積極參與社會(huì)治理，以審判工作現(xiàn)代化服務(wù)保障中國(guó)式現(xiàn)代化的重要途徑，也是法律賦予人民法院的重要職責(zé)。最高人民法院在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2007 年和2012 年先后發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法建議工作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法服務(wù)的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2012 年意見(jiàn)》），對(duì)司法建議工作進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，有力地提升了全國(guó)法院司法建議工作水平。但是，當(dāng)前的司法建議工作還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，離群眾對(duì)人民法院的期待還有差距。為推動(dòng)各級(jí)人民法院在法治軌道上有序開(kāi)展綜合治理類(lèi)司法建議工作，最高人民法院經(jīng)過(guò)慎重研究和廣泛征求意見(jiàn)，緊密結(jié)合人民法院審判執(zhí)行工作職責(zé)，制定了本規(guī)定，以進(jìn)一步提升司法建議工作的規(guī)范性和實(shí)效性。

二、起草思路

在《規(guī)定》起草過(guò)程中，我們始終堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”的重要指示精神，立足全面依法治國(guó)這場(chǎng)國(guó)家治理的深刻革命，深入貫徹能動(dòng)司法理念。具體遵循了以下思路：

一是以深化訴源治理為導(dǎo)向。《規(guī)定》圍繞綜合治理類(lèi)司法建議進(jìn)行規(guī)定，主要目的是引導(dǎo)各級(jí)人民法院依法能動(dòng)履職，緊密結(jié)合審判執(zhí)行工作，針對(duì)引起類(lèi)案多發(fā)高發(fā)的深層次問(wèn)題，深挖根源，找出癥結(jié)，及時(shí)向有關(guān)主管單位或者其他有關(guān)單位提出改進(jìn)工作、完善治理的建議，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)更高水平的國(guó)家治理、社會(huì)治理。

二是以規(guī)范綜合治理類(lèi)司法建議為主線。在司法建議工作中，綜合治理類(lèi)司法建議最能發(fā)揮深化訴源治理、促進(jìn)矛盾糾紛源頭化解的作用。為此，《規(guī)定》在序言中開(kāi)宗明義地提出規(guī)范目的是“為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范綜合治理類(lèi)司法建議工作”。并在第1 條明確規(guī)范對(duì)象為綜合治理類(lèi)司法建議，對(duì)綜合治理類(lèi)司法建議的提出主體、提出目的、建議對(duì)象、建議內(nèi)容等方面作了綱領(lǐng)性規(guī)定，并由下文對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出具體規(guī)定。同時(shí)，對(duì)于其他司法建議參照適用綜合治理類(lèi)司法建議的規(guī)范也作了銜接規(guī)定。

三是以司法建議工作的規(guī)范化為重點(diǎn)。綜合治理類(lèi)司法建議的制發(fā)是一項(xiàng)嚴(yán)肅的法治工作。提出的確有必要、程序的嚴(yán)格規(guī)范、內(nèi)容的嚴(yán)謹(jǐn)妥當(dāng)、效果的顯著有力對(duì)于維護(hù)司法建議工作的嚴(yán)肅性、權(quán)威性具有重要意義。正因如此，《規(guī)定》針對(duì)綜合治理類(lèi)司法建議，就基本原則、同級(jí)本地、調(diào)研溝通、審議簽發(fā)、協(xié)同落實(shí)等事項(xiàng)作了系統(tǒng)規(guī)定。另外，為進(jìn)一步規(guī)范綜合治理司法建議相關(guān)工作，最高人民法院還研究制定了司法建議書(shū)制作規(guī)范、文書(shū)樣式和封面樣式，作為《規(guī)定》的附件發(fā)布。

三、主要內(nèi)容

《規(guī)定》共13 條，主要包括以下內(nèi)容：

（一）一般規(guī)定與基本原則

第1 條明確本規(guī)定的規(guī)范對(duì)象為綜合治理類(lèi)司法建議。第2 條規(guī)定提出綜合治理類(lèi)司法建議應(yīng)當(dāng)遵循確有必要原則，確保針對(duì)性、規(guī)范性和實(shí)效性，旨在提高司法建議質(zhì)量，堅(jiān)決杜絕亂發(fā)、濫發(fā)。

（二）辦理規(guī)范與管理機(jī)制

重點(diǎn)針對(duì)同級(jí)本地、提出名義、事前溝通、文書(shū)規(guī)范、審議簽發(fā)、協(xié)同落實(shí)、抄送制度、管理機(jī)制、報(bào)告工作等具體問(wèn)題作了規(guī)定。其中，第3 條明確向主管機(jī)關(guān)提出綜合治理類(lèi)司法建議原則上應(yīng)當(dāng)遵守同級(jí)本地原則。第4 條強(qiáng)調(diào)綜合治理類(lèi)司法建議只能以人民法院名義提出。第5 條規(guī)定提出綜合治理類(lèi)司法建議應(yīng)當(dāng)開(kāi)展事前調(diào)研和溝通。第6 條對(duì)綜合治理類(lèi)司法建議的形式和編號(hào)作出了規(guī)定。第7 條規(guī)定綜合治理類(lèi)司法建議必須提交院審判委員會(huì)討論通過(guò)后由院長(zhǎng)簽發(fā)。第8條規(guī)定反饋期限，并強(qiáng)調(diào)人民法院應(yīng)當(dāng)支持、配合、督促被建議單位采取措施，協(xié)同抓好司法建議相關(guān)工作的落實(shí)。第9 條規(guī)定司法建議所涉問(wèn)題重大時(shí)的抄送要求。第10 條、第11 條則是對(duì)人民法院司法建議工作體制機(jī)制的規(guī)定，明確應(yīng)當(dāng)完善審核、指導(dǎo)、考核、激勵(lì)等機(jī)制，并向同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作。

（三）附則性規(guī)定

附則性規(guī)定包括第12 條和第13 條。其中，第12 條明確綜合治理類(lèi)司法建議以外的其他司法建議可以參照適用本規(guī)定，第13 條是關(guān)于《規(guī)定》時(shí)間效力的規(guī)定。

（四）附件

《規(guī)定》共有3 個(gè)附件，分別是附件1 人民法院司法建議書(shū)制作規(guī)范、附件2 文書(shū)樣式、附件3 封面樣式。3 個(gè)附件主要圍繞法律文書(shū)的定位進(jìn)行設(shè)計(jì)，共同構(gòu)成了司法建議書(shū)的文書(shū)規(guī)范。

四、重點(diǎn)問(wèn)題

（一）關(guān)于司法建議的分類(lèi)

《2012 年意見(jiàn)》第8 條將司法建議分為三類(lèi)：個(gè)案司法建議、類(lèi)案司法建議、綜合司法建議?！兑?guī)定》基本遵循上述分類(lèi)思路，同時(shí)根據(jù)審判實(shí)踐需要，在綜合各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，將司法建議區(qū)分為綜合治理類(lèi)司法建議和其他司法建議，目的是突出綜合治理類(lèi)司法建議對(duì)于審判機(jī)關(guān)參與國(guó)家和社會(huì)治理的重要作用。《規(guī)定》第1 條明確人民法院提出綜合治理類(lèi)司法建議適用本規(guī)定，第12 條明確提出其他司法建議可以參照適用本規(guī)定，從而完善了分類(lèi)體系。

綜合治理類(lèi)司法建議是落實(shí)“抓前端、治未病”要求的重要手段，是把堅(jiān)持以人民為中心落到實(shí)處、在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。相對(duì)于其他司法建議，綜合治理類(lèi)司法建議主要有以下特征：

第一，提出目的是改進(jìn)工作、完善治理。2021 年2 月，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》，將訴源治理工作提升到國(guó)家綜合治理的新高度。為發(fā)揮綜合治理類(lèi)司法建議深化訴源治理，緩和司法資源緊張的積極作用，以訴源治理實(shí)現(xiàn)更高水平的社會(huì)治理，《規(guī)定》第1 條對(duì)綜合治理類(lèi)司法建議的提出目的予以明確。

第二，建議對(duì)象為主管機(jī)關(guān)或其他有關(guān)單位。綜合治理類(lèi)司法建議重在解決司法審判中發(fā)現(xiàn)的某一行業(yè)、領(lǐng)域乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有普遍性的問(wèn)題，被建議單位原則上應(yīng)當(dāng)是對(duì)相關(guān)社會(huì)治理問(wèn)題的解決負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理、指導(dǎo)職責(zé)的主管機(jī)關(guān)。通過(guò)建議相關(guān)主管機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督、管理等職責(zé)，直接作用于存在引起矛盾糾紛多發(fā)高發(fā)，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾權(quán)益保護(hù)的突出問(wèn)題的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其他社會(huì)組織。同時(shí)，考慮到實(shí)踐中，人民法院也存在向企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織發(fā)送綜合治理類(lèi)司法建議，取得較好效果的情況。因此，如向企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織發(fā)送也能起到治理效果的，被建議對(duì)象也可以是企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織。

第三，建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)聚焦訴源治理。要著力解決人民法院在履行審判執(zhí)行職責(zé)時(shí)發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理領(lǐng)域中存在的引起矛盾糾紛多發(fā)高發(fā)，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾權(quán)益保護(hù)的突出問(wèn)題。人民法院每年辦結(jié)千萬(wàn)級(jí)體量的案件，如能通過(guò)大量案件的辦理深入探究矛盾糾紛的起因，向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出消除隱患、改進(jìn)工作的建議，就能有力促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)治理，從源頭上減少矛盾糾紛。例如，近年來(lái)信用卡糾紛案件一直處于高發(fā)態(tài)勢(shì)，2022 年全國(guó)法院審結(jié)的此類(lèi)一審案件達(dá)數(shù)十萬(wàn)件。人民法院將此類(lèi)案件審理執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及相應(yīng)的對(duì)策建議及時(shí)反饋給金融監(jiān)管機(jī)關(guān)，不僅能夠有效減少發(fā)案數(shù)量，而且能夠幫助監(jiān)管機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患、填補(bǔ)漏洞，進(jìn)而更好地維護(hù)人民群眾權(quán)益和金融安全，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治、各方共贏的效果。

實(shí)踐中，除綜合治理類(lèi)司法建議外，還存在《規(guī)定》第1 條以外的其他司法建議，主要功能是保障訴訟進(jìn)行、促進(jìn)糾紛實(shí)質(zhì)化解、糾正違法行為、督促被建議單位完善法律合規(guī)建設(shè)等。鑒于實(shí)踐中兩種司法建議并存的情況，在重點(diǎn)規(guī)范綜合治理類(lèi)司法建議時(shí)，有必要對(duì)其他司法建議如何管理給予指引?！兑?guī)定》第12 條中對(duì)此問(wèn)題予以明確，對(duì)于其他司法建議，在沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定時(shí)可以根據(jù)實(shí)際情況參照適用本規(guī)定。同時(shí)各高級(jí)人民法院還可以制定相應(yīng)的具體規(guī)定?！兑?guī)定》第12 條特別強(qiáng)調(diào)了“可以參照”，旨在賦予下級(jí)人民法院一定的自由裁量的空間。例如，依據(jù)《規(guī)定》，綜合治理類(lèi)司法建議應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)審議，但一些針對(duì)具體問(wèn)題制發(fā)的司法建議，如有義務(wù)協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行的單位拒絕履行相應(yīng)義務(wù)，人民法院依據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第117 條的規(guī)定向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)提出對(duì)主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員予以紀(jì)律處分的司法建議，如果一概要求提交審判委員會(huì)審議，就會(huì)顯得過(guò)于機(jī)械，影響基層人民法院提出司法建議的積極性，甚至限制司法建議作用的發(fā)揮。

（二）關(guān)于確有必要原則

為確保司法建議功能的充分發(fā)揮，《規(guī)定》第2 條增加了基本原則性規(guī)定。明確人民法院提出司法建議要遵循確有必要原則，確保司法建議的針對(duì)性、規(guī)范性和實(shí)效性。司法建議工作的基本原則，集中反映了司法建議工作的指導(dǎo)原理和準(zhǔn)則，直接決定了司法建議工作的基本性質(zhì)、內(nèi)容和價(jià)值取向，是整個(gè)司法解釋精神最集中的體現(xiàn)，因而構(gòu)成了司法建議工作的制度基礎(chǔ)。其中，確有必要原則旨在強(qiáng)調(diào)“綜合治理類(lèi)司法建議是個(gè)重器，要自重”。司法建議不在多而在精，要堅(jiān)決避免“一哄而上”，“為發(fā)而發(fā)”，只講數(shù)量不講質(zhì)量的做法。提出司法建議既要考慮司法建議的法律效果，又要考慮司法建議的社會(huì)效果，把握好“度”。針對(duì)性是指司法建議為“問(wèn)題”而生，司法建議所提出的問(wèn)題必須具有針對(duì)性。否則，司法建議將成為無(wú)源之水，無(wú)本之木。規(guī)范性是指司法建議書(shū)作為法律文書(shū)的一種，必須具有規(guī)范性，規(guī)范性是司法建議的質(zhì)量保障。如果司法建議缺乏規(guī)范性，不但影響司法效能的發(fā)揮，而且影響司法的權(quán)威與公信力。實(shí)效性是指司法建議要真正發(fā)揮其功能作用，推進(jìn)相關(guān)問(wèn)題的解決，促進(jìn)工作的改進(jìn)，從而真正在法治軌道上促進(jìn)國(guó)家治理和社會(huì)治理，因此，不僅要重視司法建議的制發(fā)工作，還必須跟蹤司法建議制發(fā)后的落實(shí)和效果。

（三）關(guān)于同級(jí)本地原則

調(diào)研中，對(duì)于能否跨層級(jí)、跨地域提出綜合治理類(lèi)司法建議的問(wèn)題，各地法院認(rèn)識(shí)不一。對(duì)此，《規(guī)定》結(jié)合人民法院工作實(shí)際，明確了向主管機(jī)關(guān)提出司法建議的，一般應(yīng)當(dāng)遵循同級(jí)本地原則。此主要考慮是制發(fā)綜合治理類(lèi)司法建議是一項(xiàng)嚴(yán)肅的法治工作，為保障其權(quán)威性、科學(xué)性，故原則上應(yīng)當(dāng)向主管機(jī)關(guān)提出，并遵循同級(jí)本地原則，這也有利于司法建議工作的督促落實(shí)。同時(shí)，采用“一般”的表述，以保持適當(dāng)?shù)撵`活性。另外，考慮到司法實(shí)踐中有的基層法院收案量大、案涉地域范圍廣等客觀情況，有時(shí)發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題不僅涉及本院轄區(qū)內(nèi)相關(guān)主管單位，還涉及本省外院轄區(qū)相關(guān)主管單位，甚至外省外院轄區(qū)相關(guān)主管單位的問(wèn)題，《規(guī)定》第3 條中對(duì)“跨地域提出司法建議的程序”作出原則性規(guī)定，允許各級(jí)人民法院在發(fā)現(xiàn)的綜合治理問(wèn)題需要異地主管機(jī)關(guān)采取措施的，可以提出工作建議，層報(bào)相應(yīng)的上級(jí)人民法院決定。

需要注意的是，本條雖未明確要求向其他有關(guān)單位提出綜合治理類(lèi)司法建議也應(yīng)當(dāng)遵循同級(jí)本地原則，但是在司法實(shí)踐中向其他有關(guān)單位提出綜合治理類(lèi)司法建議時(shí)，也有必要適當(dāng)參照同級(jí)本地原則的精神處理，實(shí)現(xiàn)維護(hù)司法建議的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和尊重被建議單位、有利于后續(xù)的推動(dòng)落實(shí)的有機(jī)統(tǒng)一。

（四）關(guān)于調(diào)研溝通

習(xí)近平總書(shū)記指出，調(diào)查研究是謀事之基、成事之道，沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有決策權(quán)。正確的決策離不開(kāi)調(diào)查研究，正確的貫徹落實(shí)同樣也離不開(kāi)調(diào)查研究。同樣，司法建議的提出也應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)相關(guān)問(wèn)題全面深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上。對(duì)此，《規(guī)定》第5 條明確，人民法院提出司法建議前，應(yīng)當(dāng)結(jié)合審判執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題充分調(diào)查研究。此外，對(duì)于司法建議工作，還要切實(shí)貫徹“堅(jiān)定的原則、柔軟的身段、商量的口吻”的工作思路，以提升建議的準(zhǔn)確性和可操作性。做到這一點(diǎn)，關(guān)鍵就在于充分溝通。為此，《規(guī)定》第5 條強(qiáng)調(diào)人民法院提出司法建議前，要積極與被建議單位進(jìn)行溝通，聽(tīng)取其意見(jiàn)。對(duì)于司法建議工作，人民法院要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，主動(dòng)增強(qiáng)溝通交流意識(shí)，注重凝聚共識(shí)、共商解決之道。具體的溝通方式包括但不限于走訪、座談、書(shū)面征求意見(jiàn)等。

（五）關(guān)于審議簽發(fā)

《2012 年意見(jiàn)》第10 條規(guī)定：“個(gè)案、類(lèi)案司法建議書(shū)由所涉案件審判業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)起草，綜合司法建議書(shū)可以由有關(guān)綜合性部門(mén)或者審判業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)起草。司法建議書(shū)起草完成后，交司法建議工作日常管理機(jī)構(gòu)審核，報(bào)分管院領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。向黨政機(jī)關(guān)發(fā)送的重要司法建議書(shū)或者審判委員會(huì)決定發(fā)送的司法建議書(shū)，由院長(zhǎng)簽發(fā)。”對(duì)于綜合治理類(lèi)司法建議的審議簽發(fā)程序，《2012 年意見(jiàn)》第10 條并未予以明確。調(diào)研中，對(duì)于綜合治理類(lèi)司法建議是否必須提交審判委員會(huì)審議并由院長(zhǎng)簽發(fā)，各地法院認(rèn)識(shí)不一。我們認(rèn)為，綜合治理類(lèi)司法建議往往涉及社會(huì)治理方面的普遍性、重要性問(wèn)題，需更為謹(jǐn)慎對(duì)待，在正式發(fā)出前增加提交審判委員會(huì)審議的程序，有助于提升綜合治理類(lèi)司法建議的質(zhì)量和權(quán)威?！吨腥A人民共和國(guó)人民法院組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人民法院組織法》）第37 條規(guī)定，審判委員會(huì)的主要職能是：（1）總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)；（2）討論決定重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用；（3）討論決定本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書(shū)是否應(yīng)當(dāng)再審；（4）討論決定其他有關(guān)審判工作的重大問(wèn)題。制發(fā)綜合治理類(lèi)司法建議是人民法院基于審判執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)從源頭上預(yù)防、化解矛盾糾紛，完善社會(huì)治理的目的提出的，具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，屬于其他有關(guān)審判工作的重大問(wèn)題。在正式發(fā)出前增加提交審判委員會(huì)審議的程序，符合人民法院審判委員會(huì)的工作職能。

（六）關(guān)于反饋時(shí)限

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，司法建議的推動(dòng)落實(shí)工作不夠到位，司法建議發(fā)出后，一些被建議單位主動(dòng)反饋、落實(shí)的積極性不高。各地法院也普遍反映，司法建議的反饋、采納比率還有較大提升空間?！?012 年意見(jiàn)》中未對(duì)司法建議的反饋時(shí)限作出規(guī)定，是司法建議反饋率偏低的一個(gè)重要原因。為解決此問(wèn)題，我們對(duì)反饋時(shí)限作出了規(guī)定?！兑?guī)定》第8 條明確反饋期限一般不超過(guò)兩個(gè)月，具體期限交由提出司法建議的人民法院根據(jù)具體情況確定?？紤]到《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第114 條規(guī)定被建議單位的回復(fù)期限為1 個(gè)月，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第149 條第4 款規(guī)定的答復(fù)期限為60 日，故本條明確法律、司法解釋對(duì)答復(fù)期限有規(guī)定的，依照其規(guī)定。需要說(shuō)明的是，根據(jù)本條及附件2 文書(shū)樣式，司法建議的答復(fù)期限的起算點(diǎn)應(yīng)為自被建議單位收到司法建議書(shū)之日起，司法建議的答復(fù)內(nèi)容包括建議采納落實(shí)情況等，對(duì)一時(shí)難以落實(shí)到位的可先答復(fù)建議采納情況和階段性落實(shí)情況。由于司法建議系以書(shū)面形式提出，為確保規(guī)范性、嚴(yán)肅性，本條同時(shí)規(guī)定應(yīng)當(dāng)告知被建議單位以書(shū)面形式進(jìn)行答復(fù)。

（七）關(guān)于協(xié)同落實(shí)

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些法院在司法建議工作中存在只注重形式的傾向，僅滿足于形式上獲得回函，不關(guān)心是否真正采取措施取得實(shí)效。這一傾向背離了綜合治理類(lèi)司法建議的基本定位，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)“抓前端、治未病”的目的。提出司法建議——被建議單位采取整改措施——相關(guān)問(wèn)題得到解決（突出表現(xiàn)為同類(lèi)案件減少）是司法建議作用發(fā)揮的完整鏈條。為此，《規(guī)定》增加了關(guān)于人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合審判執(zhí)行工作支持、配合、督促被建議單位采取相應(yīng)措施，協(xié)同抓好司法建議相關(guān)工作的落實(shí)，以及抄送上級(jí)機(jī)關(guān)等內(nèi)容。

1.關(guān)于人民法院支持、配合、督促職能。綜合治理類(lèi)司法建議在精不在多，人民法院決不能一發(fā)了之，而應(yīng)當(dāng)注重實(shí)效。實(shí)踐中，并非所有被建議單位都能積極主動(dòng)落實(shí)司法建議內(nèi)容，該情形下需要人民法院堅(jiān)持辦理與治理并重，做到“沒(méi)完沒(méi)了抓落實(shí)”，積極督促，讓被建議單位從心底真誠(chéng)接受。部分被建議單位由于一些原因，導(dǎo)致無(wú)法落實(shí)司法建議內(nèi)容，或者出現(xiàn)對(duì)司法建議內(nèi)容落實(shí)不到位的問(wèn)題。此情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和配合，有針對(duì)性解決好相關(guān)的盲區(qū)、堵點(diǎn)，與被建議單位協(xié)同抓好司法建議相關(guān)工作的落實(shí)，形成雙贏多贏共贏的局面。值得注意的是，此處的支持、配合、督促，都應(yīng)當(dāng)立足人民法院自身職能，結(jié)合審判執(zhí)行工作進(jìn)行。此外，為確保司法建議功效充分發(fā)揮，司法建議發(fā)出后，不能僅以獲得反饋?zhàn)鳛槿〉脤?shí)效的判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)深入評(píng)估分析是否實(shí)際減少了相關(guān)案件的發(fā)生數(shù)量，并向被建議單位反饋，確保真正實(shí)現(xiàn)訴源治理效果。

2.關(guān)于抄送制度。《2012 年意見(jiàn)》第7 條規(guī)定了司法建議的抄送問(wèn)題。調(diào)研中，多地法院提出需要對(duì)“必要時(shí)可以抄送該單位的上級(jí)機(jī)關(guān)或者主管部門(mén)”的情形予以明確。對(duì)此，《規(guī)定》第9條將“必要時(shí)”細(xì)化為涉及的問(wèn)題重大，需要引起高度重視的情況，將“上級(jí)機(jī)關(guān)或者主管部門(mén)”明確為上級(jí)主管機(jī)關(guān)或者其他有關(guān)單位。這里的其他有關(guān)單位包括同級(jí)黨委、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)（依法治國(guó)辦）等。以上措施便于各相關(guān)部門(mén)形成監(jiān)督合力，共同督促被建議單位完成落實(shí)工作。

（八）關(guān)于管理、考核、激勵(lì)

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分法院未明確司法建議工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理部門(mén)，導(dǎo)致職責(zé)分工不明。為切實(shí)解決日常管理機(jī)構(gòu)主體、職責(zé)不明確的問(wèn)題，《規(guī)定》第10 條中明確各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)確定司法建議工作的日常管理機(jī)構(gòu)，并完善相關(guān)的審核、指導(dǎo)、考核、激勵(lì)機(jī)制。司法建議工作日常管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)包括但不限于司法建議工作制度的起草、修改，司法建議書(shū)備案、統(tǒng)計(jì)，對(duì)司法建議工作的考核、評(píng)估、通報(bào)、總結(jié)，司法建議工作的評(píng)優(yōu)評(píng)先、培訓(xùn)、交流等。此外，相當(dāng)一部分法院沒(méi)有將司法建議工作納入績(jī)效考核，納入考核的法院做法也不一，有的作為法官的績(jī)效考核，有的作為庭室的績(jī)效考核，考核指標(biāo)的設(shè)置還存在“唯數(shù)量論”的簡(jiǎn)單、片面傾向?？己俗龇ǚ矫?，有的推行正面激勵(lì)（加分制），有的采取負(fù)面懲戒（扣分制），多數(shù)意見(jiàn)反映扣分制做法給法官或者部門(mén)、單位造成的壓力過(guò)大。對(duì)此，《規(guī)定》第10 條明確，各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)將司法建議工作的質(zhì)效納入績(jī)效考核，以此倒逼責(zé)任主體落實(shí)司法建議的制發(fā)職責(zé)，引導(dǎo)人民法院設(shè)置科學(xué)合理的考核指標(biāo)，以提升相關(guān)責(zé)任主體制發(fā)司法建議的積極性，增強(qiáng)司法建議工作的內(nèi)生動(dòng)力。除了內(nèi)部考核，各級(jí)人民法院還應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取黨委、人大和政府等提供的支持，推動(dòng)司法建議的反饋、落實(shí)等情況納入當(dāng)?shù)匾婪ㄖ卫怼⑵桨步ㄔO(shè)等考核體系。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，將司法建議的工作同時(shí)納入地方綜治體系，積極爭(zhēng)取黨委、政府等支持，能更好地服務(wù)社會(huì)治理大局，凡是將司法建議納入地方綜治體系的，司法建議的實(shí)效性就較為突出，行政機(jī)關(guān)的反饋率基本達(dá)到100%。

除了管理考核，推動(dòng)司法建議工作還需要設(shè)置正向激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)相關(guān)責(zé)任主體提高參與司法建議工作的主動(dòng)性和積極性。法官提出司法建議被采納，效果顯著的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)法官法》第45 條的規(guī)定，及時(shí)給予獎(jiǎng)勵(lì)。從各地實(shí)踐情況看，下列情形往往可以認(rèn)定為“效果顯著”：顯著減少相關(guān)案件的發(fā)生，或者使人民群眾廣泛受益、消除重大安全隱患、堵塞重大漏洞的；司法建議被轉(zhuǎn)化為法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或者政策精神的；司法建議被轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)攸h委、政府或者行政主管部門(mén)的重要決策的；被上級(jí)人民法院評(píng)選為優(yōu)秀司法建議的。各級(jí)人民法院還可以根據(jù)工作需要和本院實(shí)際定期開(kāi)展優(yōu)秀司法建議和優(yōu)秀集體評(píng)選工作，發(fā)揮“發(fā)布一件、帶動(dòng)一片”的典型引領(lǐng)作用。

（九）關(guān)于向同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第133 條和《人民法院組織法》第9 條的規(guī)定，最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。司法建議工作作為法律賦予人民法院的重要職責(zé)和人民法院依法延伸審判職能、積極參與社會(huì)治理，更好服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要途徑，其工作情況屬于關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)列入向同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告的事項(xiàng)。向同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作的內(nèi)容，可以包括人民法院開(kāi)展司法建議工作的基本情況、被建議單位落實(shí)情況、從源頭上預(yù)防化解矛盾糾紛的實(shí)際效果等。這既是將“以人民為中心”的發(fā)展思想貫穿司法的各個(gè)環(huán)節(jié)，堅(jiān)持法治為了人民、依靠人民的體現(xiàn)，更是積極爭(zhēng)取各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)支持，自覺(jué)接受人大監(jiān)督，為督促被建議單位完成落實(shí)工作，提升司法建議工作質(zhì)效凝聚更廣泛合力的要求。

（十）關(guān)于與《2012 年意見(jiàn)》的適用銜接

征求意見(jiàn)過(guò)程中，有意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確本規(guī)定與其他司法解釋及規(guī)范性文件，特別是與《2012 年意見(jiàn)》之間的關(guān)系。經(jīng)研究，我們采納了這一建議，在《規(guī)定》第13 條中明確，最高人民法院此前發(fā)布的司法解釋及其他規(guī)范性文件與本規(guī)定不一致的，以本規(guī)定為準(zhǔn)。具體而言，規(guī)范對(duì)象上，《規(guī)定》突出規(guī)范綜合治理類(lèi)司法建議，《2012 年意見(jiàn)》的規(guī)范對(duì)象包括各類(lèi)司法建議。內(nèi)容上，《規(guī)定》重點(diǎn)針對(duì)綜合治理類(lèi)司法建議的基本原則、同級(jí)本地、提出名義、調(diào)研溝通、文書(shū)規(guī)范、審議簽發(fā)、協(xié)同落實(shí)、管理機(jī)制、抄送制度、報(bào)告工作等問(wèn)題作了原則性規(guī)定，《2012 年意見(jiàn)》對(duì)司法建議工作的重要意義、司法建議的制發(fā)程序、管理考核等各方面進(jìn)行了全面具體的規(guī)范。效力上，《規(guī)定》屬于司法解釋?zhuān)?012 年意見(jiàn)》是其他規(guī)范性文件，《規(guī)定》相對(duì)于《2012 年意見(jiàn)》具有較高的效力位階。《規(guī)定》發(fā)布前，《2012 年意見(jiàn)》對(duì)司法建議工作發(fā)揮著重要的規(guī)范作用，但部分條文已不適應(yīng)當(dāng)前司法建議工作的要求。《規(guī)定》發(fā)布后，是目前最高人民法院對(duì)司法建議最新、效力最高的規(guī)定。對(duì)于《2012 年意見(jiàn)》中與《規(guī)定》不一致的部分，以《規(guī)定》為準(zhǔn)。其他部分，《2012 年意見(jiàn)》對(duì)當(dāng)前對(duì)各級(jí)人民法院開(kāi)展司法建議工作仍然具有指導(dǎo)意義。