■文／王瀅淇

粵港澳地理臨近、文化同源，三地人員交往頻繁。截至2019 年年底，11.98 萬名60 歲以上香港老年人在廣東省常住。2023 年香港工聯(lián)會的調查顯示，80%的受訪者愿意前往廣東省長居或養(yǎng)老。同時，粵港澳三地均面臨日趨嚴重的人口老齡化問題，港澳已率先進入超級老齡化社會。港澳兩地雖然有專業(yè)的養(yǎng)老服務體系，但囿于有限的土地資源和高昂的生活成本，養(yǎng)老資源非常短缺。與之相反，廣東省內9 座相關城市憑借充足的土地資源、較低廉的用工成本與港澳形成優(yōu)勢互補，卻在養(yǎng)老服務行業(yè)發(fā)展上滯后于港澳，所以粵港澳三方均有在養(yǎng)老保障領域開展合作的意愿。

2019 年，中共中央、國務院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確探索社會保險跨境使用、深化養(yǎng)老服務合作、推進醫(yī)養(yǎng)結合等。推進粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障合作意義重大，有利于提升三地共同治理老齡化問題能力，促進港澳居民在內地社會融合、強化國家認同，最終有助于提升灣區(qū)一體化水平、促進港澳融入國家發(fā)展大局和長期繁榮穩(wěn)定。當然也要看到，粵港澳有“一國兩制三法域三稅區(qū)”的特殊背景，各自養(yǎng)老保障建制又存在差距，建立有效的養(yǎng)老保障合作機制也面臨很多挑戰(zhàn)。

大灣區(qū)養(yǎng)老保障多元合作模式的實踐探索

養(yǎng)老保障包括對老年人提供的經(jīng)濟保障、醫(yī)療保障和服務保障，這要求三地的養(yǎng)老保障合作必須聯(lián)合社保、醫(yī)療、民政等多部門共同開展。近年來，在中央和粵港澳政府的努力下，大灣區(qū)養(yǎng)老保障合作已取得有效進展。

經(jīng)濟保障：探索單邊融入型和專項攜帶型福利?；浉郯娜厣鐣Ｕ辖ㄖ撇町惡艽螅瑑鹊厥巧鐣ｋU型的代表，香港的強積金制度本質是強制儲蓄，澳門的雙層式社會保障制度則是福利型和完全積累型的結合。三地社會保障制度的差異使制度銜接很難一蹴而就，三地目前選擇偏保守的合作方式，內地以單邊立法最大程度回避制度摩擦，港澳則主要以專項計劃形式允許部分福利的可攜帶，暫不觸及社會保障的雙邊、多邊合作機制。

在單邊融入型福利方面，近年來，國家非常重視在內地的港澳同胞的社會權利，滿足相關居住和就業(yè)條件的港澳居民可申領內地居住證、社保卡，與內地居民同等參與社會保險和住房公積金計劃。國家對居住在內地的港澳居民的融入型福利安排深刻體現(xiàn)了“一國”制度安排的包容性，對融入和包容的強調超越了以往區(qū)域社會保障合作中互惠的定位。廣東省則進一步提出港澳居民的“市民待遇”，推出“灣區(qū)社保通”，保障港澳居民更便捷獲得各項權益。

在可攜帶型福利方面，香港自1997 年起實施“綜援長者廣東省養(yǎng)老計劃”，為在粵養(yǎng)老的香港老年人提供綜合援助；2013 年起實施“廣東計劃”，為在粵養(yǎng)老的香港老年人提供高齡津貼、長者津貼和傷殘津貼，并不斷放寬對居港時間的要求。2023 年，高齡津貼、長者津貼的支付標準為每人每月1570 港元、4060 港元，已有2.4 萬名香港老年人受助。澳門也推出“內地定居計劃”，向居住在內地的老年人發(fā)放專項援助金，2023 年支付標準為每月4350 澳門元，且不停發(fā)其他老年人福利。

醫(yī)療保障：探索跨域醫(yī)療服務供給和規(guī)則對接。2019年，三地簽署《粵港澳大灣區(qū)衛(wèi)生健康合作共識》，旨在促進三地醫(yī)療資源整合和流通，打造“健康灣區(qū)”。

一方面，探索多種類醫(yī)療費用結算辦法。長者醫(yī)療券是香港在跨境醫(yī)療費用結算方面的重要政策創(chuàng)新。持長者醫(yī)療券的居民可在指定醫(yī)院使用醫(yī)療券支付門診費用，2023 年的支付標準為每人每年2000 港元，目前有香港大學深圳醫(yī)院和華為荔枝苑社區(qū)健康服務中心兩家指定機構。內地在醫(yī)療費用結算上同樣采取單邊融入型政策，允許港澳居民參加基本醫(yī)療保險，并與內地居民享受同等報銷政策。

另一方面，探索多元跨境醫(yī)療服務供給方式。第一，建立區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體。香港大學深圳醫(yī)院是港深醫(yī)療合作的典范。深圳市出資引進香港醫(yī)療管理模式，提供初級、二級診療和全科醫(yī)生服務，可用長者醫(yī)療券結算。此外，廣東省面向港澳開放獨資辦醫(yī)許可，鼓勵各種形式在粵建立高質量醫(yī)療機構。第二，打破醫(yī)療衛(wèi)生制度壁壘，促進優(yōu)質醫(yī)療資源流通與整合。近年來，大灣區(qū)在醫(yī)療衛(wèi)生方面的規(guī)則對接取得較大進展，比如鼓勵港澳醫(yī)師來粵執(zhí)業(yè)，簡化資格認定程序、縮減審批時間，打通與內地技術職稱的轉評互認；推行“港澳藥械通”計劃，放寬對臨床急需的港澳藥品和醫(yī)療器械的準入，目前已有26 種藥品和17種器械被批準在19 家指定機構使用。第三，探索建立跨境醫(yī)療信息共享和轉診機制。深圳市目前已有超10 家跨境轉診試點醫(yī)院。

服務保障：發(fā)展養(yǎng)老服務多元化合作模式。在廣東省大力支持下，大灣區(qū)還形成了3 種有效的養(yǎng)老服務合作模式。

首先，香港院舍服務向內地延伸。2014 年，香港社會福利署推出“廣東院舍住宿照顧服務計劃”，符合條件的申請者可入住深圳康復會頤康院和伸手助人肇慶護老頤養(yǎng)院，食宿費、護理費和基本醫(yī)療費由香港政府資助。此外，深圳和肇慶兩地提供兩種不同模式的配套醫(yī)療，深圳頤康院由駐院醫(yī)生提供每月1 次的健康檢查，且每年有4 次院方接送返港就診的機會；肇慶則由臨近的高要區(qū)人民醫(yī)院提供基本醫(yī)療服務，老年人門診、一般住院治療等產(chǎn)生的費用可享受醫(yī)保報銷，且每年有2 次返港就診的機會。

其次，納入融合性社區(qū)建設整體工作?！鞍拈T新街坊”項目地處珠海橫琴，旨在創(chuàng)造趨同澳門的宜居宜業(yè)生活環(huán)境，區(qū)域內以澳門標準打造的住宅、商鋪、學校、醫(yī)療、交通和其他公共服務配套，代表著粵澳深度融合的高質量發(fā)展方向，而養(yǎng)老保障是這一跨域社區(qū)建設中的重要部分。2020 年，澳門居民在橫琴置業(yè)超7000 套，所有社區(qū)均配套澳門模式運營的衛(wèi)生服務中心、長者服務中心，社區(qū)養(yǎng)老配套完善。

最后，推行養(yǎng)老服務社會標準化工程。2023年4月，《養(yǎng)老機構認知癥老年人生活照顧指南》等4 項養(yǎng)老服務領域的標準化文件被納入“灣區(qū)標準”。這標志著社會標準化工程在養(yǎng)老服務領域啟動，4 項標準的制訂由粵港澳三地政商學界共議，標準的建立意味著分歧的部分消解和基本共識的達成。這將有效促進粵港澳三地養(yǎng)老服務標準化、規(guī)范化和專業(yè)化，提高三地養(yǎng)老服務市場的協(xié)同水平。

大灣區(qū)養(yǎng)老保障合作仍面臨重重挑戰(zhàn)

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布不到4 年，大灣區(qū)養(yǎng)老保障合作取得以上進展實為難得，但仍有諸多難題待破解。

養(yǎng)老保障協(xié)同治理機制有待建立。強化中央政府對粵港澳大灣區(qū)跨境養(yǎng)老保障的全局性把握和粵港澳大灣區(qū)建設領導小組的實際統(tǒng)籌，善用經(jīng)濟杠桿和政策杠桿調動港澳兩地和廣東省9 座相關城市內部參與養(yǎng)老保障合作的積極性。亟需盡快成立粵港澳大灣區(qū)民生事業(yè)專門領導小組或建立常態(tài)化聯(lián)席會議機制，提升專門領導小組和聯(lián)席會議的級別，構建三地社保、醫(yī)保、公共衛(wèi)生、民政、社會組織、學界等多元主體有效對話、共建共治的多層治理體系。此外，三地應盡快討論并出臺養(yǎng)老保障協(xié)同發(fā)展協(xié)議，以制度化手段減少治理成本和爭議。

養(yǎng)老保障跨境攜帶辦法需繼續(xù)探索。在三地社會保障制度籌資模式和建制邏輯差異較大的現(xiàn)實面前，一味追求三地社保制度的直接銜接可能產(chǎn)生新的問題，即使最先進的歐盟社保協(xié)調機制也未能在制度差異過大的成員國間實現(xiàn)有效協(xié)調。因此，必須正視大灣區(qū)社會保障銜接的難度，理性探索可行辦法。首先，肯定廣東省當前單邊融入型福利的做法，它以較小的經(jīng)濟成本彌合了港澳地區(qū)老年人的內地養(yǎng)老成本，并提升了港澳居民的灣區(qū)共同體意識。其次，以更多優(yōu)惠政策撬動港澳政府積極開發(fā)在內地的專項福利計劃，并放寬現(xiàn)金類福利的居住限制。再次，三地應加強合作，擴大長者醫(yī)療券使用范圍，保障廣東省9 座相關城市各有至少一家定點醫(yī)療機構接受使用醫(yī)療券。最后，在大灣區(qū)社會領域積極推行社會標準化工程，不斷縮小三地社會政策制度差距，當三地社會政策協(xié)同度達到一定水平后，將粵港澳三地社會保障制度銜接提上日程，可從參保年限互認開始，逐步實現(xiàn)社會保障可攜帶。

大灣區(qū)醫(yī)療服務供給能力仍需提升。首先，當前探索“健康灣區(qū)”的系列做法是卓有成效的，但要實現(xiàn)更深度的醫(yī)療合作，還要進一步建立趨同的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)標準和互認機制，包括醫(yī)療機構標準、醫(yī)療服務人員標準、醫(yī)師資格互認標準、醫(yī)藥器械標準、醫(yī)療文書互認標準等，縮小三地醫(yī)療體系差距。其次，當前“港澳藥械通”、跨境轉診等重要政策實踐主要在深圳、廣州、珠海等大城市，廣東省9 座相關城市內部醫(yī)療服務供給能力差異很大，內部醫(yī)療協(xié)同能力有待提升。最后，要進一步探索跨境轉診、醫(yī)養(yǎng)結合相關辦法，打消港澳老年人在粵養(yǎng)老的就醫(yī)擔憂?！?/p>