佘璐

科學(xué)的財稅體制是實現(xiàn)國家長治久安的制度保障，對于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平起著重要的作用。黨的十八大以來，我國財稅體制改革向縱深推進，在稅收和財政體制、預(yù)算制度改革方面已取得明顯成效。審計部門是專門履行監(jiān)督職能的行政機關(guān)，審計部門要對財稅體制改革進行全程監(jiān)督，對于審計發(fā)現(xiàn)的問題要處理到位，切實履行好審計監(jiān)督職能，穩(wěn)步推進財稅體制改革工作。

一、審計在助力財稅體制改革方面發(fā)揮的優(yōu)勢

（一）助力財政擴收降收，保障財政安全

我國財稅體制改革進入了關(guān)鍵時期，審計部門應(yīng)著力推動深化財稅體制改革。為實現(xiàn)財政資金增收節(jié)支，審計部門加大審計力度，在維護財政資金安全方面發(fā)揮了重要的作用。審計機關(guān)強化重點專項資金審計，對于存在的虛報冒領(lǐng)資金、虛列支出、套取挪用等問題進行嚴肅處理，起到增收節(jié)支的作用。據(jù)統(tǒng)計，自1983年以來，審計機關(guān)督促問題整改，增收節(jié)支資金達到1.8萬億元，審計機關(guān)在保證財政資金的安全方面做了大量的工作。為確保財政資金發(fā)揮出應(yīng)有的作用，審計機關(guān)要重點對各種財政專項資金的統(tǒng)籌整合進行審計，將專項轉(zhuǎn)移支付項目和規(guī)?？刂谱。瑢①Y金歸并后投向適合的項目。審計部門要對財政專項資金“碎片化、部門化”問題進行重點監(jiān)督，想辦法解決問題。對財政存量資金要加大審計力度，要將部門之間的利益藩籬給打破。審計機關(guān)在促進財政資金的整合方面，發(fā)揮了“粘合劑”的作用。

（二）完善政府預(yù)算體系，推動預(yù)算統(tǒng)一

審計機關(guān)對于完善預(yù)算體系、推進預(yù)算執(zhí)行起到了較大的促進作用，按照國家關(guān)于預(yù)算制度的要求，加強了預(yù)算執(zhí)行審計，推動了全口徑預(yù)算管理工作。審計部門強化了對重點專項資金的審計，實現(xiàn)了對預(yù)算從分配到調(diào)整環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)督。對于存在的預(yù)算不完整、項目不細化、預(yù)算執(zhí)行不嚴格、向人大報告預(yù)算執(zhí)行情況時不全面，對于已經(jīng)生效的預(yù)算在實際工作中執(zhí)行不到位、在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上存在偏差等問題，審計部門提出了有針對性的審計建議，督促相關(guān)部門對政府預(yù)算體系進行規(guī)范，對各種預(yù)算要進行有機銜接，根據(jù)功能地位來安排各種支出。

（三）強化政府債務(wù)管理，規(guī)避財政風(fēng)險

長期以來，地方政府債務(wù)問題較為突出，財政風(fēng)險較大。審計機關(guān)對2013年以來的政府債務(wù)情況進行了全面審計，提出了加強債務(wù)管理和減少債務(wù)風(fēng)險的審計建議，建議政府要建立債務(wù)預(yù)算制度、風(fēng)險預(yù)警制度和債務(wù)風(fēng)險責任制，要控制住政府舉債規(guī)模，減少地方政府財政風(fēng)險。在審計機關(guān)的積極建議下，國家專門出臺了關(guān)于加強地方政府債務(wù)管理的文件，用于規(guī)范地方政府債務(wù)問題，切實維護了國家經(jīng)濟安全。

二、我國財稅體制改革面臨的主要難題

（一）缺乏完善的財政預(yù)算體制

財政預(yù)算體制還需要進一步完善，我國自2003年開始，實施全口徑預(yù)算制度之后，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算等被逐步納入預(yù)算體系，但在財政預(yù)算體制方面仍然存在一些較為突出的問題，主要表現(xiàn)為預(yù)算范圍不全面、預(yù)算編制不細化、不透明、支出結(jié)構(gòu)不盡合理等問題。實施全口徑預(yù)算之后，全口徑預(yù)算涉及的范圍不斷擴大，但是在與一般公共預(yù)算銜接方面仍然有欠缺，在預(yù)算范圍方面，與國際貨幣基金組織給出的預(yù)算范圍還存在一定的差距。預(yù)算編制的細化程度不足，導(dǎo)致一部分預(yù)算支出不能落實到具體的單位和項目，影響了預(yù)算透明化的程度。預(yù)算支出結(jié)構(gòu)還需要進一步完善，中央財政支出的占比較低，發(fā)達國家的占比達到65%以上，在我國，當前占比遠遠不足。預(yù)算還不夠透明，公開的僅僅是靜態(tài)數(shù)據(jù)，屬于類預(yù)算的范圍，較為籠統(tǒng)，不夠清晰。對預(yù)算進行公開時，對于預(yù)算制定和執(zhí)行的具體資料公開不夠，導(dǎo)致了預(yù)算的透明度低，不符合政務(wù)公開的要求，影響了陽光政府的建立，不利于人民群眾享有知情權(quán)。

（二）稅收體制不健全

我國還需要進一步完善稅收體制，在當前的稅收征管實踐工作中，對稅收法律原則和規(guī)定的貫徹落實不到位，征管水平還不太高，稅收結(jié)構(gòu)還不盡合理。稅收機關(guān)為財政收入的快速增長作出了巨大的貢獻，我國改革開放進入攻堅期和深水期，經(jīng)濟發(fā)展形勢發(fā)生較大變化，稅收體制也面臨著較大的挑戰(zhàn)，暴露出了存在的問題。部分稅法的規(guī)定未得到一定的貫徹落實，例如，稅收返還政策未落實到位，部分地方政府的稅收優(yōu)惠政策打了折扣。還有部分地方隨意增加附加費，未較好地貫徹落實稅收法律的原則規(guī)定。稅收征管水平還需要進一步提高，隨著社會的發(fā)展進步，稅收征管水平也需要與時俱進，稅收征管要提升信息化水平，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，提升稅收征管效率。當前，在稅收征管方面還存在一定的漏洞，影響了財稅改革的推進。我國的稅制結(jié)構(gòu)還存在不合理的地方，稅收在財政收入中的占比還不高，影響了財政收入的穩(wěn)定。地方稅種與中央稅種的比例結(jié)構(gòu)不合理，近年來實施的增值稅擴圍在一定程度上緩解了這一問題。

（三）未建立健全的轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付制度存在一些問題，在基層單位存在事權(quán)與支出責任不適應(yīng)的問題，多年來一直未能得到緩解。幾十年來，我國經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進，其中一個重要的因素就是較好地處理了政治集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)之間的關(guān)系。分稅制產(chǎn)生了一些負面的作用，財力主要集中在中央，事權(quán)主要留在了地方，事權(quán)和支出責任不匹配，成為基層政府一個突出的問題。轉(zhuǎn)移支付制度實施后，在一定程度上緩解了這一問題。隨著中央財政收入規(guī)模的不斷擴大，轉(zhuǎn)移支付資金逐漸增多。轉(zhuǎn)移支付的方式和結(jié)構(gòu)類型變化較大，在增加地方財力方面起到了很大的作用，然而仍然存在著“轉(zhuǎn)移支付專項化、專項轉(zhuǎn)移支付一般化”等問題，影響了轉(zhuǎn)移支付資金的使用，降低了資金的使用效率，不能充分發(fā)揮出轉(zhuǎn)移支付資金的作用。

（四）績效預(yù)算改革深度不足

在績效預(yù)算改革方面還存在一些不容忽視的問題，績效管理工作還需要進一步加強。在實際工作中，對投入和支出較為重視，對管理和績效重視程度不夠。對新增項目的事前績效評估、項目支出的績效自評工作開展得還不到位，不符合政策的預(yù)期要求。直達資金機制還存在欠缺，針對直達資金的分配使用存在問題，未能將資金細化到具體項目，沒有直接發(fā)放到具體受益對象，造成部分惠民政策沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。部分政策實施未達到預(yù)期目標，甚至造成資金閑置，沒有發(fā)揮出資金的激勵作用。

（五）公共資金存在較大審計難度

對公共資金的審計難度逐漸加大，使用公共資金的部門較多，牽涉面廣，涉及較多領(lǐng)域，涉及的資金包括社保資金、扶貧資金、住房公積金、住宅維修基金和社會捐助資金等。較多部門都涉及公共資金的使用情況，對于詳細信息進行了解的難度較大，增加了審計的難度。

三、審計視角下財稅體制改革的實施路徑

（一）搭建聯(lián)合審查和信息共享機制，強化監(jiān)督

要從制度建設(shè)入手，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強改革的系統(tǒng)性和規(guī)范性?；鶎迂斦嬖谥С鰤毫^大、保障能力不足的突出問題。為妥善解決這些問題，要深入推進省以下財政體制改革，構(gòu)建權(quán)責一致、區(qū)域均衡的政府間財政關(guān)系，保證基層財政的收入。在財政專項資金使用方面存在結(jié)構(gòu)固化、使用方向交叉重復(fù)的問題，需要對專項資金進行整合，提高資金利用率。要加快機構(gòu)改革步伐，整合部門單位，建立專項資金定期評估機制和動態(tài)調(diào)整機制。對于存在的日常經(jīng)費擠占專項經(jīng)費、經(jīng)費管理使用不嚴格等問題，要加大財政支出標準化建設(shè)步伐，明確劃分基本支出和業(yè)務(wù)類項目支出的界限，使得基層部門在執(zhí)行預(yù)算時有政策依據(jù)。在財政資金發(fā)放過程中，存在不符合條件的人員領(lǐng)取財政資金、部分資金被騙取、套取的問題，應(yīng)該建立多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，實行聯(lián)合審查和信息共享。

（二）健全稅收體系，助力財稅體制改革

要積極推進稅收制度改革，為開征資源稅、環(huán)境保護稅做好充分準備，對消費稅制度要進行完善，為建立綠色稅制打下扎實基礎(chǔ)做到權(quán)責清晰、規(guī)范統(tǒng)一。要加大省以下財政體制改革步伐，提高政府的金融調(diào)控能力。為解決區(qū)域財政差異大、部分縣財政資金缺乏、省級財政控制力不強等問題，要牢固堅持“集中、均衡、有序”的原則，扎實開展各項工作。要加強區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，對省以下財政分配關(guān)系進行優(yōu)化。要嚴格執(zhí)行《關(guān)于深化省級財政管理體制改革的實施意見》，按照文件要求，做好省縣之間的財政收入分配工作。要對財權(quán)劃分進行改革，明確支出責任，對財政困難地區(qū)進行財政支持，切實解決民生問題。為促進經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，要建立財政激勵政策，將增值稅稅收優(yōu)惠政策落實到位，促進實體經(jīng)濟的發(fā)展，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供不竭的動力支持。要堅持綠色發(fā)展的原則，建立和完善對生態(tài)功能區(qū)和自然保護區(qū)的一系列補償政策，將環(huán)境保護到位，對污染物的排放進行約束，優(yōu)化地方政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)。要對部分稅種制度進行改革，充分發(fā)揮消費稅的調(diào)節(jié)功能，對消費稅的征收范圍進行適當?shù)恼{(diào)整，重點針對高污染的產(chǎn)品和部分高檔消費品。通過征收消費稅，引導(dǎo)居民進行合理消費。要對房產(chǎn)稅制度進行改革，解決存在的住房問題，促進地方財政收入的增長。要對宏觀稅負水平進行把控，體現(xiàn)出公平性。宏觀稅負水平比較高，已經(jīng)接近發(fā)達國家水平，但經(jīng)濟水平與發(fā)達國家仍然存在較大的差距，要切實解決宏觀稅負水平過高的問題，通過宏觀稅負來調(diào)整貧富差距，促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。要對各產(chǎn)業(yè)之間的稅負進行均衡，進一步擴大增值稅的征收范圍，適當調(diào)整某些稅種的征收標準。要大力提高稅收征管水平，將國家的稅收政策和法律法規(guī)貫徹落實到位，加強監(jiān)管。要對收費制度進行改革，糾正收入不合理的問題，嚴格禁止亂收費、亂罰款的行為。要加大對企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，切實減輕企業(yè)的負擔。

（三）注重強化轉(zhuǎn)移支付審計

要利用好轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付是一種有效的方式，平衡了中央與地方之間的事權(quán)及支出責任關(guān)系，支持了地方經(jīng)濟發(fā)展。但是我國轉(zhuǎn)移支付制度還存在一些問題有待解決，部分地方政府利用制度的缺陷挪用轉(zhuǎn)移支付資金，對這一問題要引起重視，在財稅體制改革中加以解決。審計機關(guān)要將轉(zhuǎn)移支付情況作為審計的重點。當前，審計部門對轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況監(jiān)督力度不夠，基于此，審計部門應(yīng)當聚焦轉(zhuǎn)移資金支付的使用情況。針對轉(zhuǎn)移支付資金管理難度大、使用時間較長的特點，審計部門要對資金的管理制度、內(nèi)控制度情況進行關(guān)注，通過監(jiān)督檢查，查看是否存在資金使用效益不高、長時間不對資金進行利用、未按照時間進度表使用等問題，對于存量項目資金，要及時進行整改使用，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的作用。此外，可以考慮從中央審計委員會一直到各基層審計機關(guān)，建立起轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)部審計常態(tài)化機制，使轉(zhuǎn)移支付既有效率又達到相對公平的目的。

（四）注重財審聯(lián)動，強化預(yù)算績效管控

審計部門和財政部門要建立聯(lián)動機制，全面推進預(yù)算績效管理工作。財政部門和審計部門要加強溝通聯(lián)系、協(xié)調(diào)聯(lián)動，切實履行自身職能，發(fā)揮職能優(yōu)勢，構(gòu)建起規(guī)范有序的管理體系。切實防范重大風(fēng)險，維護經(jīng)濟安全，加強對相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)管，切實保障經(jīng)濟社會發(fā)展安全。在編制預(yù)算時，要充分考慮審計問題整改情況，制定相應(yīng)的資金壓減措施來解決審計發(fā)現(xiàn)的各種問題。對于問題嚴重的，要暫停發(fā)放資金，一直到整改到位。要密切關(guān)注財政改革中出現(xiàn)的問題，建立審計問題整改的長效機制，推進財稅體制改革。

（五）拓展公共資金審計范圍，激發(fā)存量資金活力

要加大公共資金審計力度，將流量資金作為重點，做到審計全覆蓋，切實保障公共資金的使用效益。對于重大專項資金要給予關(guān)注，保障資金的安全，促進預(yù)算的執(zhí)行和管理更加規(guī)范。對政府購買和轉(zhuǎn)移支付的資金，要作為監(jiān)管的重點內(nèi)容。如果公共資金結(jié)余時間過長、沒有發(fā)揮出公共服務(wù)作用，應(yīng)當及時督促上繳國庫。對公共資金支出進行審計監(jiān)督時，對于支出質(zhì)量和節(jié)約情況給予評價。要重點審查公共資金的使用效率、公共資源利用情況、公共資金的政策目標、公共資金的預(yù)算編制情況及執(zhí)行情況，對資金使用效率進行審查，促進資金得到充分利用。審計部門對預(yù)算執(zhí)行情況進行審計時，要對財稅體制改革政策落實情況進行跟蹤監(jiān)督。要不斷改變對公共資金的審計方式，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)等科技手段，提高對公共資金的審計效率和效果。

結(jié)語：

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)時期，審計機關(guān)要按照全覆蓋審計的要求，在不斷深化財稅體制改革的背景下，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，正確面對在財稅體制改革方面存在的主要難題。審計機關(guān)要采取正確的實施路徑，搭建聯(lián)合審查和信息共享機制，健全稅收體系，注重強化轉(zhuǎn)移支付審計，注重財審聯(lián)動，強化預(yù)算績效管控，拓展公共資金審計范圍，激發(fā)存量資金活力，加大對公共資金、國有資源的審計監(jiān)督，適應(yīng)不斷深化的改革形式，促進財稅體制改革的深入開展。