□杭州市規(guī)劃和自然資源局拱墅分局 周思佚

□杭州市勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司 張 明

根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于開展2022 年上半年自然資源監(jiān)測(cè)工作的通知》《浙江省自然資源廳關(guān)于切實(shí)做好2022 年自然資源監(jiān)測(cè)工作的通知》等文件通知要求，為支撐國(guó)土空間治理，2022 年度首次在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)工作，作為試點(diǎn)城市之一，杭州市要求下屬所有區(qū)、縣（市）同步開展監(jiān)測(cè)工作。本文旨在分析拱墅區(qū)城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)工作業(yè)務(wù)開展現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，并對(duì)該項(xiàng)工作提出相應(yīng)的對(duì)策與思考。

一、城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)目標(biāo)任務(wù)

本次任務(wù)以拱墅區(qū)2021 年度國(guó)土變更調(diào)查成果為底圖，參考使用歷年地理國(guó)情監(jiān)測(cè)、基礎(chǔ)測(cè)繪、數(shù)字城市和智慧城市等相關(guān)收集資料成果，套合最新遙感影像，細(xì)化和補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容，深入掌握自然資源和人文地理要素的類型、面積、范圍、分布和變化等情況，重點(diǎn)涵蓋城市土地利用、建設(shè)強(qiáng)度和建筑量、公共服務(wù)功能、交通便捷、安全韌性、歷史文化等內(nèi)容。同時(shí)，在歷年地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果水網(wǎng)、路網(wǎng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，持續(xù)監(jiān)測(cè)更新水網(wǎng)、路網(wǎng)數(shù)據(jù)。該項(xiàng)工作旨在更好地支撐國(guó)土空間規(guī)劃編制及實(shí)施監(jiān)督、城市體檢評(píng)估和用途管制等國(guó)土空間治理工作。

二、城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)開展存在的若干問(wèn)題

（一）部門間協(xié)調(diào)難度大

城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)是涉及多領(lǐng)域、多部門、多專業(yè)的綜合性系統(tǒng)工作，因此對(duì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌獲取提出了更高的要求。不僅要做好不動(dòng)產(chǎn)登記、地籍調(diào)查、基礎(chǔ)測(cè)繪、數(shù)字城市等自然資源系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)的收集工作，同時(shí)還需要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌民政、統(tǒng)計(jì)、應(yīng)急、教育、環(huán)保、住建、交通、水利、衛(wèi)健、體育等自然資源系統(tǒng)外多個(gè)部門的專題資料，以確保數(shù)據(jù)的全面性和準(zhǔn)確性。然而，由于該工作在全國(guó)范圍內(nèi)是首次開展，成果共建共享機(jī)制尚未建立，并且拱墅區(qū)部分部門對(duì)城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)工作的認(rèn)識(shí)還不夠全面，配合上的積極性尚未充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，導(dǎo)致專題資料收集不完整，部門間協(xié)調(diào)解決問(wèn)題的效率偏低。此外，拱墅區(qū)作為杭州市老城區(qū)之一，部分資料以紙質(zhì)件形式保存，加劇了資料整理收集的難度。

（二）監(jiān)測(cè)對(duì)象多、分類細(xì)、指標(biāo)復(fù)雜

1.監(jiān)測(cè)對(duì)象更多。監(jiān)測(cè)對(duì)象包括濕地、耕地、園地、林地、草地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地、其他等14 個(gè)一級(jí)類。作為省會(huì)城市的主城區(qū)，拱墅區(qū)建成歷史悠久，經(jīng)過(guò)不同階段的發(fā)展，地類復(fù)雜多樣，幾乎涵蓋了所有監(jiān)測(cè)對(duì)象的范疇。

2.監(jiān)測(cè)分類更細(xì)。對(duì)于住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地等5 個(gè)一級(jí)類，根據(jù)需要對(duì)其中的部分二級(jí)類按照功能用途細(xì)化為三級(jí)類。而對(duì)于第14 個(gè)一級(jí)類——其他，則根據(jù)需要按功能用途等屬性進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，如涉及城市安全韌性的城市內(nèi)澇積水點(diǎn)、應(yīng)急避難場(chǎng)所等。拱墅區(qū)城市發(fā)展迅速，人口密度、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率和土地利用密集程度較高，幾乎涉及所有監(jiān)測(cè)細(xì)化分類，造成地塊圖斑小、密集雜亂。

3.監(jiān)測(cè)指標(biāo)復(fù)雜。本次工作需對(duì)各種地類變化進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)建（構(gòu)）筑物進(jìn)行監(jiān)測(cè)更新。其中單體房屋監(jiān)測(cè)為各地首次開展，監(jiān)測(cè)范圍更廣、難度更大。同時(shí)，需要監(jiān)測(cè)的指標(biāo)包括建筑高度、占地面積、建筑總面積、房屋套（間）數(shù)、商品住房和保障性住房分別的建筑面積和套（間）數(shù)等屬性信息。拱墅區(qū)建筑密度較高、建筑年代久遠(yuǎn)，導(dǎo)致單體房屋監(jiān)測(cè)對(duì)象數(shù)量大、難度系數(shù)高。

（三）業(yè)務(wù)信息化水平存有短板

面對(duì)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作新需求，目前常用于監(jiān)測(cè)的衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)、視頻監(jiān)控等技術(shù)手段尚未形成協(xié)同合力，無(wú)法提供快速、實(shí)時(shí)的自然資源感知能力以滿足需求。目前仍然依賴于以“人工目視解譯+外業(yè)核實(shí)”的低效能作業(yè)模式開展工作，時(shí)效性及智能化水平仍有待提升。此外，拱墅區(qū)部分部門業(yè)務(wù)管理所使用的是表格形式的非空間資料，在本次監(jiān)測(cè)過(guò)程中需要將此部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行空間矢量化，目前仍主要依靠人工逐條核對(duì)處理，自動(dòng)化水平過(guò)低，嚴(yán)重影響調(diào)查進(jìn)度和監(jiān)測(cè)成果的質(zhì)量。由于還缺少與該業(yè)務(wù)開展相匹配的數(shù)據(jù)檢查工具和數(shù)據(jù)庫(kù)質(zhì)檢軟件，導(dǎo)致作業(yè)過(guò)程中的檢查工作不夠徹底，上報(bào)的數(shù)據(jù)質(zhì)量仍存在些許問(wèn)題。

（四）更新機(jī)制有待進(jìn)一步探索

隨著城市快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)，對(duì)城市國(guó)土空間信息的現(xiàn)勢(shì)性和準(zhǔn)備性要求日益提高。現(xiàn)行城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)工作面臨著監(jiān)測(cè)內(nèi)容數(shù)量多，工作強(qiáng)度量大以及工作周期短的挑戰(zhàn)。若每年度都將一整年的變化信息集中到年底這個(gè)短時(shí)期進(jìn)行更新，無(wú)法充分保障成果的現(xiàn)勢(shì)性?？紤]年底工作任務(wù)的繁重，同期還需開展年度國(guó)土變更調(diào)查工作，兩項(xiàng)工作內(nèi)容存在交叉但又屬于不同上報(bào)口徑，容易引發(fā)錯(cuò)誤。因此，城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)的日常更新機(jī)制有待進(jìn)一步探索，以確保信息的及時(shí)更新和準(zhǔn)確性。

三、解決方法與對(duì)策思考

（一）完善工作協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用

1.完善工作協(xié)同機(jī)制。健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動(dòng)、科室協(xié)同”的城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)共同責(zé)任機(jī)制，進(jìn)一步完善調(diào)查監(jiān)測(cè)與耕保、利用、執(zhí)法、審批、規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)、確權(quán)登記、用途管制等自然資源內(nèi)部管理業(yè)務(wù)工作之間的協(xié)同配合，并推進(jìn)與發(fā)展改革、交通、水利、統(tǒng)計(jì)、住建、民政等外部部門的工作聯(lián)動(dòng)。同時(shí)需要加大宣傳力度，讓相關(guān)部門熟知城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)的意義。

2.加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用。建立跨領(lǐng)域、跨部門、跨專業(yè)的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，讓各部門和利益相關(guān)方能夠共享相關(guān)數(shù)據(jù)和資料。這樣可以消除信息孤島，提高信息流通的時(shí)效性、協(xié)同合作的高效性和政府決策的科學(xué)性。同時(shí)，根據(jù)《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)成果管理辦法（試行）》規(guī)定，建立規(guī)范的調(diào)查監(jiān)測(cè)成果應(yīng)用管理辦法，按照“誰(shuí)使用，誰(shuí)管理，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，依法依規(guī)使用調(diào)查監(jiān)測(cè)成果，并建立共建共享機(jī)制，落實(shí)共同責(zé)任制。使用方需定期評(píng)估應(yīng)用效果，并及時(shí)向提供方反饋，形成“供-用-回”的共享利用閉環(huán)機(jī)制。

（二）綜合施策創(chuàng)新調(diào)查監(jiān)測(cè)技術(shù)方法

近年來(lái)，自然資源部陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，明確提出要構(gòu)建“天-空-地-網(wǎng)”為一體的自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)技術(shù)體系，旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源全要素、全流程、全覆蓋的現(xiàn)代化監(jiān)管。其中基于自然資源三維立體時(shí)空數(shù)據(jù)模型的提出，為實(shí)現(xiàn)全國(guó)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)核心數(shù)據(jù)的集成管理提供了指導(dǎo)。這一發(fā)展趨勢(shì)表明調(diào)查監(jiān)測(cè)工作正在由單一向綜合、分散向協(xié)同、粗放向精細(xì)進(jìn)行轉(zhuǎn)變。因此需要綜合施策創(chuàng)新調(diào)查監(jiān)測(cè)技術(shù)方法，形成以自然資源全要素為對(duì)象，以常態(tài)化監(jiān)測(cè)為導(dǎo)向，集成衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)、物聯(lián)網(wǎng)傳感器及智能感知等手段，串聯(lián)空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護(hù)等各項(xiàng)自然資源業(yè)務(wù)，構(gòu)建“天-空-地-網(wǎng)”一體化綜合態(tài)勢(shì)感知技術(shù)。同時(shí)還要進(jìn)一步重點(diǎn)打造智能化感知能力、協(xié)同化調(diào)查能力、立體化管理能力，賦能自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)管理工作，服務(wù)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，補(bǔ)齊監(jiān)測(cè)信息化短板

城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)由于時(shí)間緊、任務(wù)重，對(duì)技術(shù)人員的要求較高，所以需要提高調(diào)查監(jiān)測(cè)管理人員業(yè)務(wù)水平，加強(qiáng)調(diào)查監(jiān)測(cè)專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍建設(shè)。建議通過(guò)開展多層級(jí)的技術(shù)交流、線上培訓(xùn)和解答、建立答疑群以及典型錯(cuò)誤案例集等方式，加強(qiáng)對(duì)調(diào)查監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)管理人員與技術(shù)人員培訓(xùn)，營(yíng)造重學(xué)習(xí)、精業(yè)務(wù)、提素質(zhì)的氛圍，探索實(shí)行“管理+業(yè)務(wù)”“線上+線下”“老帶新”等多種人才培養(yǎng)方式和工作推進(jìn)模式，培養(yǎng)一批業(yè)務(wù)拿手、本領(lǐng)過(guò)硬的高素質(zhì)技能人才隊(duì)伍，并不斷補(bǔ)齊信息化短板，提升調(diào)查監(jiān)測(cè)技術(shù)水平。

（四）推進(jìn)日常更新監(jiān)測(cè)

圍繞自然資源管理與國(guó)土空間治理需求，適度加密城市國(guó)土空間變化監(jiān)測(cè)，并探究建立橫向協(xié)同、縱向聯(lián)通的自然資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，按照季度或?qū)崟r(shí)頻次，健全自然資源管理涉及地類變化的日常更新協(xié)同閉環(huán)工作機(jī)制，并加強(qiáng)與國(guó)土變更調(diào)查業(yè)務(wù)的聯(lián)動(dòng)更新，以便及時(shí)反映自然資源管理成效，更好地支撐服務(wù)自然資源管理工作。同時(shí)，需要進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)空間布局均衡化、要素配置精準(zhǔn)化、耕地保護(hù)長(zhǎng)效化、生態(tài)保護(hù)一體化、資源利用高效化、權(quán)益保障法治化的國(guó)土空間科學(xué)治理新格局。

四、結(jié)語(yǔ)

城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)具有重構(gòu)性、持續(xù)性，并在不斷優(yōu)化完善，是自然資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的重要內(nèi)容之一。下一步的重點(diǎn)是緊密圍繞國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督、用途管制和城市體檢評(píng)估等需求，開展拱墅區(qū)城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)成果應(yīng)用和統(tǒng)計(jì)分析評(píng)價(jià)工作，以促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，更好地滿足自然資源管理和國(guó)土空間治理等工作的需要。本文在前期業(yè)務(wù)管理和技術(shù)實(shí)施的基礎(chǔ)上，淺談了在監(jiān)測(cè)工作中遇到的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的解決方案，希望能對(duì)今后的工作開展提供一定的借鑒與幫助。